户籍管理制度十篇

户籍管理制度篇1

(一)户籍管理制度导致人户分离现象普遍存在

随着石狮城市化建设的快速推进，彰显城乡二元化的户籍管理制度使得石狮市城郊及农村土地不断增值，农村人口受利益驱动，为获得征用土地补偿及相关福利，大量涌入石狮市谋求发展却不愿迁户口，所以他们的长期居留地和常住户口地往往不一致，即存在人户分离现象，这种人户分离现象进而导致大量的“空挂户”出现［2］。调查数据表明，石狮市近年来流动人口规模庞大，但户籍人口增长缓慢，从1988年建市至2012年增长不足8万人(图1)，主要为户籍人口的自然增长所致。这就更说明了石狮市流动人口的总体落户水平不高，长期存在着人户分离现象，导致流动人口管理难度加大，不利于石狮市城市管理体制的健康协调发展。

(二)户籍管理制度影响城乡公共服务的均等化水平

在构建社会主义和谐社会进程中，提高城乡公共服务均等化水平，既有利于保障和改善民生，使全体社会成员无差别地享受政府提供的公共服务和公共资源，也有利于促进社会的公平正义［3］。新生代农民工由于其具有学历较高、收入较高等特点，对公共服务的需求愿望越来越强烈，内容越来越多，层次也越来越高。但在石狮市，新生代农民工群体由于户籍尚在农村，无法和城市居民享受同样的公共服务，需求得不到满足(表2)，特别是在技术培训方面，最大差距达到34．1%，在电视录像厅、图书室、文艺活动以及免费或便宜的电影等方面的差距也都超过了10%，这在一定程度上反映出政府的公共服务供给不足，有待进一步提高。另外，石狮市农村医疗卫生条件虽然有很大改善，医疗普及率较高，但医疗设备差、卫生技术人员短缺。据统计，农村卫技人员仅仅相当于城市的12．8%;公路交通虽然实现村村通，但公共服务不到位，公共交通运行不正常。由此可见，石狮市虽然城市化进程较快，但城乡二元户籍制度的制约深刻影响了城乡公共服务供给的均等化水平。

(三)户籍管理制度导致社会保障不到位

社会保障的根本原则就是社会公平，其最终目的是要实现无差别的所有社会成员效用最大化，即要无社会地位区别地保障各个社会人群的相关权益。据统计，在石狮市流动人口参加职工基本养老保险和医疗保险的人数仅分别占流动人口总数的18%和16%，而新农合、新农保和城镇居民养老医疗保险以户籍为基础，绝大部分流动人口不能参加这些保险。在教育方面，因大部分流动人口聚集在石狮市区，市区现有学校难以满足流动人口子女就近就读公办学校的需求，学校的班级规模和学生数量均严重超标，长期超负荷运转，这些问题都表明石狮市对流动人口的社会保障不到位。

二、城市化进程中石狮市户籍管理制度改革的主要做法

(一)取消户口性质，建立城乡户口统一登记制

即建立城乡统一的户籍登记管理制度，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质。石狮市从本市实际情况出发，在2001年底就全面取消农业、非农业、自理口粮及其他类型户口性质的划分，而由公安机关按照实际居住地、就业地登记户口并核发城乡统一的居民户口薄，彻底消除城乡之间长期以来由于经济、社会、文化发展等方面差异形成的“二元”户口结构，实现户口登记管理一体化。

(二)推进信息管理，实现“一站式”户口迁移登记

2008年以来，石狮便依托省级人口信息平台，取消了以前省内迁移户口须到迁出地派出所领取《户口迁移证》的环节，直接由迁入地派出所在省级人口信息中心数据库进行网上“一站式”户口迁移，构建了科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁移、管理体系。该举措极大地方便了石狮市民跨区县迁移户口，不用再为往返两地办理迁户手续而耗时耗力。据统计，截至2012年11月30日，全市共办理网上迁移户口5570人，其中迁入2614人、迁出2956人。

(三)调整户口政策，低门槛汇聚劳动力资源

石狮市自2009年以来，实行户口迁移人性化管理，进一步放宽户口迁移的条件限制，推出投靠配偶不受婚龄年龄限制、未婚子女可选择随父或随母迁移落户等8项户口迁移政策，为流动人口提供了便利。同时，石狮市为吸引和留住人才，在户籍管理方面推出鼓励农村人口在城区购房落户和在集镇建房落户，农村剩余劳动力进城经商创业落户以及各类人才和大学生就业落户等多项优惠政策。此外，为有合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源的外来务工人员办理落户。据统计，近年来石狮市共办理购房、人才引进、经商务工等落户3922人次。这些措施给流动人口创造了更好的平台，吸引更多流动人口扎根石狮，使得更多高素质流动人口不断融入本地，在众多的工作岗位上稳定就业，逐渐改变原有的“候鸟式”“两栖式”就业生活方式，从而为石狮的经济社会发展和城市建设作出贡献。

三、城市化进程中石狮市户籍管理制度

改革存在的现实困境近年来，石狮市在推进户籍管理制度改革方面采取了不少措施，取得了较好成效，但也存在一些亟待解决的问题。

(一)流动人口管理难度加大

与户籍地相比，石狮城镇户口吸引力相对有限。城市流动人口为保留原户籍地的既得利益，再加上自身流动性较大，多数不愿在城镇落户。对部分企业外来务工人员的调查显示，愿意在石狮落户的仅占被调查总数的15%，这种消极的落户意愿又在一定程度上造成石狮市流动人口的不稳定性。另外，石狮只针对本科以上学历、中级以上职称人才实行“先落户、后就业”政策以及计生管理等的限制也造成了在石狮落户的高层次人才较少，人口素质相对较低。这些都给石狮的流动人口管理带来了更大的难题。

(二)公共资源配置不合理

尽管石狮非常注重解决流动人口子女的入学问题，但因大部分流动人口集聚在市区，现有学校规模又无法满足，导致流动人口子女享受优质教育资源的机会减少。再加上自2014年起，福建省出台新规，凡具有福建省高中阶段学校学籍并有3年完整学习经历的毕业生，可在福建省就地报名参加普通高考，并与当地考生享受同等的录取政策。这虽然给流动人口以政策倾斜和教育关爱，但在拥有大量流动人口的石狮市，越来越多的流动人口子女就地参加高考，使得原本就不足的教育资源将有可能更为紧缺，如石狮市的教师编制缺口加大，教育用地等更为紧张，难以满足现实要求。另外，在石狮，农村医疗卫生事业较为落后，优质医疗资源多集中于市区。如此看来，基于户籍基础上的教育、医疗卫生等公共资源的不合理配置也成为石狮户籍管理制度改革的一大困境。

(三)社会配套制度改革滞后

石狮市自2001年开始实行城乡一体化户籍管理，但至今部分职能部门尚未修订相关规定或出台配套政策，仍然按照农业和非农业的户口性质办事，与公安机关的户籍管理产生冲突，如在计划生育政策上，城镇户口只能生一胎而农村户口可有条件生二胎;在人身伤亡赔偿上，城镇户口与农村户口的赔偿标准相差较大。于是，农民在进入城市后，在放弃土地承包经营权、宅基地使用权和林地收益权等三项权益的同时，却不能转而拥有就业、教育、社保、住房、医疗等配套权益，违背了户籍管理制度改革的初衷，加大了石狮市户籍管理制度改革的困境。

四、城市化进程中深化石狮市户籍管理制度改革的对策

为响应党的十关于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的“四化”协调同步精神，福建省政府在《关于推进泉州民营经济综合配套改革试验的若干意见》中，明确将石狮市全域城市化改革试点作为重要的改革内容。石狮作为泉州环湾发展中心城区的重要组团，开展全域城市化改革，符合建设厦漳泉大都市区的总体趋势，也符合石狮城市化发展的实际。对此，石狮在着手拟定的《石狮市全域城市化综合配套改革试点工作方案》中提出:把深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化作为全域城市化改革的一大主要内容。

(一)与居住证制度挂钩，构建流动人口服务管理体系

与居住证制度挂钩，构建流动人口服务管理体系，具体包括:(1)建设流动人口服务平台，加强人力资源市场建设。建立健全市、镇(街道)、村(社区)就业服务平台，完善就业服务信息网络，为流动人口免费提供政策咨询、就业信息和就业指导等有效服务。(2)提供就业培训服务。每年安排专项经费支持流动人口就业培训，积极推进对流动人口职业技术、创业技能、安全生产等方面的培训。(3)保障流动人口合法权益，按规定逐年提高最低工资标准，保证其基本的经济收入;畅通流动人口利益诉求表达渠道，开通用工投诉、工伤认定、工资清欠等绿色通道，开展法律服务和法律援助等。如此，在保证流动人口基本生活和工作的基础上，维护其合法权益，增强其落户意愿，使其能更为主动地融入城市生活。

(二)与居住证制度挂钩，合理配置公共资源

实现公共资源的合理配置，一直是政府不断努力和追求的目标。为摆脱传统户籍管理制度的束缚，目前石狮市政府着力于全面推行居住证制度，努力实现常住人口凭借居住证享有均等化的公共资源，进而实现石狮市公共资源的合理配置。(1)将流动人口子女纳入学前教育和义务教育计划，继续落实流动人口子女享有与本地生同等待遇的就学政策，拆掉门槛、规范收费、敞门接纳入学，妥善解决流动人口子女就学问题。(2)流动人口凭借居住证享受与本地居民同等的基本公共卫生服务以及重大传染病和职业病防治、重大疾病救助等医疗卫生服务。借此，在方便流动人口在石狮市享有户籍地的相关政策的同时，石狮市政府能更好地为流动人口服务，保障其权益，吸引人才、留住人才。

(三)与居住证制度挂钩，健全社会改革配套制度

户籍管理制度篇2

推动中心城市和城市群建设，优化城乡结构，加快城镇化步伐，促进经济社会又好又快发展。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步深化户籍管理制度改革，建立符合社会主义市场经济体制要求的户籍管理制度，扩大城镇人口规模。

实际工作中应把握以下原则：坚持宏观调控、有序引导，放宽城镇落户条件，创造有利于人口流动、有利于吸纳人才的宽松环境；坚持统筹协调、配套衔接，进一步提升城镇建设和管理水平，增强吸纳能力和承载能力，满足人民群众的生产生活需要；坚持关注民生、尊重民意，保障群众的合法权益，维护社会和谐稳定；坚持便民利民、提高效率，转变管理方式，简化办事程序，为广大人民群众提供优质服务。

二、实行促进人口集聚的城镇户口迁移政策

进一步放宽城镇落户条件，引导在城镇稳定就业和居住的人员有序转为城镇居民，积极引进各类人才，提高城镇整体发展水平。

一城镇基本落户条件。以合法固定住所和具有稳定生活来源为基本落户条件。凡具有合法固定住所和具有稳定生活来源的准予申请人本人、配偶、未达到法定婚龄及无独立生活能力的子女和双方父母落户。

二放宽城市市区落户条件。市外人员在城市市区就业、经营、投资并有稳定住所的符合下列条件之一，准予申请人本人、配偶、未达到法定婚龄及无独立生活能力的子女落户，省内人员还准予双方父母落户：

1.被我市企事业单位聘用的中级以上职业资格的;

2.有稳定就业岗位的农民工中县级以上劳动模范、先进工作者以及其他有突出贡献的

3.具有国家承认的大专以上学历的含高级工

4.有合法营业执照并依法纳税满三年，且年均纳税额达3万元人民币以上的

5.市区连续工作并缴纳基本养老保险费达到三年以上的

三放开县城区、小城镇落户条件。县城区、小城镇就业、经营、投资并有稳定住所的符合下列条件之一，准予申请人本人、配偶及双方直系亲属落户：

1.取得合法营业执照并依法纳税满一年的

2.与用人单位签订劳动合同一年以上的

3.具有国家承认的中等职业教育以上学历的

四引导农民向小城镇、新型农村住宅社区聚集。对居住在城市区、县城镇、建制乡镇所在村、非农产业集聚区、产业专业村的居民以及重新规划建立的新型农村社区居民，全部登记为城镇居民，享受城镇居民同等权利，承担同等义务。

五实行高校毕业生先落户后就业政策。毕业未满三年的大专以上学历毕业生，与人才交流中心签订协议的可于择业前在城市市区办理落户手续。

六实行人才居住证制度。对拥有研究生以上学历、副高以上专业技术职称或高级技师职业资格在市工作的各类人才以及规模企业的主要负责人，不愿转入户口的可到县区级公安机关办理人才居住证，享受城镇居民同等待遇。

三、完善配套政策措施

积极推进配套改革，完善相关政策措施，与户籍管理制度改革相互衔接、整体推进，加快实现基本公共服务均等化。

一加强城镇道路交通、给水排水、供热供气、邮政通信、环境保护和文教卫生等基础设施建设，提高城镇承载能力，满足城镇新增人员的基本生活需求，保障城镇的协调有序发展。

二将城镇新落户人员子女义务教育纳入城镇教育发展规划，合理配置教育资源，调整优化学校布局，保障其享有与当地居民平等的接受义务教育的权利。

三进入城镇落户的家庭，符合住房保障对象条件的可享受廉租住房和经济适用房政策。

四进入城镇落户人员就业后可参加职工基本养老保险。与用人单位签订劳动合同的用人单位与个人分别按规定缴纳基本养老保险费；灵活就业人员，可以灵活就业身份缴纳基本养老保险费。

五进入城镇落户人员，与用人单位签订劳动合同的应当参加城镇职工基本医疗保险；灵活就业人员，可以灵活就业身份参加城镇职工基本医疗保险，或在落户地参加城镇居民基本医疗保险；已参加新型农村合作医疗的按照上年度缴纳合作医疗费用后应享受的期限仍在原地享受相应待遇。

六进入城镇落户人员符合当地低保救助条件的按照属地管理原则，纳入城镇低保范围。对因病造成生活困难的城镇低保对象，纳入城镇医疗救助范围，享受医疗救助待遇。

七加强农民工职业资格鉴定和劳动模范、先进工作者评选工作，使符合条件的农民工及时进入城镇落户。加大农民工就业培训力度，落实培训补贴、职业鉴定补贴、职业介绍补贴以及小额贷款等政策，拓宽就业渠道。

八农村土地承包期内，承包方家庭部分成员迁入城市市区和全家或部分成员迁入县城区、小城镇落户的应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权，鼓励依法进行流转。对从农村迁入城镇落户的保留其农村原有的宅基地使用权。

九由农村迁入城镇落户的居民，给予两年的生育政策过渡期，过渡期内仍执行农村的生育政策。已婚育龄妇女享受计划生育技术基本项目免费服务和生殖健康检查免费服务，参加职工生育保险的费用由保险基金统筹支付；未参加职工生育保险的由所在单位或地方财政负担。

四、认真组织实施

深化户籍管理制度改革，市社会管理体制的重大改革，事关群众的基本权利和切身利益，各级各有关部门要加强领导，认真组织实施。

一加强组织领导。各县区政府要高度重视户籍管理制度改革，加强调查研究，落实政策措施，及时协调解决实际问题，推动改革顺利实施。

二明确部门责任。各有关部门要按照各自职责，密切配合，相互衔接，确保各项改革措施落到实处。公安部门要认真落实户口迁移的各项政策规定，做好具体组织实施工作；财政部门要积极筹措资金，为顺利推进改革提供保障；住房城乡建设部门要根据城镇发展需要加强基础设施建设，做好住房保障工作；人力资源和社会保障部门要完善养老保险、医疗保险制度，保障农民工进入城镇落户后的合法权益；民政部门要落实好最低生活保障等有关政策；教育部门要安排好城镇新落户人员子女接受义务教育；卫生部门要加强城镇医疗服务体系建设，满足城镇新落户人员就医需求；人口计生部门要制订完善城乡生育政策适用人群的界定程序和工作制度；农业、国土资源部门要认真落实土地承包经营和农村宅基地的相关政策，引导依法流转或转让。

户籍管理制度篇3

一、户籍管理制度改革的目标和原则

通过户籍管理制度改革，加强政策引导和宏观调控，促进农村剩余劳动力向城镇转移，促进人才合理有序流动，加快我市城市化进程。通过改革，进一步完善户籍登记管理制度，保障公民合法权益，维护社会秩序稳定，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况，为政府有效地行使各项行政管理职能奠定基础。

户籍管理制度改革的原则：一是坚持实际居住地登记和当地需要、当地受益、当地负担的原则。二是坚持积极稳妥，分步实施的原则。三是因地制宜，促进城乡协调发展的原则。四是经济和社会发展的实际需要和综合承受能力相适应，科学制定人口发展规划，确保经济、社会持续、快速稳定发展的原则。

二、户籍管理制度改革的内容

(一)按照实际居住地登记户口的原则，以落户条件取代计划指标，取消《入市许可证》及“农转非”计划管理。实行城乡统一的户口登记管理制度。

1、在全市打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构。取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口、地方城镇户口及其他类型的户口性质划分，统一登记为“居民户口”。从人口统计口径上，城市市区、四县建制镇建成区范围内的居民统计为“城镇人口”，其它的统计为“农村人口”。使户口登记制度如实反映公民的实际居住状况。

2、在《常住人口登记表》及《居民户口本》户别栏内取消“非农业”或“农业”字样，直接注明“家庭户”或“集体户”，实行城乡统一的居民常住户口。在办理户口迁移工作中，省内户口迁移及外省迁入的不再注明户口性质，迁往外省的，可根据是否纳入城镇人口范围，在《户口迁移证》上加盖“农业”或“非农业”长条章。

3、对于人均不足0.1亩地的村庄，撤村建居，集体经济组织实行股份制。村民在入学、就业、低保、退伍安置等方面享受城镇居民待遇。

(二)以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽户口迁移政策，切实解决当前户口迁移、登记管理工作中的突出问题。

1、对具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的，可在当地申请办理本人及共同居住直系亲属的常住户口。迁入市区的只限本人、配偶及未达法定婚龄的子女。

合法固定住所是指购买、经批准自建住房、租住分配的公有住房或以贷款形式购买的房屋，且申请人或迁入人拥有房屋的产权证或使用证，不包括出租房屋。

稳定职业是指在国家机关、党政团体、企事业单位、私(民)营企业工作两年以上，并有市、县以上劳动保障(人事)行政管理部门核准备案的劳动合同，交纳了社会保险费和失业保险金;兴办第二、三产业具有法人资格的人员且经营两年以上的。迁入四县的，工作或经营一年以上即可。

稳定生活来源是指领取养老保险金、退休金、银行定期存款、固定投资收益等不低于当地最低生活保障的。

以上凭《房屋产权证》或《房屋使用证》。市、县劳动、人事部门核准备案的《聘用证明》、《劳动合同》、《养老保险手册》、《营业执照》、《税务登记证》以及退休金、保险金、银行存款等凭证，户口证件或户籍证明办理准迁手续。迁入市区的由市公安局直接受理核准办理准迁手续，迁入四县的由县公安局直接受理核准发放准迁证。

2、对到建制镇(含县城镇)落户的人员，不受居住年限限制，并可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，允许农民按照依法、自愿、有偿原则，进行土地承包经营权流转。农村集体经济组织要严格执行承包合同，防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。

3、对夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未达法定婚龄(男，22岁;女，20岁)的子女投靠父母，且申请人或迁入人应具有合法固定住所的准予迁入，否则不予迁入。

对于本市区内、县内夫妻、父母、子女三投靠的，由派出所随时办理户口迁移，市外或县外三投靠迁入的，申请人应持书面申请、《房屋产权证》或《房屋使用证》、双方户口本、身份证或迁入人户口所在地的户籍证明、《结婚证》、《出生医学证明》或亲属关系公证书，由派出所受理签署意见，报县、区公安局核准发放《准迁证明》，自受理之日起二十个工作日内办结。

4、对新生婴儿或未落户的未成年子女，均可在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口，公安机关凭医疗保健机构出具的《出生医学证明书》予以落户，不再受其它任何条件限制。公安派出所每月5日将 出生落户情况通报同级计划生育部门，协助有关部门做好计划生育工作。

新生婴儿一个月内应到父亲或母亲户口所在地派出所凭户口本、身份证、结婚证和出生医学证明进行出生登记。往年出生未落户，且父母不在同一派出所辖区的，应有另一方派出所出具孩子未落户证明，方可落户。对于非婚生子女或多年未落户等疑难问题，派出所应及时上报县、区局对于事实清楚的，核准后予以落户。

5、公民收养查找不到父母的弃婴、儿童和孤儿以及收养三代以内同辈旁系血亲和继子女的，收养关系成立后，被收养人无户口的可在派出所凭民政部门出具的《收养登记证》和收养人户口本、身份证直接在收养人户口所在地登记出生户口;发生户口迁移的，收养人出具书面申请说明理由，凭上述证件由收养人户口所在地派出所受理，签署意见后由县区局核发《准迁证明》，办理户口迁移手续。

6、对干部职工因工作调动办理户口迁移的，凭县级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令(含系统内调动)、《调动人员情况登记表》、迁入人及随迁家属户籍证件，产权证明或集体户口本办理户口迁移手续。迁入市区的，应凭市级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令(含系统内调动)。

从社会上录用的国家公务员，公安部门凭设区市以上人事行政部门签发的国家公务员录用通知书和单位接收证明、户籍证明办理户口迁移手续。

以上工作调动(含系统内调动)、录用公务员办理户口迁入市区的，由市公安局直接受理核发准迁证明。迁入四县的，由县公安局直接受理核发准迁证明。

对于国家政策规定，正常安置落户的人员及其家属，没有固定住所或单人迁入的，可落单位集体户口，携家属的可在单位住址单立家庭户。

7、对批准应征入伍的，征兵办公室要将“入伍通知书”发往户口所在地派出所，由派出所出具户口注销证明后，方可办理其他入伍手续。

8、取消出国、出境人员(在国外、境外定居的除外)注销户口的规定。对于以往已注销户口的人员，要求恢复户口的，应在本人完成出国、出境任务回国后，凭本人出国护照或其他合法有效证件，在原户籍所在地办理。华侨及港澳台同胞回国定居的，凭省级以上公安机关发放的回国定居证明办理落户手续。对到国外定居或加入外国籍及港澳台定居的人员，应根据《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》的有关规定，凭出国定居证明或加入外国籍的证明注销其户口。

9、对被判处徒刑、劳动教养的不再注销户口。判处死刑且已执行的应及时注销其常住户口。以往被判处徒刑、劳动教养已注销户口的，仍按原有规定执行，刑满解教后予以恢复。

10、对户口迁往农村地区的也要实行准迁制度。申请迁入人应出具迁入地村委会同意落户的证明，由派出所办理迁移手续，需开具准迁证明的，由县、区局核准办理准迁手续。

(三)改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。

普通高校及中等专业学校(含技校)录取本省或外省新生，可以自愿选择是否办理户口迁移。对于未办理户口迁移的，在校期间由学校所在地派出所按暂住人口管理。毕业后凭市毕业生就业主管部门签发的就业报到证、接收单位证明、毕业证、户籍证件由县、区局核发《准迁证》。已办理户口迁移的，毕业后凭学校的《派遣证》迁往派遣地;无《派遣证》的，其户口保留到年底，仍不派遣的，由派出所将户口按生源地迁出。本市院校录取本市新生的，不再办理户口迁移手续。

(四)积极引进各类人才，为我市经济和社会发展服务。

国家承认的大学本科以上学历人员、中级及其以上专业技术任职资格人员、各类专家、留学回国人员、各学科领域的带头人以及为经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才，可凭聘用证明，相关学历证明、户籍证件及亲属关系证明办理本人及直系亲属落户手续，不受无固定住所限制。到西部地区投资、兴办实业和工作的各类人才，可以不迁户口。其中，对应届大学毕业生，可根据本人意愿，将户口迁至工作地，也可将户口迁回原户籍所在地。对户口已迁入西部地区的，如果返回原迁出地工作、生活，可根据本人意愿，将户口迁回原迁出地。凭本人申请、户口本、身份证或户籍证明、原户籍地迁出证明，由县、区局受理核准发放《准迁证明》。

对在大、中城市落户的各类人才到小城镇或农村工作的，可以不迁户口。

外商、华侨和港、澳、台同胞在我市投资兴办实业，其境内亲属在我市有合法固定住所的，准予落户。

对于引进的各类人才及投资兴办实业，亲属落户市区的，由市公安局直接受理核发准迁证明，落户四县的，由县公安局直接受理核发准迁证明。

三、工作要求

1、统一思想，提高认识，加强组织领导。各级政府要高度重视户籍管理制度改革工作，组织好本地的户籍管理制度改革。公安机关作为户籍管理的主管部门，要充分发挥职能作用，广泛宣传户改意见，认真落实政策，确保户籍制度改革顺利进行。

2、改革户口迁移审批制度，下放审批权力，简化审批手续。户口迁移以迁入地管理为主，取消户口迁移多部门管理和附加条件限制，由公安机关统一管理、审批。各地在办理户口迁移落户工作中，要简化办事程序，提高办事效率。

3、健全工作规范，从制度上强化管理。放宽户口迁移条件是公安机关加强人口管理的一项建设性措施，是一项以公民实际居住地登记户口的新的户籍管理制度，是加强和严密户籍登记的一项重要措施。各县、区公安机关要利用这次户籍管理制度改革，开展一次全面的户口整顿工作，通过对本地无户口、双重户口、应销未销户口及人户分离人员的清理整顿，对各种情况登记造册，逐步加以解决，掌握本地实有户口基本情况，摸清各类人口底数，加强实有人口管理，实现户口管理规范化。

4、加强监督检查。各级公安机关要在人民政府的统一领导和协调下，会同有关部门加大对户口迁移制度改革工作的力度。公安机关要切实负起责任，严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则认真审核把关，并严格按照户口迁移程序办理落户手续，凡符合落户条件的，应及时予以办理，均不得借户籍管理制度改革之机收取城(市)镇增容费或其他类似费用。

5、各地、各部门要严格执行以上相关规定，全面清理地方性政策规定，凡与本《意见》相抵触的，应立即废止。对有令不行、有禁不止的，要严肃处理，并追究有关领导和当事人的责任。

本《意见》由市公安局负责解释。

户籍管理制度篇4

第一条为规范纳税人户籍管理工作，强化税源控管，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和国家税务总局《税务登记管理办法》等有关规定，制定本办法。

第二条我省各级国税机关（以下简称“国税机关”）对所辖从事生产、经营纳税人进行户籍管理，适用本办法。

第三条纳税人户籍管理是指以信息化为支撑，以实地核查为基础，以多方信息比对为手段，全方位、多角度对纳税人税务登记及相关动态情况实施有效监控的一种税务管理活动。

第四条纳税人户籍管理的主要内容包括税务登记、税种登记、涉税资格认定与核定管理、财务、会计制度备案、银行及其他金融机构账号报告、纳税申报情况、其他涉税情况及与外单位信息交换情况等。

第五条国税机关应当严格按照依法行政、务实高效、属地与分类管理相结合的原则，做好纳税人户籍管理工作。

第二章税务登记的审核

第六条各主管国税机关根据纳税人登记的信息和国税机关认定的管理信息，通过“人机结合”的方式，登记户籍管理台帐，编制户籍管理清册（见附件）。

第七条税务登记审核的主要内容：

（一）设立登记。审核纳税人向主管国税机关申报办理税务登记时报送资料的真实性和完整性，重点审核纳税人法定代表人（或者负责人）、财务负责人和办税人员身份证明、组织机构代码、注册地址、生产经营地址、登记注册类型、注册资金、租赁或者承包生产经营合同、生产经营范围、生产经营方式、总分支机构以及法定代表人（或者负责人）、办税人员是否为非正常户的法定代表人（或者负责人）、办税人员等。

（二）变更登记。审核纳税人向主管国税机关申报办理变更税务登记时报送资料的真实性和完整性，重点审核纳税人经营地址、所属行业、登记注册类型、经营范围、法定代表人等是否变化。

（三）停业、复业登记。审核纳税人向主管国税机关申报办理停业、复业登记时，停业理由和复业时间的真实性，重点审核停业期限、停业前的纳税情况、发票领、用、存情况，以及停业期间是否有经营行为，复业时封存的证件、发票是否使用。

（四）注销登记。审核纳税人向主管国税机关申报办理注销登记时，税款清算、发票收缴和税务登记证件清缴情况等，重点审核纳税人在注销税务登记时，大额库存商品的处理情况。

（五）外出经营报验登记。审核外埠纳税人来本地从事临时生产经营所持《外出经营活动税收管理证明》（以下简称《外管证》）使用情况、报验情况，重点审核《外管证》所记载的货物品种、数量与实际是否一致。

（六）非正常户处理。审核纳税人非正常户认定是否及时，重点审核是否制作非正常户认定书；税务登记证件、发票领购簿和发票是否暂停使用；被列入非正常户超过三个月的，税务登记证件是否宣布失效。

第八条税种登记主要审核征收项目、征收品目、征缴方式、申报期限、征收方式、申报方式、适用税率（征收率）、预算级次、预算分配比例、收款国库等项目的合法性、完整性和准确性。

第三章涉税资格认定和核定管理的审核

第九条涉税资格认定审核的主要内容：

（一）增值税一般纳税人认定。主要审核纳税人财务会计核算情况、账簿设置情况、年应税销售额是否达到标准，以及能否准确核算进、销项税额等。

（二）民政福利企业、资源综合利用企业、劳动就业服务企业等享受税收优惠政策企业的资格认定。主要审核纳税人享受优惠政策的条件是否符合规定。

第十条核定管理审核的主要内容：

（一）发票票种和发售数量的核定。主要审核纳税人领购发票的种类和数量是否符合实际生产经营范围和生产经营规模。

（二）纳税人税款征收方式的核定。主要审核个体工商户注册资金、月应税销售收入或应税劳务收入是否达到设置账簿的标准；企业所得税纳税人账簿设置是否齐全、计税依据是否准确、纳税申报是否准期等。

第十一条国税机关应当审核纳税人财务、会计制度或者财务、会计处理方法和会计核算软件是否按时向国税机关备案，纳税人实际采用的财务、会计制度或者财务、会计处理方法和会计核算软件与向国税机关备案的是否一致。

第十二条国税机关应当审核纳税人在银行和其他金融机构开立存款账户后，是否将其全部账号向国税机关报告。

第四章户籍的日常巡查管理

第十三条税收管理员应当将日常巡查与信息采集、政策宣传相结合，按照税收管理员操作指南和作业标准的要求，通过日常巡查及时清理漏征漏管，了解与纳税人户籍相关的各类动态情况。

第十四条税收管理员应当在日常巡查的基础上，认真做好巡查记录，巡查记录内容主要包括：巡查时间、巡查区域、巡查业户名称、巡查发现的问题、违章业户名称、违章性质和当场处理意见、巡查情况分析等。巡查记录作为税收管理员工作底稿的重要内容应妥善保存，并作为工作绩效考核的依据之一。

第十五条税收管理员应当将巡查对象分为正常户、停业户、注销户、非正常户等，并分别确定巡点。

国税机关根据管理需要和税源分布状况确定巡查周期，原则上每季开展巡查一次，山区及农村偏远地区每半年开展巡查一次。特殊情况下，根据工作的需要，适时开展巡查。

第十六条税收管理员在对新办税务登记纳税人的日常巡查过程中，应重点监控其所得税是否纳入国税机关的征管范围，是否按规定使用发票，发生应税行为后是否办理申报纳税等。

第十七条税收管理员在对正常生产经营纳税人日常巡查过程中，应重点监控其税务登记证件是否按规定使用，税务登记事项发生变化后是否按规定及时变更等。

对享受税收优惠政策的正常生产经营户，在日常巡查中，应重点监控其享受税收优惠政策的要件是否发生变化。

第十八条税收管理员应当加强对停业、复业登记的巡查，通过增加巡查次数，及时发现纳税人虚假停业和提前复业未报告的行为。

第十九条税收管理员在对承包租赁经营的纳税人日常巡查时，应重点监控其在承包租赁期内是否按期交纳租金，在承包租赁期满是否续签合同，防止纳税人逃避纳税义务的行为。

第二十条税收管理员在对外埠来本地从事临时生产经营的纳税人巡查时，应重点核对所持《外管证》记载的货物品种与数量的销售情况，及时发现其生产经营活动与《外管证》记载内容不符的情况。

第二十一条税收管理员应当加强对非正常户的巡查，重点监控其在其他地域是否继续从事生产经营；对在非正常户原经营地址上从事生产、经营的纳税人，应将其经营范围、期初商品与非正常户的经营范围、期末商品进行逻辑性比对，属于为逃避纳税义务擅自更换纳税人名称、法定代表人（负责人）的，应依法处理。

第二十二条税收管理员在对注销税务登记纳税人进行巡查时，发现纳税人有大额库存商品未处置的，应结合实际，重点监控其是否继续从事生产经营，发生应税行为是否进行申报纳税。

第二十三条税收管理员在对受托税款的有关单位和人员进行巡查时，应重点监控范围、权限、程序是否合法，协议以及其他资料是否完备等。

第二十四条国税机关应当根据管理需要，不定期分区域、分行业、分类型对户籍管理工作开展抽查，并通报抽查结果，促进户籍管理质量的提高。

第二十五条国税机关应于月度终了后15日内，在办税服务厅、繁华街道、专业市场或国税网站公布当月的未达增值税起征点户、停业户、变更户、注销户、非正常户名单及当月发生的个体工商户定额核定和调整情况，接受社会各界的监督。

第五章户籍的比对分析

第二十六条国税机关应当加强与相关职能部门的协作，建立健全工作联系制度，拓宽和畅通部门间的数据信息交换渠道，完善协税护税体系。

第二十七条国税机关应当利用综合征管软件税务登记信息和与外部门交换的信息，于月度或季度终了后及时分乡镇、街道、市场制作纳税人税务登记底册和已办理营业执照未办理税务登记户清册，作为清理漏管户的依据。

第二十八条国税机关应当加强与工商机关的协作配合，按月或季交换工商登记信息与税务登记信息，及时掌握纳税人有关户籍内容变化情况。

第二十九条国税机关在与银行及其他金融机构协作配合时，应当依法采集纳税人的银行账户开户信息、变更信息和资金周转信息。

第三十条国税机关应当从统计部门采集行业利润、企业增加值等信息，从技术监督部门采集企业组织机构代码等信息。

第三十一条国税机关应将从外部门获取的有关纳税人的信息与本部门所掌握纳税人的信息进行比较分析，多角度、全方位地了解纳税人的户籍情况。

第三十二条国税机关应将税收管理员日常巡查的信息及时与综合征管软件中的信息相比对，发生变化的，仔细核对、认真把关，并及时录入综合征管软件。

第六章户籍的查询与应用

第三十三条国税机关应当健全户籍管理档案，通过信息化手段，实现纳税人户籍信息的“一户式”存储和数据共享。

第三十四条纳税人户籍信息分为静态信息和动态信息两大类。

静态信息是指常用、通用、相对固定的数据，主要包括纳税人识别号、纳税人名称、经营地址、经营范围、适用的税种税率、法人代表、企业类型等。国税机关通过纳税人上门申报和下户采集等方式取得静态信息。

动态信息是指经常变化的数据，主要包括纳税人的财务指标、纳税申报、应纳税款、滞纳金、罚款、发票领用存及纳税人信用等级等。国税机关通过“一盘式”信息采集系统及第三方信息交换等方式取得动态信息，实现一次录入，信息共享。

第三十五条国税机关应当通过“一户式”管理系统，及时查询、分析、掌握纳税人的生产经营变化，实时监控纳税人涉税活动和纳税义务履行情况，及时发现问题、解决问题，提高户籍管理的质量和效率。

第三十六条国税机关应当按照档案管理的有关规定，对纳税人户籍信息的纸质资料进行管理，积极利用现代信息技术手段建立纳税人户籍纸质资料的分户目录索引，方便查询、调阅。

第七章监督考核

第三十七条国税机关应当加强对税收管理员户籍管理工作的日常监督，并定期进行考核。

考核的主要指标有：漏征漏管率、日常巡查面、信息采集准确率、税种登记准确率等。其中：

漏征漏管率＝清理出的漏征漏管户数/（已登记的纳税人户数+清理出的漏征漏管户数）*100%；

日常巡查面＝巡查的纳税人户数/已登记的纳税人户数*100%；

信息采集准确率＝采集准确的信息量/全部采集的信息量*100%；该项指标可以分项考核，如考核纳税人登记注册类型信息采集的准确率；也可以分表考核，如考核税务登记表信息采集的准确率；

税种登记准确率＝办理税种登记准确的户次/已办理税种登记的户次×100％。

各地国税机关可根据当地实际情况，增加其他考核指标。

第三十八条户籍管理考核应遵循“人机结合”的原则，并可通过查询征管软件、实地检查、外单位数据交换、设立群众举报等方式进行。

第三十九条户籍管理考核应当对各岗位职责进行量化分解，合理确定分值。对经考核综合得分较高的，可以给予物质和精神奖励；对考核成绩较差的，除对其进行批评教育外，还应与岗位目标考核挂钩，区别不同情况进行处理。

第四十条国税机关对税收管理员因职责履行不到位造成漏征漏管现象严重或者其他重大户籍管理问题，应根据有关规定追究其相应责任。

第八章附则

第四十一条各级国税机关可根据本办法的规定，结合本地实际，制定具体的实施办法。

户籍管理制度篇5

【关键词】户籍制度改革；城市化；户口管理模式

【正文】

我国现行的户籍制度自上世纪五十年代初步形成、在上世纪八十年代基本定型、并一直实行至今；虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。近年来警察学、经济学、法学等领域的专家学者与政府部门研究人员都开始针对户籍制度改革这一课题开展研究，推动了社会公众对现行户籍制度所引发社会问题的关注，但对于户籍制度改革之路径尚未取得共识；这也证明了户籍制度改革的复杂程度与户籍制度改革的困难程度之大。

“它山之石，可以攻玉”。以经济法学的视野来考察现行户籍制度、审视现行户籍制度所引发的弊端，能够拓宽对现行户籍制度的认识；借鉴经济法学解决问题的方法，对于探索现行户籍制度改革路径也不无裨益。

一、我国户籍制度形成及其实施情况的概述

我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八、九十年代基本定型；直到今天，户籍制度仍然是我国人口管理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]探寻我国户籍制度的改革路径，不但要考察户籍制度在实施中出现的弊端，更需要了解我国户籍制度设计的目的与运行情况。

（一）我国户籍制度的形成过程。

我国现行的户籍制度主要形成于上世纪五十年代，上世纪八、九十年代的居民身份证制度与暂住人口制度成为我国户籍制度基本定型的重要标志。上世纪五十年代是现行户籍制度形成的重要时期，现行户籍管理制度中的一些基本操作规范，都可以在上世纪五十年代出台的行政法规与部门规章中找到渊源。

关于上世纪50年代户籍制度形成过程，详见表1[2].

1．户口管理成为政府维护社会秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》奠定了现行户籍制度的雏形。虽然1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》凭借其由全国人大常委会通过的程序而成为现行户籍制度的重要法律依据，但公安部在1950年制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》却是现行户籍制度形成开端。《中华人民共和国户口登记条例》与《居民身份证条例》（在上世纪80年代）、《暂住人口管理条例》等法律法规构成了现行户籍制度的基本法律框架。

2.户口统计成为国家掌握人口资源、分配社会福利的依据。1953年的《全国人口调查登记办法》、《中共中央关于粮食统购统销的决议》、以及1954年的《内政部、公安部和国家统计局联合通告》等法律法规与政策的出台，标志着户口制度开始与社会福利制度挂钩；特别是1955年的《市镇粮食供应暂行办法》的出台，非农业户口与农业户口之间的区别已经不再只是一种统计学上的不同标识，而是成为享受不同社会福利的依据；例如，城镇户口（非农业户口）的人可以凭借其户口簿办理粮油供应证、购买政府补贴的粮油。此外，城镇户口的人在招工、招干、就业等个人发展方面较农业户口的人机会更多。

3．1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》这两个文件成为户口管理中户口审批的最早依据；虽然当前户口审批成为许多弊端的根源；自此以后，公民申报户口登记必须户口管理机构的审批。通过了户口审批的人，便拥有户口登记；而没有通过户口审批的人，则无法获得户口登记、并被排除在户口登记机关的户口统计之外。户口审批是一种政府行政行为，而且这种行政行为的最初法律依据主要是国务院（政务院）制定的行政法规与公安机关内部制度的规章；但随着社会的发展，国务院许多其他部门的规章也成为户口审批的依据，如新生儿进行户口登记时必须持有准生证，就是计生部门的规章在户口审批中的体现。

（二）经济法视野中的我国户籍制度

上世纪五十年代是我国户籍制度形成的重要时期，今天的户口登记、户口调查与审批、不同类别户口的人享受不同的社会福利等都可以上溯到上世纪五十年代。

1.国家制定、实施户籍制度的目的。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能；这两种功能也正是政府制定、实施户籍制度的目的。国家制定、实施户籍制度，期望一方面能够通过户口管理部门日常的户口调查、一年一度的户口统计，来及时掌握其居民的家庭数量与结构、人口数量与人类学结构等资料[3]，从而为制定其他发展规划与分配社会福利、以及其他管理制度（教育、就业等）提供依据；另一方面通过户口对居民进行不同分类（常住人口与暂住人口、重点人口与非重点人口、城镇人口与农村人口），并进一步实施不同的管理措施，实现社会秩序稳定的目标。国家实施户籍制度的目的在《居民身份证法》、《户口登记条例》等法规中均有体现。

2.户口在户籍制度设计之初就存在着内在的定位冲突。户籍制度在制定之初就被赋予了两种功能，也即国家制定与实施户籍管理的两个目的；正是这两个目的造成了户口的内在冲突。

一方面，户籍制度被赋予人口统计的职能，国家期望通过户口调查与统计来实现人口统计，因而户口被定位为不具备任何价值的居民身份与居民家庭证明或凭证；另一方面，户籍制度又被赋予社会管理控制的职能，国家期望通过户口将居民分成不同的种类，并将户口作为分配社会福利、发展机会的依据，因而户口被定位为具有附加价值的凭证。户口定位的内在冲突，为日后户籍制度实施中产生的种种弊端埋下了祸根。

3.户口管理中的冲突。户籍制度具有社会管理（即社会控制）的功能，而户口分类对于分类管理户口的前提，例如对社会有潜在威胁的重点人口，当然要采取严厉的管理措施；对于城镇户口，由于在五十年代历史条件下，城镇人口的文化程度通常较农村人口高，而当时社会发展需要高素质人口，因而城镇户口的人在社会福利、就业等方面享有较多的机会。明确不同种类的户口，对于社会管理有着重要的意义；对户口进行分类，是户口管理工作的重要内容。在户籍制度中，为了确定户口的类别，需要户籍管理部门进行审查甄别。

前面论述过，由于不同类别的户口与社会福利、个人发展机相连接，导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。因此，对进入城镇户口、尤其是大城市城镇户口的户口调查与审批就有了特别的意义。如果说户口定位的内在冲突是日后户籍制度实施中种种弊端产生的根源，那么户口审批则就是户籍制度弊端显现的导火索；这一切都是户籍制度实施之初就存在的。

二、我国户籍制度在城市化进程中暴露出的弊端

我国户籍制度自上世纪五十年代实施以来，在降低人口统计成本、控制社会实现稳定秩序方面发挥了重大的作用。但随着社会结构的变迁与社会经济的发展、尤其是随着我国城市化进程的加快，户籍制度在实施中所引发的问题与弊端逐渐显现出来。

（一）“黑人黑户”问题。在上世纪五十年代至八十年代期间，户籍制度在实施中基本上没有出现突出的弊端或问题；但是，自上世纪八十年代以后我国将计划生育作为基本国策、并实行《准生证》制度，要求对新出生人口进行户口登记时要审查其是否具有《准生证》以后，以及我国实行改革开放政策以来我国出现了人员大流动以后，“黑人黑户”问题就出现了、并逐渐为广大社会公众所关注。

所谓“黑人”，就是指那些由于没有被登记在户口档案中的人。“黑人”的来源有两个，一是在计划生育制度实施后没有获得《准生证》的超生婴儿；二是由于其他原因而失去了户口管理档案中户籍登记的人。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。

我国社会中的“黑人黑户”究竟有多少，由于缺少相关统计资料，难以提供精确数据。据《工人日报》在2005年的一则新闻披露，“从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部门及人口计生部门的统计差别来看，我国大概有1000万左右没有户口的'黑人'.” [4]

“黑人黑户”现象的存在，首先是直接导致以户口登记资料为依据的人口统计数据失灵。为了解“决黑人黑户”所引发的户口统计数据不准的问题，户籍部门不得不在全国人口普查期间采取“赦免”的方式，对“黑人黑户”进行补登。其次，由于户籍制度与社会福利、个人发展等相交炽，没有被户口部门登记的黑人黑户不能办理身份证与户口簿，从而在接受教育、就业、办理保险、购车购房、结婚登记等方面受到影响，不能享受正当情况下的相关社会福利和个人发展机会，现行户籍制度成为“黑人黑户”受损的重要原因。

（二）“常住都市的暂住人口”问题。暂住人口，本来是指离开户籍所在地，在非户籍所在地短暂居住的人。所谓常住都市的暂住人口，就是指长期在某一城市里工作、经商，却不能拥有该城市户籍的人。 根据相关资料，在我国北京、上海、深圳等大城市，都拥有大量的“常住都市的暂住人口”。

“常住都市的暂住人口”，主要包括两类人，第一类是在大城市里务工、经商却没有该城市户籍的人。如果没有通过该城市户籍部门的审批，即使这些人在所居住的城市里拥有了自己购买的房子，拥有了自己的企业，生了自己的后代，居住了很多年，仍然只能算作是暂住人口。第二类就是第一类人的后代，他们由于父辈在大城市里务工、经商而长年生活在大城市，与大城市的孩子一起生活、一起成长，除了不拥有大城市户籍外，几乎没任何区别。

“户籍身份的界定与转变的限制，使公民的初始机会不平等，并影响人的发展。”[5]“常住都市的暂住人口”是现行户籍制度中的户籍审批所造成的社会现象。由于我国户籍制度与社会福利制度、教育制度、就业制度、以及其他管理制度互为前提与条件，“常住都市的暂住人口”及其后代在入学教育、就业、个人发展方面受到限制或遇到不利条件；造成“常住都市的暂住人口”的平等权被剥夺、甚至滋生一种“相对剥夺”的情绪。

随着社会的发展，“常住都市的暂住人口”已经形成一个庞大的社会群体，这个群体长期处于“人户分离”状态——被排除在城市主流社会之外，不但造成户口统计资料失真，而且成为城市（流入地）社会稳定的长远隐患。

3.城乡对立、分裂。“乡——城户口划分奠立了城乡分治的二元结构，使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差，助长了地缘群体和地方保护意识，阻碍了社会整合和良性运行。”[6]

在户口的分类中，农村户口与城镇户口是两种基本的分类；而我国的居民也相应地归属到农业户口与非农业户口两大阵营。 如果说在户口分类之初这种户口分类法还有积极意义的话，那么随着社会的发展其已经成为“鸡肋”了——城乡社会的对立与分裂，在相当程度上应当归咎于这种户口分类管理模式。

早在上世纪五十年代，我国为了发展工业，制定了农村补贴城市、农业补贴工作的政策；而这种政策的执行，在相当程度上与户籍制度实施是有着密切联系的。在户籍制度制定实施之初，农村与城市的差异不是太大；但随着社会的发展，我国的城乡差距已经越来越大——其中，户籍制度限制了农业户口的农村居民向城市的迁移，限制了农民的发展机会。

在改革开放后，虽然政策允许农村富余劳力进城务工，但由于户口分类管理与城市户口迁入的限制，导致了庞大农民工群体群体——在城里务工、却入了不了城市的户籍；一旦经济发展遭遇挫折，这个群体容易形成危及社会稳定的流民阶层。

另外， 户籍制度所引发的违法犯罪问题也是户籍制度在城市化进程中所存在不足或弊端的体现。户籍制度所引发的违法犯罪问题，主要包括两个方面，一是户籍管理机构的权力寻租而而引发的渎职犯罪问题，二是不法人员利用人们渴望获得户籍登记心理而实施的伪造、欺诈犯罪问题。前者会损害户籍管理机构作为政府部门的廉洁性，进而提高户籍管理的行政成本；后者则可能催生伪造户籍管理证件的地下产业链，给社会造成的更大、更长远的危害。

三、经济法视野下户籍制度弊端产生原因的分析

自上世纪五十年代我国开始实施户籍制度以来，我国户籍制度就对所有居民的生活与工作产生了巨大的影响，每个人的出生、迁入、迁出、死亡都需要到户籍管理部门进行登记；不同类型的户口在进行户口登记时，户籍登记部门对其审批时所掌握的标准与控制尺度不一样；其中，由农村向城镇迁移、由小城镇向大城市迁移、由普通城市向首都迁移时，控制的严厉程度也随之加大。但是，户籍制度的种种弊端，只有在近十年来日益突出、并成为社会问题的；而且几乎是随着我国改革开放的进程同时出现、并日趋严峻的。因此，在分析户籍制度之种种弊端时，应当将户籍制度置于社会结构变迁的大背景当中。

（一）经济法学理论认为，身份管理对应于传统社会，自由、平等是现代社会管理的价值。

上世纪五十年代至八十年代前期，我国社会属于传统的计划经济时代，当时人、财、物的流动的频率与数量都比较小，社会成员间的财富差距不大，因而当时的社会几乎是一个静态的社会；在传统社会的静态背景下，户籍制度虽然也对每个居民的生活与工作也发生影响，但并不很显著。因此，我国户籍制度在上世纪五十年代至八十年代前期对社会的影响主要是正面的，其作为一种社会控制手段为维护社会秩序发挥了重要功能，同时其作为一种人口统计手段为政府其他决策提供了重要帮助。

自从上世纪八十年代我国改革开放以来，尤其是社会主义市场经济制度形成与分配制度改革以后，人、财、物流动的频率与数量加快，我国已经由传统的静态社会转为流动的社会，我国城市化进程不断加快。在现代社会的开放背景下，自由、平等、权利等成为社会成员的主流价值观念，要求社会控制从“从身份走向契约”。而户籍管理制度却仍然依靠那种几乎静止的户口分类来管制社会成员进而实现社会稳定，已经不合城市化发展的需要，甚至成为开放社会进一步发展的阻力。

（二）根据经济法学理论，审批式的政府管制模式需要重新审视。

在户籍制度中，户籍审批是一项重要的管理制度。人们在申报户口登记过程中，都需要户籍管理机构的审批。例如，在出生登记中，户籍登记部门要在登记前要对申请人是否有出生证、准生证、父母的户籍类别等内容予以审核，通过了审核才予以登记；在迁入登记中，户籍登记部门首先要审核申请人的户籍类别与迁入理由，申请人只有通过了迁入地户籍管理机构的审批才可能获得《准迁证》；申请人凭《准迁证》回原户籍地办理《迁移证》时还得再次接受户口管理机构的审批；甚至居民办理死亡登记时还得接受户籍管理机构的审批。户口管理机构的审批范围并不限于户口登记，户口管理机构还审批居民的身份证明、品行证明等。在社会生活中，居民经常需要到户口管理机构办理身份证明、亲友关系证明、无犯罪记录的品行证明等身份证明；也需要户口管理机构的审批。户口管理机构对户籍登记审批的依据，主要是户口管理方面的法律法规，如《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居民身份证法实施细则》等；但不限于这些法律法规。如在办理婴儿出生登记时，户口登记机构在审批中还要审查该婴儿的出生是否符合《计划生育条例》的规定（即是否有计划生育部门的《准生证》）；北京、上海等大城市的户口管理机构在办理迁入登记中的审批时，还适用当地的地方性法律法规。

当户口成为分配社会福利的一种依据的时候，户口管理机构作为政府的一个部门，因而人们有理由期待其实现社会的公平、公正。但是，由于户口管理机构办事的模式主要是审批制；而审批制作为政府管制的一种模式，本身是有缺陷的。

根据经济法理论，审批制是传统政府管制模式的核心。“管制理论的维护者认为管制的出发点是公共利益”，但“以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑”，施蒂格勒运用经济学的基本范畴和方法分析了管制的产生机制，即政府管制的利益机制。“施蒂格勒把政府管制看作是一种特殊的市场，管制制度是一种特殊的商品，它的供给者是政府官员，需求者是某种社会阶层”；根据市场价值规律，“管制的购买者和供给者都按效用最大化目标行事、并按成本——收益比较原则进行选择”[7].

在户口管理制度中，户口与社会福利紧密联系在一起，户口成为分配社会福利的主要依据，户口管理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。根据经济法理论中政府管制理论的基本观点，户口管理由于政府管制模式而形成了一个市场，在这个市场里，供给者是户口管理机构，需求者是想获得户籍登记的社会阶层（或社会成员）；在这个“户口市场”里，供给者与需求者都为使自己利益最大化而选择自己的行为。因此，在市场经济条件下，供给者——户口管理机构的权力寻租、户口需求者为获得户口登记而穷尽一切方法的现象就都产生了。

户籍制度的最初功能设计是人口统计与社会控制，但由于将户口分成为同的类别、并与有差别的社会福利分配制度联系在一起、加上采取了户口审批的政府管制模式，最终使得户籍制度的种种缺陷在城市化进程中暴露出来。

四、我国户籍制度改革路径的思考

由于户籍制度在城市化进程中所暴露出来的种种弊端与不足，改革现行的户籍制度已经成为社会各界的共识。但在关于选择户籍制度改革路径方面至今仍未达成共识，甚至有学者建议“取消户籍制度”。

（一）消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端不以取消户籍制度为前提。首先，户籍制度的目的也即其核心功能，是人口统计与社会控制；任何一个国家都需要设置或保留人口统计的机构或智能，也需要基于人口管理的社会控制机构或职能。如果因为户籍制度引发了一些社会问题就取消户籍制度，那么国家还得建立其他的制度来替代户籍制度的人口统计与社会控制，一方面导致国家原先为施行户籍制度而作的投入成为沉淀成本，另一方面国家还得为建立、施行新的人口统计制度再花费更多的成本。

其次，由于户籍制度已经实施多年，在我国社会上已经形成了一个成熟而稳定的“社会生态”。如果贸然取消现行的户籍制度，则可能给居民的生活与工作造成极大的不方便，甚至影响社会的和谐与稳定。

第三，消除户籍制度在施行中暴露出来种种弊端的根源，并不是以必须以取消户籍制度为前提的。即消除户籍制度在城市化进程中暴露出来之各种问题与弊端的目标，是可以在保留现行户籍制度的前提下实现的。

（二）在选择户籍制度改革的路径时，应当坚持“保留户籍制度的人口统计与社会控制功能，消去影响户籍制度统计失灵、阻碍社会公平进而危及社会稳定的负面因素”原则。在改革的措施方面，可以考虑为户口减负，即去掉寄存在户口上附加价值，还户口的身份凭证之本色；就能够消除户籍制度所引发的“黑人黑户”、“常住城市的暂住人口”等不公平、不正义的现象；而为“户口减负”的措施，只需要改革现行户口管理中的政府管制模式——用注册备案制代替现行审批制。

所谓注册备案制，就是指在户口管理制度中，户口管理机构对于居民申报户口登记的，只作形式上的审查，如果申请人所提交的材料在形式上符合相关要求，即予以登记。户口注册备案制与户口审批制的最大区别，就是后者对户口登记规定了严格的限制条件（如要求出生登记申请人提供准生证、入户登记申请人提供政府其他部门的许可证件等），要求户口管理机构在办理户口登记过程中对于需要户口登记者进行严格的审查；而前者对户口登记不再规定严格的限制条件，户口登记机构对于申请户口登记的人不作严格的条件审查，只需要简单核实申请人的身份，即予登记。

采用注册备案制的户口管理模式，能够消除现行户籍制度在城市化进程中暴露出来的种种弊端；同时，也能够促进户口与寄托在户口上的各种社会福利制度的分离。当然，采用注册备案制取代审批制的户口制度改革，可能在改革初期会对现行社会福利分配制度造成一定程度的影响，但是，随着社会的发展，社会成员平等享受政府提供的社会福利终将实现。

【注释】

[1] 【美】诺思著 陈郁等译 .经济史中的结构与变迁.【m】上海：三联出版社. 1994.

[2] 转引陆益龙. 1949年后的中国户籍制度：结构与变迁 【j】北京大学学报（哲学社会科学版）.2002（3）

[3] 王芳，户籍改革的思考[j]，江苏警官学院学报，2005（1），02.

[4] 王金海，1000万黑户的荒诞[n]，工人日报，2005-03-13.

[5] 陆益龙，1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[j]，北京大学学报（哲学社会科学版），2002（2），129.

户籍管理制度篇6

小城镇问题是20世纪80年代初期中国学术界的一个研究热点，主要的研究成果是通过发展小城镇，用“离土不离乡”的方式解决中国农村的剩余劳动力问题。然而在80年代中后期，随着“民工潮”的出现，“离土不离乡”的局限显得突出。近年来政府对城镇化日益重视，希望通过在小城镇实施户籍制度改革，促进中国的城镇化。

要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。

一、小城镇户籍制度改革进程回顾

农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。

1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。

2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。

在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。

二、小城镇人口状况

关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。

表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。

表1部分年份小城镇基本情况

附图

资料来源：[1]《中国统计年鉴》（相关年份），中国统计出版社.

[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.

[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.

根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。

表21999年各地带小城镇人口情况人／个

地带平均人口平均非农业人口平均劳动力人数平均企业人员数

东部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全国5009216926121077

说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。

②此表的人口指的是镇区的人口。

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。

表31999年各地带小城镇人口规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

表41999年各地带小城镇非农业人口规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。

三、小城镇人口中实际非农业人口估算

在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。

表5企业人数超过镇劳动力总数的城镇分布

地区数量（个）比重(%)

东部65053.0

其中：江苏14311.7

广东14812.1

中部27022.0

西部30625.0

其中：重庆13511.0

全国1226100.0

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：

期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）

这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。

从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。

表61999年各地带小城镇非农业人口增长潜力万人，%

地带实际非农业人口期望可增加期望可增加非

非农业人口①农业人口比重②

东部1935130967.6

中部118933428.9

西部62017728.5

全国3744182048.6

注：①期望可增加非农业人口＝A类城镇的期望非农业人口-A类城镇的实际非农业人口

A类城镇指的是：期望非农业人口＞实际非农业人口的小城镇

B类城镇指的是：期望非农业人口＜实际非农业人口的小城镇

②期望可增加非农业人口比重＝期望可增加非农业人口／实际非农业人口

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

表71999年各地带小城镇企业员工人数规模分布%

附图

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西部地区的效果不大

四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论

在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。

首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。

其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。

第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。

第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修订日期：2002-4-3

【参考文献】

[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.

户籍管理制度篇7

一、统一思想、提高认识，充分认识户籍改革的重要意义和现实意义，筑牢开展工作的基础。

会议结束后，__区组织各乡镇（街道办事处）、区属各部门集中学习，传达会议精神，从我国现行户籍管理制度的情况及存在的问题的层面；从全国部分省、市先期改革试点的效果；从当前户籍管理制度改革势在必行的角度，深刻解读和阐释了户籍改革的极端重要性及现实意义和长远意义。要求全区各部门首先解决认识问题，认真学习领会户籍改革精神，做好宣传发动、解释工作，为户籍改革的推进奠定坚实的基础。

二、积极开展宣传动员工作

户籍管理制度改革是对现存二元制户籍制度的重大变革，牵扯到群众利益的方方面面，为了让广大群众更好的了解此次户籍管理制度改革的目的和措施，更好的推进工作的开展，__区各乡、镇（街道办事处）派遣站所工作人员与派出所责任区民警共同深入到各社区、村组，通过开展入户宣传、组织村组干部、村民代表学习会、发放、粘贴宣传单等形式，向广大群众宣传户籍管理制度改革具体的内容及措施，力争家喻户晓、人人皆知。

户籍管理制度篇8

关键词：职业隔离；户籍；城乡差距；二元结构

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0104-05

城乡二元结构是中国发展面临的巨大问题，对于城乡二元结构形成的原因，户籍制度被认为是重要的制度安排。在由国家而主导的再分配过程中，城市所得到的资源远远高于农村，而户籍制度则由限制了在城市工作或居住的农业户籍人口获得城市的资源，这使得尽管在大量农业户籍人口进城的情况下，城乡二元结构仍然存在。在这个过程中，户籍制度起到的作用是固化了国家再分配的不平等。那么，市场化过程中，初次分配更多的是由市场决定，初次分配是否就能免受户籍制度的影响呢？其实也相当于问：在职业分配上，是否存在着户籍差异？①

一、文献和研究假设

有关于中国户籍制度产生的影响，学界有众多的研究，特别是户籍对社会分层和职业流动的影响 [1～2]，以及对职业分配的影响 [3～4]。

陈钊等人 [3] 的研究发现，本地户籍这一并不表征生产率的因素反而在市场化程度较高的东部更有助于劳动者进入高收入行业。未能持有本地户籍的人口遭遇劳动力市场的进入障碍，而这种障碍是造成行业收入不平等的重要原因。姚先国等人 [4] 以浙江省的人口普查数据开展研究，发现农业与非农业劳动力在职业获得上存在城乡分割。

但是，这种基于户籍制度的职业隔离又是为何存在的呢？蔡昉、都阳、王美艳 [5] 认为，劳动力市场城乡间分割，在改革之前是政府推行重工业优先发展战略的需要，在改革以来则是受到城市利益集团的影响而得以维持。而户籍制度是劳动力市场上就业保护的制度基础。这也就是说，体制内的单位部门更有可能会受到城市利益集团的约束而利用户籍制度进行劳动力市场的就业保护，而体制外的市场化部门，将会依据市场利益而较少的存在基于户籍制度的就业排斥现象。但也有学者认为，虽然中央政府强调城市内部就业的平等，不应该有户籍差距。但是地方政府为了保护地方就业，会借助户籍制度对本地户籍和外地户籍的劳动力人口就业进行筛选。政府对本地劳动力的就业给予帮助并提供保护，同时对外来劳动力的就业施加种种限制。正是通过给予“本地”和“外来”劳动力不同的待遇，政府的“地方性”才能以展现。这种待遇的不同，更多的体现在政府在限制外来人口进入机关事业单位，并且在在用人计划、待遇水平方面进行严格管制[6]。

王美艳看来，就业歧视使得很多外来劳动力来到城市后，只能进行“自我雇佣”，收入很低而且相当不稳定，更谈不上享有任何福利待遇。即使能够找到“单位”，通常也只能在非正规部门、或非公有单位就业，很难进入公有单位 [7]。李春玲通过对具有不同户籍性质的流动劳动力和非流动劳动力的社会流动和地位获得模式的比较，流动劳动力有可能争取到的上升流动机会多处于远离国家控制和制度规范较弱的领域。也就是说，不管是在职业配置还是在职业流动方面，户籍都产生着影响 [8]。

二、数据和变量

本文所使用的数据来自于中国人民大学社会学系与香港科技大学社会科学部开展的全国综合社会调查2006年调查数据（CGSS2006）。本次调查采用分层的四阶段不等概率抽样：区（县）、街道（镇）、居委会、住户和居民，其中区（县）、街道（镇）、居委会/村三级已依据“第五次全国人口普查资料”（2000 年人口普查）完成抽样。在正式调查之前，先对住户和居民（受访者）抽样，最终获得了10 151份有效问卷，其中城市地区问卷为6 013份，农村问卷4 138份。

由于本文需要讨论户籍壁垒在职业分配上的体现，故而剔除那些从未有从事过非农职业的样本，剩余6 165个有效样本。在职业的测量方面，本文使用数据中被访者所描述的目前工作（或失业退休前的最后一份职业）情况。为了讨论户籍对工作配置的影响，故而在户籍的测量上使用入职前的户籍状况。

（一）因变量

本文的因变量包括两个：单位类型和岗位类型。单位类型分为国有及国有控股企业、政府机关和事业单位、集体企业、私营企业以及个体经营五类。前三类也可以概括为公有制部门，后两类概括为非公有制部门。岗位类型以管理级别来划分，分为无管理级别、基层管理级别（包括班组长和单位基层管理）、中高层管理级别（包括单位中层管理和单位主要领导）三类。

（二）自变量和控制变量

户籍为虚拟变量，为获得当前（或最后）工作之前的户籍状况。有农村户籍和城镇户籍两种类型，其中城镇户籍人口还包括蓝印户口的非农户籍人口。教育程度为分类变量：小学及以下、初中、高中（包括中专、职高和技校）、大专及以上（包括相同级别的成人教育）。党员身份指的是在获得当前（或最后）工作之前的情况。年龄指的是获得工作时的年龄。考虑到户口的代际传承作用，研究中使用18周岁时父亲的户籍状况作为控制变量。

具体的样本分布情况（见表1）。

三、测量

本文要研究的是户籍对职业获得的影响，而测量职业类别的两个变量都是分类变量，这样可以使用多分类logit模型对不同户籍人口对几种职业的获得概率进行估计，从而发现户籍因素是否影响职业获得。

考虑到本文使用的数据是本次调查采用分层的四阶段不等概率抽样而获得的全国性数据，故而在建模时需要考虑到抽样设计可能带来的估计结果偏差。本文使用调查估计过程来调整可能由于调查抽样所带来的偏误。① 调查估计的PSU权重为抽样设计时的PSU抽选子总体，本次的抽选子总体为：北京市辖区、天津市辖区、上海市辖区、东部省会市辖区、中部省会市辖区、西部省会市辖区、东部区县、中部区县、西部区县共九类。

四、结果

（一）单位隔离

表2显示了不同户籍的居民在单位获得上的多分类logit模型结果。从表中可以看到，在控制了个人特征的情况下，以拥有城市户籍的人相比并且以私营企业做参照类，农村户籍的人进入国有及国有控股企业的概率只有具有城市户籍人的17.2%，并且在0.001的显著度水平上表现显著；与之类似，拥有农村户籍的人进入集体企业的概率只有具有城市户籍人的42.1%，并且表现显著；尽管农村户籍的人进入政府或事业单位的概率也远低于城市户籍居民，但是并未在0.05的显著度水平上表现显著；相比之下，具有农村户籍的人更倾向于流向个体经营，但同样统计上未表现显著。

在中国的制度里，户籍可以看出是一种代际传承的因素。孩子出生之后，需要在父亲或者目前户籍所在地办理户籍登记，如果父母均为农村户籍居民，那么孩子基本上也是农村户籍。而绝大部分的父亲或母亲一般会具有相同性质户籍。故而在回归模型中，加入了被访者18周岁时父亲的户籍状况。回归结果显示父亲的户籍性质对被访者进入何种类型的单位具有显著影响（显著度水平均为0.1）。这进一步可以说明，在当前中国，户籍仍然是影响职业获得的制度性因素，而这种户籍制度的存在一定程度上带来了职业隔离，阻碍了农业户口的居民进入一些比较好的单位工作。

控制变量方面，以私营企业为参照组，相对于女性来说，男性更容易获得国有及国有控股企业、政府机关的工作，但是统计结果并不显著。也就是说，性别并不是产生职业隔离的显著因素。而教育程度也只有大专及以上的教育程度才有显著影响，相对而言，具有大专以上教育程度的人更倾向于在政府或事业单位工作。这是因为在中国，政府机关和事业单位作为收入和地位比较高的部门，吸引了一部分具有较高教育程度的人加入。结合吴晓刚 [1] 的观点，可以解释为何政府和事业单位的职业户籍隔离不显著，这是因为部分具有农村户籍的高教育程度人群加入了这一部门，消除了户籍所带来的不利影响。

上面的研究让我们看到了户籍制度的部门隔离作用，那么我们可以进一步问：户籍制度是否会同样造成不同岗位的隔离呢？

（二）岗位隔离

下页表3呈现了户籍对单位内部管理岗位级别进行多分类logit回归的结果。模型一和模型二分别呈现的是公有制部门和私有部门的管理岗位情况，参照组为不担任任何管理职务。

回归结果显示，在公有制部门存在一定程度的部门内部隔离，具有农业户籍的员工成为中高层管理人员的概率仅为城市户籍员工的73.7%，并且统计检验显著（显著度水平为0.01），不过，在成为基层管理人员上，农业户籍的人和城市户籍的人没有显著的区别。在私有部门的管理岗位上，户籍制度没有形成任何壁垒，农业户籍员工和城市户籍员工享有同等的机会成为管理人员。在同样的情况，父亲的户籍情况对于是否成为管理人员没有显著的作用，甚至获得公有制部门的中高层管理岗位概率，父亲为农业户口的员工比为城市户口的员工要高54.2%（显著度水平为0.1）。这一结果可以解释为，父亲为农业户口且今日公有制部门的人一般具有较高的教育水平和人力资本，所以在部门内部也更有可能成为中高层管理者。

此外，我们还可以发现，虽然上文显示性别因素在进入各部门时没有显著的区别，但是在公有制部门中，男性成为基层管理人员和中高层管理人员的概率是女性的2.03倍和3.36倍，并且在0.001的显著度水平上表现显著；在私有制部门，只有在成为中高层管理岗位人员上，男性比女性显著高45.6%。在教育水平方面，具有较高教育程度的人拥有更多成为管理人员的可能性。在公有制部门，一个大专以上学历的人成为中高层管理人员的概率是小学及以下教育程度的人的35.89倍，而在私有制部门则仅为4.262倍。此外，党员身份也表现出显著的作用。

总之，在跨越户籍壁垒成功获得了部门职位之后，户籍制度产生的职业隔离效应就基本上消失了。不管是在公有制部门还是在私有制部门的单位内部，成为管理人员更多需要的是个人能力，而户籍所产生的影响有限。

通过上述分析我们可以发现，在中国非农部门形成的二元劳动力市场，并不只是源于劳动者之间人力资本差异，还源于在中国实施了五十余年的户籍制度。在中国体制内的公有制部门，户籍制度发挥的作用更加明显，这使得持有农业户口的人很难进入具有较高收益和地位的公有制部门，而只能流入体制外的私营部门，而且更多的是从事个体经营活动。不过，一旦跨越了户籍壁垒而获得职位之后，单位内部便几乎不存在职业的户籍隔离了。

五、小结

本文使用2006年中国社会综合调查数据（CGSS2006），讨论了中国初次分配城乡之间趋于公平的前提性假设：基于户籍制度的职业隔离消除。研究发现，在当前中国社会，城乡户籍差异在职业分配上存在显著的差异，这种差异主要表现为基于城乡户籍差异的就业单位隔离。

在相同的个人情况下，具有农村户籍的人口在从事非农职业时，进入到国有及国有控股企业、集体企业的可能性远远低于城市户籍人口。农村户籍的人口的就业单位更多为私营企业和个体经营。中国虽然经历了近三十年的市场化改革，但当前公有制经济仍然占主导地位。处于主导地位的公有制经济部门限制了具有农村户籍人口的进入，这是产生基于户籍制度的职业隔离的主要原因。

针对农业户籍人口可能人力资本较差，从而导致进入公有制部门较为困难的观点，我们分别讨论了是否在公有制部门以及非公有制部门内部存在基于户籍的岗位分化。数据结果发现，不管在公有制部门还是私有制部门，户籍对岗位区别的作用并不显著，岗位区别的来源主要是人力资本的差异。也就是说，在人力资本相同的情况下，具有农业户籍和城市户籍的人享有相似的部门内部工作岗位。

总之，当前中国劳动力市场仍然存在基于户籍制度的职业隔离存在，而这种职业隔离的主要来源是进入公有制部门时对于农业户籍人口的机会不平等，而一旦能够进入这些单位之后，户籍对于职业隔离便不再起到作用了。

参考文献：

[1] 吴晓刚.中国的户籍制度与代际职业流动[J].社会学研究，2007，（ 6）.

[2] 陆益龙.户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动[J].中国社会科学，2008，（1 ）.

[3] 陈钊，陆铭，佐藤宏.谁进入了高收入行业关系、户籍与生产率的作[J].经济研究，2009，（10）.

[4] 姚先国，瞿晶，钱雪亚.劳动力市场的职业隔离[J].人口与经济，2009，（1 ）.

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户籍管理制度篇9

关键词：二元户籍制度；弊端；改革；城乡一体化

我国户籍制度基于1958年1月颁布实施的《中华人民共和国户口管理条例》。沿用至今形成了现行的农村户口和城市户口“二元”户籍管理体制。随着我国社会主义市场经济的发展，信息化、工业化进程的加快和社会生产力的不断提高，“二元”户籍管理体制逐渐成为构建社会主义和谐社会的不协调音符。

一、二元户籍制度造成城乡居民权益的差异

二元户籍制度带有明显的计划经济的痕迹，随着市场经济体制改革的进一步深化，它的弊端也日益凸显出来，主要集中表现在：

（一）造成城乡居民身份上的不平等

二元户籍制度把农民从一出生就印上“二等公民”的身份标签，并有明显的世袭色彩，成为“农子农孙”。这种带有等级身份的户籍制度，对农村人口来说是极不公正的，尽管同样是中华人民共和国的公民，但城市人口先天优越于农村户口，城市户口的公民不仅能世袭城市身份，而且在就业、医疗、住房，乃至受教育权等都拥有较优越的保障。而农村人口，仅能通过考大学、参军等有限的渠道改变自己的户口性质，造成决定一个人身份性质的不是他的能力，而是他的出身。正是附着在户籍制度上的城乡差异，形成了“城里人”和“乡下人”在社会权益上的不平等。

（二）造成城乡居民经济利益分配上的不平等

二元户籍制度的症结不在于从形式上将居民区分为农业人口和非农业人口，而在于户籍制度承担了额外的社会管理职能，使户口充当了城乡福利分配的工具。

一是社会保障。我国己经为城市户籍人口基本建立起以社会保险为主要内容的社会保障体系；而农村社会保障制度的发展严重滞后，保障标准较低，保障形式单一，农民获得的社会保障极其有限。在我国，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。

二是教育。目前各地都是凭户口上学，“户口”不符合当地入学规定的，就要多支付一笔数量可观的赞助费、借读费或择校费等。此外，在教育资源的分配上也存在城乡之间的巨大差异。平等受教育的权利因“户籍制度”而失去意义。

三是住房。城市住宅市场存在着对弱势群体，特别是非户籍迁移农村人口的社会排斥。在城市中，部分城市人口可以享受住房公积金福利；城市中低收入家庭可以低于市场价格购买经济适用房；城市低收入家庭可以享受廉价租房福利等等，以上福利资格的认定无一不以持有城市户籍为前提条件。

（三）造成城乡居民就业上的不平等

在人所享有的实际权利中，就业权无疑是一项最重要的权利。虽然我国《劳动法》规定了“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，但是在二元户籍制度的背景下，这条规定只是一句苍白无力的口号。

在现行户籍制度支配下，就业权不平等已是不争的事实。城市中正式就业岗位绝大部分成为城市居民的专有，进城务工的农民在城市的就业机会十分狭窄。因此，农民工大多集中一些重、累、脏、险，待遇较差的行业，如建筑业、保姆、保安、饭店宾馆服务员等等。另外，许多大城市还存在着限制外来农民工就业的“职业保留法”。当劳动者的职业不是取决于一个人的能力和工作态度时，农民就要承担更大的艰难，支付更昂贵的代价。

（四）造成城乡居民在法律地位上的不平等

我国现行《选举法》第二章第十四条规定：“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”，这种“四分之一”代表分配的规定，说明8亿农民的被代表权只相当于2亿城镇人的被代表权。目前农村人口是城镇人口的近2倍，但在行使选举权上，却连城镇人口的1/2也达不到。这一选举制度没能体现出公民平等的法律地位，只是户籍制度下人为的划分。

再如，依据相关司法解释的规定，在交通事故人身损害赔偿中，即使是同一起事故中受到同样的伤害，也因受害人户籍身份的不同，农村居民得到的赔偿金额往往比城镇居民少几倍。

二、二元户籍制度制约了城乡一体化进程

现行的二元户籍制度，不仅在城乡之间形成了不平等的社会权力与国民待遇，制约着社会公正公平与和谐的推进，而且影响着城乡一体化的协调发展。

（一）阻碍了农村劳动力的合理流动

发达国家的经验表明经济发展会加快城市化进程。我国改革开放以来，经济虽然有了飞速的发展，但城市化进程却发展缓慢。究其根本原因就是户籍制度对人口的自由流动限制的过死，把农民固定在土地上。我国76%的人口在农村，而农业剩余劳动力估计有2亿人，占农村人口的近1/4，他们需向第二、三产业和城市转移，而传统户籍制度下，农村与城市之间、小城市与大城市之间存在一条条难以逾越的鸿沟，严重阻碍了社会流动的正常进行，抑制了劳动力作为生产要素的自由流动。而这种严格限制人口流动的结果，会造成中国劳动力流动过程中的畸形现象：有人口流动而无人口迁徙；有城市流动人口，而无城市新迁移民。这些被称作流动人口的社会必要劳动者，由于不能被城市接纳只得成为一只只“侯鸟”。

（二）人为地扩大了城乡收入差距

中国城乡居民收入差距问题早已存在，但随着社会经济的发展，城乡的分化和经济差距愈加明显，如果以城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入之比来衡量中国城乡收入的差距，可以明显看出在实行二元户籍制度的几十年来，城乡收入差距（比例）呈明显拉大的趋势。（如表1）

造成这一差距的原因很多，其中城乡二元户籍制度是关键性因素之一。它致使农民收入不能持续增长，加剧了社会分化、贫富差距日益拉大。同时农村土地资源的有限性和土地报酬递减趋势，随着人口在不断增长，生产经营规模不断缩小，从有限的资源上获得更多的财富是不可能的。

（三）不能对我国人口流动状况实施有效管理

随着城市化进程加快，越来越多的农村剩余劳动力进城从事非农产业，如果按城市人口和农业人口二元户籍管理结构，就不能真实反映我国的人口构成状况、人口分布状况及城市化水平。如在我国第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万，上海“人户分离”人数多达250余万，约占户籍总人口的19%等，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。这些名不符其实的户籍登记，极大程度地影响了普查工作的质量、速度和准确性。其主要原因就是二元户籍管理制度与实际的需求相差太远。一方面我国的流动人口正以高速增长；另一方面管得太死的户籍制度是仍以不变应万变，自然会引起管理与普查工作的混乱。因此二元户口管理制度，会造成人口信息失真、管理缺位等问题，已不能对现有人口进行有效管理。

三、推进户籍制度改革的路径选择

党的十六届五中全会提出构建社会主义和谐社会的奋斗目标，而城乡协调发展成为和谐社会发展的一个关键性因素。我国城乡差别的原因虽然是多方面的，但是二元户籍制度以及相关的一系列就业制度、社会医疗保障制度、教育制度等已经被公认为我国推进城市化和实现现代化的最大障碍。毫无疑问，改革现行二元户籍制度势在必行。

（一）确立户籍基本功能，剥离附加在户籍之上的种种权益

加快二元户籍制度改革，首先要重新确立户籍制度的基本功能。从理论上讲，户籍制度的基本职能只有两项，一是证明公民的身份，证明公民的权利能力和民事行为能力，以便于公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划以及配置劳动力资源等提供人口数据及相关的基础性资料。其次，要剥离一切附加在户籍制度上的其它功能，改变种种对非农业人口的偏向及对农业人口歧视的条款和规定，卸载那些原来不应该承担的政治、社会、经济、文化因素，比如选举权问题、婚姻登记、社会保险、医疗住房、招生就业等。

（二）以常住地为户口登记标准，建立新的城乡统一的户口登记制度

改变户籍的二元制结构，就要废除几十年以来惯用的划分农业和非农业户口这些不科学的依据，取消农业户口和非农业户口的区别，以居住地作为户口登记的标准，使户口登记如实反映公民的居住和身份情况。针对人口流动性日益增加，对部分常住地变动较为频繁的人群和人户分离的问题，可以统一设计代表不同的居住时间的暂住户口和暂住卡，作为对常住人口的补充和中间过渡形式。而在现阶段，改革户口管理制度，就是要突破多年的农业和非农业的管理模式，建立新的城乡统一的户口登记制度。

（三）建立新的户籍管理法

户籍管理是一种调整社会秩序、社会关系的治国安邦的手段，是一项政策性很强的工作。没有法律支持，这项工作难免会出现无序、无度、无为的局面。目前《中华人民共和国户口登记条例》中的部分内容已与新的刑法、刑事诉讼法相抵触，各地出台的户口迁移政策早已突破了《条例》中的有关内容。因此，为适应依法治国的要求及户籍制度改革的形势，当务之急是制定一部与市场经济相协调的《户籍法》，为户籍制度改革“保驾护航”。从而以公正的法律的形式推动我国城市化进程，促进社会人口的自由流动，以法的形式确定自由迁徙。

（四）加快人口管理信息化

户籍改革后，户籍将主要成为人口信息的管理和服务体系。因此，可以积极实施全国统一的人口信息管理体系，其主要的组成部分是：统一的人口信息平台、智能式身份证、统一信用体系、政府各部门和有关公共服务机构对人口信息平台的合理共享、备案式而非审批式的户口迁移办法等等。实施这样的信息管理体系，户籍制度就会从过去单纯的管理手段变为服务为主、兼顾管理的制度。

总之，改革户籍制度，就是建立以人为主的户口登记制度，最终实现迁徙自由，使户籍成为为公众服务的一种手段，这不仅是我国户籍制度改革的本意所在，也是我国社会发展的必然趋势。相信通过二元户籍制度的改革，会不断缩小城乡差距，促进城市化进程，逐步形成城乡一体化发展态势。

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户籍管理制度篇10

户籍制度是以人为对象,以户为单位的人口管理方式,主要包括户口登记、户口迁移、居民身份证制度以及人口管理等内容。它是维护社会秩序的基础,也是一项综合性的社会管理制度,在我国经济社会发展过程中起着十分重要的作用。我国户籍制度的创立和发展,根据政府对人口迁移流动限制的松紧程度,可分为三个阶段。

第一阶段,1949—1958年,是人口自由迁徙的阶段。这一时期对户籍的管理相对宽松,人口自由迁移比较容易,人口迁移大多是基于需要而非基于利益。这一时期户籍制度设计的功能是最基本的社会管理,即人口登记和人口统计,虽然附带着较浓厚的政治色彩,但对公民的居住和迁徙没有提出任何限制,公民居住和迁徙相对自由。

第二阶段,1958—1978年,是人口迁移控制阶段。这一时期对户籍的管理非常严格,公民的居住和迁徙受到限制。1958年我国第一部户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布,标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制转变。该条例明确规定,公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记制度。该条例还对常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理事项均作了详细规定,将户籍管理正式纳入了法制轨道。该条例的通过,标志着我国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。

第三阶段,1978年至今,是人口迁移流动限制逐步放宽的阶段。这一时期伴随着改革开放的推进,户籍限制逐步放开,各项改革进一步深入,但仍存在很多问题。随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型,户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。这一时期户籍制度改革重大的事件是1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》的颁布,文件规定,凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,有经营能力、有固定住所或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,及时办理入户手续,统计为非农业人口。这给了部分人以“迁徙自由”,农民由此获得了在城市合法生存的权利。

经过几十年的改革,我国现阶段的户籍制度与原有户籍制度相比,发生了很大变化,如农民进入城市的门坎降低,户籍制度的模式多样化以及户籍制度壁垒构成与类别的多样化等,但并没有从根本上改革户籍制度,城乡二元对立、对人口自由流动的制约等弊端依然存在。随着我国各项改革的深入展开,市场化浪潮对人才流动的需求以及城镇化发展对户籍制度的质疑等,都迫切需要对其进行改革。

二、当前我国户籍制度改革面临的困难

近年来,我国的户籍制度改革取得了一定的成绩,如改革措施更加灵活、理性,多角度地为人才合理流动和劳动力资源优化配置创造了条件,为实现公民的就业、居住和迁徙自由奠定了良好基础,符合市场经济发展的需要。然而,户籍制度改革也面临一些困难,概括起来主要有以下三个方面。

(一)户籍制度改革存在盲目性、不彻底性

当前我国户籍制度改革存在盲目性,没有明确的目标。改革的目标缺乏明晰性,容易造成人们认识上的误区,不利于我们更好的推进户籍制度改革。在户籍制度改革进程中,各地相继推出的多项改革措施,虽然在一定程度上起到了应急作用,解决了部分突出问题,但也存在一些不容忽视的问题,如在户口迁移方面,出现了为追求城镇规模和城镇化速度而忽视当地社会经济发展的实际情况,还有不分城市类别放宽落户条件,不考虑城市综合承载能力,甚至为实施户籍改革而不惜突破国家政策规定,侵害公民切身利益。户籍制度改革涉及到包括公安部、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、教育部以及新组建的国家卫生计生委等多个部门,彼此之间的相互协调也直接影响户籍制度改革的彻底性。另外,户籍制度造成的福利差别如果不改变,也容易造成改革的不彻底性。

(二)既得利益集团的阻碍

根据新制度经济学理论,任何一项制度的建立,都会形成新的利益分配格局,并且产生既得利益集团。我国的户籍制度也不例外。户籍制度的建立产生了其既得利益集团,主要包括大部分城市居民和某些部门。美国经济学家道格拉斯·诺思(Douglass C. North)指出:“一种制度形成以后,会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说,他们对这种制度有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度,阻碍进一步的发展,哪怕新的体制较之现存体制更有效率。”在我国,户籍制度改革之所以推进不力,与城市居民较强的利益博弈能力具有直接的关系,而更为严重的是某些与户籍制度相关的部门借此机会谋求部门利益,利用行政权力阻碍户籍制度改革。另外,既得利益阶层对户籍制度的变迁起到了固化作用。现行户籍制度在长期的变迁过程中已经渗透到社会的各个层面,并拥有庞大而稳定的既得利益阶层。我国教育、卫生、劳动就业、住房、社会保障与社会福利等社会经济政策长期附着于户籍制度这一现实,使得既得利益阶层更倾向于原有户籍制度的路径并沿袭此路径,况且制度设计和改革者也大多来自于此阶层,这种现状更是固化了户籍制度对旧体制的依赖。

(三)户籍制度改革存在强烈的路径依赖

路径依赖(path dependence)是指一个具有正反 馈机制的体系,一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳,便会沿着一定的路径发展演进,而很难为其他潜在的甚至更好的体系所取代。新制度替代旧制度并非完全的破旧立新,而是一个继承与发展的过程。因此,制度变迁具有强烈的路径依赖性。正如诺思所言,制度向量的相互联系网络会产生大量的递增报酬,而递增的报酬又使特定制度的轨迹保持下去,从而决定经济长期运行的轨迹。

我国对户籍制度的改革从未停止过,也不断推出、试行新的户籍体制,但是,当新旧体制并存时,新体制对旧体制的路径依赖使新旧体制在较长时期内并存。新户籍制度沿袭城乡二元户籍制度的路径成本最小,加强了这种路径依赖。路径依赖的最大特点是渐进性,同时又具有保持经济增长与发展的持续性的最大优点。成本最小化原则使刚出台的新制度在与众多的旧制度并存时,自觉或不自觉地适应旧制度,甚至沿袭旧制度的某些因素。因此,路径依赖使新制度在促进旧体制改革的同时,有可能在一定程度上偏离了新体制的总体目标,从而增大制度改革的总成本。我国的户籍制度改革正是如此。

三、进一步完善和改革户籍制度的思考

党的十八届三中全会明确提出,创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。随着社会经济转型发展,深化户籍、社会保障等制度改革的呼声越来越高,户籍制度改革关系到人民群众的切身利益,与经济平稳较快发展及社会和谐稳定密切相关。因此,进一步完善和改革户籍制度十分必要。

第一,破除户籍壁垒,逐步改变二元户口结构,建立城乡统一的居民户口制度。要不分地区、不分户口性质,取消农业户口和非农业户口的界限,真正实现一元化制度,建立城乡统一的户口制度,根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力,最终实现人口自由迁徙目标。截止2008年底,全国已有13个省市相继取消了“农业户口”和“非农业户口”的二元户口性质划分,统一实行城乡户口登记制度,统称为“居民户口”,实现了公民身份法律意义上的平等。必须把推进城镇化、建立全国统一劳动力市场和促进人才合理有序流动、社会经济持续、快速、健康发展有机结合起来。国家每一个具体新制度的实施都有利于实现建立、健全社会主义市场经济体制的总目标,包括建立全国统一劳动力市场,统筹城乡发展,促进产业结构升级,推进国家工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设等。

第二,逐步剥离附着在现行户籍制度上的各种社会福利和其它社会功能。户籍制度改革和创新路径的寻找和探索,不只是对原有路径的废除或弱化,而是在分解旧路径的基础上构建新路径的过程。在这个过程中,不仅仅是户籍制度本身的突破,对相关配套制度如教育、医疗、就业、住房等也需要改革。换言之,就是要逐步剥离附着于现行户籍制度上的社会福利和其它社会功能,让户籍制度恢复本来面目,真正实现人们自由迁移的权利,消除城乡之间的差别,促进城镇化进程。此外,在户籍制度改革过程中,不仅仅是户籍制度本身的突破,还需在一定经济基础上,实施如教育、医疗、就业、住房等相关制度的配套改革,这样才会有效地作用于现实。