优化县级政府职能配置构建服务型政府机关调研报告

根据市政府建设服务型政府机关的要求，针对县级政府机构改革后出现的新情况、新问题，市编办开展了理顺市县权责关系、优化政府职能配置结构、建设服务型政府机关调研，重点研究了县（市）区政府职能和机构运行情况，提出了相关对策和建议。

一、做法与成效

近几年来，市县两级政府不断适应形势发展要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、理顺职责关系、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面取得了积极进展，有力推动了经济体制改革和各项事业发展。按照中央和省的统一部署和安排，继完成市级政府机构改革以后，今年上半年新一轮县（市）区政府机构改革全面组织实施，改革已经取得初步成效：

（一）进一步转变政府职能，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能更加完善。整合各级政府经济管理部门，组建发展和改革委局、经济局、商务局，明确国有资产管理职能，各级政府经济管理职能进一步转变，增强了政府对区域经济的宏观控制和调节能力，促进了国有企业改革的深化和政企进一步分开，协调了内外经济管理职能，增强了经济部门的活力，适应了社会主义市场经济的需要；加强价格监督检查职能，组建市县价格监督局，有效维护了市场经济的正常秩序；强化政府监督管理和社会公共服务职能，组建和完善市县安全生产监督管理局、民族宗教局、文化新闻出版和体育局，体现了以人为本、执政为民。

（二）调整和规范政府机构设置，政府组织体系整体功能有所加强。改革后县级政府机构重新进行了调整，将原来由于受机构数额限制在序列外设置或按照事业单位管理的粮食、牧业等机构列入政府工作部门，进一步实现政事分开，解决了政府职能体外循环和事业单位行使行政职能的问题，体现了实事求是的原则。对县（市）区有关政府机构名称进行了统一规范，便于上下对口和规范管理。经省市批准，桦甸市设置了城市管理行政执法局、蛟河市设置了旅游局，有力地促进了区域经济的发展。

（三）理顺政府及部门之间的职责关系，简政放权的广度和力度不断得到增强。按照权责一致和上下职能基本对应的要求，完成了对新组建部门定职责、定机构和定编制工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步明确职责权限。经过几次政府机构改革，政府及部门之间职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象已经有了根本的转变。与此同时，围绕职能转变，我市各级政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、实行“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推动了原有政府职能中对微观经济和社会生活过多过细干预的职权的相应弱化和转化。

（四）改进政府管理方式，政府管理的运作程序和机制有了明显改变。以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。改革中，组建了县（市）区政府法制办公室，贯彻了《行政许可法》的精神，为政府依法行政提供了组织基础。进一步改革行政审批制度，减少行政审批事务，强化审批监督，自*年以来先后四次清理取消行政审批项目，进一步规范了行政审批行为。

通过实施政府机构改革，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，目前，市县政府职能配置日趋科学、合理，机构运行比较顺畅，初步建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制。

二、问题与成因

县（市）区几次政府机构改革虽然取得了一定进展，但按照建立和完善社会主义市场经济体制、优化政府运行体系、建设公共服务型政府的要求，在转变政府职能、理顺权责关系、优化职能配置等方面仍然存在一定问题。

（一）政府职能转变不到位

1、政府职能定位还不够合理、职责划分不清。如有的城区农业水利局承担一些非专业性工作，农村卫生、工业项目、劳动力转移等很多工作受人员专业知识，没有基层对口单位等影响，开展工作难度比较大；在精神病防治工作方面，区卫生局和区残联之间职责划分不够清晰；城区建设局与城管执法局之间在涉及建筑企业、建筑市场、建筑安全和行政执法等一些问题上工作职能重叠。

2、职责交叉问题仍然比较突出。城区农村劳动力转移工作由就业局、农业水利局多头管理；工业化项目由经贸局、农业水利局管理；经济组织建设由城区供销社、农业水利局负责。由于一事多家管理，一方面难免出现相互推诿情况；另一方面也给基层带来不必要的负担。

3、政企、政事、政社不分问题仍然存在。一是“越位”。一些不该由政府管的事情政府去插手，如一些部门干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是“错位”。政府在企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，而亏损和半停产企业还依赖于政府直接管理；不少政府部门与市场中介组织仍维系着类似挂靠的关系，政府职能还没有彻底从计划经济的圈子走出来；事业单位依靠行政收费维持人员开支的问题仍然比较普遍，直接影响到政府职能的转变。三是“缺位”。如公共服务设施的建设欠债不少，公共应急体系尚不完善，社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄。在建立和维护市场秩序特别是建立和完善社会信用秩序方面，法制不健全，政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，阻碍了政府职能的转变。

（二）上下级政府部门之间权责关系有待进一步理顺

县（市）区经济社会的管理职能不完备，责任和权力不对等。放事不放权或收权不收事。城区文化市场监督管理、城市管理和开发、水资源管理、水土保持和河道管理、饲料管理等市区政府部门的关系还不顺。县（市）区政府特别是区级政府的职能不够健全，影响了基层政府积极性。城市管理行政执法体制不顺，城区综合行政执法主体不合法。

（三）有的政府机构设置还不完全适应新形势发展需要

政府职能体外循环仍然存在，还存在一些自设的“翻牌局（公司）”。以前行政机构改革中有的转为事业单位，有的变成公司，但仍然行使政府职能，在管理体制、工作方式上与政府机关混淆。造成了政事不分和政府职能体外循环；有的县（市）区成立一些临时机构。把本应由政府部门日常完成的工作职能，交由这些临时机构来代行，这样势必造成机构混乱，政出多门的现象；具有行政管理职能的事业单位仍然普遍存在。按照《行政许可法》要求，其执法主体不合法，只能由政府委托执法。一些机构设置缺乏灵活性，还不完全符合县区实际。

（四）政府运行机制有待完善

政府行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督；行政机关的决策、执行程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督、制约机制，有权无责现象仍然比较突出。

（五）政府行政人员结构和素质有待提高

政府行政执法队伍过大、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；基层执法力量薄弱，执法人员政治、业务水平及整体素质不适应形势发展的需要。

造成上述问题的原因是多方面的：

一是从政府内部组织结构看，长期计划经济体制下形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化、部门权力利益化倾向没有得到彻底解决，是导致市县两级政府之间职能产生诸多矛盾和问题的重要因素。

二是从政府职能配置看，政企不分是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，捆住了企业发展的手脚，造成机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。

三是从政府外部环境和条件看，行政管理体制必须与经济体制和政治体制相适应，在经济转轨和社会转型时期，行政体制改革必须充分考虑环境的变化和人们的心理承受力，当客观条件和环境不具备时，改革就难以深入。

四是从法制基础看，政府法制建设相对薄弱，缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致主观随意设置机构和配备人员，这也是历次改革政府机构无法摆脱精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的重要原因。

三、对策与建议

本次改革已经走过机构简单撤并、人员数量简单增减阶段，进入了政府管理体制创新阶段，其核心是通过对机构职能的整合，进一步促使政府职能的转变，提高政府综合协调管理和服务效能。为此，按照建设服务型政府的要求，应进一步理顺市县权责关系，优化政府职能配置结构，巩固扩大机构改革成果，提高行政效率。针对上述问题，提出以下对策与建议。

（一）优化各级政府职能配置，进一步转变政府职能

1、从搞好政府职能定位入手，明确各级政府行政职权和行政功能。在市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是市级政府最重要的职责，市级政府要充实和加强从企业分离出来的社会事务功能，搞好市场监管，维护市场秩序，提高社会服务质量，同时要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力；县级政府要强化服务和协调功能，促进县域经济发展，大力推进教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业，突出抓好农村社会事业的发展。

2、从促进政企分开入手，理顺政府与企业、市场和社会的关系。一方面，政府要加强经济宏观调控管理职能，体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者；另一方面，要把政府不该管、管不了也管不好的事都还给企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段和法律手段管理经济，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

3、从清理职能入手，进一步解决政府职能交叉问题。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,对政府部分不适应形势发展的职能和部门交叉的职能及时进行适应性调整，按照一件事情一家办的原则，做到职能不重复、职责不交叉，提高政府工作效率。同时，加强部门之间的协作关系，创新管理机制，根据目前“上细下粗”的政府组织架构特点，市级政府应从整体上进一步整合经济部门资源，建立资源共享，信息共用，减少重复调度和数出多门的现象，减少基层对口单位的重复劳动，减轻基层负担。

4、从深化行政审批制度改革入手，规范行政审批行为。全面贯彻实施《行政许可法》，加快投资体制改革，确立企业投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。政府部门的责、权、利应统一，凡是具有审批权限职能的，应该建立完善的服务标准，保证其行使权利的同时把责任履行到位，以杜绝“有利的事情争着管，没有利益的事情相互推诿”的现象。

（二）下放经济和社会管理权限，理顺上下层级政府之间权责关系

1、适应县（市）扩大经济和社会管理权限的要求，创新政府管理体制和运行机制。在管理体制上，逐步改革市管县的体制，赋予县（市）政府具有地市级的经济社会管理权限。在运行机制上，坚持“能放都放”的原则，市对县的经济社会管理权限全部下放到县。按照放权后的实际情况，搞好市级政府涉县涉农部门的职能调整、机构编制精简、人员分流安置工作，强化市级政府对县域发展的组织协调和督查落实责任。

2、创新城区管理体制，调整完备城区政府功能。结合县（市）扩权后的实际，把市级政府经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域经济合理布局、资源的优化配置上，在抓好对城区政府功能的科学定位的基础上，进一步理清市直和城区的事权关系，按照“向城区放权要科学适度”的要求，探索扩大城区在城乡建设、民办医疗机构、兽药经营、饲料经营、水利资源、文化市场等方面的管理权限，调整完备城区功能。

3、进一步理顺城市管理行政执法体制。在坚持“两级管理、分级负责”体制的前提下，按照责权利相统一要求，进一步调整城市管理行政执法体制，合理划分管理范围，规范委托授权。市城市管理行政执法局是集中行使城市管理方面行政处罚权的市政府职能部门，对全市城市管理行政执法队伍实行统一领导；各城区设立城市管理行政执法大队，加挂城市管理行政执法分局牌子，为市执法局和区政府授权或委托行使执法职能的事业单位，实行双重领导体制，党务、财物、人事按属地原则由城区党委、政府领导，业务指导和工作监督由市执法局领导。

（三）调整和规范政府机构设置，优化政府组织结构

1、严格政府机构设置管理。严格执行政府机构改革方案，坚决控制机构“三增一升”，对机构改革方案之外设置的行政机构进行清理，凡未经批准设立的“翻牌局”、“翻牌公司”和临时机构以及未经批准擅自升格的机构，该撤销的要坚决撤销，该整合的要坚决整合，该压缩的要坚决压缩，将常设机构与临时机构分开。

2、加强对行使行政职能事业单位管理。严格区分政府行政职能和事业单位职能，政府行政职能应由政府部门来承担。事业单位承担政府行政职能的要坚决收回政府。除法律法规规定并经政府授权外，事业单位原则上不能承担行政职能，少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权，杜绝政府职能体外循环现象。深化行政执法类事业单位改革，明确政府授权与委托关系，重点解决实施《行政许可法》后委托执法事业单位执法主体资格问题。

3、加强机构设置的审批管理。对于地方经济和社会发展的实际需要确须设立的机构，必须管理权限和程序审批，重点围绕加快工业化和促进区域经济发展的要求，研究解决经济开发区、工业园区和工业集中区等涉及区域经济发展的重要管理体制问题，对有关机构设置进行适应性调整。

（四）坚持依法行政，积极推进各级政府职能、机构、编制的法定化

按照依法行政的要求，从法律上明确和界定各级政府职能，依法规范政府部门及内设机构，逐步把部门及内设机构的设立、撤并、人员编制的增减纳入法制程序管理，实现机构和编制的法定化，杜绝随意调整。对政府公职人员的行政权力和行为也要依法设定和规范，政府权力要依法行使，防止政府部门权力化、部门权力利益化，同时，要加大对政府行使职能的监督力度，建立政府职能监督机构，健全对行政成本的监督机制，纠正政府部门的“越位”、“缺位”和“错位”行为。

（五）坚持以人为本，加强公务员队伍建设，从根本上提高各级政府服务效能

按照贯彻落实科学发展观要求，坚持以人为本，坚持深化机构改革和干部人事制度改革相结合，加强对公务员培训和职业道德建设，建立完善竞争择优机制、符合社会需要的选拔机制、开放灵活的流动机制、与贡献相适应的激励机制等一系列行之有效的管理办法，采取“凡进必考”与选好人、不养人，探索特殊重要和专业性强的岗位实行聘任制相结合等措施，不断精干政府部门工作人员结构，优化公务员队伍整体素质，从根本上提高各级政府服务效能。