地勘行业管理项目调研报告

*年5月16-25日，先后对湖南和河南两省的地勘行业管理进行了调研。两省国土资源厅、有关勘查局、队对我中心本项调研工作均很重视，给予了热情接待和支持。调研主要采取座谈方式进行，机构较多的大单位如国土资源厅、地矿、有色、煤炭，分别单个进行座谈，冶金、化工、建材、黄金等则合在一起座谈，共开座谈会10次，湖南、河南各5次。接受调研座谈的单位有湖南和河南两省的国土资源厅与矿政有关的处室、省地矿局、省有色地勘局、省煤田地质勘查局、省核工业地质局；建材地勘湖南总队、建材地勘河南总队、中化地矿总局湖南院、中国盐业总公司地质勘查大队、冶金长沙地调所、湖南省地质研究所（规划院）、湖南核工业地质局地调院和核工业203研究所、湖南省地质环境监测总站、信阳市国土资源局、地矿局第三地调大队和第十一地质队等共22个单位。与各局的座谈会，由局长或副局长、党委书记及总工、总经济师及有关处室负责人参加，其他单位也由主要负责人和总工等参加。各单位都在会上表达了他们的意见，取得了较为丰富的信息、意见和建议，现整理如下：

一、湖南、河南两省地矿队伍的基本情况

1．隶属关系：湖南省地矿队伍共约5万人，河南约3万人，其中在职和离退休约各占一半，在职的略少一些。其隶属关系分为

⑴未属地化，保有原隶属关系的：有建材地勘湖南总队、河南总队；中化矿山局湖南院、河南院；冶金长沙地调所；中国盐业总公司地质勘查大队等。

⑵隶属化的事业单位：两省的地矿局归省府直管，有色地勘局划归省有色金属工业管理局，省煤田地质局划归省煤炭工业管理局，核工业地质局及相关单位划归省国防科工办。

2.各单位都在转制过程中，虽都已融入当地社会和市场，但属地化过程中遗留的问题还相当不少。普遍反映：①国家增加工资政策、省出台的地方性补贴不能全部落实；②基础设施不配套，探矿设备陈旧落后，需要更新面达60％以上，经营性净资产少，人均不足2万元；③基地建设欠账问题还没有得到很好解决；④财政体制改革后，局无力调控经济发展，用以开展地质勘查工作的资金太少。河南有色局反映；⑤离退休人员多，占职工总数的一半，且未能参加省直社会养老保险；⑥队伍规模偏大且结构不合理，就业压力大。⑦商业性地质工作市场不发育，矿业权政策和土地政策不到位等，影响地勘工作的改革与发展。⑧近年来地矿行业困难，已有专业人才大量流失，造成了地矿专业技术人才严重不足。表现为高级职称多但人员老化，中级以下职称人员少，新生力量不足，不适应从事“大地质”的专业需求。

二、各单位反映的情况

1．属地化后的管理：两省属地化的有地矿、有色、煤田、核工业等四个勘查局，各单位虽属地化已多年，各自的主管部门也已明确，但仍存在一些问题。如与所属领导单位有的管工业生产，如有色工业局、煤炭工业局；有的管武器弹药等国防工业生产如核工业地质局。它们对地质工作不了解，所以基本上处于有名无实状态，归口管理处于不管状态。反映强烈的是，部分地勘部门属地化后，中央部委不管了，地方主管管不了，使得许多遗留问题解决不了，如福利、补贴、保险等，感到没有依靠了。造成现在各勘查部门和单位的凝聚力散了，在地勘行业内缺少技术、业务、人才相互交流的平台，影响了政策、技术业务水平的提高，许多单位认为，在行业上，国土资源部应起到核心的作用。另外行业管理也一直缺乏法律依据，管理内容、手段方法也不明确，省国土资源厅与这些单位仅在探矿权、采矿权登记，资源补偿费项目等有所关系。

地矿、有色、煤田、核工业四家是要实行企业化的事业单位，可省政府的一些单位，把他们当做行政事业单位对待，常出现要把他们的经营性资产（宾馆、商店）收回去的事情发生，影响队伍的稳定性。

2．国土资源主管部门与市场行为要脱钩。一些政府主管部门以技术支撑为由，建立了庞大的政企不分的机构，承担主管部门的一些具体工作，有时就出现了自编自审的问题，对公正、公开、透明有影响，不利于事业的发展。有时我们苦不堪言，一些项目要先签分成协议才能获得。政府部门不应带队伍。

3．关于“招、拍、挂”问题

⑴湖南省国土资源厅最近出台的《关于实行探矿权招标拍卖挂牌出让的通知》〔(湘国土资发〔*〕8号)文“三、（二）属未探明矿产地的矿业权空白区，主要采取招标或挂牌的方式出让。（三）出让区块以往未进行矿产勘查且无民采线索的，经集体研究，可以实行零底价起始挂牌。四、探矿权招标、拍卖、挂牌出让的具体工作一般委托市州国土资源局承担，……”〕。这个文件与国务院办公厅《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔〕76号)文的有关要求不符。

矿产资源是国民经济和社会发展的物质基础，世界各国对于风险勘查都是采取鼓励的政策。我国却对探矿权采取招拍挂的政策，对勘查程度很低、甚至空白区采用拍卖政策的理论基础是什么？

⑵在探矿权的登记过程中，有的市州县国土资源管理部门，把原程序中要求其对申请登记范围，签署是否有矿业权重置的意见，变为了地方审批，有的甚至要县委书记签批。这种作法与《矿产资源法》的规定相违背，拖延了时间，人为加大了矿业权证授予的难度。还有一些市县局，在审批过程中增加许多附加条件，或将找矿条件好的项目或其中好的地段扣留，出现不正当的作法等，这是公务员的违法行为，造成守法的申请者的合法权益得不到维护，违法者谋取巨大利益，人为扰乱市场秩序，侵害了探矿权申请人的合法权益。这种办法不利于调动探矿权申请人的找矿积极性，极不利于投资者对地勘单位主业的良性发展。

⑶地勘单位登记的探矿权地在引进国家资金进行勘查后所获得的成果如何分配其利益?国土资源管理部门以国家投资成果归国家所有为由，将地勘单位的探矿权地域进行拍卖，最终以微薄利益补偿地勘单位的做法，挫伤了探矿权人的找矿积极性，不利于地勘单位的可持续发展。

地方政府在处置已灭失矿权的矿产地时，没有考虑原地勘单位的利益。而且矿权登记时间越来越短，申请续登往往不同意，矿权就灭失。

4．地勘单位资质认证分类要求不明确，执行不严格，起点太低，因而有资质的单位太多，造成地勘工作混乱。

5．规章制度不明确：地质工作的工作规范、规程有新有老，权威部门没有明确如何执行，现在执行较混乱。

6．地勘项目工作定额和单价：地勘项目工作定额和单价现在一般采用了中国地质调查局年制定的大调查项目的标准。这是属于公益性项目的要求，定额较高而单价低，而且不包括税费、合法利润等。该标准迄今已事隔10年多，由于物价等各种因素的变化，即使公益性项目其单价也已不完全适合当前情况。而市场项目应用此标准更不合适，它不包括人员工资、合法利润、税费以及青苖赔偿等。以岩芯钻探为例，现在每米中等深度钻探实际费用为800-1000元，现在不论大调查项目还是资补项目，钻探施工实际都是赔钱的。

7．地勘项目分布不均：当前地勘项目每年量不多，但各单位所得项目分布差别也较大，个别局如湖南核工业局迄今尚未有一个项目。

8．缺乏行业激励机制：技术人员流失严重，后继乏人。对技术人员的职称评定属地化后，由于地质行业的专业性强，地方对地质工作性质又不熟悉，因而，往往有些合格者也评不上，影响技术人员的事业心和积极性。

9．成果评估比较混乱：成果评估缺少行业统一标准，现在比较混乱。株洲煤田反映，评审机构独家经营评审，不符合市场经济规律，评估师与老板直接联系，不符合公正原则。还有由并不熟悉该专业的“评估师”审查报告，但权却很大。

10．两权价款：湖南价款分配分为省、地、县、鄕、村等五级，20%、50%返回地方，30%由省支配，但没有地质队的。虽30%中部分由省作进一步地勘工作投入，但其比例太低，这种分配方式不利于地矿工作。

11．当前的勘查资金投放机制过分强调“短平快”项目，缺乏中长期规划、没有充分发挥现有地勘单位的资源、人才、技术优势，没有根据成矿规律部署深部找矿。

12．地方政府在处置已灭失矿权的矿产地时，没有考虑原地勘单位的利益。

三、行业管理

关于行业管理大家普遍认为很需要，支持赞同加强行业管理和行业管理的领导和指导。

1．行业管理的方式：有两种意见，多数单位建议由国土资源主管部门进行，另一种建议为成立行业协会，也有建议二者都需要。

2．行业协会管理的内容：行业协会的作用是对整个地勘单位协管，收集情况、研究政策、向政府建议等。

3．行业内部应分类管理，区别指导。公益性、基础性、战略性的地勘队伍，由省厅直接管理；组建规模不等、成分不等的公司，从原地勘单位中剥离出来，搞矿产勘查，实行商业化运作；原地勘单位中的其余部分，分别成立投资多元化的工程公司、经营公司；离退休人员由国家保障。

4．归口政府管理的行业管理的职责和内容：

⑴主要职责是制定政策、规范、法规、标准，包括勘探工作定额和单价标准，探矿权发证，资质审查，职称评定，地勘项目（从立项——成果验收全程）管理，从国家资源安全和保证的高度制定地勘工作的长期和短期规划等。可参考建设部门的管理方法，防止地勘单位内部恶性竞争。贯彻中央有关政策方针，如中央76号、34号文等、规划地矿工作、引导、扶持地质工作和行业自律。加强政策法规方面的管理，实现全国范围内的一致性和统一性，避免政出多门，互相矛盾。确立行业行为约束的规范，不要把行业管理无限扩大。

⑵政府进行行业管理，需有清晰的定位，政事、政企均应分开，自身应不带企事业单位，要成为独立于各个系统之外的公信力很强的管理单位。

⑶对地、州、市、县应分级制订管理规则。都来管资质、矿权、财务、质量，势必管乱。

另一种意见认为作为政府管理，不应管项目、资金、质量、成果验收等。

⑷加强地质勘查资质的统一管理。资质认证应提高起始标准要求，并应规定出不同资质类别相应的可从事的勘查项目。

⑸加强地勘队伍的分类管理，制订公益性、战略性和商业性队伍的具体标准。

⑹加强技术业务方面的指导，统一地勘行业的国家标准与规范。制订地勘行业的定额和价格体系，规范地质勘查市场。根据当前情况及早制定出分别适用于大调查和市场的两套定额和单价标准。同时要根据情况的变化及时进行修订公布。

⑺加强地质成果的全国统一评审、鉴定和奖励要求和标准。

四、其他建议

1．空白区应谁先登记探矿权属于谁，现在登记后要5天后才能确定，结果地质队登记的往往得不到批准。要从政策和具体措施上鼓励地勘单位进行风险地质勘查。勘查空白地仍以批准申请方式出让为妥，不能对勘查空白地实行有偿的“招拍挂”形式出让探矿权，否则，对找矿行业影响太大，勘查空白区风险大，还要以较高的支付成本进行登记，只会挫伤探矿者的工作积极性，最终影响矿业市场的繁荣。

2．两权价款应提高返还作地质工作的比例，放水飬鱼，这直接关系到地矿事业的发展。

3．勘查项目费中应有一定比例基建费，添置必要的设备，否则地质队设备条件和施工能力越来越差。

4．地勘单位企业化的推进，在配套政策上尚不健全。由于历史的沿革，地勘队伍庞大、机构臃肿，人员结构、知识结构不尽合理。按照国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔*〕37号)的有关要求，地勘单位“要逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。”因此，调整产业结构，必须完善贷款扶持、税收等政策；分流人员再就业，有待劳动保障、激励等政策的出台。迫切需要国家在资本金扶持、贷款贴息等方面予以重点倾斜，优先照顾。

5．全面落实国务院〔*〕39号文批准的《全国矿产资源规划》中强调的“对以往国家出资勘查形成的矿产地，国家委托原承担勘查施工任务的国有地勘单位经营该矿产地的探矿权，探矿权价款经依法评估确认后，转为国家资本金”增加地勘单位资本金的优惠政策，使地勘单位能够按市场要求运营一定量的探矿权。老矿产地已经出让的，出让金可考虑划归原来承担施工任务的地勘单位探矿权价款增值部分的50％转增资本金，可以增加施工新区的投资能力和进入市场竞争的能力，激活矿业权市场。国有地勘单位以往形成了大量地质成果资料，技术力量最雄厚。委托原国有地勘单位进行矿权经营，由原国有地勘单位代表国家进行老矿产地的勘探续作，能够确保地质成果提交，促使不断有新的地质成果进入市场。形成矿业市场上勘查、开发、经营的良性循环。

6．具体贯彻落实国务院办公厅《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔*〕76号)精神。过去和现在由国家和省出资并由地勘单位勘查形成的矿产地，在有偿出让时，过去无探矿权的矿产地，按评估价款的20％以上的比例转增为原地勘单位的国家资本金；现在已有探矿权地的按评估价款的70％以上的比例转增为地勘单位的国家资本金。

7．加大地质项目的投入，加大人才培养力度，提高专业技术人员的待遇，关心专业技术人员创业、学习和生活。地质技术人员的职称评定要行业化，行业进行评定，以待遇留人，以事业留人，以感情留人。

8．大调查的预算标准，多年来一直未变，已不能适应市场的行情。按现行标准没法完成任务，就青苗赔偿费一项，就很难解决。资补费项目、商业性勘查尚无预算标准，借用大调查的标准，造成很大的人为误差，影响到项目的顺利完成，甚或出现弄虚作假的行为，造成重大损失。

五、几点建议

1．政府部门明确行业管理职能，设立管理机构，建立行业协会刻不容缓。属地化以来，地勘行业的统一管理没有强化，反而有些弱化，致使出现了一些各管各，自顾自的趋向，对一些政策的理解不一，甚至出现了地方法规突破矿产资源法的现象，极易造成矿业市场的混乱。因此，应尽快从国家利益的高度，审视多年来行业管理的经验教训，在国家和省市自治区两级政府主管部门中，明确行业管理职能，设立管理机构，加强管理，克服上述问题。本着“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”的精神，建立行业协会非常必要，它能起到政府无法替代的作用，提高凝聚力，为行业搭起一个沟通、交流的平台。大家建议借鉴建筑行业管理多年管理的经验，结合地勘行业的特点，建立地勘行业的行业机构系统。

2．在行业管理职能上，要适应市场经济的特点，一定要克服“一抓就死，一放就乱”的恶性循环。由于历史的原因，我国地勘行业的队伍曾分布在国家的多个部委及分布在各省的下属部门中。改革至今，地勘行业的机制、体制有了明显的变化，国土资源部是国务院主管矿产资源的职能部门，在省里有国土资源厅（局）。随着各工业部门相继改为协会后，原隶属各工业部门的地勘队伍，有的属地化、还有的隶属国资委。但绝大多数保留了原来的组织机构，属地化的在省市自治区都有局、队两级，另有院和分院，隶属国资委的在北京还有总局（局）。

在这样的组织机构条件下，行业管理主要抓什么？抓到什么程度？厅和局各管什么？怎样避免厅、局交叉、重复管理？应处理好相关关系。据对两省十余个部门、单位的调研，一致要求地勘行业管理应尽快到位，健全和明确行业管理职责。

3．地勘行业管理重点应抓好严格依法行政、突出规划指导、规范项目管理、强化预算管理、加强监督检查。全面的地勘行业管理，可以借鉴建筑行业的经验，结合地勘行业的特点及以往经验教训，站在国家的高度来处理行业内部及行业之间的关系。政府主管部门在行业管理上，主要是严格依法行政、强化预算管理、规范项目管理、加强监督检查。

严格依法行政，地勘行业的法律法规已出台了许多种，除了宪法外，最根本的是矿产资源法及国家其他相关的法律。国务院还了一批法规，国土资源部有部长令。此外，各省、市、自治区也了地方法规，省厅、市局也出台了一些文件。所有这些法律法规、文件都要求严格执行。但这些法律法规、文件之间有无矛盾，与矿产资源法及相关法律有无抵触之处？从维护法律严肃性、依法行政角度出发，行业管理首先应依据矿产资源法和相关法律，对省级及以下政府机构的法规、文件进行研究，发现违背矿产资源法等相关法律的条款，应停止执行，这样才能做到科学的依法行政，也纠正了目前执法过程中实际存在的一些问题。严格依法行政，还要坚决杜绝长官意志，以权代法的违法行为。

突出规划指导，矿产资源规划是我国矿产资源政策的具体体现，也是我国国民经济和社会健康、稳定、可持续发展的资源依据，必须通过全行业同仁的智慧和艰苦奋斗努力来实现。“十五”期间，出台了全国、省级和部分市县的矿产资源规划，为“十一五”及以后的经济建设和社会发展提供资源依据。近几年的实践表明，总体情况尚好，主要问题是规划中的商业性勘查工作由于种种原因而进展缓慢，致使预查－普查所获地质可靠程度很低的大量资源量，无法进一步证实并提高勘查程度，这部分资源量中仅有少量被转让，其余有待勘查证实。

规划作为行业管理的重要内容，应在规划编制的指导思想上确立，规划为国家整体利益服务的原则；立足国内，放眼全球，充分利用两个市场，两种资源的原则；矿产勘查要提前一个五年、一个十年的原则。为国家整体利益服务，省级及市县规划要从国家整体出发，而不是仅考虑省市县的局部利益。大庆在黑龙江省，大庆的石油却要保证全国的需要，而不只是满足黑龙江省的需要就够了。矿产分布是不均匀的，各省（市、自治区）的矿产，都要为国家的国民经济和社会发展作出贡献。矿产资源勘查开发立足国内，是为了更充分的利用国内国外两个市场，两种资源。不立足国内，就会丧失主动权，在矿产资源上处处受制于人，被动挨打，只有立足国内，才能在全球经济一体化过程中，取得主动权，让全球的资源为我所用。只有提前一个五年，一个十年才能赶上国民经济建设的步伐。

国家和省级矿产资源规划应在充分调研，全面掌握国内外、省内外矿产资源实情及矿山生产、采、选、治水平的基础上制订，应体现我国的矿产资源政策，满足国家国民经济和社会发展五年规划和中长期规划对矿产资源的需求。各级政府都应提高规划的权威性和严肃性，克服一些地方政府领导对规划存在的随意性，拿辖区内的矿产资源打“政绩牌”，给国家和人民造成损失。

强化预算管理，首先应依据不同项目的特点，制订相应的预算标准，使编制的预算更加切合实际。预算标准一定要依据我国的国情及市场动态制订，脱离实际的标准必然会导致弄虚作假。据反映，青苗赔偿的标准与实际相差较大，为了施工有的就将支付的费用，用坑道工作量来顶替。此外，如面上工作在高山、丘陵、平原区以及森林区、荒漠区等，其覆盖程度、工作条件相差很大，预算标准应有所区别，预算标准是强化管理的重要环节。

每个项目的预算不应管死，否则违背了人们对客观世界的认识规律，不利于勘查工作的开展。现在一些项目在工作程度很低的情况下申请立项，同意立项时已经确定了预算经费，在随后的设计评审时，专家提出修改意见，但只能在已确定的预算范围内调整，这种作法有违认识论之嫌，影响勘查工作高效率、高质量的开展。对商业性地质工作，还应有利润、税收的标准，矿产勘查工作的预算管理也要符合勘查工作的内在规律。

规范项目管理，目前的项目种类多种多样，有地质大调查项目、资补费项目、两权价款项目、中央专项项目、地方专项项目等，这些项目的资金来源多渠道，相互间衔接不明确，多为预查－普查的重复，个别项目投入少量详查，项目管理不规范。通过地勘行业管理，应规范项目管理职能，充分利用计算机技术，使其更加条理化、科学化、网络化。探矿权申请登记，无需再请市县局复核是否重置，只需在网上一查就可得知，这样，既提高了办事效率，又提高了办事质量。行业的项目管理不能管得过细。建议不同渠道资金来源的项目，其勘查程度应有不同的侧重点，以便充分利用这些资金，且相互间有一个衔接的关系，避免勘查程度低水平的重复。规范项目管理中，必须加强资质管理和探矿权、采矿权的登记管理。

加强监督检查，这是政府主管部门的重要职能，包括的范围甚广，既有责任监督地方、企业出台的法规规章、文件、规范是否与国家的矿产资源法及相关法律相抵触，维护国家矿业及相关法律、政策的权威性，促进我国矿业市场健康、稳定、有序的发展。又要监督检查勘查单位的执法情况，规划的实施情况，预算的完成情况，项目的执行情况，工作及成果质量，市场行为如何及诚信状况等等。不论公益性的还是商业性的地质工作都应接受监督检查，不仅要监督检查勘查的最终成果，也要监督检查勘查的过程和中间成果，维护矿业市场的公平、公正、透明，为市场和投资者提供可靠的勘查成果和矿产资源储量，为国民经济和社会发展提供可靠的物质基础。

4．积极促成行业协会的建立，行业协会是政府与勘查单位间的桥梁、中介，是行业性的自律组织，其作用是政府无法取代的。

行业协会是群众团体，行业协会领导班子的主要成员，由行业内部民主选举产生，要具有充分的代表性。行业协会是行业内部成员的一个活动平台，组织内部成员学习中国共产党和国家的各项法律法规、方针政策，响应党和国家的号召，积极开展公益性活动，为行业内部成员服务，提供交流和人才培训的平台，维护行业及成员的合法权益，提高行业的凝聚力，向政府反映行业内部成员对政府的要求和意愿，起到政府与勘查单位的桥梁作用。积极协助政府主管部门对行业内部的监督检查，维护法律的尊严，与违法行为作斗争。

5．调研中勘查部门和单位，提出了许多非常现实的问题，建议由行业主管司局，组织一次地勘行业管理的研讨会，理出几个重要的问题进行深入的研讨，以求解决实际问题。前面反映的问题，只是其中的一部分，还有一些重大问题，如严重的人才断层问题；矿业权二级市场不发育（或公开市场不发育），以及市场很活跃的问题；勘查单位人均占有资本金低，阻碍向企业化转型问题；探矿权价款转增资本金，看政策一路绿灯，办起来一路红灯的问题；探矿权申请中的招拍挂问题，空白地的探矿权以申请在先为宜，公益性地质工作无须申请探矿权，商业性地质工作的探矿权也不宜进行招拍挂，矿体圈定的工作程度再高，它与埋藏的真实矿体在数量、质量及各个方面都有大小不等的误差，甚至稀疏控制时圈为一个矿体，加密工程后，支离破碎构不成矿体。它不像土地是看得见、摸得着的实体，百分之百真实，更不像文物、房产什么都能看清楚。因此，矿产地及其资源储量不具备拍卖的理论基础。等等。应该对地勘行业的一些重大问题，通过研讨会来统一认识，提高认识。