财税创新调研报告

提高自主创新能力是党和国家所确立的**时期引导我国经济发展的基本指导方针。经济社会发展居全国前列的苏南地区，要真正实现经济增长方式的转变，推动产业结构优化升级，首先必须提高自主创新能力。而如何制定、完善并妥善运用激励自主创新的财税政策，是政策调控的重点。

一、增强自主创新能力是苏南经济科学发展的必然趋势

苏南经济区域的界定在上世纪80年代大办乡镇企业时，主要是指苏州、无锡、常州3市；20世纪末，江苏省提出苏南、苏中、苏北三个差别化区域的发展战略，地处江苏南部的南京、镇江与苏锡常一起被划入“苏南板块”。根据**年统计数据，占全省人口30.8%、土地面积27.8%的苏南五市，生产总值占全省的62%，居民储蓄存款总额占全省的60%，税收收入占全省比例超过70%。21世纪以来，苏南经济继续快速发展，形成了没有一个统一的模式来概括的与时俱进、因地制宜的全新苏南模式。但苏南经济的可持续发展也存在以下一些隐忧，主要表现在以下方面：

1、高新技术产业规模较大，但技术层次不够高，缺少具有自主知识产权的核心技术。目前苏南已成为我国高新技术企业最密集的区域之一，**年这里的2200多家国家和省级高新技术企业，实现工业产值5910亿元，比3年前翻了两番。但不容忽视的是，苏南高新技术产业主要从事先进产品的组装和生产，拥有自主知识产权的核心技术少，附加值低的问题较明显,没有充分体现出高新技术产业应有的附加值高于一般产业的特征。

2、利用外资数量惊人，但吸收严重滞后。**年江苏省合同外商直接投资308亿美元，其中苏南为254.4亿美元，占全省的82.6%；实际外商直接投资158亿美元，其中苏南为133.8亿美元，占全省的84.7%，目前已有近100家世界500强企业落户苏南。但苏南吸引外资中也存在一定问题，阻碍着利用外资效率的进一步提高，主要体现在以下两方面：一方面投资偏重制造业，现代服务业投资不充分。**年，服务业的外资占全部外商直接投资比例仅为12.2%。另一方面，关键技术主要依靠国外。

3、产业结构比例失衡，第二产业比重过大、第三产业发展相对滞后。苏南是我国工业化最早的地区，这里的工业基础，除了一部分城市工业以外，主要有两个：一是从上个世纪80年代中期开始发展起来的乡镇企业；二是从上个世纪后期发展外向型经济建立起来的外商投资企业。近年来苏南的服务业虽然发展迅猛，但第三产业比重仍低于其他经济发达地区如上海、广东和浙江。苏南**年度科研、技术开发、金融服务、卫生、教育等现代服务业利用外资占到服务业全部利用外资的比重不足5％，这种状况不利于产业结构的调整和优化。

从**年开始，苏南经济出现了调整态势，增长速度明显放缓，**年前5个月，苏南工业增长21.8%，仍低于全省平均水平。苏南经济的调整实质是转型，是经济发展到一定水平后的必然要求，是向更高发展层次推进的必要准备。如何提高创新能力，大力开发具有自主知识产权的关键技术、核心技术和知名品牌，促进产业技术升级，加快从“苏南制造”向“苏南创造”的转变，提高综合竞争力，是摆在我们面前的重要课题。

二、目前鼓励自主创新财税政策情况和存在的问题

自主创新的主体是企业，要提高企业具有自主创新的能力和动力，需要政府财税政策的大力扶持。我国自20世纪90年代初就开始初步建立提高自主创新能力的财税政策，但总体来讲，政策比较零散，手段比较单一，没有形成体系，真正发挥实效的并不多。为了营造激励自主创新的环境，努力建设创新型国家，**年2月9日，国务院了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(**-2020年)》及其实施的若干配套政策。江苏省也根据国家有关税收管理和科技创新的政策规定，结合我省实际，出台了《省委省政府关于增强自主创新能力、建设创新型省份的决定》（苏发[**]13号）以及《省政府关于鼓励和促进科技创新创业若干政策的通知》（苏政发[**]53号），大力鼓励和促进科技创新创业。相关财税政策主要体现在以下两方面：

1、通过财政政策上支持自主创新。主要包括：增加财政科技投入的同时鼓励企业加大投入，为支持自主创新提供财力保障；实施促进自主创新的政府采购政策，利用政府采购政策推进技术创新、产品创新和产业结构升级；改革和强化科研项目的经费管理，切实提高资金使用效益，财政投入由财政直接投入为主型向财政引导投入为主型转变等。

2、利用税收政策营造激励创新环境。主要有以下几个方面。一是加大对企业研发投入的所得税税前的抵扣力度。二是允许企业将用于研究开发的设备仪器加速折旧。三是完善促进高新技术企业的税收政策。四是完善进出口税收政策，进口税收政策的优惠要从对企业进口整机设备，逐渐转变到鼓励国内企业研制具有自主知识产权的产品和装备所需要的重要原材料和关键零部件上。

相关新财税政策的出台比以往有了很大突破，但在扶持企业自主创新方面，无论是财税政策的制定还是执行，我国目前都还存在着一些不足。在财政政策方面：

首先是科技投入总量仍不足，地方财政科技支出比重低。我国的研究与开发费用（R&D）只占销售收入的1%，仍低于世界可统计国家平均1.6%的总体水平，且与发达国家2.2%的总体水平有相当大的差距。苏南地区这一情况尤为突出，**年南京市企业的R＆D经费占销售收入的比例、科技与技改贷款占银行贷款余额的比重只有0.68%和1.92%；苏州市企业的R＆D经费占销售收入的比例、科技与技改贷款占银行贷款余额的比重较低，只有0.58%和1.26%，在全省也分别居第10、12位；**年无锡市的政府科技拨款占财政支出的比重仅为1.69%，在全省仅据第八位；这种情况与苏南的经济地位和财政实力很不相称。

其次，科技投入管理与调控中缺乏有效的资源整合机制，缺少必要的顶层设计和统一规划。政府科技投入资金政出多门，象苏南地方政府往往涉及科技、教育、经贸委、发改委等多部门，项目重复和支持不足同在，成果研发和成果应用分离，投入不足与浪费低效并存。

最后，现行财税体制不利于地方政府加大科技投入。财税管理的国际通行做法是中央和地方通过建立相对独立的税收体系，划分各自的税收收入和管理权限，籍以稳定财政上的纵向分配关系。而我国税收管理权限高度集中，地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布，地方在解释、开(停)征等方面的权限也很小，削弱了地方政府鼓励自主创新和调节经济的积极性和能力。

在税收政策设计上，长期以来我国税收优惠侧重在产业链下游，对研发环节给予支持的税收激励政策只占很小的比例。现行税收政策对生产设备投入、技术引进给予的优惠幅度、限制条件、获取优惠的成本各方面都优于创新性研发，企业自行研发或生产设备享受不到同等的优惠条件，税收政策对苏南经济自主创新的影响主要体现在以下方面：

1、生产型增值税不利于促进高新技术产业的投资。我国现行增值税类型是生产型增值税（东北地区除外），固定资产投资和更新设备中所含增值税不能抵扣，加重了企业负担，影响企业投资的积极性，特别不利于资本密集型和技术密集型的高新技术企业适时更新改造，妨碍企业技术进步。其次，由于出口的高新技术商品中固定资产所含税款没有抵扣，出现退税不彻底，必然会提高价格水平，降低这些商品在国际市场的竞争力。最后，与其他产业相比，高新技术产业无形资产和开发过程中的智力投入往往占高新技术产品成本的绝大部分，但这些投入并不能抵扣，这也导致了高技术产业增值税负担偏重，增加了科技投入的负担，容易挫伤企业技术创新投入的积极性。

2、内外资两套所得税税制影响了内资企业自主创新能力。由于外资企业的优惠税率，以及外资企业在减免税期限、再投资退税、税率、税前扣除、资产的税务处理等方面均享受“超国民待遇”。加上外资企业原有的资金、技术优势，进一步加剧了两类企业的竞争力差距，不利于内资企业自主创新发展。

3、高新技术企业税收优惠政策受区域限制。目前国务院批准的高新技术开发区内的高新技术企业，可减按15%征收企业所得税。在高新技术开发区新办的高新技术企业，自获利年度起，免征所得税2年。经国务院批准，江苏省自1991年起先后建立了南京、苏州、无锡、常州4个部级高新技术产业开发区，全部位于苏南地区，高新区高新技术企业税收优惠政策对苏南高新技术产业的发展起到了很大的推动作用。然而，随着苏南高新区的迅猛发展，原来的规划面积已远远不能适应经济发展的需要，以区域为标准对高新技术开发区内外的高新技术企业区别对待，导致在区域外的企业即使是技术密集、知识密集企业，却不能享受同等的税收优惠。

4、税收优惠方式存在一定的缺陷。我国现行的科技税收优惠主要手段是税率优惠和税额的定期减免等直接优惠形式为主，优惠方式单一。税收直接减免方式只能在一段时期内使用，因而，对于苏南地区密集的高技术产业来说，发展中持续的创新行为缺乏有效的激励；现行的企业所得税政策明确对纳税人国家财政性补贴和其他补贴收入，除国家另有文件指定专项用途的，都应并入纳税人经营所得，计算缴纳所得税，不利于有效地鼓励苏南地区相对有财力的地方政府运用财政资金向高科技产业和企业自主创新行为倾斜。

5、部分优惠政策应用不到位。比如我国原有的鼓励研发投入的政策规定盈利工业企业的研发支出可加计扣除50％，但要求研发费用比上年增长10%以上的企业才可以。据苏南各市税务机关的反映，实际享受到此项优惠政策的企业甚少。这里有企业对政策不了解的原因，也有税务机关宣传力度不够的原因。今年的国发6号文件加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度，允许企业技术开发费用加计扣除的同时取消了企业盈利状况和研发费用比上年增长10%以上两个条件限制，并且当年发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可在5年内结转抵扣。这样此项政策就变的更优惠，并且适用于大多数企业，但如果政策宣传力度不到位和执行操作不方便的话，实际享受到此项优惠政策的企业数量仍不会多，就有违国家政策出台的立法意图了。

三、促进自主创新进一步发展的财税政策若干建议

1、加大财政科技投入力度

财政资金支持是各国提高自主创新能力财税政策的首要内容，苏南的地方政府应根据地方实际制定财政科技投入指标，从政策上确保目标实现。如苏州市政府在十一五规划中提出全社会研究与试验发展经费占地区生产总值的比重超过2.5％，高新技术企业、民营科技企业研究与开发经费投入占销售收入的比重超过5％，市、县（区）两级政府科技投入占本级财政支出的比例分别达到7％和5％左右等政策目标。苏南地区经济发达，地方政府财力较充裕，更要发挥政府自主创新投入的导向性作用，健全自主创新投入稳定增长机制，加大各级政府对自主创新的投入力度，确保市、县级市（区）财政自主创新投入增长幅度高于财政收入增长速度。

2、优化财政科技投入结构

在加大科技投入的同时，还应加强科技投入的管理，优化财政科技投入结构。政府科技投入应解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研和公益科技为主的投入问题，以及为赶超战略所需的重点倾斜投入特别是战略性重点和大项目支持问题。苏南应因地制宜地确定各地投入方向，如苏州地区外资占主体的，应把引进消化吸收再创新作为苏州增强自主创新能力的主要方向；南京市科技人才资源丰富、具有电子信息产业优势，选择将发展软件业作为自主创新的战略性产业。根据苏南高校和科研结构集中的特点，应大力发挥高等院校和科研机构在自主创新中的作用，苏州市政府从1998年起与中科院开展“院市合作”，现已累计实施合作项目234项，实现销售收入75亿元；无锡市先后与中科院及北大、清华等7所国内知名高校签订全面合作协议，目前，这个被称为“7+1”的产学研框架体系初见成效。创造了以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。最后，政府应提高科技投入的公开性、透明度和公正性，强化投入成果的资源共享，建立并逐步完善政府科技投入绩效评价体系和公共选择程序，优化财政科技投入结构，确保政府科技投入取得应有的效果。

3、改革财税体制，赋予地方一定的税收立法权

在当前中央财力十分有限情况下，苏南地区鼓励自足创新主要依靠地方政府的财政手段。然而当前分税制框架内地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布，地方在解释、开(停)征等方面的权限也很小，因而削弱了地方政府开辟税源、组织收入和调节经济的积极性。随着经济形势的发展，应赋予地方一定的税收立法权，使科技税收优惠政策与中央和地方的发展战略紧密结合。中央可以集中对基础科学、国家重点开发项目及主导性产业给予税收支持，地方则对有利于地方经济发展和效益较为明显的技术开发项目予以扶持，以进一步明确管理权限的划分，提高行政效率。

4、继续完善科技税收激励政策，促进高新技术产业发展

首先应加快增值税转型，从生产型增值税向消费型增值税过渡，除了对高新技术企业固定资产投资和更新设备中所含增值税给予抵扣外，对企业购入和自行开发的科技成果费用中所含的税款，应比照免税农产品与交通运输费的有关规定，按照一定的比例计算扣除进项税额，以减轻高科技企业的实际税收负担。

其次要尽快统一内外资企业所得税，实行国民待遇原则，消除内、外资企业的税负差异。同时，科技税收优惠必须突出国家产业政策的导向，与国家科技发展计划保持一致，应改过去针对区域优惠的政策为针对产业提供优惠，改过去对外商投资实行全面普惠为特定优惠，不分高科技企业的所在地区、部门、行业和所有制性质，一视同仁，保证企业之间的公平竞争。对从事科技研究与开发的企业给予特别的所得税优惠政策，吸引外资研发机构落户，提高利用外资的质量。

最后，应重点采用税基式优惠政策，综合运用加速折旧、税前列支、费用扣除、投资抵免、提取准备金等多种优惠方式，适应科技创新型企业前期投资多、利润少的特点，能够确保企业真正享受到这些优惠政策。

5、加大对环保节能产业和现代服务业税收政策扶持力度，提升产业结构，实现可持续发展

资源短缺和环境容量小是苏南经济发展的重大制约因素，苏南地区要推进新型工业化，保护环境、控制能耗的同时保证经济发展，要从生产制造向研究开发、生产服务业等领域拓展，增强资源环境对经济社会发展的支撑能力。重点发展生产服务业，大力培育新兴服务业，把发展软件业作为重中之重，推进信息技术在各行业各领域的普及和应用，加快发展为制造业配套的研发设计、现代物流、金融保险和商务会展业。我国今后应当进一步完善并合理使用税收抵扣、减免、加速折旧以及增加费用扣除等政策，鼓励企业加大研发、控制能耗和设备更新改造的力度，同时，对使用落后工艺、设备及高污染、高消耗的企业实施限制或惩罚性税收政策，并在适当的时机开征专门的环境保护税。要制定更具行业特点的鼓励发展现代服务业税收政策，扩大鼓励发展现代服务业税收政策享受面，充分发挥税收杠杆的调节作用，加快苏南产业结构调整。苏南地区在继续扩大利用外资总量的同时，大力提高利用外资的质量，支持引导利用外资从生产制造向研究开发、生产服务业等领域拓展，增强资源环境对经济社会发展的支撑能力。