户籍制度改革调研报告

3月17日—22日，优抚安置局组成工作组在福建省和浙江省就户籍制度改革对优抚工作的影响进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、户籍制度改革的主要内容

2001年底，福建省人民政府下发了《福建省人民政府批转省公安厅关于户籍管理制度改革意见的通知》（闽政〔2001〕48号），对户籍管理制度进行了部署。随后，各地均出台了具体实施办法，目前，该项改革已在全省范围内全面落实到位。其指导思想是降低进城门槛，放宽政策，促进人才合理有序流动，加快城市化进程。其主要内容有五个方面：一是取消户口的农业与非农业性质划分，建立统一的户口登记管理制度，按照实际居住地将所有的户口统一登记为居民户口。二是降低进城门槛，以准入条件取代进城人口控制指标。三是对于在设区市建制区范围内的“城中村”，村委会成建制转为居委会，并规定原集体经济组织的权益保持不变。四是放宽小城镇户口的落户限制，全面推进小城镇户籍管理制度政策。五是对于到城镇落户的农民，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并承担相应的义务。

二、户籍制度改革对优抚工作的影响

我国从建国初期就开始实行二元制户籍管理制度，即把全国公民划分为农业与非农业的户口，实施不同的管理。在原有户籍管理制度下，优抚对象的抚恤补助优待标准城乡有别。优抚对象的服务管理也主要采取属地化原则，根据其户口性质，区别为城市、城镇或农村进行管理。此次户籍制度改革取消了农业与非农业户口性质，消除了公民一出生就存在身份不同的界线，使依附于原有的二元户籍管理制度上的优抚工作失去了划分城乡的依据，给落实优抚对象的优待抚恤补助带来新的困难。其对优抚工作的影响主要表现在：

1、确定城乡有别的抚恤补助优待标准缺乏依据，影响到各项待遇的落实。户籍制度改革对优抚工作的影响因对象类别的不同存在着很大差异。其中影响最大的是烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属和义务兵家属四类对象。而其他对象如伤残军人、在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员、在乡复员军人、带病回乡退伍军人等则影响不大，他们身份的确认都是以当年复员退伍是否安排工作为依据的，虽然有无工作也存在着难以划分的问题，但并不属于户籍制度改革带来的新问题，况且这些对象大多数都属于存量，几乎没有增量，其身份早已固化，受到的影响很小。对于“三属”而言，目前，中央财政对其负担的“三属”定期抚恤金标准分为城镇、农村两类，城镇户口的，参照城镇居民人均消费性支出确定；农村户口的，参照农村居民人均生活消费支出确定。烈属的标准分别为255元/月和195元/月，因公牺牲军人家属的标准分别为250元/月和190元/月，因公牺牲军人家属的标准分别为245元/月和185元/月,城乡差额均为60元，而且这种差距会随着今后几年的提标逐年扩大。在取消农业或非农业户口性质区分后，若再按原户口性质来确定烈属定期抚恤标准，显然缺乏依据。对于义务兵家属而言，发给其的优待金也是按照义务兵入伍时农业与非农业的划分区别标准的，农村义务兵优待标准一般不低于当地农民人均纯收入，城镇义务兵优待标准一般在当地群众平均生活水平的50%以下，两者标准差距很大，户籍制度改革后若要区分家属优待金的城乡标准，应该如何区分，区分的依据又是什么，这是无法回避的问题。

2、增加优抚对象的流动量，对优抚对象的管理带来新困难。户籍管理制度改革将导致人口流动，会使一部分优抚对象处于动态之中，从而要求原来的属地静态管理转变为动态管理，这对现有优抚对象管理服务的手段、方式提出新的要求。

3、优抚对象的流动，还将引起优抚经费支出结构的变化。现行的优抚经费是采取中央、地方分级负担和群众统筹优待金的办法来解决的。优抚对象的迁移，将涉及经费拨付去向的调整，还会导致优待经费支出渠道和给付标准变动。这样势必会增加迁入人员较多地区的财政负担，给优抚对象优待抚恤补助的落实带来影响，造成部分优抚对象的抚恤补助优待标准难以及时兑现到位。

三、现阶段应对户籍管理制度改革的对策

1、统一思想认识、未雨绸缪。户籍管理制度改革是适应发展和完善社会主义市场经济体制，加快城市化进程，促进城乡经济协调发展和社会进步的必然要求，是大势所趋。要充分认识到这项改革给优抚工作带来的新情况、新问题，是发展中的问题，我们应以有利于维护优抚对象合法权益；有利于社会的稳定为出发点，坚持从实际出发，循序渐进，制定措施，早做预案，积极应对。

2、寻找城乡划分的新标准，合理确定定期抚恤标准。户籍制度改革最明显的内容是取消了居民户口簿中户口性质一栏，不再向过去一样标明农业或非农业，但是仍然保留居住地一栏。根据调研掌握的情况，以居住地还是能够判断出居民的城乡性质的，如果居民居住在农村，居住地一栏就会填写某县某乡（镇）某村某组，如果居民居住在城镇，居住地一栏就会填写某市某区某街道某某号，虽然不如过去直接明确，但毕竟给我们判断其城乡性质提供了一种标志。另外，基层也通过统计数据上报的渠道来判断其城乡数据，并以此作为安排抚恤事业费预算的依据，如果是家居农村的优抚对象，数据上报的途径就是村民组→村委会→乡（镇）→县（市）民政局，如果是家居城镇的优抚对象，数据上报的途径就是居委会（社区委员会）→街道→县（市、区）民政局。对于属于存量的老重点优抚对象，其抚恤补助也可以户籍管理制度改革前的非农与农业户口性质为依据进行区分，分别定为城镇与农村对象，各自享受原有的标准。

3、以兵源性质为依据，应对优待工作的新问题。户籍制度改革后，义务兵家属优待标准城乡差异在一定时期内仍将长期存在。为合理划分城乡标准，对义务兵家属的优待，可以领取《城镇居民应征入伍优待安置证》和《农村居民应征入伍优待安置证》为依据，分为城镇与农村两类。如福建省对领取《城镇居民应征入伍优待安置证》的视为城镇义务兵，其家属年优待金按不低于当地上年度城镇居民人均可支配收入的20％的标准支付，优待金由设区市和县级财政共同承担或从社会统筹的资金中解决；对领取《农村居民应征入伍优待安置证》的视为农村义务兵，其家属年优待金按不低于当地上年度农民人均收入70％的标准支付，优待金主要由县乡财政解决。

4、改进优抚工作管理方式，提高管理水平。首先在政策上作出规定，对于手续完备的迁移对象，迁入地不得以其它理由拒绝接收优抚对象。其次做好迁入人员的跟踪服务工作，迁入地的基层民政局要经常走访新迁入的优抚对象，了解其生产、生活情况，切实帮助解决遇到的困难与问题。第三是建立一套适应优抚对象合理流动的动态管理手段。要逐步将全国优抚安置管理信息系统推广使用到县（市）一级，通过中央到基层的微机宽带网络，对优抚对象的迁移变化实行信息管理和动态监控，建立健全迁移登记制度，各地民政部门根据实际人员情况下达专项优抚经费。

5、创新优抚工作思路，探索统筹城乡抚恤补助优待标准的新路子。统筹城乡抚恤补助优待标准即适应户籍制度改革的需要，取消抚恤补助优待标准的城乡差异，分别确定为一个标准。福建泉州市建立统筹优待安置一体化体系，实行“普遍优待、重点安置”的办法，对城镇义务兵和农村义务兵按上年度农村人均纯收入的70%或城镇人均可支配收入的40%确定统一的优待标准，由地方财政在每年年终按期兑现给其家属，除士官和伤残军人仍然实行指令性重点安置以外，其他退役义务兵全部自谋职业，并不再发放自谋职业一次性补偿金，走出了安置和优待相结合的新路子。浙江绍兴市对所有对象的抚恤补助标准实行城乡统筹，烈属定期抚恤金基本实现了城乡一个标准，也从根本上消除了户籍制度改革给优抚工作带来的影响。这些都为我们适应新形势、解决新问题提供了很好的思路。