矿业权市场配置的体制政策法规调研报告

本专题是中心下达给地质咨询部的调研任务。由于“非典”的影响，起步较晚。项目组由严铁雄、何贤杰、叶天竺、钱玉好及二处王峰组成，分两组于8月下旬及9月中旬，分别对广西、江西两省区的省、市、县国土资源主管部门以及矿产勘查主管部门、院、所、中介机构等单位和个人，通过座谈、走访、交谈等形式进行了调研。调研工作得到了有关单位领导和同志们的重视和支持，主管厅局长和处室、院所领导到会，为我们介绍本省区或辖区内矿业权市场方面的情况，并提供了本省区、辖区的有关文件及实例，为我们编写调研报告创造了条件，在这里向他们表示谢意！此外，在编写调研报告中，我们还利用了以往调研工作中收集到的部分资料。

一、一般情况

新中国成立的半个多世纪以来，我国是一个以公有制为主体的社会主义国家，在经济体制上，是高度集中的计划经济体制，这在我国建国初期一穷二白、百废待兴的经济形势下，起到了非常重要的作用，短短的几年就使我国的国民经济形势发生了重大变化，人民生活有了明显改善。随着生产力的发展，计划经济已经不能适应发展的需要，不改革就没有出路，因此，在党的十四次代表大会上，提出了建立社会主义市场经济体制的新目标，要实现“两个根本性转变”，即由计划经济体制向社会主义市场经济同志转变，由粗放型向集约型转变。

我国的矿产勘查和开发与国民经济的其他行业一样，长期以来一直实行的是高度集中的计划经济体制，因此，在人们的脑海里，根本就没有矿业权的概念，也不存在滥采乱挖的事件。改革开放以后，人们的思想又走上了另一个极端，无视正在勘查或生产的现实，一些地方和个人谋求经济利益，在勘查区或矿山内进行重复勘查、开发，或非法进入生产矿山滥采乱挖，给国家的国民经济造成重大损失。

*年3月，我国公布了有史以来第一部《中华人民共和国矿产资源法》，在总则第三条中明确规定，“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯……”，在第十六条中强调“任何单位或者个人不得进入他人已取得采矿权的矿山企业矿区范围内采矿。”等等，这是我国第一次，以法的形式，设立了探矿权和采矿权，尤其强调了采矿权，起到了积极的作用。*年了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》国务院令，充实了探矿权的内容，进一步明确了探矿权人的权利、义务及责任，增强了可操作性。但诸如“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”等，仍不适应社会主义市场经济发展的需要，矿业秩序没有根本性好转。

*年8月，公布了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》，这是为适应我国社会主义市场经济发展，对第一部《矿产资源法》作了必要的修改。具体体现在强调了允许矿业权转让和有偿取得制度，如“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”、“……经依法批准可以将采矿权转让他人。”，取消了不适应市场经济发展需要的一些条款，如“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”。修正案的贯彻实施，进一步规范了矿产资源勘查、开发的行为，使矿业秩序从总体上有了根本性的好转。

*年以来，为进一步适应社会主义市场经济发展的需要，矿产地质工作改革有了突破性的进展，使公益性资源评价与商业性矿产勘查（详查、勘探）分开运行，国家通过公益性资源评价为投资者提供矿产资源信息；矿山建设所需的地质资料和可靠的资源储量，由投资者出资进行商业性矿产勘查的详查、勘探工作取得。

从总体上来看，现行矿业权的配置，尚能适应社会主义市场经济体制，但随着改革的深入，地勘单位和不少的中小国有矿山企业，将会通过各种形式，转向非国有。现在的问题是：虽然法律法规正在不断的修正、充实，以适应转变了的经济体制和迅速发展的改革步伐，但不论是政府官员、勘查者、企业管理者，还是个体采矿者，观念上的转变还有较大的距离。表现在出台的一些新的政策规章，运用行政手段较多；在执法中，也常常显现出政府调控力度大，市场配置能力弱。

二、广西、江西调研情况

（一）广西调研情况8月26日至30日，严铁雄、叶天竺在广西调研矿业权市场配置，着重在矿产资源有偿出让和探矿权采矿权招标拍卖挂牌方面，区市县政府主管部门、勘查单位、中介机构的作用及存在的问题。在区国土厅的大力支持下，通过与区国土厅、崇左市国土局、桂林市国土局、区地勘局、地调院、广西建材总队、冶勘南宁分院、储伟有限公司座谈、走访，对广西的矿业权市场配置及各自发挥的作用及存在问题，有了初步的了解。

2003年，国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》国土资发（2003）197号后，区厅相继了《关于贯彻实施探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让管理办法的通知》和《关于印发市县（市）级国土资源主管部门矿产资源勘查监督管理暂行办法的通知》，随后，市县也相继贯彻落实。区厅在探矿权方面，由于探矿的投入大，风险大，投资者接受能力差，而采矿权马上就有回报，一些人就转向申请采矿权，去年采矿权审的严了，有人就转办探矿权。到2003年8月，转让探矿权的共10宗，其中铅锌矿3宗，重晶石2宗，高岭土1宗，金矿2宗，多金属矿2宗，转让金额约1400万元。招拍挂出让探矿权今年实现零的突破，铅锌矿挂牌1宗，出让金额25.4万元。招拍挂探矿权出让的都是零星不成规模的小矿，有远景的都在勘查单位或业主手里。在采矿权方面，2001年12月实现零的突破，到今年8月，已实现了352宗出让，金额2800多万元，主要是砂石、粘土、锰、铅、锌等矿种，以协议出让的为主，挂牌交易的84宗，拍卖的9宗。市、县国土资源主管部门，在采矿权有偿出让及探矿权、采矿权招拍挂上也做了许多工作。

主管部门反映，转让一个探矿权差不多要一年时间，因为确认要重新过一遍，时间太长，业主反映强烈。采矿权的标的难以确定，因受勘查程度限制，资源储量的可靠程度低，各地五花八门；出让金分成也是问题，如何分未定，现在是谁做的谁拿；还有探矿权拍卖的法律地位？法上规定要有资格的人才能拍卖，应该具体规定；采矿权资质条件，最关键的是资金，资金投入有没有要求，最难办。探矿权、采矿权的衔接问题，因前者鼓励后者限制，所以不少的就回避采矿权等等，都需要明确。一些市县主管部门也提出了类似的问题。

地勘单位反映，现探矿权申请的初审权下放到县里，都担心县里卡或预留，地调院的天等东平锰矿原有探矿权，现一查有两个证，不利于我们勘查，增加了成本；项目取得后，要求6个月开展工作，而国家项目下拨款项常超过这个时间，县里打电话要注销；地调院反映招拍挂对地勘单位是生存发展的问题，空白地也要出钱没办法；国家探矿项目中也没有探矿权价款，地勘单位拿了国家探矿项目，又拿不出钱来买探矿权，灭失的矿产地应给地勘单位优惠政策，允许重新登记，现占有的矿业权只有注销没有增加；应明确规定招拍挂价款的管理办法；评估应视项目的规模，一些很小的项目进行评估就要几万元，就没有积极性了，应考虑执法的成本；保护性矿产不能开发又不能转让，可是探矿权只能保留6年，应该有特殊政策。

评估机构，成立一年多来，评估资源储量报告120多份，矿业权评估10多份，现要求评估的很多，如开采方案、环境、灾害、安全等等，应有一个同样的法规，不能各自为政；办理矿证的时间太长，没半年办不下来，费用还很高，一些矿山勘查程度很低就采，对矿山造成不良影响，破坏矿产资源。

（二）江西调研情况9月14日至20日，何贤杰、钱玉好、王峰等一行三人来到江西对该省矿权市场建设情况进行调研，以期通过江西省了解目前矿权市场机制建设状况，以及矿权流转中，政府、地勘单位、企业、中介组织各自面临的问题。调研组在江西与省厅、地矿局和其它系统的地勘单位进行座谈，并以矿权市场发育较快的赣州市和发育较慢的宜春市为重点进行了较详细的调研。总的来说，江西省矿权市场建设与发展轨迹同全国大部分省份基本一致，*年修改《矿产资源法》后，矿权市场开始启动，特别是*年2月国务院《探矿权采矿权转让管理办法》之后，矿权市场进一步活跃起来，但在*年前，政府参与程度较低，主要是对少数采矿权转让的矿山进行采矿权评估管理，招标拍卖的矿产都是砂石粘土类的建筑用非金属矿。*年省国土资源厅成立后，积极探索和宣传矿权有偿使用和转让制度，培育矿权市场，使全省矿权市场得以快速发展，取得了不小的成绩，在这个过程中，江西省也有与其它省不同的地方。*年6月，江西成立全国首家矿业权交易服务中心——南昌矿业权交易服务中心，并为此制定了相应的交易规则，成为全省矿业权市场交易的中坚力量。*年8月，全国首次贵金属采矿权——江西上饶应家坞金矿拍卖成功，轰动全国，连外国著名矿业咨询公司也闻风而动，主动参与。*年8月，赣南12个钨矿拍卖，江西地矿局赣南地调大队出资303万元购买一个采矿权，成为第一家直接购买采矿权的地勘单位。这些都为江西矿权市场的建设与发展涂抹了浓重的色彩。从*年到*3年8月，江西全省共转让采矿权30个，金额2.6亿元，采矿权招标拍卖70个，金额7121.7万元。我们试图通过对这个省的初步剖析，来研究和折射我国矿权市场建设的经验与问题。

江西矿权市场发展的主导思想是“矿产资源国家所有，有偿取得”，在江西省厅矿权市场建设情况总结材料中特别提到了省厅对全省各市县局长有偿意识的培训，使矿产资源有偿开采的意识在基层领导中形成。省厅领导也利用到下面检查工作、出差与地方政府领导交换意见机会宣传矿业权必须有偿取得。事实上，这一思想也是指导我国矿权市场建设重要思想。在江西，对有偿使用还有更一进的认识，认为目前矿业秩序的混乱，归根到底是资源无偿开采造成的，一些矿业主觉得资源得到很容易，不花太大的代价就可以开采，从思想上就有不珍惜的想法，才会乱采滥挖、采富弃贫、采厚弃薄，使一些合法的采矿权益得不到保护。这一看法，是有一定道理的，但在没有对有偿取得的含义搞清楚的情况下，以此作为指导思想，却也使得矿权市场建设不可避免地出现一些混乱，包括对价款、出让金、使用费的认识，以及招标拍卖后所得价款的分配问题等等。

矿权有偿取得人们最初的理解是交纳矿区使用费，这是个很小的数，在外国设置矿区使用费的国家也大多如此。*年《矿产资源法》提出探矿权和采矿权实行有偿取得的制度，在*年国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》中规定，除交纳探矿权使用费和采矿权使用费外，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权或采矿权，还要交纳探矿权价款或采矿权价款。这里的探矿权价款和采矿权价款是有明确的定义的，目的是收回国家出资勘查形成的矿产地的这部分国家投资，但在实践中，矿权的招拍挂更容易让人按照土地一级市场出让的方式将价款理解为出让金，即国家将矿权在一定时期内让渡给使用者而收取的出让金。虽然这个出让金没有法律依据，但却容易被地方政府接受和操作，并按这个思路深入下去，认为象土地一样，凡以前没有经过有偿出让的土地都不能直接进入土地二级市场，从而扩大了招拍挂的范围。这种想法也无可厚非，按照目前招拍挂范围的规定，也的确造成新老矿权的不平等和市场的不公平，但这种不平等与不公平在我国经济改革中是不可避免的，改革也正是通过利益的不断调整来促进整个生产力的发展。

可以进一步分析矿权有偿取得和矿权有偿使用的不同。有偿取得是在一个时点上的，通过补偿国家以前的有效勘查投入而获得矿权，而有偿使用是在一个时间段内的，国家收取矿区使用费，采矿权还要收取资源补偿费。两个有偿涉及到我国矿产资源管理深层次的问题。在此次矿权改革以前，取得矿权都是无偿的，但使用是有偿的，不能把二者混淆在一起，因而不能把有偿取得完全按出让金来理解。对不用勘查或通过简单勘查就能确定矿产地，如砂石粘土等建筑用非金属矿，是可以用出让金的方式来出让，但对要经过复杂勘查的矿产，不能简单地用出让金的方式，特别是对新申请的探矿权，如果是申请人需要从预查开始的空白地，国家应按谁先申请谁取得的方式授予，而不是协议或招拍挂方式授予。通常情况下，预查、普查的风险，不论国内外都是由政府来承担。

三、主要问题

1、观念滞后，影响地勘体制改革的力度十六届三中全会的《决定》要求，完善市场体系，规范市场秩序，加快建设全国统一市场。强调积极发展中介服务和自律性组织，矿业权市场的现状与上述要求差距甚大。调研中地勘主管部门和地勘单位对探矿权的招拍挂和地调院的归属有多种想法，主要的想法是国家投资形成的探矿权及灭失的探矿权应归国有地勘单位所有，这从政策上来说，是向地勘单位倾斜，扶持国有地勘单位，但仅靠几个探矿权，地勘单位仍然是无法生存的，尤其是今后国家出资普查新设的探矿权，一些地勘部门、单位仍按老观念获取探矿权，仍归地勘单位所有，也不是市场经济的规律，必须切实贯彻党的十六届三中全会精神，狠抓地勘单位的体制、机制的改革，才有出路。另一方面，政府主管部门在加快建设全国统一市场上，思想跟不上，措施不够得力，对积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织上重视不够。而在探矿权、采矿权市场的招拍挂、直接经营上关注较多，没有把主要精力集中到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，致使我国矿业方面的市场建设缓慢，非常不规范，离三中全会要求的加快建设全国统一市场的距离，相差太远。

2、产权不明、性质不清的争执《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》第二条指出，“维护企业化经营的国有地质勘查单位的合法权益。国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权，符合规定并经批准，其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金。”，国土资源部印发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》的第七条、第八条强调，招拍挂适用于新设探矿权和新设采矿权。当前的现实情况是大调查、资补费等项目的探矿权多数在勘查单位，且申请项目时就要求有探矿权，而这个探矿权是在勘查单位名下，“新设”的含义是什么？尤其是在确定国家项目时，并没有以法律形式明确矿业权的权属关系，造成产权不明，性质不清的局面，引发不少的争执。如广西六队的横县水舂村金矿；黑龙江翠宏山铁多金属矿等等。

3、各市场主体的地位不明确，市场行为不规范，充分发挥市场优化配置资源的基础性作用差距大市场经济运行离不开完善的市场体系和市场机制，但更需要有完善的市场主体。矿业权市场的完善，将在很大程度上取决于市场经济主体的完善。在江西和其他一些地方，政府认识到矿权也能带来巨大财富，计划提取一部分通过招拍挂所得价款作为滚动资金，投资地方探矿，包装好的矿权再进行招拍挂，以此实现良性循环，或进行矿权储备，根据市场情况再进行开发。如果所有的地方政府都如法炮制，全国风险小的探矿地区都将由政府控制，政府在任何获利的地方都会出现，政府身份难以说清。

十六届三中全会强调充分发挥市场优化配置资源的基础性作用，政府主管部门应起宏观调控的作用，而当前矿业权出让的一级市场和矿业权转让的二级市场，都由政府主管部门来主导矿业权的招拍挂，也不符合我国《拍卖法》及《招标投标法》的有关规定，如拍卖人及招标人的资格，法律地位等，存在着依法行政的问题。由于市场的复杂性和不确定性，并要遵循市场规律来运作，仅靠为数很少的官员也无法管理市场，维护好市场的正常秩序，因此，应该建立健全完善的市场管理体系，建立健全法规制度，以利充分发挥市场优化配置资源的基础性作用。

目前，大多数地勘单位事实上以“两张皮”的方式搞经营，一边是地质队的牌子，一边是资源公司的牌子，地质队长任公司董事长或总经理，需要哪块牌子就用哪块。

当前的矿业权市场尚未真正形成，交易的规模很小，交易各方的市场行为不够规范，以个人交易为主，个人在我国矿业权市场上的作用举足轻重。我国大多数的中小型矿山都是民营矿山企业经营，或者是县属民营，成为地方主要的矿权竞买者。在江西赣南12个钨矿采矿权拍卖，竞买者有80家，除少数几家为国有企业外，其它企业都是民营企业，最后的买家除赣南地调大队一家外，其它的也都是民营企业。对这些民营企业如何规范，使这些企业既守法经营，又不浪费和破坏矿产资源，将是政府矿政管理的重要内容之一。

中介是市场机制中重要的组成部分，当前的矿业权市场较为活跃，尤其是招拍挂管理办法出台以来更加活跃，但中介的作用不大，一些地方指定评估机构，其余的评估机构不得在本地区执业，否则不予确认和办理矿业权转让手续；有些地方有规定评估结果的，或内部定价限制最终评估结果等。中介组织的法律责任不明确，自律性不强。在江西的储量评审和矿权评估也反映了中介组织的法律责任不明，矿权评估通常依据储量报告，而储量报告的责任是单位的还是主编或总工程师的？不明确。没有建立类似国外独立地质师执业资格制来使个人的责、权、利明确。此外，在地方矿业权市场中，一些零星分散矿产资源很难找得合适的评估公司，这些小矿山价值低，佣金也低，评估公司不愿做，江西为此组织了省内矿产评估员，为这些小矿山服务。而中介机构本身，也存在门类不全，不配套、规模小、各自为政、业务素质参差不齐、评估行为不规范等，亟待解决。

4、政策法规不完善，不利于贯彻落实有关矿业权方面的政策、法规已经出台了不少，但存在着不到位、不配套，落实难的问题。广西横县水舂村金矿采矿权的争议就是一例，地勘单位据《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔*〕309号）第三十九条第一、二款的规定，要求厅返还该金矿采矿权转让收取的价款。而厅采矿登记机关认为，“采矿权价款按规定由采矿登记机关收取。采矿权价款符合转增资本金的，应按规定办理有关报批手续，否则，由采矿登记机关收取采矿权价款。”由此，还提出了如何理解第三十九条一、二、三款？采矿登记机关已收取国有地勘单位转让采矿权的采矿权价款能否按规定返还给转让人？还提出《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》第十一条二款“国有地勘单位实际占有的由国家出资勘查形成的探矿权、采矿权在转让时，其探矿权、采矿权价款按照有关规定处理，”其中的“有关规定”是指什么规定？采矿权价款应当如何处理？等等。我们在学习领会国办发〔*〕76号文时，也有不易掌握的，如“维护企业化经营的国有地勘单位的合法权益，”而现在企业化的国有地勘单位甚少，对事业性的国有地勘单位是否也执行这一条？

5、矿业秩序混乱及投资者的担心，影响矿业权市场发展矿产开发风险除了矿产赋存状况风险和市场风险外，另一个重要的风险就是当地的矿业秩序风险，这也是制约我国矿权市场发展的重要因素。参加江西赣南12个钨矿竞拍的80家企业，只有湖南一家企业是外地企业，其它企业都是赣南本地的企业，外地企业不敢轻易介入当地矿业权市场，这种现象在全国各省的矿权拍卖中很普遍。原因在于矿业秩序混乱和缺乏公平竞争的市场机制，外来投资者往往担心受到不公平待遇。地方政府很希望外地企业参与竞拍，主要为增加竞争力，从而抬高竞拍价。但真正吸引外地企业参与，主要还是要靠当地政府的支持、公平竞争的市场机制和对当地矿业秩序的整顿和维护。矿业权市场的发展也利于矿业秩序的维护，公开招标拍卖，平等竞争，买到的放心，没买到的服气。还可通过矿业权市场整合一些原来分散的矿权，扩大矿山规模。

扭转矿业秩序混乱局面的根本办法是要从两个方面入手，其一是要充分协调好各个方面的利益，以前规划中央和省属矿山，资源都给了他们，市（地）县乡及当地老百姓的利益很少顾及，这也是矿业秩序混乱的主要原因之一；另一是各级政府应树立严格依法行政的观念，并严格贯彻落实，尽可能少用行政手段。以前市县乡尤其是县乡两级政府过多的行政干预，甚至政府领导直接插手，是矿业秩序混乱的又一主要原因，此种行为不停止，矿业秩序不会根本好转。

6、矿业资本市场尚未形成矿产勘查开发是高投入、高风险、高回报的产业。国家对矿产勘查的投入各国都有，这也是国民经济建设的需要，但方式不同，日本、德国等国有以矿业基金的形式参与商业性勘查，美国、加拿大等国由于证券市场发育完善，从证券市场获得商业性勘查的风险资金，但通过勘查成本逐年摊销的方式补偿企业。我国的矿产勘查资金来源，已逐步走向多元化，分别来自原地勘费、大调查经费、矿产资源补偿费、省财政专项、社会资金等，还是以国家资金为主，社会资金为辅，这些资金主要用于公益性、基础性、战略性地质工作。自从我国公益性、基础性、战略性地质工作与商业性矿产勘查分制运行以来，已明确商业性勘查由企业投入，国家不再投入。从而出现了近些年来，矿产勘查探获可供利用的储量入不敷出，不能满足日益增长的消耗量，出现了寅吃卯粮的被动局面，这将直接影响到我国国民经济和社会的可持续发展。原因在于近些年来通过矿产资源调查评价发现的一批有希望的矿产地，按市场机制难以筹措到足够的资金投入商业性勘查，只有一些民营企业家自筹小额资金做些小矿的勘查，不能满足国家的需要。因此，尽快培育完善矿业资本市场，方式都差不多，项目也相似，建议补偿费、专项资金可以借鉴基金的管理方式进行管理，大调查项目完全以公益性资金的方式进行管理。

在调研中，相关单位也提出了在国家投资形成的探矿权中，要维护勘查单位的权益，特别是勘查单位探索性的智力投入的问题。在实践中也的确为此出现了矛盾，勘查单位获得国家投资的普查项目，在普查中发现较好的值得进一步勘查的矿产地，不愿意将这一成果上报，原因是怕一上报，探矿权就被省（市区）里拿去公开招标。出现这种现象的主要原因是产权界定不清、探矿权人的合法收益没有保障和我国的地勘市场投融资机制尚不完善。产权界定不清已如前所述，而政府在矿业权市场中也扮演了双重角色，对矿产勘查工作的投资方式没有按照市场的方式进行。目前，国家投资的一些普查项目具有“商业”性较强的特点，实质上政府作为一个商业投资主体已经进入市场，最终通过招投标来实现其投资人权益。这一作法无异是政府既当裁判员，又当运动员，政府管理勘查权登记审批，同时又通过委托方式来投资勘查，必然出现“国家出资勘查的，国家委托勘查的单位为探矿权申请人”现象。

四、建议

由于调研的时间短，调研的深度和广度都不够，且对调研的内容众说不一，我们据调研中收集到的各方面材料，结合学习十六届三中全会公报和《决定》的体会，提出如下建议，仅供参考。

1、认真贯彻十六届三中全会精神，政府应该进一步放手，要把精力放在主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，积极促进地勘单位通过重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰建成完善社会主义市场经济体制是实现全面建设小康社会宏伟目标的需要。政府主管部门转变政府职能要从直接参与经济活动转到制订经济运行规则、加强监管上来，要排除各种传统的观念，克服主观意识认为开放市场就会乱的“怕乱”和“抓住不放”的思想，从讲政治的高度，进一步放手为市场主体服务。按照《决定》的精神，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，大量民营和外资将会通过各种形式进入矿业市场，这样势必出现不少地矿企事业单位的所有制转变，出现“国退民进”的多种所有制形式。政府应从政策等各个方面给予支持和扶持，积极促进这一转变的尽快完成。对于市县主管部门，目前还缺少各种专业人才，需要调剂和充实，才能承担起历史赋予的责任。

2、在矿业权市场上，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，维护和健全市场秩序，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

改革高度集中的计划经济体制，就必须充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用，同时要发挥各级政府主管部门的监督职能，健全监督体制，建立健全自然资源的监管制度。现在的状况是，在矿产勘查方面，已有大调查、资源补偿费、中央专项、地方专项等多渠道投资。应遵从价值规律和竞争机制，选择市场需求量大的矿种，市场竞争力较强，矿化潜力较大地区或矿产地进行勘查。但从实际推荐的立项申请中可见，一些已经拥有探矿权的项目，矿石的质量指标没有竞争力，甚至低于一般指标，像这样的项目推荐时肯定没有考虑市场优胜劣汰的机制，对这类项目进行投资将是一种浪费；在矿产开发方面，一方面无证勘查开发矿产资源、侵权越界采矿、非法承包等事件不时发生，另一方面又表现出矿业权市场发育很不成熟的状况，一些地方甚至有市无场，仅靠各级的几位公务员管理，显然是不够的，更谈不上在各个方面充分发挥市场的作用了。当前，应尽快培育市场，遵循“积极发展独立公正、规范运作的专业化中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”的要求。对中介机构，加大培育和培训力度，提高职业道德品质和专业素质，规范市场运作中的行为。建立二级市场的交易场所，健全市场管理系统。矿业权的流转需完善的市场体系来支撑。

产权是所有制的核心和主要内容，建立健全现代产权制度是改革进行到现在的一个必然选择。因此，在地勘单位由事业单位向企业转制的过程中，于明晰国有、民营企业产权的同时，也要积极探索事业单位的产权明晰，这是构建现代企业制度的重要基础，有利于各类资本的流动和重组，有利于地勘单位的强强联合和创业创新的动力。

3、建立健全和完善政策、法规体系，确认基础性、公益性地质工作的法律地位及法律关系有关矿业权方面的政策和法规已经出台了不少，但还存在两个方面的问题，一是与相关法律的关系，如拍卖法规定“拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。这些“物品或财产权“是看得见摸得着的，而资源储量是看不见摸不着的，尤其是推断的资源量，其地质可靠程度很低，能否作为财产权拍卖？现在的拍卖与拍卖法的规定有较大出入。与招标投标法对照也存在一些问题；另一是法律法规不健全不完善，就拿探矿权的拍卖，其标底由多种因素确定，其中资源储量的数量起着重要的作用，而当矿产程度甚低的普查探获的资源量，精度很低，标底的确定就存在着盲目性，而拍卖时不断攀升的竞价，盲目性就更大，最终只能是抬高生产成本，增加群众负担，形成泡沫经济。因此，法律、法规间的一致性必须协调好，要建立健全和完善政策、法规，不能是各部门执行各自的政策法规而不管国家的法律。

从法律角度看，我们地质调查机构的职能还缺少相应的法律依据。目前，我国各省国土厅与地勘局关系较为复杂，地调院的隶属关系也很复杂。建议从我国的实际情况出发，基础性的地质调查工作成为部和省级国土资源管理部门的管理对象，国土资源部委托地调局负责由国家投资的基础性地质工作；省厅按照省矿产资源规划，委托相应的地方地调机构实施由地方政府投资的项目。这也能解决已有地质资料和大调查成果的信息利用与服务对象的问题。

4、坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系，运用多种手段治理和维护稳定有序的矿业秩序我国的矿产资源其内外部条件相差悬殊，多年来的矿业秩序整顿，使大多数矿山的秩序有了明显的好转，但尚未根本好转。矿业秩序混乱集中在原隶属中央、回收工艺简单、矿石质量高、品位富的大中型矿山。混乱的原因在于，各种利益关系没有协调好，如长庆油田、大厂锡矿及其它效益好的矿山；国有大矿本身也存在不经行政程序，拿矿权自己做交易或转包等。矿业秩序混乱，造成的经济损失是惊人的。广西大厂锡矿，一个有700多万吨矿石量、有五种重要金属矿产，品位特富（Sn1.72%、Pb6.84%、Zn12.63%、Sb6.11%、Ag229.04g/t）均单独构成大型矿床规模，经济效益高，国内少见的优质特大型矿床。经短短十余年生产后，仅剩三年的生产矿量，原因是民采泛滥，在从地表到地下-80米水平高差近800米的国有大矿范围内，民采出的矿量加损失量达400余万吨，是国有大矿的近一倍，实属国内罕见。因此，建议要统筹兼顾，协调好各种利益关系，运用法律、行政、经济等多种手段进行综合治理，尤其应该多运用经济手段，对像大厂锡矿这么富而大的优质矿山，其费率与一般矿山甚至很差的矿山费率是一样的，显得不合理，可用调节税费的办法作为调控、规范矿业秩序行为的手段之一，不应只是罚款。

5、充分发挥中央和地方两个积极性，进一步改革矿业权分类分级管理模式目前的管理模式，在矿业权流转中出现一些问题，如储量确认时间长，业主反映强烈；地（市）、县积极性不高，管理不到位；缺少监管的经费等。建议在矿业权分类管理中，应进一步放权，部主要对石油、天然气、放射性矿产的全部及煤、煤层气、铁、铜、铅、锌、铝土矿、镍、钨、锡、锑、稀土、硫、磷、钾等矿产的大型项目进行勘查、开采登记发证。其它矿产不论规模大小都授权省级矿政部门登记发证，外商投资项目也一视同仁，不专门由部登记发证。在矿业权的分级管理中，应更好的发挥地（市）、县主管部门的作用，地（市）、县也要严格依法行政，除主要对砂石粘土等建筑用非金属矿进行登记发证，地（市）、县主管部门的主要职责因是对矿业权进行监管。在监管经费上，对地（市）、县进行倾斜，包括资补费、拍卖价款等方面。同时完善地（市）、县的监管机构、职能和加强人员的素质培训。一些县（市）甚至地级市的矿政人员也只有两三人，少的就没有懂矿政的人员，这给依法行政和执法造成极大的困难，甚至带来盲目性，县国土局执法监查队伍也缺少矿产的执法人员，这部分人员可从邻近的地质队中调剂。