户籍制度论文范文10篇

户籍制度论文范文篇1

关键词：户籍制度改革；公民权利；户籍歧视；二元化结构

绪论

户籍作为确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件，是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿，我国户籍记载的事项主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻状况、学历程度、搬迁记录等。而户籍制度是国家对其所辖范围内的户口进行调查、登记，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制的社会制度，是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据。

（一）研究当代户籍改革方略的意义

在加速改革开放的今天，我国城乡分割的二元户籍管理制度的弊端日益显露，严重阻碍了国家的经济发展和社会进步。户籍制度需要改革，这是大势所趋，因此加强对户籍改革方略的研究为国家户籍制度改革提供理论参考具有重大的意义。可从以下三个方面来论述。

1．有利于明确户籍改革的目的。有人认为户籍制度改革的目的，是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。有人认为户籍改革是为了放宽农村人口流动，促进农村建设，推动中国经济发展。但我认为户籍改革的目的是实现农村居民与城市居民同等的生存权，能够享受同样的利益。一项改革的目的决定了改革的方向及最终的命运，因此明确户籍改革的目的是十分重要的。

2．有利于确定改革的方向。户籍改革是对现行户籍制度进行改良还是完全废除现行的户籍制度？对此存在两种对立的观点：一些人认为户籍改革的主要方向是将附加在户籍制度上的社会福利剥离开了，因此在实行“一元化”的前提下只需对户籍制度进行改良就行了；持相反观点的人认为，应当借鉴外国的经验，废除户籍制度，用身份证制度来代替现在的户籍制度。

3．有利于保障公民权利。稳妥地推进户籍制度改革，放宽对户籍和人员迁徙的管制，不仅符合社会选择的方向，还可以最大限度的保障并发挥公民基本权利的效用。

（二）中国现行户籍制度的结构

要研究当代户籍改革方略当然要先了解我国现行户籍制度的结构。中国现行的户籍制度，是计划经济时代，国家为了解决城乡差别引致的农村人口向城镇大量涌进的压力，通过行政和法律手段将全体社会成员的职业、居住和生活空间固定而形成的具有中国特色的城乡二元社会结构制度。二元社会结构，最早由荷兰经济学家博克提出，是指国内存在两种生活条件、方式和观念等的相互独立运行的社会子系统。[1]

1958年1月9日,第一届全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这样，中国就不仅从法律上违背了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定，还正式确立了城乡二元户籍制度。然而随着市场经济的发展，这一制度已经明显不适应时代的要求。稳妥地推进户籍制度改革，不仅“是国家加快工业化、城镇化步伐的需要”[2]，从法律层面上来讲，还可以有效地保障包括农民工在内的众多弱势群体的公民权利。

一、中国现行户籍制度影响下产生的社会问题

由于历史传统和计划经济体制等多种因素的影响，我国的“二元化”户籍制度带有深深的身份烙印，不仅存在城市户口和农村户口之间诸种严重的等级差异，还因户籍的地域差别产生了“户籍歧视”，主要体现在以下六大方面：

（一）不经济的住房。

在北京、上海、深圳这样大城市的无房者中，没有当地户口的人数占去总比例的40%左右。尽管如今不少城市降低了对外来人口的落户要求，但进城后的风险和经济成本也随之提高了，其中经济成本的提高主要体现在购房价格上。很多地方规定，准予落户的条件是要在居住地具有合法固定住所，而据国家统计局官方数据显示，2007年全国商品房平均销售价格为3864元/平方米，经济适用房全国均价也要1754元/平方米。可是当年城镇居民平均每人全部年收入为14908.61元，农村居民平均每人年收入只有5791.12元。[3]面对如此高的房价，就算降低落户门槛的条件，又如何让中、低收入的农民工和高校毕业生在城市安家立业？

（二）不统一的社保。

我国当前户籍制度背负很多有关社会福利的限制，其中最突出的就是社会保险的不统一问题，而这样的问题对农民工尤为显著和严重。在这里介绍一个政策：不管在哪里交社会保险费,等到退休的时候都只能回原户籍所在地享受当地的退休待遇。比方说，一海南人在北京打工，就算按照北京的社会保险最低缴纳基数缴纳保险费，如果交了20年的平均基数是3000元,而当他退休的时候海南的缴费基数才1000元,那他退休的时候也只能享受1000元的待遇!另外，虽然我国已经实施新农村建设，各类新型农村社会保障制度也初步构建，但是比起城镇居民社会保障制度，仍然没有达到现代社会保障的基本要求和目的。

（三）不均衡的就业局势。

2009年11月21日教育部部长袁贵仁在2010年全国普通高校毕业生就业工作视频会议上表示，2010年全国普通高校毕业生规模将达630余万人，高校毕业生就业形势十分严峻。[4]如今许多学生到外省读大学就是希望毕业以后到发达城市谋求一职，享受养老保险、医疗保险、失业保险，住房公积金等带来的优厚福利待遇的城镇居民户口。因为没有本地户口，既无法享受城市优待，也会比别人付出更多的精力与财力才能换取某种便利，而这也是人才流失最大的原因，不仅使各地人才不均衡，大大限制了人力资源的优化配置，也使得东部各大、中城市就业压力异常膨胀，西部偏远地区人才奇缺，极不利于经济效率的提高。

（四）不统一的人身损害赔偿标准。

《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十九条规定“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”。司法实践中，自2006年4月3日最高人民法院民一庭《关于经常居住地在城镇的农村居民因交通事故伤亡如何计算赔偿费用的复函》以来，各地法院均以城镇居民可支配收入为标准计算户口在农村、却住在城镇满一年且有固定收入的交通事故受害者的死亡赔偿金。

从法条来看我国死亡赔偿标准以受害人户籍为标准定了两个等级：第一等，城市户口居民按受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入赔偿；第二等农村户口居民按受诉法院所在地上一年度农村居民人均纯收入标准来计算。从横向来看，即便都是城镇或农村户口，因户籍所在地或惯常居所的不同，其赔偿标准也有差异。

（五）挂名空占宅基地。

依据土地权属性质我国土地分为城市土地和农村土地。以前城里人都到农村买地买房农村以备退休养老之用，为了加强农村土地的管理，1998年修订的《土地管理法》禁止城镇居民在农村购置宅基地以限制农村土地的流通。如今，每家农户只能拥有一处宅基地，非本村集体经济组织内部成员，不得取得宅基地使用权，宅基地使用权人转让、出租房屋及宅基地使用权再申请宅基地的，不予批准。随城镇化扩大，许多农村发展为城郊，农村土地被大量征收并对被征收土地的农户给予一笔相当可观的土地补偿费等补偿金。为了得到这笔可能的利益，如今很多农民即使在其他城市有了稳定工作、安家之所，尤其是外嫁女，也不将户口迁走，甚至在宅基地上建筑空房。这不仅浪费农村宅基地的配额，剥夺了其他村民享有更多宅基地面积的权利，还使得农村土地大批量闲置，实在不利于土地效用的发挥。

（六）不公平的入学条件。

我国的教育水平不仅在地域方面参差不齐，尽管每位家长都希望自己的孩子受到最好的教育，但现实上还是受到户籍的地域性限制。举个例子，住在A区的小孩如果想到B区的某名牌中学读书，他除了要通过该校的入学考试外，还需缴纳一定数额的建校费（也称择校金，少则上千，多则上万）。如果考得好，建校费就可以被减免；考得不理想，对家长而言坚持选择名校将意味着一笔不可小觑的金钱负担。笔者认为，限制择校自由既不利于教育资源的公平发挥，也容易使孩子产生“金钱买校”的误解，很不利于青少年儿童身心的健康成长。

另外，在高考和研究生录取过程中也存在严重的地区差别，各高校对不同类别的考生适用不同的最低录取分数线。比方说，一北京考生高考只要400多分就可以考上北京大学，而湖南、山东、江苏等地的考生往往要考到600多分才能跻身北大。

二、户籍制度改革与公民基本权利的保障

我国现代法律发展只有短短几十年历史而已，相较于法制悠久而健全的欧美，尤其是社会保障法律体系，我国尚处于初级阶段，面对复杂纷繁社会问题，包括户籍管理制度在内的我国法制体系难免有诸多缺漏和滞后。“户籍歧视”问题，客观上造成农村人口与城镇人口两个不同身份的阶层，既侵犯人们追求幸福的基本权利，也与“法律面前人人平等”的宪法精神相悖。

因此，稳妥地推进户籍制度改革，放宽对户籍和人员迁徙的管制，可以最大限度的保障并发挥公民基本权利的效用。总的来说，户籍制度的改革牵涉到以下公民基本权利：

（一）人权。

《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”而《中国的人权状况》白皮书指出的，“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他人权均无从谈起。”[5]保障生存权是保障其它方面人权的先决条件。因此，从该角度来说，户籍制度的改革首先要考虑的就是生存权！

而“不经济的住房”这一问题以及社会保险问题首先涉及的就是生存权，生存权作为人类天赋之权，理应获得国家的有效保障。一方面，国家应该为其子民提供享有最基本的安家的住房条件，以确保每个公民都能安全、自由地安身；另一方面，国家还应尽力为提供平等享受基本生活的福利待遇，以确保每个公民都能安然、舒适地生活。对城镇化来说，绝不是让农民进城打工、为城镇人员服务的，而是要造就农民在城市生存的基础条件。这个条件，从住房上来说，不是要求面积有多大，装修要有多漂亮，环境有多优美。只要农民工在外忙碌一天之后，有个较为舒适的避风港，能让他和家人一起安稳地吃顿饭，而不必担心房租有多贵就行了。只要大学毕业生们有立命之所，而不必每天睁开眼第一件事就是计算房贷还要交多少就行了。从社会保障的层面上看，就是确保每个人平等地享受社会保险待遇和基本生活福利。

其次，这两大问题还关乎人民的发展权。1986年，联合国通过的《发展权利宣言》正式确认发展权为一项人权：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有的各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”如果说生存权是支持人民站着存活的空气，那么，发展权则是人民安然生活的阳光。

要想保障广大农民工和大学毕业生的生存权，户籍制度的改革就必须突破所谓“落户必须具有合法固定住所”的瓶颈。农民工和刚刚走出校门的大学生们，都是城市发展的主动力军，又是低收入群体，城市的高消费和家庭的承担已经让他们有些力不从心，落实好了住房问题，解决好了社会保险问题，才能使他们的生存权和发展权实现真正的价值，他们也就能全身心投入到社会主义现代化建设的事业中。

（二）平等权。

《中华人民共和国宪法》第33条第2款确定的“公民在法律面前一律平等”原则，最早在法国1789年的《人权宣言》中被确认：“法律对于所有的人，不论是实行保护还是处罚都一样。在法律面前，所有的公民都是平等的。”这项原则的内涵包括三个方面：⑴公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，一律平等享有宪法和法律规定的权利，也都平等地履行宪法和法律规定的义务；⑵公民在适用法律上一律平等，任何人不得享有法律以外的特权；⑶公民的合法权益一律受法律平等地保护，对违法行为一律依法予以追究。[6]

我国虽然以根本法确立了公民的平等权的基础地位，然而在很多方面依然充斥着不平等现象，主要形态表现在依据公民户口给予不同限制和优待。

第一，从人身损害的赔偿维度看，我国目前对人身损害的赔偿依然按照受害者的户籍所在地标准区别对待，不仅有城乡差别，还有地区差别。以长沙市为例，2009年前三季度，农村居民人均现金收入9462元，城镇居民人均可支配收入高达15243元。[7]尽管2009年7月27日云南省省高院对残疾赔偿金、死亡赔偿金的计算标准等问题作出明确规定：起算时间应当以侵权行为发生的年度为准；农村居民能够提交其在城镇的合法暂住证明，在城镇有相对固定的工作和收入，已连续居住满一年的、农村居民在城镇上学的，残疾赔偿金、死亡赔偿金可以按照城镇居民标准计算；在同一事故中造成人身损害，受害人既有城镇居民又有农村居民的，残疾赔偿金、死亡赔偿金均按城镇居民标准计算。[8]但笔者认为该规定依然囿于城乡和地区的户口区别，并未解决户籍“二元结构”的不平等问题。如果按照通说认为的“赔偿受害者的损失一般以受害者预期可创造的价值来衡量，所以，人身损害赔偿也应按受害者的户口区分”这一理论，在同一起交通肇事中双双罹难的农民和城市的流浪汉相比，难道这个流浪汉预期可创造的价值会更高？

基于生命价值的平等和无价，不论是对游手好闲的流浪汉，还是对勤劳务实的农民，做出的赔偿应该毫无疑问地采用统一的标准，更何况宪法明文规定“公民在法律面前一律平等”。但值得庆幸的是，随后不久出台的《侵权责任法》终于确立了“同命同价”的抽象意义上的赔偿原则。笔者认为，在具体赔偿数额和计算标准问题上，在同一个法域，因同一侵犯遭受损害，公民就应该不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，其中一律平等享有获得人身损害赔偿的权利，并且平等地适用相同的赔偿标准，此标准还应该是上一年度全国各地区平均收入最高的城市的数值。

第二，从“不公平的入学条件”的维度看，侵犯的是宪法赋予公民的平等受教育权。一个法治社会，一个平等时代，怎能依据非当地户口就要求外地学生缴纳择校费，怎能因为财产状况就拒贫寒学子于门外呢？现代社会公平观不仅要体现包含个体利益之间和个体利益与整体利益之间两个层面的科学公平，还要求保持效益公平与均等公平之间一定的”公平张力”，实现成员机会平等。换言之，此处的平等不是强制每个人都上同一所学校，都接受相同的课程教育，都共享同一师资，而是说不论个人性别、户籍等外在条件，社会各成员参与竞争的机会平等，享受社会保障福利待遇的机会平等，获得赔偿等的机会平等，还有接受教育的机会平等。

（三）劳动权。

户籍制度的改革的目标不仅仅要剥离附着在户籍上的各种福利政策，使公民获得平等的人权尊重和保障，还要促进全国开放、统一、有序的市场经济体系的完善。要实现后一目标，有赖于人力资源的优化配置，而优化人员组织和资源的整合，依靠的就是公民劳动权的保障。

劳动权是指有劳动能力的公民有权从社会获得有保障的工作，并享有按其劳动的数量和质量取得劳动报酬和其他劳动所得的权利，其中，就包括劳动就业权。劳动就业权的实现，不仅直接关系到劳动者的生存状况，也影响着一国经济和社会的发展。《宪法》第42条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件……并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”另外，《劳动法》第10、12条，以及《就业促进法》也都通过对国家创造就业条件、实行平等就业方针做出规定来保障公民的劳动就业权。作为劳动就业权的义务主体的国家，当然不是要包揽公民的劳动就业，而是要采取积极的措施，发展经济，创造和扩大就业机会，鼓励、引导企业不加歧视地招聘外地人员，促进公民就业；并对已经就业上岗的公民给予不被随意解聘法律保障。

三、对完善中国当代户籍制度改革方略的思考和建议

随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度地域性和等级性带来的问题日益明显，党的十七届三中全会决定“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。[9]

（一）地方户籍制度改革简述。

2009年3月《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》、《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》先后删除了有关暂住证的内容，规定全省将实行“居住证制度”。6月26日，山西太原也响吹了新一轮户籍制度改革的号角，“凡离开常住户籍所在地，到太原市居住的人员都需办理居住登记、申领居住证。非本地户籍人员应当在到达现住地3日内，持身份证到当地公安派出所申报居住登记。连续居住5年以上并申领居住证的，经当地公安机关审定无违法犯罪记录的，按照户籍管理规定可申办太原市常住户口。”[10]2009年11月11日，湖南省省政府召开全省流动人口服务和管理工作电视电话会议，决定在全省正式实施居住证制度。17日，中共长沙市委十一届十次全体会议讨论并通过了《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要(审议稿)》。长沙将从2010年起启动试点，三年内从城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境和管理体制六个方面推进一体化，破除城乡二元结构，市内户口准入制也同时降低门槛，实行以具有合法固定住所、稳定职业或者生活来源为基本条件的市内户口准入制度，实行以身份证为核心凭证的社会管理模式。同时，土地承包、社会保障、劳动就业、等依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制都将逐步消除。[11]

由此看来，我国各地实施户籍制度的改革举措，大多采用居住证制度，居住证包含的具体内容和具体实施条件不尽相同，但其使用功能大都包括：社会保障、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容，都旨在削减城市户口的福利含金量，扩大社会福利辐射面，平衡城镇居民与流动人口的权益。

（二）对完善中国当代户籍制度改革方略的思考和建议。

虽然这些措施对剥离附着在户口上的福利政策确实有促进作用，但笔者以为目前的改革从根本上来说换汤不换药，没有解决“户籍歧视”问题，对公民权利也并未提供彻底而全面的保障。因此，完善中国当代户籍制度改革方略应把握户籍制度改革的原则以及如何解决“户籍歧视”问题这两大方面。

1．遵循符合社会主义市场经济运行规律的户籍制度改革的原则，主要有：

（1）国家宏观调控原则。户籍管理本性上就属于国家强制职权的内容之一，必要而适度地政府干预和民主科学的决策既是现代行政管理法律制度需遵循的重要原则也是保证社会主义市场经济运行秩序的组成部分。

（2）社会保障原则。作为人类最基本的宪法权利，新户籍制度理应摒弃地域歧视、城乡分治、身份级差，为建立以人为本、公正合理的社会保障体系打造良好的环境，实现实质性正义。

（3）主体平等原则。社会主义市场经济的内在法则是主体平等、公平竞争，国家在实施户籍管理时应当排除特权干扰，对同地域的人不得因经济实力、社会地位的不同而给予特殊待遇。

（4）地域差异原则。我国正处于社会主义初级阶段，各地经济状况及水平大相径庭，户籍制度的改革应在国务院有关部门指导下由各地省级政府牵头，市、县级政府紧步追从，循序开展。倘若一概采取国家统一改革措施，而不考虑地域性实质差异。不仅会产生户籍登记的混乱，更会阻碍户籍改革的推行。

2．如何解决“户籍歧视”问题

户籍管理制度改革的短期目标是实现户籍一元化管理，终极目标是通过剥离附加在户口上的社会福利功能，建立城乡统一、无地域歧视的户口登记管理制度，保障公民的基本权利。因此，完善当代户籍制度改革的方略，应以解决二元户籍结构下的“户籍歧视”问题为手段，保障公民基本权利为中心，这对全面、快速推进改革进程有相当重要的意义。笔者以为，要解决“户籍歧视”问题，主要应该从以下方面着手：

（1）中国现行户籍制度对农村和城镇人口实行的是有差别的社会福利待遇，故而，寻求社会地位的平等以及福利的均衡便是当下变革户籍制度的核心内容。从短期目标来看，户籍制度的改革要侧重于加强经济适用房的建设，健全新型农村社会养老保险制度，完善被征地农民社会保障和安置办法，推动城乡养老保险制度并轨工作，进城务工人员基本养老保险也要实现无障碍转移接续。同时，城乡医疗保障制度也应该同步并轨，最终要让城乡居民享受同等的社会保障待遇。公务员之家:

（2）要解决就业形势严峻和“不公平的入学条件”的问题，一方面要放松户籍对迁徙的管制，促进人员的自由流动，实现更大范围的人力资源的优化配置；另一方面，中央可以通过宏观控制实现各地区经济均衡发展、优化教育软、硬件资源。

（3）从行政管理层面上说，建议各地政府组建一个类似于消费者保护协会或者是流浪人口救助站此类性质的社会团体，并尽快颁布配套的法律、法规，统一管理外地户口人员；在他们遭受“户籍歧视”时给予低廉或由政府埋单的法律援助，也可以给予招收外地户口人员超过某一比例的企、事业单位以一定的政策优惠和倾斜性保护。立法层面上，现行的《户籍管理条例》已经阻碍了社会的发展与进步，应该尽快出台较为完善的《户籍法》，建立健全的户籍管理制度，从而规范行政管理中某些人为的户籍限制。

参考文献

【1】参见:陈耀东.房地产法[M].上海：复旦大学出版社,2006(9):307.

【2】参见:王焘.总理：中央已决定稳妥推进户籍制度改革

【3】国家统计局

【4】信息来源，李斌.教育部部长袁贵仁：明年应届大学毕业生将达630万高校毕业生就业形势十分严峻

【5】中国政府

【6】参见:周叶中.宪法（第二版）[M].北京：高等教育出版社,北京大学出版社,2005(3):269.

【7】数据来源：长沙统计局信息网

【8】参见，夏体雷.省高院明确标准精神损失费最多赔10万[N]．春城晚报,2009-7-28(B04).

【9】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N]．人民日报,2008-10-20(02).

户籍制度论文范文篇2

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的研究发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德理论就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

北京某大学教授于2004年的11月9日，上书全国人大，递交违宪审查建议书（《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》），声言现行户籍制度有悖《宪法》。[1]该教授上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《建议书》中指出：《户口登记条例》第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口登记条例》违反了《宪法》第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定”。该教授认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

单单从规定本身看，《户口登记条例》本身仅仅是用来记录一个人是什么地区的，那么很难谈到违宪与否的问题。确实，因为登记条例的存在，可以方便地区别不同地区的居民、农村和城市的居民。但是，一提户籍制度，就不得不将范围推广得非常遥远，推到无数的法律规则当中去。所谓的户籍制度在我国是由一系列不同的规则构成的，在各个地方规则又都不相同，我们事实上无法定义什么是户籍制度——除了在理论上抽象之外。在理论上所进行的抽象和理论判断并不能直接用在现实当中，不能要求全国人大常委会或法院判断并认可一种抽象的权利理论和经济学理论，这既无必要，也和现实问题的解决没有直接关系。如果说要对这千千万万的规则进行法律意义的判断和审查，那么将是一系列具体的判断，而不是抽象的判断。

我们是否要消除一切区别对待？在具体的事例中，我们将发现，公民基于上述区别形成的某些不同对待、享有的不同权利，不能废除，其存在有合理性。例如，“高考移民”问题；农业户口同时也意味着农村集体的成员资格，意味着某种财产权利等等。并不是所有对公民的区别对待都是不合理的，比如一个其他城市的居民到本城市来，由于他不给这个城市缴税，所以当他使用本城所提供的某些公共品时，就要付费，这一点没有人认为是不公平的；某地给了本地居民一些特殊的优惠，比如美国上州立大学本州居民和他州居民的不同学费比例也是合理的。

要分别考虑各种具体的区别对待，各种具体的区别对待在我国是一种附加的制度，和《户口登记条例》之间并没有一种必然的联系。改革户籍制度需要解决的不是一个语义分析或者纯逻辑的问题，没有一般的抽象原则可供推理得出结论，这是在充分了解现实情况和不同规则下的社会后果后进行审慎判断和权衡的问题。审慎的做法是在那些附加的制度当中看看哪些是最不可取的，可以相对平稳地废除，并且这种废除和其他规则之间并不产生一种严重紊乱的后果。改革户籍制度需要发展法律技术。

二、涉及我国户籍制度的一些具体事例

“高考移民”问题

我国实行各省、市、自治区分别进行评卷和划定高考录取分数线的政策。部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这被称为“高考移民”。与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。

国家教育部和一些中西部省份均采取了较为严厉的措施杜绝“高考移民”现象。教育部在《2003年普通高校招生工作规定》中规定：以虚报、隐瞒或伪造、涂改有关材料取得录取资格的，应由高校取消其入学资格。海南省曾经规定，考生本人及其法定监护人在本省要有户籍；考生本人高中阶段后两个学年要在海南就读；考生本人小学或者初中在海南毕业且毕业时户籍在本省。另外，考生本人在海南有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或者属省人事部门确认引进的优秀人才，也可在海南省报名参加普通高等学校招生考试。不符合以上条件之一，但户口在海南的考生限定报考本科第二批和专科(高职)学校。2005年海南省出台了更严苛的《海南省普通高等学校招生报考条件规定》，以“入住三年，读书三年”为基本要求。吉林、广西、宁夏、贵州、青海等地也相继出台了类似政策。

能否废除一切对“高考移民”的限制？这个问题却是牵一发而动全身的，知道了平等受教育权和迁徙自由权的原则，并不意味着在现实中找到了稳妥地减轻弊端的答案。既然我们的高等教育体制还没有改变，是否可以设想，取消本省和外省户口的一切区别？如果这么做，会带来什么样的后果？

类似的问题古已有之。[2]中国古代（宋、明、清）采取的是乡试、会试取中名额按地区分配，并禁止“冒籍”行为。例如,康熙五十一年（1712年），以各省取中人数多少不均，边远省份或致遗漏，因此废去南北卷制度，代之以分省取中办法，按各省应试人数多寡，钦定会试中额。从此，分省定额取士制一直延续到科举被废。这项措施的实施是希望通过对录取名额分配的控制，照顾文化不发达地区，平衡地区利益。各地区有固定的取中名额，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动，导致了“冒籍”现象的产生。明清两代，“冒籍”问题尤为严重。明清两代对“冒籍”问题的解决对策一般是根据户籍限制其报考，一旦发现有“冒籍”行为，即对当事人及相关人员进行惩处。考试公平与区域公平的矛盾（即古代倾斜的“高考分数线”问题），是一个自宋代以后就争论不休的千古难题。考试公平是指完全依据考试成绩来公平录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区之间考中人数的悬殊差异，在中国这么一个幅员辽阔、人口众多的大国，这是一个古今大规模考试都会遇到的棘手问题。本文不能够提出解决这个问题的办法，只能说这是一个复杂的问题，需要平衡两种平等原则在具体实践中的冲突，需要考虑到国家的稳定和整合（古代云、桂、黔无人中进士，今天青、新、藏无人考到北京来上北大、清华，都是或会引发这些问题）。

农业户口与财产权资格

“农转非”在上个世纪计划经济年代曾经是农民可望不可及的梦想。一出农门便身价倍增，农民们通俗地把农转非、吃商品粮称为“吃国家粮”。到上世纪80年代末九十年代初期，我国不少地方出现“农业人口转非农人口”的热潮，当时，数千元甚至上万元一个的“农转非”名额非常抢手。十几年过去了，原来办理了“农转非”的一些人，如今却有许多要求“非转农”。有调查显示，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整和征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多。江西新余、浙江海宁这些被作为城乡统一户籍制度试点的县市，也有类似的情况———政府鼓励的“农转非”政策并没有出现预想中的踊跃场面，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。[3]

为什么农民不愿意“农转非”呢？农业户口也意味着一种重要的财产权资格，在有些地方，这个资格远比空头的“市民”身份更值钱。附加在城市户口的诸多福利和特权随着市场经济的建立与完善逐渐消退，比如，计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等等名存实亡。医疗、住房公积金、社会保险等等，基本上都与工作岗位挂钩。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。

近年来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中农民手中的集体土地：“农改非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府轻而易举取得了土地的开发使用权。

要保障一个人的正当权利，在我国一些具体的情况下，并不是要改变他的“户籍”，有时候，这么做的结果刚好相反。

怎么确定农村集体的成员资格？

既然农村集体的成员资格意味着价值极高的财产（并不是所有地方都是如此，在农业税费高的情况下，甚至是负担），那么怎么确定这个资格？根据什么标准？这和户籍制度密切相关。本文仅仅是作为问题提出来，这里面有一系列复杂法律问题，不仅仅是迁徙自由的原则就可以解决的。

陈端洪研究了中国农村“外嫁女”案件中的法律问题。[4]珠江三角洲较其他农村地区城市化和工业化的进程快，在此过程中，不少村民委员会积累了可观的集体收入，定期或不定期地分配征地补偿款或向村民发放分红。许多村的村规民约规定,“外嫁女”及其子女不得参加分配或不能取得全额分配。为此，“外嫁女”多年来纷纷上访并走上了法律诉讼之路，聚讼的核心问题是征地补偿款和分红的分配权。“外嫁女”案件不同于普通的民事案件或行政案件，一系列复杂的法律问题摆在法官的面前：村规民约规定女性出嫁必须在半年或一年内迁走户口是否侵犯了妇女的平等权？是否违背了迁徙自由的原则？农村集体经济，特别是土地的财产权主体怎么确定？“外嫁女”在集体经济，包括土地上到底拥有什么权益？如何理解村民自治和村规民约？村规民约如果违法，谁来撤销之或责令改正？法院是否有权自治组织的内部分配方案进行审查？如果法院是有权对村规民约进行审查，以什么方式进行？村民自治组织村委会与政府在法律上是一种什么关系？

正如陈端洪指出的那样，“外嫁女”案件实质上是农村集体的成员资格——身份——的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。

从上文的叙述来看，笼统地谈废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。我国户籍居民身份或居民资格与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安、户籍部门掌握着准确的户口资料。可是，这么做需要我们发现或创造出一些精致的法律概念，特别是财产权方面的法律概念。财产权方面的问题获得哪怕部分的解决，“居留权”方面即使出现冲突，解决起来也容易了。只有如此，才能真正展开一场“从身份到契约”的现代法律运动，而不是在消除农民身份依附的同时，制造出一无所有、游离社会结构之外的所谓自由人，重蹈历史的覆辙。

三、他山之石——美国的有关案例

他山之石,可以攻玉。在美国没有城市和农村户口的区分，但存在着和中国户籍制度相关问题类似的问题：一、基于本州公民和非本州公民[5]或基于居民和非居民身份的区别待遇问题；二、以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题。我们看一下在美国这样一个法律科学发达的国家，这些问题是怎么处理的。通过研读美国问题的相关判例，我们可能获得解决中国问题的重要线索，并且实际体会判例法中法律技术的美德（virtue）。

美国宪法第4条第2款规定：“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，这被称之为州际特权和豁免权条款。《联邦党人文集》第80篇阐述道“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，乃“联邦形成的基础”，强调了这一条款的重要。从字面看起来，这个条款的意思是：A州的某公民，现在正在B州，应受到与B州给予它本州公民完全相同的待遇，但实际中的问题远不是这么简单。以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题，和美国宪法第14条修正案第1款“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护”更密切相关。理解这些条款的具体含义，需要求助于宪法判例。

本文选择了一些案例,并分组进行讨论，这种分组仅是为服务于本文要说明的问题进行的。其中，一组是“渔猎系列”的4个案例，对应于上述问题一；“居民身份确定和定居期限要求”这一组，对应于上述问题二。

“渔猎系列”案例

“渔猎系列”案例涉及的是一州居民到另一州领土上捕渔打猎的权利，这个归类表面上比较好玩，但下文所列是非常重要的宪法4条2款判例，其中的判决规则可以扩大应用于不仅仅捕渔打猎的事项。

考菲尔德诉考耶尔案（Corfieldv.Coryell）[6]维持了新泽西州一个禁止任何不是“本州真正居民”的人从该州的水域中捞取蛤和牡蛎的法案的效力。

麦克瑞底诉弗吉尼亚州案（McCreadyv.Virginia）[7]判决：这一条款（宪法4条2款）没有禁止弗吉尼亚州授权给它的公民在州的潮汐水域养殖牡蛎的排他特权。

图默诉威特塞尔案(Toomerv.Witsell)，[8]最高法院取消了一项南卡罗来纳州的法律，这项法律规定居民和非居民在州的领水内捕虾缴纳不同的许可证费（二者分别为25和2500美元）。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案（Baldwinv.FishandGameCommissionofMontana）[9]维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证对居民和非居民收取不同费用的规定。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官的意见曾多次被引用，这可以说是阐述特权与豁免权条款的经典之作。在判决中，他试图界定什么是各州公民的特权和豁免权，提出了基本权利理论，认为这些特权和豁免权在性质上属于基本的权利，是所有的自由政府下的公民都有的权利。至于这些基本权利是什么，他认为列举出来，与其说是困难，不如说是乏味。接下来，在这些基本权利之中，他列举了：“一州的公民为了贸易、农业、职业追求等目的，通过或定居在任何他州；申请人身保护令状；在州的法院提起诉讼和进行各种主张；取得、持有和处置财产；免于超过州内其他公民的税负和义务”。[10]

华盛顿法官的判决是新泽西州的法案没有违反宪法州际特权和豁免权条款，因为该州水域中的鱼属于该州全体公民的财产。法院不同意这种观点，即根据宪法的这一条款，本州公民拥有的所有权利仅仅因为本州公民拥有，外州公民就可以被允许享有了。“我们更不会同意，在对各州公民的共同财产（commonproperty）作出规则时，州的立法有义务将保证本州公民行使的相同权利延展至其他州公民”。[11]法院认为，“如果将各州的共同财产等同于公民的特权和豁免权而赋予其他州的公民，就走得太远了”。[12]

华盛顿法官将州公民的特权与豁免权解读为州公民权的基本权利，此观点如加以引申，则会要求建立对此基本权利的联邦法律保护，因为，既然是基本权利，是不能从外州公民那里撤回的，又怎么可以从本州公民那里撤回呢？[13]但是，对特权与豁免权条款基本权利理论的此种引申含义，最高法院从来没有接受，在“屠宰场案”中，最高法院多数意见完全拒绝这样的理解：“它的唯一目的是向各州宣布，无论其向本州公民授予、创设权利还是对本州公民运用这些权利加以限制、限定和规制，该州对处于其管辖之下的他州公民的权利予以衡量时，应一视同仁，不得损益”。[14]这一条款被狭窄地严格限制在反歧视含义解释上。

即使特权与豁免权条款基本权利理论仅仅应用于反对州际歧视的领域，不涉及对州立法除此之外的全面审查，仍然导致要决定，对州公民权来说，什么权利是基本的，什么不是基本的。但是，最高法院拒绝对宪法4条“特权与豁免权”术语提供任何精确和全面的定义。柯提斯大法官（JusticeCurtis）在一个案件的判决中说：“我们不认为企图去定义宪法这一条款中特权一词的含义为必要。这个词的含义在每一个案件中，根据某个特定的权利被确认或否认的观点来决定，乃是更安全、更合乎司法部门职责的。我们处理的是如此宽泛的一个条款，所涉及的问题不仅极为微妙和重要，而且在这些问题上，仅仅是抽象的定义极少会导致正确而错误地进行定义则一定产生祸患”。[15]

本文看来，美国宪法这一条款中，州公民的特权与豁免权涉及的范围非常宽泛，对其的确定常引起异常微妙和复杂的问题。一种简单的处理方式，如将其解释为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录而非歧视性州法的一般性否定时，有两个问题需要注意。它很容易导致联邦法院对州立法的全面审查，面对处理千变万化的具体情况的千头万序的州立法，法院当考虑自身能力的限制而自我克制；即使在仅仅适用于州际歧视时，基本权利目录也有问题。我们不难找到实际的或虚拟的具体情势，在这些情势中，有些权利看起来是基本的，但行使时居民和非居民必须被区别对待，如选举权、担任公职权等；有些权利远不是那么基本，但要么全有，要么全无，仅部分人（本州居民）享有则会带来巨大的祸患。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官判决中的判决规则实（holding），成为最高法院在麦克瑞底诉弗吉尼亚州案判决的基础，该案法院支持了一项弗吉尼亚州的法令，这项法令禁止外州公民在州河流的潮汐水域养殖牡蛎。首法官维特（Waite）撰写的法院意见认为，州占有其潮汐水域和河床，州人民得以共同在那里捕捞和养殖，此种占有不过就是人们对于其共同财产的经管而已。州公民在那里面养殖牡蛎“事实上是一种财产权利，而不仅仅是公民权的特权和豁免权”，一个州的公民没有被宪法的特权和豁免权条款授予“另一个州的公民的共同财产（commonproperty）中的任何利益”。[16]

在上面两案判决中，法院使用了州公民的共同财产概念，认为在某些事物上，州公民共同拥有某种财产权利，这是私权利（privateright），因此不属于宪法第4条第2款的“特权与豁免权”的范围。州政府，乃是作为某种类型的受托人（trustee），为其公民的利益行使财产权利。本文看来，此种财产权利概念本身不是那么难以理解，州公民的财产权利可以在一定程度等同于或类比于个人和法人的财产权利。既然权利不过就是人之间的一种关系，既然存在着一个个不同的个别的州，既然人们又可以理解法人财产权利，所以我们就能理解州的财产权利或私权利。这确是一个合理且有用的概念，能够帮助人们思考许多州际区别待遇的问题。不过，州的共同财产权利是比较特殊的，由于州本身是一个政治实体，不同于普通的社团，不容易划清州政府的公共权力和受委托行使的财产权利的界限。当说到州所有的时候，意思可能是州政府独占的公共权力，对抗的是其他政府行使同样的权力，对外州公民权利的限制和对其他政府公权的限制，不是一回事。而且，即使可以确定为州公民的共同财产权利，同普通的财产权利相比，在实践中也会表现出特殊性，比如或许要受到更多的限制。

图默诉威特塞尔案，涉及南卡罗来那州对该州海岸外一段领海内商业性捕虾的管制法令的合宪性。南卡州管制的虾场乃是从北卡罗来那州到佛罗里达州近岸海域的一个更大虾场的一部分，这里的虾大部分是洄游性的，南卡州法令中的一款规定居民的一艘捕虾船付执照费25美元，非居民付2500美元。首法官文森(Vinson)发表的法庭意见第一次使用了对州际区别对待合宪性的实质理由（substantialreason）测试，“像许多宪法条款一样，特权与豁免权条款并不是绝对的。它禁止对外州公民的区别对待而没有超过仅仅被歧视者是外州居民这一事实的实质理由”。在宪法特权与豁免权的每一案件中，要考察区别对待的理由，区别对待的理由和区别对待的措施间有无紧密联系，以及州是否还有其他选择余地（避免或较不严重地区别对待）。南卡州的法令不能通过上述检测：对州保护渔业资源的目的而言，外州居民不是资源损害的独有因素；外州居民也不曾使用更大的船或特别的捕捞方法，对外州居民的执法成本也不是更大，也没有什么州自身的资金贡献于虾资源的保存；州可以采取其他办法，如根据捕捞船尺寸收不同的许可证费，向外州居民征收等于州税在他们身上的额外花费数额等等。[17]

接下来的问题是在州的领海中捕虾是否构成了例外，不属于州公民权的特权与豁免权的范围。该案看起来和上面的麦克瑞底诉弗吉尼亚州案十分类似。文森对图默案和麦克瑞底案的事实进行了区别，区别有二：麦克瑞底案的牡蛎不游动，图默案的虾洄游；麦克瑞底案中州法管的是内河，图默案则为领海。如此，就算麦克瑞底案确立了特权与豁免权的一个例外，但本案的事实和它不同，不成为例外。南卡州的这项法令被判违宪。

希克林诉奥贝克（Hicklinv.Orbeck）案[18]中,最高法院使用了图默案确立的测试方法。法院一致取消一项阿拉斯加法律，该法律要求阿拉斯加居民比非居民优先拥有与石油和天然气管道有关的工作。援引图默案，法院认为，宪法第四条第一款并不排除在许多情况下确有正当独立理由的对外州公民的区别对待，但它确实规定，除非有实质的理由，一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，实质理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的特殊根源，并确定州法的规定与消除该问题有着实质性的关系。法院指出，即使一州通过要求私人雇主歧视非居民减轻其失业问题是正当的，阿拉斯加法律也不能被维持，因为阿拉斯加失业问题的原因在于相当数量的失业居民缺乏教育和训练或居住偏远，而不是来自寻求工作者的蜂拥而入，更有甚者，这一法律的优先扩展到所有阿拉斯加州人，不仅是失业者。

图默诉威特塞尔案中应用的实质理由测试其优点在于处理州际区别对待这一复杂问题的灵活性。它将特权与豁免权条款的司法审查焦点，从划定州公民权的基本权利转移到分析州保持区别对待的理据上。一个允许仅仅是必要的区别对待的灵活方法，代替了僵硬性的废除任何损及州公民权的基本权利的区别对待的方法。

图默诉威特塞尔案首法官文森视麦克瑞底诉弗吉尼亚州案为一孤立的先例，而且字里行间对该案的理论不以为然，他写道这一“完全所有权理论----现在一般被视为仅仅是一种虚构，表现在法律向它的人民概略表达重要性就是：州有权力保存和调控一种重要资源的开发”。实际上，他拒绝了该案久经确立的规则。

图默案中一个问题是，无论使用什么样的名称，在实质上，州公民的共同财产理论在根本上就不成立，还是应仅仅着重在其应用的范围的确定上？可能，有些事物曾经被理所当然认为是州的共同财产，但随着时代的变化而变得不合时宜了，也可能会出现新的事物需要被当成共同财产。

著名的弗兰克福特大法官(JusticeFrankfurter)，不满于法院意见对州公民权特权与豁免权的例外这一问题的处理，写下了附议意见，认为对处理特权与豁免权的“例外”不给出任何线索将遗留大量问题。他的附议意见认为“不可想象制宪者会意图消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”。他认为宪法通过时关于州对其渔场的权力有一共识，这一共识反映在麦克瑞底案州公民的共同财产理论中，“麦克瑞底案不是一个孤立的判决乃得以睥睨视之，它实乃我国法律中至重要教义的象征，它表现了此前法律史中的要素，围绕它积聚了一系列的裁决。不仅有大量案件应用该案教义（doctrine）处理州为其公民利益控制本州的猎物和渔场的权力，而且在我们的时代，本法院还扩展该理论，指向州人民的公共领地（publicdomain）或共同财产或共同资源的管制和分配问题，这些事物的享有可以仅限于本州公民而不及于外国人和外州公民”。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案，维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证的规定。这项规定的内容是：蒙大拿州本州居民可以购买单独的狩猎驼鹿许可证，价格为9美元，非居民则只能购买包括狩猎驼鹿在内的联合许可证，价格为225美元，同样的联合许可证本州居民购买只需30美元。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和发展”的歧视。简言之，非居民捕猎驼鹿一事“仅是娱乐和运动”，平等地捕猎驼鹿“对合众国的维护和福利无关大局”。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内,援用宪法4条2款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。[19]

布伦南大法官(JusticeBrennan)发表的反对意见（有两位大法官加入）则认为，是否“基本权利”这一问题和宪法4条2款是无关的；关键的是对外州居民的区别对待是否有理由，而蒙大拿州的这项法律不能通过实质理由测试；至于州所有境内野生动植物的教义已经完全过时，这只是州在合乎宪法和联邦法条件下行使警察权力的问题。

鲍德温案法院根据宪法条款的原初目的和州公民权的基本权利理论来思考该案中所涉州法的合宪性,拒绝使用实质理由测试。看起来，基本权利理论在该案中又复活了，却伯认为这与其说是坚持过时的教义不如说是出于方便。[20]本文认为，该案法院做了什么比说了什么更重要，法院意见令人困惑的语词背后，仍然是州公民集体拥有某些类似于私权的权利的认识，“有一些物品或服务是州公民为他们自己创造和保有的，他们有权利将之留给自己。蒙大拿州仔细管理的驼鹿群接近于公立图书馆、公立学校、州立大学、州立医院和公共福利项目——这些事物法院已经认为州可以为其公民使用或享有而保留”。[21]不过，一些州资金支持或州保留的物品或服务，因为国家统一与和谐的需要，对其的使用与享有仍然要在居民和非居民间一视同仁，例如警察和消防服务等等，这方面的问题，仍然需要细致地逐案讨论。

看来，基于居民和非居民身份的区别待遇这个问题是复杂的，问题在于一方面，这一条款的首要目的，在于帮助将独立的、主权州的集合融合为一个国家（nation），但是，另一方面不可想象消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”；一方面，所有的公民都具有某些基本的权利，居民与非居民的区别不能消除这些基本的权利，但是，另一方面，一州公民所享有的权利的不能仅仅因为他们享有的事实就必须与其他州公民共享,他们总有一些排除他州公民享有的独占权利。

上文已经通过案件阐述了一些法律概念，本文认为，一种精致发展的地方人民的共同财产概念、一种精致发展的实质理由测试方法、一种在个案中确立而非事先条列目录的基本权利概念，对于我国解决和户籍制度相关的问题，是不无启示意义的。

居民身份确定和定居期限要求

夏皮罗诉汤普逊案（Shapirov.Thompson）[22]，法院否决了州法以一年期的定居要求（one-yeardurationalresidencerequirements）作为申请福利帮助的条件（除此之外，申请者是符合当地居民身份测试的）。与此案类似，在Dunnv.Blumstein[23],法院否决了一项田纳西州的州法，该州法要求选民在选举登记之前，要在州住满一年，在县住满三个月。在MemorialHospitalv.MaricopaCounty[24]，法院否决了亚利桑那州的一项法令，该法令规定在某县一年期的定居，贫困者才有获得由县资金提供的非紧急性医疗的资格，法院判定，此项定居期限要求，违反了宪法14条修正案的平等保护条款，创造了不公平的分类，通过否定新来者“生活的基本需要”侵犯了他们州际旅行的权利。

以上三案，法院判决，州法施加定居期限作为州际旅行权的负担需要紧迫的州利益（acompellingstateinterest）作为理由。在三案中，州法都缺乏这样的理由，所以分别被判违反宪法14条修正案的平等保护条款。不过，是否享有权利，并非和定居要求无关，在三案中，法院都仔细区别了定居期限要求（durationalresidencerequirements）和真实定居要求（bonafideresidencerequirements），[25]布伦南大法官强调，定居要求和一年期等候要求乃是截然不同的和独立的获得帮助的前提条件。[26]福利机构在批准福利申请之前，可以做必要的关于申请者工作、住房、家庭等事实情况的调查，决定申请者是否是居民。[27]法院并不认为任何定居期限要求都是违宪的，“对于以等候期限或定居要求决定投票、免学费、获得职业执照、获得打猎捕渔执照等等的合法性，我们并没有暗示看法。这些要求也许可以促进州紧迫的利益，也许不构成对行使州际旅行之宪法权利的惩罚”。[28]

罗莎丽诉洛克菲勒案（Rosarisv.Roclcefeller）[29]维持了相当于初级选举的居住年限要求的政党注册限制。Sosnav.lowa案[30]法院维持了衣阿华州的州法，该州法以一年的居住期作为在州法院起诉离婚的资格条件。在Vlandisv.Kline案[31]，法院宣布“州可以确立这样的州内身份的合理标准，以使那些实际上不是该州的真实居住者而是仅为了教育目的而来到该州的学生，不能利用州内的学费优惠比例”。佐波尔诉威廉案(Zobelv.Williams)[32]也是关于居住期限问题的。政府是否可以基于居住持续的时间长短给予福利,其中新来者也获得一点,但长期居住者获得更多?在此案法院的回答是否定的。阿拉斯加立法机关通过一项法案,把从北部坡石油开发所获得的巨额收入直接分配给阿拉斯加的公民。接受的数量依据其居住时间的长短。从1959年建州开始，“分配的单位”将依一个居住年为一个分配单位的比例。法院以8对1的表决，宣布阿拉斯加的法案违宪。首法官伯格（C.J.Burger）的多数意见认为该州法案违反平等保护条款，甚至不能通过最低合理性标准之审查。

马丁内兹诉白纳姆案（Martingezv.Bynum）[33]是关于真实居民要求的州法合宪性问题。德克萨斯州教育法典规定，如果一个未成年人没有和“父母、监护人或其他根据法院的裁定对其有合法监护权的人”生活在一起，如果他在某校区出现的“主要目的为了获得免费公立学校教育”，那么州法允许校区禁止他在公立学校免费入学。出生在美国的公民莫雷尔斯（RobertoMorales）离开居住在墨西哥的父母家，到美国和居住在德克萨斯州麦卡伦（Mcallen）的姐姐马丁内兹（Martinez）住在一起。麦卡伦独立校区认定,莫雷尔斯移居的主要目的是在地方公立学校上学，因此该校拒绝他免费入学。一项集体诉讼挑战德克萨斯州的法律明显违宪。联邦地区法院和第五巡回法院都肯定了该法的合宪性，最高法院也以8：1表决维持了该法的合宪性，只有大法官马歇尔表示反对。法院的裁决认为，一种适当定义和普遍适用的真实定居要求，在确保提供给居民的服务只为居民所享有方面，促进了重要的州的利益。尽管真实定居标准之含义依语境而变化，传统上这一标准包含两个因素：亲身居住在某个地区并有意图继续留在那里，校区的性质决定，要求学龄少年或他们的父母至少满足传统的标准（才能免费入学）是正当的，德州州法的规定较传统标准更为宽厚，因此是合宪的。

在Plylerv.Doe案[34]，最高法院判决德克萨斯州教育法典的一项违反宪法平等保护条款，这项州法授权地方校区拒绝非法移民子女入学，规定不为这类学生的教育经费提供州资金给地方校区。法院认为该州法不能促进重要的州的目标，而且，非法移民子女不能为他们的非法地位负责，对公共教育的剥夺不能等同于其他政府服务利益的剥夺，公共教育对于维系一个社会的联结纽带，对于维续美国的政治和文化传统至关重要，剥夺一个人的教育对其整个人生有巨大的负面影响。

中美两国具体情况不同，以上“居民身份确定和定居期限要求”诸案例中确定的具体规则未必是我们也需要立即采用的，我们需要注意的是在解决上述问题时法院采用区别与分类管理的技术。根据宪法判例法，一个人，如果到某州堕胎的话，不需要是该州真实的合法居民，[35]如果到某州获得福利或免费医疗帮助，需要真实居民身份但没有等候时间要求，如果起诉离婚，则需要在该州住满一年（如果州法有这样的规定）。法院区别了定居期限要求和真实定居要求，某些权利的享有需要定居期限，某些则不需要，不同的权利可能要求不同的定居期限。真实定居标准或居民身份本身，虽然有一传统的定义，但并非是一个固定的逻辑起点性的定义，从中可以派生出所有权利享有的资格，毋宁说，仍然要在具体个案中进行真实居民或真实定居标准的法律含义解释。对应于免费进入公立中小学的居民标准和享受州立大学学费优惠的标准不同，前者，合法进入并停留6个月以上的外州或外国人，其子女就被视为所在校区的居民，[36]甚至非法移民的子女也被视为居民，但并非任何一个停留的儿童都是居民（马丁内兹案）；后者，也许传统的定居标准还不够，需要的是家居（domicile）标准。[37]无论采用什么样的论证方式，是对真实定居标准的含义逐案解释；还是认为不同的权利对应不同的居住标准要求；甚至认为问题不过是确定权利享有的适当资格而已，居住标准云云，只起到修辞的作用，论证使用的词句并不重要，重要的是实际上进行的细致分类。

四、结语

我们承认，广义的户籍制度在我国制造了深重的弊端，它侵犯了人民的权利、破坏了国家的大同。但是，无法消除政府服务和提供利益的地方性，这既不可能也不可取。一种简单的处理方式，如将平等权或迁徙自由权视为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录，依此目录来否定一切区别对待，只是似是而非的法律理论。一种在个案中确立而非事先条列目录并且往往只起修辞作用的基本权利理论，甚至是更好的。

我们的面临弊端为一种如此僵硬的思维方式——找到一个原点然后演绎推理获得所有实践结论——所制造，消除弊端却不能采用同样的思维方式，需要的是细致入微、抽丝剥茧般的功夫和审慎精神。尤其重要的是，不要使户籍本身成为派生一切权利的源头，也不要立即使之毫无意义，这都不合乎法律的精神。像地方人民的共同财产这样精致的法律概念是需要发展的；区别与分类管理的技术是我们所需要的。从我国的情况看，某个地方的人群至少可以作这样的分类：户籍拥有者、定居者、一定期限以上的定居者、临时停留者。这几个类别可能重合也可能不重合。毫无疑问，某些权利是所有人包括临时停留者都享有的；某些权利只有定居者享有，户籍拥有者但不定居者也不能享有；某些权利是一定期限以上的定居者才能享有；也不排除，某些权利必须是户籍拥有者且一定期限以上的定居者才能享有；有些情况下，某些权利只要是户籍拥有者就可享有而不管是否定居，等等。

本文还想指出，中国户籍农民的财产权利和农村集体成员的资格确定问题，可能需要借鉴普通法曾经的精华——英国中世纪的土地法来发展一些法律概念。例如，多重所有权（国家、地方、村、村民）概念，并需要仔细确定每一方权利的界限和权利的性质——是私权利、还是在所有权名义下的公权力、是否存在可类比于领主权的政府权力，并且这些只有在具体的情况中才是可能的。

当我们这样思考问题的时候，户籍制度的僵硬性和弊端就已经开始逐步消除了，通过不断的单个规定和案件的累积，最终人们会发现，中国不是一个存在户籍制度的国家，这一切甚至发生在不知不觉中。

[1]李慎波：《法制早报》2004年11月18日第1版。

[2]本段资料参考刘海峰、樊本富：《论西部地区的“高考移民”问题》，《教育研究》2004年第10期。

[3]参见邓建胜：《谨慎推进“农转非”》，见/20051031/n240625266.shtml。

[4]参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，北大法律信息网，/article/user/article_display.asp?ArticleID=27136。

[5]在美国，州的“公民”包括一个州内的任何合法居民。

[6]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[7]94U.S.391(1876).

[8]334U.S.385(1948).

[9]436U.S.371(1978).

[10]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[11]Id.

[12]Id.

[13]参见LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p529.

[14]参见slaughter-HouseCases,83U.S.36，77(1872)。

[15]Connerv.Elliott,59U.S.591,593(1855).

[16]参见McCreadyv.Virginia,94U.S.391，395(1876)。

[17]参见334U.S.385,396-399(1948).

[18]437U.S.518(1978).

[19]参见436U.S.371(1978).

[20]LaurenceH.Teibe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p534.

[21]Id.,p539.

[22]394U.S.618(1969).

[23]405U.S.330(1972).

[24]415U.S.250(1974).

[25]在三案中，权利被州法否认者的真实居民身份都没有在法院受到挑战。

[26]Shapirov.Thompson,394U.S.618,636(1969).

[27]394U.S.618,636(1969).

[28]394U.S.618,at638,footnote21(1969).

[29]410U.S.752(1973).

[30]419U.S.393(1975).

[31]412U.S.441(1973)).

[32]457U.S.55(1982).

[33]461U.S.321(1983).

[34]457U.S.202(1982).

[35]Doev.Bolton,410U.S.179(1973)，乔治亚州的堕胎者必须是本州居民的规定被判决违反州际特权与豁免权条款。

户籍制度论文范文篇3

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

李培林，《“离土不离乡”：中国现代化的可行之路》，东方，1994.3

朱新武，《把农村资金还给农村》，中国国情国力，1998.8

根据历年《中国统计年鉴》计算

陈淮，《1998：就业形势的回顾和展望》，经济理论与经济管理，1998.4

Thomas?R?Dye,《UNDERSTANDINGPUBLICPOLICY》,PRENTICEHALL,1972

杨遂全，《中国人口法律制度研究》，户口迁移与流动人口论丛，1994年版

参考文章

万川，《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》，中国人口科学，1999.1

任文，《市场经济下的户籍制度改革》，中国人口科学，1999.1

谯远侯铁军，《户籍制度改革与农业规模经济》，人口与经济，1999.2

辜胜阻成德宁，《户籍制度改革与人口城镇化》，经济经纬，1998.1

人口研究编辑部，《中国户籍制度改革：市场经济发展的必由之路》，人口研究，1997.3

俞德鹏，《户籍制度改革的必要性、困境与出路》，江海学刊，1995.4

牧野郑衡，《我国户籍制度改革的历史追溯》，社会学与社会调查，1995.3

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

张庆五，《有关我国户籍制度改革的思考》，公安大学学报，1994.3

辛欣，《中国户籍制度改革研究动态》，政治与法律，1994.4

田鸣，《中国户籍制度下的城乡差别及其对社会经济的影响》，中国行政管理，1993.

俞德鹏，《时效户口：现行户籍制度改革的一条思路》，社会，1993.7

丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

参考书目

张金马，《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版

殷志静郁奇虹，《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年版

王建民胡琪，《中国流动人口》，上海财经大学出版社，1995年版

陶文达等，《发展经济学》，四川人民出版社，1993年版

韩德培等，《人权理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版

田雪原，《大国之难――当代中国人口问题》，今日中国出版社，1997年版

朱国斌（译），查尔斯?E?林德布洛姆，《政策制定过程》，华夏出版社，1988年版

张国庆，《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1996年版

户籍制度论文范文篇4

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

李培林，《“离土不离乡”：中国现代化的可行之路》，东方，1994.3

朱新武，《把农村资金还给农村》，中国国情国力，1998.8

根据历年《中国统计年鉴》计算

陈淮，《1998：就业形势的回顾和展望》，经济理论与经济管理，1998.4

Thomas?R?Dye,《UNDERSTANDINGPUBLICPOLICY》,PRENTICEHALL,1972

杨遂全，《中国人口法律制度研究》，户口迁移与流动人口论丛，1994年版

参考文章

万川，《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》，中国人口科学，1999.1

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谯远侯铁军，《户籍制度改革与农业规模经济》，人口与经济，1999.2

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户籍制度论文范文篇5

论文关键词：户籍法律制度；存在问题；解决对策

一、对户籍法律制度的定位

户籍法律制度所应具有的功能和要实现的立法目标主要有两个方面：

(一)确认主体身份，为主体行使权利和履行义务提供便利。在一个国家，一个人要想依法行使权利和履行义务，不管是公法上的权利和义务，还是私法上的权利和义务，他必须首先成为一个法律主体，享有依法从事法律行为、行使权利和承担义务的资格。这在客观上要求有一个确认每一个人的主体资格的法律制度，户籍法律制度便由此产生。我国称之为户籍登记，国外多称之为“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”。登记的主要内容有人口的出生、死亡、迁移、婚姻、认领、收养、失踪等变动情况。各类项目登记的具体内容主要包括主体的姓名、性别、出生日期、身份编号、住所地址、家庭成员姓名及与户主关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等，对出生、认领、收养事项，还要分别登记当事人的父母姓名、年龄、职业、教育程度、家庭收入等项。上述内容是每一个人依法行使权利和履行义务的可靠依据。比如，出生登记确认了人的出生事实、出生时问和出生地点，这为界定行为人的权利能力、行为能力与责任能力，认定主体的各项民事权利和义务，确定民事诉讼管辖地区以及认定公民的就业与服兵役年龄、选举与被选举权、受教育的权利和义务以及签发护照等提供了重要的法律依据；死亡登记确认了人的死亡事实、死亡时问和死亡地点，这为处理与死者有关系的各种法律关系提供了法律支持；迁移登记确认了居民的常住地，为认定公民参加选举和依法纳税提供了法律依据；婚姻登记确认了行为人的婚姻事实，为处理家庭成员之间的权利义务关系提供了法律依据。由此看出，户籍法律制度从本质上讲是一个技术性的法律制度，它只是对发生的客观事实进行相应的记录，为行为人各项权利的实现和义务的履行提供依据和保障。

(二)提供人口信息，为政府和社会服务。作为现代市场经济国家的政府，无论是进行行政管理还是经济管理，都必须统筹考虑国家的经济、文化、国防建设以及社会治安管理等一系列问题，其中包括人口情况这一重要因素。户籍法律制度除了为公民的各项权利和义务的实现提供便利外，还为政府各个部门和相关的社会公共服务机构的行政管理和经济管理活动提供准确的人口信息，使其对所辖区域的人口数量和构成情况了如指掌，进而进行科学的管理决策，以实现依法行政和依法管理经济的目的。例如，建设部门要制定基础设施建设规划。文教部门要设置相应的服务机构，社会保障部门要确认服务对象，公安部门要及时了解侦查对象身份，统计部门要人口迁移信息等，这些都离不开相应人口信息的支持。另外，户籍法律制度对于从事经营活动的企业以及一般的个人也具有重要的作用。例如，对于一个公司而言，要提供适销对路的产品和服务，就必须对有关地域的人口情况作重点考虑；它在招聘公司员工的时候，要想对应聘人员的情况有所了解，户籍登记信息就成为很重要的一个选择。而对于普通个人来说，在与他人进行法律行为时，需要了解对方的必要情况，那么具有公信力的户籍登记信息就成为获取相关信息的有效途径。通过上述分析，我们可以得出结论：确认公民身份，为公民行使权利义务提供便利和为政府与社会各界提供人口信息服务，是户籍法律制度的功能和立法目标所在，是户籍法律制度本身所应该发挥的作用和存在的价值，它是一个对主体各项权利的实现和对主体进行必要管理的一个必要的“技术性”的法律制度。它的本质应该是中性的，而不应该是一种限制主体行为的工具和手段。

二、我国户籍法律制度存在的主要问题

(一)对我国户籍法律制度的简要分析。在我国，户籍法律制度是政府对所辖民户的基本状况进行登记并进行管理的一项法律制度。我国现行户籍法律制度的依据是户口登记条例及有关户籍政策，其基本内容是把人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并据以实行相应的社会福利待遇。由于我国现行的户籍法律制度是在特定的历史背景下产生的，因此，与其他国家的户籍法律制度相比有很多极具特色的内容。第一，在功能和立法目标上，我国的户籍法律制度承载了多重功能，具有多重立法目标。即，既要证明主体身份和提供人口信息，又要控制人口流动、维护社会治安，以及为利益和资源的分配提供依据；而一般的户籍法律制度只有证明主体身份和提供人口信息的功能和立法目标。第二，在指导思想上，我国的户籍法律制度以“控制”为指导“；而非以“服务”为指导。第三，在具体的制度构建上，我国的户籍法律制度不仅是一个单纯的“技术性”的法律制度，而且成为直接进行权利和义务配置的法律制度，对每一个现实的行为主体的利益产生了直接的作用；而一般的户籍法律制度由于是一个单纯的“技术性”的法律制度，具有中立性，则不会对行为人的权利和义务产生直接的作用。

(二)我国户籍法律制度存在的主要问题。

1．对户籍法律制度的定位。随着我国改革开放的不断深入，在特定历史条件下产生的户籍法律制度所具有的问题日益凸显，究其原因，首先是由于我国过去对户籍法律制度的定位已经不能符合新时期社会发展的要求。一方面，这一法律制度和其他法律制度相结合，过多地承载了原本不应该由它担负的功能，使户籍法律制度本应该是一个不直接对人的权利和义务发挥直接调整作用的技术性法律，成为了一个确定人的身份，进而对人的权利和义务直接进行调整，对人与人之间的利益关系直接进行配置的制度；另一方面，由于我国现行的户籍法律制度存在诸多问题，使得根据现行户籍法律制度所获取的人口信息存在失真问题，这样就使其很难为政府的管理和决策提供强有力的支持，进而使得户籍法律制度本来应该具有的功能，受到了严重的削弱。

2．户籍法律制度的指导思想和价值取向。由于对户籍法律制度的定位存在问题，因此，在指导整个户籍法律制度构建的指导思想和价值取向上也自然会产生问题。我国现行的户籍法律制度是以“控制”为指导思想，以“城镇化”为价值取向的，这在特定的历史条件下确实发挥了一定的作用，但是今天，这一制度的局限性也进一步暴露了出来。在我国，公民的平等身份和迁徙自由还没有完全实现，并且在此基础上产生了其他更多的问题，这些都阻碍了改革开放的进一步深化。

3．户籍法律制度具体制度的构建。从“法治”的视野对户籍法律制度进行审视，我国的户籍法律制度在具体的制度层面也存在不少问题，其中最主要、最突出的就是没有依法保护宪法赋予公民的平等权和迁徙自由这样的基本权利，从而使户籍法律制度的本来面目发生了异化。

三、改革和完善我国的户籍法律制度

(一)对户籍法律制度进行准确定位。发挥户籍法律制度的应有作用，首先就要对其进行准确的定位。户籍法律制度改革应该从还原其本来面目着手进行，要把强加在其身上的多余功能剥离出来，对其本应具有的功能进行强化，使其真正成为便利行为人行使权利和履行义务，以及为政府和社会提供人口信息的法律制度。

(二)树立科学的指导思想和价值取向。实践证明，在不同的指导思想和价值取向下，立法者会进行不同的制度构建，从而会对每一个行为主体的权利和义务产生迥然不同的结果。因此，在探讨如何构建我国新形势下的户籍法律制度时，首先要解决的就是有关指导思想和价值取向的问题，这是我们构建整个户籍法律制度的先决性问题，会对整个制度构建和现实结果产生决定性的作用。新形势下的户籍法律制度应该以“服务”作为指导思想，将“实现公民的平等权和公民的迁徙自由”作为改革的价值取向，以“服务”和“实现平等和自由迁徙”作为出发点和归宿来构建我国的户籍法律制度。

(三)构建适应新形势的户籍法律制度

实现户籍法律制度的立法目标，发挥它的功能，更为关键的是具体的法律制度的构建。只有通过详尽而完备的法律规定来为行为主体的权利实现和义务履行提供切实的制度支持和保障，才能实现户籍法律制度的立法目标。

1．修改宪法，明确规定公民可以自由迁徙。公民可以自由迁徙是公民基本权利的重要内容之一，但我国宪法并没有明文规定公民可以自由迁徙，而实际上我国公民的迁徙自由是受到一定的限制的。因此，为了保护公民的迁徙自由权，应该尽快在宪法中将公民的迁徙自由予以明确规定，从而为公民实现迁徙自由提供根本法的制度保障。

户籍制度论文范文篇6

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

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户籍制度论文范文篇7

要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。

一、小城镇户籍制度改革进程回顾

农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。

1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。

1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。

2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。

在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。

二、小城镇人口状况

关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。

表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。

[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.

[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.

根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。

表21999年各地带小城镇人口情况人／个

地带平均人口平均非农业人口平均劳动力人数平均企业人员数

东部5842241531551516

中部511923782489857

西部331214601676505

全国5009216926121077

说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。

②此表的人口指的是镇区的人口。

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。

由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。

三、小城镇人口中实际非农业人口估算

在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。

到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：

期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）

这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。

从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。

注：①期望可增加非农业人口＝A类城镇的期望非农业人口-A类城镇的实际非农业人口

A类城镇指的是：期望非农业人口＞实际非农业人口的小城镇

B类城镇指的是：期望非农业人口＜实际非农业人口的小城镇

②期望可增加非农业人口比重＝期望可增加非农业人口／实际非农业人口

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。

从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西部地区的效果不大

四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论

在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。

首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。

其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。

第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。

第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。

第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。

收稿日期：2002-1-21；修订日期：2002-4-3

【参考文献】

[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.

户籍制度论文范文篇8

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

李培林，《“离土不离乡”：中国现代化的可行之路》，东方，1994.3

朱新武，《把农村资金还给农村》，中国国情国力，1998.8

根据历年《中国统计年鉴》计算

陈淮，《1998：就业形势的回顾和展望》，经济理论与经济管理，1998.4

Thomas?R?Dye,《UNDERSTANDINGPUBLICPOLICY》,PRENTICEHALL,1972

杨遂全，《中国人口法律制度研究》，户口迁移与流动人口论丛，1994年版

参考文章

万川，《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》，中国人口科学，1999.1

任文，《市场经济下的户籍制度改革》，中国人口科学，1999.1

谯远侯铁军，《户籍制度改革与农业规模经济》，人口与经济，1999.2

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人口研究编辑部，《中国户籍制度改革：市场经济发展的必由之路》，人口研究，1997.3

俞德鹏，《户籍制度改革的必要性、困境与出路》，江海学刊，1995.4

牧野郑衡，《我国户籍制度改革的历史追溯》，社会学与社会调查，1995.3

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

张庆五，《有关我国户籍制度改革的思考》，公安大学学报，1994.3

辛欣，《中国户籍制度改革研究动态》，政治与法律，1994.4

田鸣，《中国户籍制度下的城乡差别及其对社会经济的影响》，中国行政管理，1993.

俞德鹏，《时效户口：现行户籍制度改革的一条思路》，社会，1993.7

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参考书目

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韩德培等，《人权理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版

田雪原，《大国之难――当代中国人口问题》，今日中国出版社，1997年版

户籍制度论文范文篇9

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2

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李培林，《“离土不离乡”：中国现代化的可行之路》，东方，1994.3

朱新武，《把农村资金还给农村》，中国国情国力，1998.8

根据历年《中国统计年鉴》计算

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参考文章

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张庆五，《有关我国户籍制度改革的思考》，公安大学学报，1994.3

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户籍制度论文范文篇10

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

北京某大学教授于2004年的11月9日，上书全国人大，递交违宪审查建议书（《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》），声言现行户籍制度有悖《宪法》。[1]该教授上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《建议书》中指出：《户口登记条例》第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口登记条例》违反了《宪法》第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定”。该教授认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

单单从规定本身看，《户口登记条例》本身仅仅是用来记录一个人是什么地区的，那么很难谈到违宪与否的问题。确实，因为登记条例的存在，可以方便地区别不同地区的居民、农村和城市的居民。但是，一提户籍制度，就不得不将范围推广得非常遥远，推到无数的法律规则当中去。所谓的户籍制度在我国是由一系列不同的规则构成的，在各个地方规则又都不相同，我们事实上无法定义什么是户籍制度——除了在理论上抽象之外。在理论上所进行的抽象和理论判断并不能直接用在现实当中，不能要求全国人大常委会或法院判断并认可一种抽象的权利理论和学理论，这既无必要，也和现实问题的解决没有直接关系。如果说要对这千千万万的规则进行法律意义的判断和审查，那么将是一系列具体的判断，而不是抽象的判断。

我们是否要消除一切区别对待？在具体的事例中，我们将发现，公民基于上述区别形成的某些不同对待、享有的不同权利，不能废除，其存在有合理性。例如，“高考移民”问题；农业户口同时也意味着农村集体的成员资格，意味着某种财产权利等等。并不是所有对公民的区别对待都是不合理的，比如一个其他城市的居民到本城市来，由于他不给这个城市缴税，所以当他使用本城所提供的某些公共品时，就要付费，这一点没有人认为是不公平的；某地给了本地居民一些特殊的优惠，比如美国上州立大学本州居民和他州居民的不同学费比例也是合理的。

要分别考虑各种具体的区别对待，各种具体的区别对待在我国是一种附加的制度，和《户口登记条例》之间并没有一种必然的联系。改革户籍制度需要解决的不是一个语义分析或者纯逻辑的问题，没有一般的抽象原则可供推理得出结论，这是在充分了解现实情况和不同规则下的社会后果后进行审慎判断和权衡的问题。审慎的做法是在那些附加的制度当中看看哪些是最不可取的，可以相对平稳地废除，并且这种废除和其他规则之间并不产生一种严重紊乱的后果。改革户籍制度需要发展法律技术。

二、涉及我国户籍制度的一些具体事例

“高考移民”问题

我国实行各省、市、自治区分别进行评卷和划定高考录取分数线的政策。部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这被称为“高考移民”。与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。

国家教育部和一些中西部省份均采取了较为严厉的措施杜绝“高考移民”现象。教育部在《2003年普通高校招生工作规定》中规定：以虚报、隐瞒或伪造、涂改有关材料取得录取资格的，应由高校取消其入学资格。海南省曾经规定，考生本人及其法定监护人在本省要有户籍；考生本人高中阶段后两个学年要在海南就读；考生本人小学或者初中在海南毕业且毕业时户籍在本省。另外，考生本人在海南有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或者属省人事部门确认引进的优秀人才，也可在海南省报名参加普通高等学校招生。不符合以上条件之一，但户口在海南的考生限定报考本科第二批和专科(高职)学校。2005年海南省出台了更严苛的《海南省普通高等学校招生报考条件规定》，以“入住三年，读书三年”为基本要求。吉林、广西、宁夏、贵州、青海等地也相继出台了类似政策。

能否废除一切对“高考移民”的限制？这个问题却是牵一发而动全身的，知道了平等受教育权和迁徙自由权的原则，并不意味着在现实中找到了稳妥地减轻弊端的答案。既然我们的高等教育体制还没有改变，是否可以设想，取消本省和外省户口的一切区别？如果这么做，会带来什么样的后果？

类似的问题古已有之。[2]中国古代（宋、明、清）采取的是乡试、会试取中名额按地区分配，并禁止“冒籍”行为。例如,康熙五十一年（1712年），以各省取中人数多少不均，边远省份或致遗漏，因此废去南北卷制度，代之以分省取中办法，按各省应试人数多寡，钦定会试中额。从此，分省定额取士制一直延续到科举被废。这项措施的实施是希望通过对录取名额分配的控制，照顾文化不发达地区，平衡地区利益。各地区有固定的取中名额，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动，导致了“冒籍”现象的产生。明清两代，“冒籍”问题尤为严重。明清两代对“冒籍”问题的解决对策一般是根据户籍限制其报考，一旦发现有“冒籍”行为，即对当事人及相关人员进行惩处。考试公平与区域公平的矛盾（即古代倾斜的“高考分数线”问题），是一个自宋代以后就争论不休的千古难题。考试公平是指完全依据考试成绩来公平录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区之间考中人数的悬殊差异，在中国这么一个幅员辽阔、人口众多的大国，这是一个古今大规模考试都会遇到的棘手问题。本文不能够提出解决这个问题的办法，只能说这是一个复杂的问题，需要平衡两种平等原则在具体实践中的冲突，需要考虑到国家的稳定和整合（古代云、桂、黔无人中进士，今天青、新、藏无人考到北京来上北大、清华，都是或会引发这些问题）。

农业户口与财产权资格

“农转非”在上个世纪计划经济年代曾经是农民可望不可及的梦想。一出农门便身价倍增，农民们通俗地把农转非、吃商品粮称为“吃国家粮”。到上世纪80年代末九十年代初期，我国不少地方出现“农业人口转非农人口”的热潮，当时，数千元甚至上万元一个的“农转非”名额非常抢手。十几年过去了，原来办理了“农转非”的一些人，如今却有许多要求“非转农”。有调查显示，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整和征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多。江西新余、浙江海宁这些被作为城乡统一户籍制度试点的县市，也有类似的情况———政府鼓励的“农转非”政策并没有出现预想中的踊跃场面，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。[3]

为什么农民不愿意“农转非”呢？农业户口也意味着一种重要的财产权资格，在有些地方，这个资格远比空头的“市民”身份更值钱。附加在城市户口的诸多福利和特权随着市场经济的建立与完善逐渐消退，比如，计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等等名存实亡。医疗、住房公积金、社会保险等等，基本上都与工作岗位挂钩。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。

近年来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中农民手中的集体土地：“农改非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府轻而易举取得了土地的开发使用权。

要保障一个人的正当权利，在我国一些具体的情况下，并不是要改变他的“户籍”，有时候，这么做的结果刚好相反。

怎么确定农村集体的成员资格？

既然农村集体的成员资格意味着价值极高的财产（并不是所有地方都是如此，在农业税费高的情况下，甚至是负担），那么怎么确定这个资格？根据什么标准？这和户籍制度密切相关。本文仅仅是作为问题提出来，这里面有一系列复杂法律问题，不仅仅是迁徙自由的原则就可以解决的。

陈端洪研究了中国农村“外嫁女”案件中的法律问题。[4]珠江三角洲较其他农村地区城市化和化的进程快，在此过程中，不少村民委员会积累了可观的集体收入，定期或不定期地分配征地补偿款或向村民发放分红。许多村的村规民约规定,“外嫁女”及其子女不得参加分配或不能取得全额分配。为此，“外嫁女”多年来纷纷上访并走上了法律诉讼之路，聚讼的核心问题是征地补偿款和分红的分配权。“外嫁女”案件不同于普通的民事案件或行政案件，一系列复杂的法律问题摆在法官的面前：村规民约规定女性出嫁必须在半年或一年内迁走户口是否侵犯了妇女的平等权？是否违背了迁徙自由的原则？农村集体经济，特别是土地的财产权主体怎么确定？“外嫁女”在集体经济，包括土地上到底拥有什么权益？如何理解村民自治和村规民约？村规民约如果违法，谁来撤销之或责令改正？法院是否有权自治组织的内部分配方案进行审查？如果法院是有权对村规民约进行审查，以什么方式进行？村民自治组织村委会与政府在法律上是一种什么关系？

正如陈端洪指出的那样，“外嫁女”案件实质上是农村集体的成员资格——身份——的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。

从上文的叙述来看，笼统地谈废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。我国户籍居民身份或居民资格与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安、户籍部门掌握着准确的户口资料。可是，这么做需要我们发现或创造出一些精致的法律概念，特别是财产权方面的法律概念。财产权方面的问题获得哪怕部分的解决，“居留权”方面即使出现冲突，解决起来也容易了。只有如此，才能真正展开一场“从身份到契约”的法律运动，而不是在消除农民身份依附的同时，制造出一无所有、游离社会结构之外的所谓自由人，重蹈的覆辙。

三、他山之石——美国的有关案例

他山之石,可以攻玉。在美国没有城市和农村户口的区分，但存在着和中国户籍制度相关问题类似的问题：一、基于本州公民和非本州公民[5]或基于居民和非居民身份的区别待遇问题；二、以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题。我们看一下在美国这样一个法律发达的国家，这些问题是怎么处理的。通过研读美国问题的相关判例，我们可能获得解决中国问题的重要线索，并且实际体会判例法中法律技术的美德（virtue）。

美国宪法第4条第2款规定：“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，这被称之为州际特权和豁免权条款。《联邦党人文集》第80篇阐述道“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，乃“联邦形成的基础”，强调了这一条款的重要。从字面看起来，这个条款的意思是：A州的某公民，现在正在B州，应受到与B州给予它本州公民完全相同的待遇，但实际中的问题远不是这么简单。以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题，和美国宪法第14条修正案第1款“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护”更密切相关。理解这些条款的具体含义，需要求助于宪法判例。

本文选择了一些案例,并分组进行讨论，这种分组仅是为服务于本文要说明的问题进行的。其中，一组是“渔猎系列”的4个案例，对应于上述问题一；“居民身份确定和定居期限要求”这一组，对应于上述问题二。

“渔猎系列”案例

“渔猎系列”案例涉及的是一州居民到另一州领土上捕渔打猎的权利，这个归类表面上比较好玩，但下文所列是非常重要的宪法4条2款判例，其中的判决规则可以扩大于不仅仅捕渔打猎的事项。

考菲尔德诉考耶尔案（Corfieldv.Coryell）[6]维持了新泽西州一个禁止任何不是“本州真正居民”的人从该州的水域中捞取蛤和牡蛎的法案的效力。

麦克瑞底诉弗吉尼亚州案（McCreadyv.Virginia）[7]判决：这一条款（宪法4条2款）没有禁止弗吉尼亚州授权给它的公民在州的潮汐水域养殖牡蛎的排他特权。

图默诉威特塞尔案(Toomerv.Witsell)，[8]最高法院取消了一项南卡罗来纳州的法律，这项法律规定居民和非居民在州的领水内捕虾缴纳不同的许可证费（二者分别为25和2500美元）。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案（Baldwinv.FishandGameCommissionofMontana）[9]维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证对居民和非居民收取不同费用的规定。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官的意见曾多次被引用，这可以说是阐述特权与豁免权条款的经典之作。在判决中，他试图界定什么是各州公民的特权和豁免权，提出了基本权利理论，认为这些特权和豁免权在性质上属于基本的权利，是所有的自由政府下的公民都有的权利。至于这些基本权利是什么，他认为列举出来，与其说是困难，不如说是乏味。接下来，在这些基本权利之中，他列举了：“一州的公民为了贸易、农业、职业追求等目的，通过或定居在任何他州；申请人身保护令状；在州的法院提起诉讼和进行各种主张；取得、持有和处置财产；免于超过州内其他公民的税负和义务”。[10]

华盛顿法官的判决是新泽西州的法案没有违反宪法州际特权和豁免权条款，因为该州水域中的鱼属于该州全体公民的财产。法院不同意这种观点，即根据宪法的这一条款，本州公民拥有的所有权利仅仅因为本州公民拥有，外州公民就可以被允许享有了。“我们更不会同意，在对各州公民的共同财产（commonproperty）作出规则时，州的立法有义务将保证本州公民行使的相同权利延展至其他州公民”。[11]法院认为，“如果将各州的共同财产等同于公民的特权和豁免权而赋予其他州的公民，就走得太远了”。[12]

华盛顿法官将州公民的特权与豁免权解读为州公民权的基本权利，此观点如加以引申，则会要求建立对此基本权利的联邦法律保护，因为，既然是基本权利，是不能从外州公民那里撤回的，又怎么可以从本州公民那里撤回呢？[13]但是，对特权与豁免权条款基本权利理论的此种引申含义，最高法院从来没有接受，在“屠宰场案”中，最高法院多数意见完全拒绝这样的理解：“它的唯一目的是向各州宣布，无论其向本州公民授予、创设权利还是对本州公民运用这些权利加以限制、限定和规制，该州对处于其管辖之下的他州公民的权利予以衡量时，应一视同仁，不得损益”。[14]这一条款被狭窄地严格限制在反歧视含义解释上。

即使特权与豁免权条款基本权利理论仅仅应用于反对州际歧视的领域，不涉及对州立法除此之外的全面审查，仍然导致要决定，对州公民权来说，什么权利是基本的，什么不是基本的。但是，最高法院拒绝对宪法4条“特权与豁免权”术语提供任何精确和全面的定义。柯提斯大法官（JusticeCurtis）在一个案件的判决中说：“我们不认为企图去定义宪法这一条款中特权一词的含义为必要。这个词的含义在每一个案件中，根据某个特定的权利被确认或否认的观点来决定，乃是更安全、更合乎司法部门职责的。我们处理的是如此宽泛的一个条款，所涉及的问题不仅极为微妙和重要，而且在这些问题上，仅仅是抽象的定义极少会导致正确而错误地进行定义则一定产生祸患”。[15]

本文看来，美国宪法这一条款中，州公民的特权与豁免权涉及的范围非常宽泛，对其的确定常引起异常微妙和复杂的问题。一种简单的处理方式，如将其解释为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录而非歧视性州法的一般性否定时，有两个问题需要注意。它很容易导致联邦法院对州立法的全面审查，面对处理千变万化的具体情况的千头万序的州立法，法院当考虑自身能力的限制而自我克制；即使在仅仅适用于州际歧视时，基本权利目录也有问题。我们不难找到实际的或虚拟的具体情势，在这些情势中，有些权利看起来是基本的，但行使时居民和非居民必须被区别对待，如选举权、担任公职权等；有些权利远不是那么基本，但要么全有，要么全无，仅部分人（本州居民）享有则会带来巨大的祸患。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官判决中的判决规则实（holding），成为最高法院在麦克瑞底诉弗吉尼亚州案判决的基础，该案法院支持了一项弗吉尼亚州的法令，这项法令禁止外州公民在州河流的潮汐水域养殖牡蛎。首法官维特（Waite）撰写的法院意见认为，州占有其潮汐水域和河床，州人民得以共同在那里捕捞和养殖，此种占有不过就是人们对于其共同财产的经管而已。州公民在那里面养殖牡蛎“事实上是一种财产权利，而不仅仅是公民权的特权和豁免权”，一个州的公民没有被宪法的特权和豁免权条款授予“另一个州的公民的共同财产（commonproperty）中的任何利益”。[16]

在上面两案判决中，法院使用了州公民的共同财产概念，认为在某些事物上，州公民共同拥有某种财产权利，这是私权利（privateright），因此不属于宪法第4条第2款的“特权与豁免权”的范围。州政府，乃是作为某种类型的受托人（trustee），为其公民的利益行使财产权利。本文看来，此种财产权利概念本身不是那么难以理解，州公民的财产权利可以在一定程度等同于或类比于个人和法人的财产权利。既然权利不过就是人之间的一种关系，既然存在着一个个不同的个别的州，既然人们又可以理解法人财产权利，所以我们就能理解州的财产权利或私权利。这确是一个合理且有用的概念，能够帮助人们思考许多州际区别待遇的问题。不过，州的共同财产权利是比较特殊的，由于州本身是一个实体，不同于普通的社团，不容易划清州政府的公共权力和受委托行使的财产权利的界限。当说到州所有的时候，意思可能是州政府独占的公共权力，对抗的是其他政府行使同样的权力，对外州公民权利的限制和对其他政府公权的限制，不是一回事。而且，即使可以确定为州公民的共同财产权利，同普通的财产权利相比，在实践中也会表现出特殊性，比如或许要受到更多的限制。

图默诉威特塞尔案，涉及南卡罗来那州对该州海岸外一段领海内商业性捕虾的管制法令的合宪性。南卡州管制的虾场乃是从北卡罗来那州到佛罗里达州近岸海域的一个更大虾场的一部分，这里的虾大部分是洄游性的，南卡州法令中的一款规定居民的一艘捕虾船付执照费25美元，非居民付2500美元。首法官文森(Vinson)发表的法庭意见第一次使用了对州际区别对待合宪性的实质理由（substantialreason）测试，“像许多宪法条款一样，特权与豁免权条款并不是绝对的。它禁止对外州公民的区别对待而没有超过仅仅被歧视者是外州居民这一事实的实质理由”。在宪法特权与豁免权的每一案件中，要考察区别对待的理由，区别对待的理由和区别对待的措施间有无紧密联系，以及州是否还有其他选择余地（避免或较不严重地区别对待）。南卡州的法令不能通过上述检测：对州保护渔业资源的目的而言，外州居民不是资源损害的独有因素；外州居民也不曾使用更大的船或特别的捕捞，对外州居民的执法成本也不是更大，也没有什么州自身的资金贡献于虾资源的保存；州可以采取其他办法，如根据捕捞船尺寸收不同的许可证费，向外州居民征收等于州税在他们身上的额外花费数额等等。[17]

接下来的是在州的领海中捕虾是否构成了例外，不属于州公民权的特权与豁免权的范围。该案看起来和上面的麦克瑞底诉弗吉尼亚州案十分类似。文森对图默案和麦克瑞底案的事实进行了区别，区别有二：麦克瑞底案的牡蛎不游动，图默案的虾洄游；麦克瑞底案中州法管的是内河，图默案则为领海。如此，就算麦克瑞底案确立了特权与豁免权的一个例外，但本案的事实和它不同，不成为例外。南卡州的这项法令被判违宪。

希克林诉奥贝克（Hicklinv.Orbeck）案[18]中,最高法院使用了图默案确立的测试方法。法院一致取消一项阿拉斯加，该法律要求阿拉斯加居民比非居民优先拥有与石油和天然气管道有关的工作。援引图默案，法院认为，宪法第四条第一款并不排除在许多情况下确有正当独立理由的对外州公民的区别对待，但它确实规定，除非有实质的理由，一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，实质理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的特殊根源，并确定州法的规定与消除该问题有着实质性的关系。法院指出，即使一州通过要求私人雇主歧视非居民减轻其失业问题是正当的，阿拉斯加法律也不能被维持，因为阿拉斯加失业问题的原因在于相当数量的失业居民缺乏和训练或居住偏远，而不是来自寻求工作者的蜂拥而入，更有甚者，这一法律的优先扩展到所有阿拉斯加州人，不仅是失业者。

图默诉威特塞尔案中的实质理由测试其优点在于处理州际区别对待这一复杂问题的灵活性。它将特权与豁免权条款的司法审查焦点，从划定州公民权的基本权利转移到州保持区别对待的理据上。一个允许仅仅是必要的区别对待的灵活方法，代替了僵硬性的废除任何损及州公民权的基本权利的区别对待的方法。

图默诉威特塞尔案首法官文森视麦克瑞底诉弗吉尼亚州案为一孤立的先例，而且字里行间对该案的不以为然，他写道这一“完全所有权理论----现在一般被视为仅仅是一种虚构，表现在法律向它的人民概略表达重要性就是：州有权力保存和调控一种重要资源的开发”。实际上，他拒绝了该案久经确立的规则。

图默案中一个问题是，无论使用什么样的名称，在实质上，州公民的共同财产理论在根本上就不成立，还是应仅仅着重在其应用的范围的确定上？可能，有些事物曾经被理所当然认为是州的共同财产，但随着的变化而变得不合时宜了，也可能会出现新的事物需要被当成共同财产。

著名的弗兰克福特大法官(JusticeFrankfurter)，不满于法院意见对州公民权特权与豁免权的例外这一问题的处理，写下了附议意见，认为对处理特权与豁免权的“例外”不给出任何线索将遗留大量问题。他的附议意见认为“不可想象制宪者会意图消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”。他认为宪法通过时关于州对其渔场的权力有一共识，这一共识反映在麦克瑞底案州公民的共同财产理论中，“麦克瑞底案不是一个孤立的判决乃得以睥睨视之，它实乃我国法律中至重要教义的象征，它表现了此前法律史中的要素，围绕它积聚了一系列的裁决。不仅有大量案件应用该案教义（doctrine）处理州为其公民利益控制本州的猎物和渔场的权力，而且在我们的时代，本法院还扩展该理论，指向州人民的公共领地（publicdomain）或共同财产或共同资源的管制和分配问题，这些事物的享有可以仅限于本州公民而不及于外国人和外州公民”。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案，维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证的规定。这项规定的是：蒙大拿州本州居民可以购买单独的狩猎驼鹿许可证，价格为9美元，非居民则只能购买包括狩猎驼鹿在内的联合许可证，价格为225美元，同样的联合许可证本州居民购买只需30美元。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和”的歧视。简言之，非居民捕猎驼鹿一事“仅是娱乐和运动”，平等地捕猎驼鹿“对合众国的维护和福利无关大局”。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内,援用宪法4条2款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。[19]

布伦南大法官(JusticeBrennan)发表的反对意见（有两位大法官加入）则认为，是否“基本权利”这一问题和宪法4条2款是无关的；关键的是对外州居民的区别对待是否有理由，而蒙大拿州的这项法律不能通过实质理由测试；至于州所有境内野生动植物的教义已经完全过时，这只是州在合乎宪法和联邦法条件下行使警察权力的问题。

鲍德温案法院根据宪法条款的原初目的和州公民权的基本权利理论来思考该案中所涉州法的合宪性,拒绝使用实质理由测试。看起来，基本权利理论在该案中又复活了，却伯认为这与其说是坚持过时的教义不如说是出于方便。[20]本文认为，该案法院做了什么比说了什么更重要，法院意见令人困惑的语词背后，仍然是州公民集体拥有某些类似于私权的权利的认识，“有一些物品或服务是州公民为他们自己创造和保有的，他们有权利将之留给自己。蒙大拿州仔细管理的驼鹿群接近于公立图书馆、公立学校、州立大学、州立和公共福利项目——这些事物法院已经认为州可以为其公民使用或享有而保留”。[21]不过，一些州资金支持或州保留的物品或服务，因为国家统一与和谐的需要，对其的使用与享有仍然要在居民和非居民间一视同仁，例如警察和消防服务等等，这方面的问题，仍然需要细致地逐案讨论。

看来，基于居民和非居民身份的区别待遇这个问题是复杂的，问题在于一方面，这一条款的首要目的，在于帮助将独立的、主权州的集合融合为一个国家（nation），但是，另一方面不可想象消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”；一方面，所有的公民都具有某些基本的权利，居民与非居民的区别不能消除这些基本的权利，但是，另一方面，一州公民所享有的权利的不能仅仅因为他们享有的事实就必须与其他州公民共享,他们总有一些排除他州公民享有的独占权利。

上文已经通过案件阐述了一些法律概念，本文认为，一种精致发展的地方人民的共同财产概念、一种精致发展的实质理由测试方法、一种在个案中确立而非事先条列目录的基本权利概念，对于我国解决和户籍制度相关的问题，是不无启示意义的。

居民身份确定和定居期限要求

夏皮罗诉汤普逊案（Shapirov.Thompson）[22]，法院否决了州法以一年期的定居要求（one-yeardurationalresidencerequirements）作为申请福利帮助的条件（除此之外，申请者是符合当地居民身份测试的）。与此案类似，在Dunnv.Blumstein[23],法院否决了一项田纳西州的州法，该州法要求选民在选举登记之前，要在州住满一年，在县住满三个月。在MemorialHospitalv.MaricopaCounty[24]，法院否决了亚利桑那州的一项法令，该法令规定在某县一年期的定居，贫困者才有获得由县资金提供的非紧急性医疗的资格，法院判定，此项定居期限要求，违反了宪法14条修正案的平等保护条款，创造了不公平的分类，通过否定新来者“生活的基本需要”侵犯了他们州际旅行的权利。

以上三案，法院判决，州法施加定居期限作为州际旅行权的负担需要紧迫的州利益（acompellingstateinterest）作为理由。在三案中，州法都缺乏这样的理由，所以分别被判违反宪法14条修正案的平等保护条款。不过，是否享有权利，并非和定居要求无关，在三案中，法院都仔细区别了定居期限要求（durationalresidencerequirements）和真实定居要求（bonafideresidencerequirements），[25]布伦南大法官强调，定居要求和一年期等候要求乃是截然不同的和独立的获得帮助的前提条件。[26]福利机构在批准福利申请之前，可以做必要的关于申请者工作、住房、家庭等事实情况的调查，决定申请者是否是居民。[27]法院并不认为任何定居期限要求都是违宪的，“对于以等候期限或定居要求决定投票、免学费、获得职业执照、获得打猎捕渔执照等等的合法性，我们并没有暗示看法。这些要求也许可以促进州紧迫的利益，也许不构成对行使州际旅行之宪法权利的惩罚”。[28]

罗莎丽诉洛克菲勒案（Rosarisv.Roclcefeller）[29]维持了相当于初级选举的居住年限要求的政党注册限制。Sosnav.lowa案[30]法院维持了衣阿华州的州法，该州法以一年的居住期作为在州法院起诉离婚的资格条件。在Vlandisv.Kline案[31]，法院宣布“州可以确立这样的州内身份的合理标准，以使那些实际上不是该州的真实居住者而是仅为了教育目的而来到该州的学生，不能利用州内的学费优惠比例”。佐波尔诉威廉案(Zobelv.Williams)[32]也是关于居住期限问题的。政府是否可以基于居住持续的时间长短给予福利,其中新来者也获得一点,但长期居住者获得更多?在此案法院的回答是否定的。阿拉斯加立法机关通过一项法案,把从北部坡石油开发所获得的巨额收入直接分配给阿拉斯加的公民。接受的数量依据其居住时间的长短。从1959年建州开始，“分配的单位”将依一个居住年为一个分配单位的比例。法院以8对1的表决，宣布阿拉斯加的法案违宪。首法官伯格（C.J.Burger）的多数意见认为该州法案违反平等保护条款，甚至不能通过最低合理性标准之审查。

马丁内兹诉白纳姆案（Martingezv.Bynum）[33]是关于真实居民要求的州法合宪性问题。德克萨斯州教育法典规定，如果一个未成年人没有和“父母、监护人或其他根据法院的裁定对其有合法监护权的人”生活在一起，如果他在某校区出现的“主要目的为了获得免费公立学校教育”，那么州法允许校区禁止他在公立学校免费入学。出生在美国的公民莫雷尔斯（RobertoMorales）离开居住在墨西哥的父母家，到美国和居住在德克萨斯州麦卡伦（Mcallen）的姐姐马丁内兹（Martinez）住在一起。麦卡伦独立校区认定,莫雷尔斯移居的主要目的是在地方公立学校上学，因此该校拒绝他免费入学。一项集体诉讼挑战德克萨斯州的法律明显违宪。联邦地区法院和第五巡回法院都肯定了该法的合宪性，最高法院也以8：1表决维持了该法的合宪性，只有大法官马歇尔表示反对。法院的裁决认为，一种适当定义和普遍适用的真实定居要求，在确保提供给居民的服务只为居民所享有方面，促进了重要的州的利益。尽管真实定居标准之含义依语境而变化，传统上这一标准包含两个因素：亲身居住在某个地区并有意图继续留在那里，校区的性质决定，要求学龄少年或他们的父母至少满足传统的标准（才能免费入学）是正当的，德州州法的规定较传统标准更为宽厚，因此是合宪的。

在Plylerv.Doe案[34]，最高法院判决德克萨斯州教育法典的一项违反宪法平等保护条款，这项州法授权地方校区拒绝非法移民子女入学，规定不为这类学生的教育经费提供州资金给地方校区。法院认为该州法不能促进重要的州的目标，而且，非法移民子女不能为他们的非法地位负责，对公共教育的剥夺不能等同于其他政府服务利益的剥夺，公共教育对于维系一个的联结纽带，对于维续美国的和文化传统至关重要，剥夺一个人的教育对其整个人生有巨大的负面。

中美两国具体情况不同，以上“居民身份确定和定居期限要求”诸案例中确定的具体规则未必是我们也需要立即采用的，我们需要注意的是在解决上述问题时法院采用区别与分类管理的技术。根据宪法判例法，一个人，如果到某州堕胎的话，不需要是该州真实的合法居民，[35]如果到某州获得福利或免费医疗帮助，需要真实居民身份但没有等候时间要求，如果起诉离婚，则需要在该州住满一年（如果州法有这样的规定）。法院区别了定居期限要求和真实定居要求，某些权利的享有需要定居期限，某些则不需要，不同的权利可能要求不同的定居期限。真实定居标准或居民身份本身，虽然有一传统的定义，但并非是一个固定的逻辑起点性的定义，从中可以派生出所有权利享有的资格，毋宁说，仍然要在具体个案中进行真实居民或真实定居标准的法律含义解释。对应于免费进入公立中小学的居民标准和享受州立大学学费优惠的标准不同，前者，合法进入并停留6个月以上的外州或外国人，其子女就被视为所在校区的居民，[36]甚至非法移民的子女也被视为居民，但并非任何一个停留的儿童都是居民（马丁内兹案）；后者，也许传统的定居标准还不够，需要的是家居（domicile）标准。[37]无论采用什么样的论证方式，是对真实定居标准的含义逐案解释；还是认为不同的权利对应不同的居住标准要求；甚至认为问题不过是确定权利享有的适当资格而已，居住标准云云，只起到修辞的作用，论证使用的词句并不重要，重要的是实际上进行的细致分类。

四、结语

我们承认，广义的户籍制度在我国制造了深重的弊端，它侵犯了人民的权利、破坏了国家的大同。但是，无法消除政府服务和提供利益的地方性，这既不可能也不可取。一种简单的处理方式，如将平等权或迁徙自由权视为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录，依此目录来否定一切区别对待，只是似是而非的法律理论。一种在个案中确立而非事先条列目录并且往往只起修辞作用的基本权利理论，甚至是更好的。

我们的面临弊端为一种如此僵硬的思维方式——找到一个原点然后演绎推理获得所有实践结论——所制造，消除弊端却不能采用同样的思维方式，需要的是细致入微、抽丝剥茧般的功夫和审慎精神。尤其重要的是，不要使户籍本身成为派生一切权利的源头，也不要立即使之毫无意义，这都不合乎法律的精神。像地方人民的共同财产这样精致的法律概念是需要发展的；区别与分类管理的技术是我们所需要的。从我国的情况看，某个地方的人群至少可以作这样的分类：户籍拥有者、定居者、一定期限以上的定居者、临时停留者。这几个类别可能重合也可能不重合。毫无疑问，某些权利是所有人包括临时停留者都享有的；某些权利只有定居者享有，户籍拥有者但不定居者也不能享有；某些权利是一定期限以上的定居者才能享有；也不排除，某些权利必须是户籍拥有者且一定期限以上的定居者才能享有；有些情况下，某些权利只要是户籍拥有者就可享有而不管是否定居，等等。

本文还想指出，户籍农民的财产权利和集体成员的资格确定问题，可能需要借鉴普通法曾经的精华——英国中世纪的土地法来发展一些法律概念。例如，多重所有权（国家、地方、村、村民）概念，并需要仔细确定每一方权利的界限和权利的性质——是私权利、还是在所有权名义下的公权力、是否存在可类比于领主权的政府权力，并且这些只有在具体的情况中才是可能的。

当我们这样思考问题的时候，户籍制度的僵硬性和弊端就已经开始逐步消除了，通过不断的单个规定和案件的累积，最终人们会发现，中国不是一个存在户籍制度的国家，这一切甚至发生在不知不觉中。

[1]李慎波：《法制早报》2004年11月18日第1版。

[2]本段资料刘海峰、樊本富：《论西部地区的“高考移民”问题》，《教育》2004年第10期。

[3]参见邓建胜：《谨慎推进“农转非”》，见/20051031/n240625266.shtml。

[4]参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，北大法律信息网，/article/user/article_display.asp?ArticleID=27136。

[5]在美国，州的“公民”包括一个州内的任何合法居民。

[6]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[7]94U.S.391(1876).

[8]334U.S.385(1948).

[9]436U.S.371(1978).

[10]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[11]Id.

[12]Id.

[13]参见LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,FoundationPress,Inc.1988,p529.

[14]参见slaughter-HouseCases,83U.S.36，77(1872)。

[15]Connerv.Elliott,59U.S.591,593(1855).

[16]参见McCreadyv.Virginia,94U.S.391，395(1876)。

[17]参见334U.S.385,396-399(1948).

[18]437U.S.518(1978).

[19]参见436U.S.371(1978).

[20]LaurenceH.Teibe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p534.

[21]Id.,p539.

[22]394U.S.618(1969).

[23]405U.S.330(1972).

[24]415U.S.250(1974).

[25]在三案中，权利被州法否认者的真实居民身份都没有在法院受到挑战。

[26]Shapirov.Thompson,394U.S.618,636(1969).

[27]394U.S.618,636(1969).

[28]394U.S.618,at638,footnote21(1969).

[29]410U.S.752(1973).

[30]419U.S.393(1975).

[31]412U.S.441(1973)).

[32]457U.S.55(1982).

[33]461U.S.321(1983).

[34]457U.S.202(1982).

[35]Doev.Bolton,410U.S.179(1973)，乔治亚州的堕胎者必须是本州居民的规定被判决违反州际特权与豁免权条款。