农村社会保障体系思考

党的十六届五中全会从落实科学发展观和构建和谐社会的战略高度，明确指出建设社会主义新农村的重大历史任务。这是我党着眼新世纪新阶段农村建设规律推出的重大举措，也是坚持用科学发展观统领“三农”工作的新实践。从我区的实际来看，笔者认为，建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系是社会主义新农村建设的重要内容，对于促进城乡统筹发展、维护农村和谐稳定、拉动农民消费需求和提升整体发展水平等均具有重大意义。同时，这也是当前社会主义新农村建设过程中亟须解决的难题之一。为此，笔者就如何建立完善农村社会保障体系作了一些有益的探讨。

一、当前农村社会保障体系建设的现状

农村社会保障与一般社会保障，在内涵上具有一致性。所谓社会保障，主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四部分。其中，社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等5个险种，是社会保障的核心内容。目前全国普遍建立的农村社会保障制度主要包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障制度三个方面。

1、农村社会养老保险

**年，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，从当时的情况来看，“方案”比较符合农村实际，是可行的。我区随后全面开展了农村养老保险工作，但从以后的发展情况来看，推行多年的农村养老保险制度已陷入举步维艰、进退两难的境地。在**年，我区共有参保人员5000人，但到**年底，全区参保人员明显下降。从全国的实际情况来看，也是如此，部分地区可以说是已经失败。**年，全国参加养老保险的农村人员达8200万人，而随后逐年下降，到**年底，全国参加农村养老保险的人员为5378万人，参保人员下降了34.4%。而同时，我国城镇基本养老保险**年参保人数已达1.74亿人，比“九五”期末增长28.1%。导致这种情况的主要原因，是因为这个制度存在覆盖面小、共济性差，制度存在不稳定性和保费筹集原则与参加自愿性原则存在矛盾这三大缺陷，也就是说农村养老保险因制度设计的根本缺陷(不是真正的社会保险)在局部地方甚至总体上可以说是已经失败。我区农村养老保险在经历了最初几年的蓬勃发展之后，已经进入到目前的这种立法没有进展、实际工作难操作的局面。

2、新型农村合作医疗

**年，我区农村约有90%的行政村实行合作医疗，成为医疗保障制度的三根支柱之一。从全国情况来看，2O世纪5O到70年代末，9O%以上的农村地区为农民提供了最基本医疗保障的农村合作医疗制度，被国际舆论一直尊称为“中国模式”，世界卫生组织还将其作为发展中国家解决低收入群体医疗保健的典范而向世界推介。然而，时易势移，曾有的农村合作医疗“中国模式”逐渐走向了衰弱。自20世纪8O年代初中国取消了政社合一的“”，家庭联产承包责任制的实施，使家庭重新成为农业生产的基本单位，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面。到**年，继续坚持合作医疗的行政村仅占全国的4.8%。我区的农村合作医疗也同样走向没落。**年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。**年，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》以大病统筹为核心的农民互助共济医疗制度在全国大部分地区开始试点。这一次的大规模行动被称之为“新型农村合作医疗”。鼎城区于**年元月1日顺利启动实施新型农村合作医疗。目前，全区52万农村居民参加合作医疗率为76.9%。到3月底，已为265O名参合农民办理了住院费用补偿，为37O名住院分娩产妇办理了定额补偿，为解决农民的就医问题起到了一定作用。但目前，由于保障水平低，农民参与意愿不强，同时存在补偿过程中手续繁琐、立法滞后、政策不过硬等因素的影响，新型农村合作医疗所起的作用有限，相对80年代的医疗水平而言，对于解决农民的就医吃药问题远没有达到当时的水平。

3、农村最低生活保障

农村低保是农村特困群众最后一道保障线，对于解决贫困群众的温饱问题，增强党和政府与人民群众之间的血肉联系，降低部分群众因生活困难而上访、信访的概率，促进农村社会的稳定，有着积极的作用。鼎城区政府近年来出台了《鼎城区农村居民最低生活保障制度实施细则》，**年，区财政落实保障资金45万元，区民政局自筹资金4.28万元，正式启动了全区农村特困救助工作。全年共救助农村特困对象10940人，下拨救助资金49.28万元，月人均救助标准5元。但同时，由于财政压力大，人均低保水平还不到**年全国人均水平16元/月的1/3。由于标准过低，覆盖面窄，地区差别等因素的影响，农村低保所发挥的作用受到了较大的限制。

从我区的实际情况来看，我区农村社会保障体系建设还处在初期阶段，还存在着诸多不完善和有待改进的地方。存然，这里面有国家相关法律不配套的原因，有我区经济发展水平限制的原因，也有农村参保意识欠缺等多方面的原因。总之，还有很多地方需要改进、发展和完善。

二、建立完善农村社会保障体系的对策

改革开放以来，特别是随着社会主义新农村建设的进一步深入，作为新农村建设的重要组成部分，社会保障政策的制定落实就显得尤为重要。没有保障的农民，就没有保障的农村；没有保障的农村，就没有稳定的社会；没有稳定的社会，就没有发展的希望。建立和完善农村社会保障体系，是农村经济社会发展和农村群众的迫切需要。近年来，农村的经济结构和社会结构发生了巨大变化，生产得到发展，生活得到改善，但部分农民在生产和生活上仍有不少困难，同时在市场经济条件下，农户成了独立的商品生产者，农民面临着市场竞争的风险。

笔者认为，现行农村社会保障面临的困境和挑战主要有：

除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外，随着农村低保工作和新型合作医疗制度试点的展开和逐步推进，农村社会保障已经初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但总体看来，目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。随着社会和经济的发展，目前这种传统的保障方式已经逐步陷入了困境，面临较大的挑战和难题。

土地保障弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能：一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面，城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地；另一方面，不断增加的农业人口，使人多地少的矛盾进一步凸显。同时，还要面临自然灾害的风险，农民收入极不稳定，进一步增加了农业风险。

家庭保障弱化。随着社会发展和计划生育政策的实施，农村家庭结构日趋小型化，普遍出现了“4—2—1”家庭结构模式，甚至会出现“8—4—2—1”的家庭结构模式，即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个子女的抚养义务，甚至还要承担多位祖辈的抚养责任，这将使未来家庭不堪重负。同时，具有中国特色的“打工经济”，造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的“空巢家庭”增多，农村养老问题面临更严峻的考验。

老龄化压力。据统计显示，我国6O岁以上人口已达到1.34亿，占总人口的10%；其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8%以上。目前，农村老龄化问题较为突出，70%以上的老龄人口分布在农村地区。并且以年均3.2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题出现，进一步加重了农村养老的压力。

税费改革影响。农村税费改革整体上减轻了农民的负担，但也带来了一些新问题。税费改革后，原本就处于“吃饭财政”状态的区乡两级财政实力进一步削弱，村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障，难以实现应保尽保。

疾病问题的困扰。新型农村合作医疗虽已实施，但仍有很多农业人口依然处于医疗无保障的境地。很多农民因长期过度劳累，日晒雨淋，缺少劳动保护，往往落下一身疾病。在医疗费用日益高昂的情况下，相当多的农民无钱治病，有病难医，不少农户“因病致贫，因病返贫”。一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈：生病——医药费增加——生活更加困难——营养不良——再生病——更贫困……特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因素。

综上所述，二元社会结构下形成的“二元社会保障体系”，导致农村社会保障体系的功能缺位，对传统的家庭保障和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会发展的要求，迫切需要建立符合现代文明，体现社会公平与公正的新型农村社会保障体系。因此，农村迫切需要建立和完善社会保障体系。如何建立完善农村社会保障体系，笔者认为：

1、强化立法保障。历史以来，对于城镇社会保障，国家给予了高度重视，出台了一系列法律法规，但对于农村社会保障这一块，很多还是以部门文件的形式出现，有的甚至还是空白。即使是当前普遍实施的农村合作医疗，也存在着法律层次偏低的问题。近年来，国家比较重视合作医疗建设，也专门下发过文件，要求进一步深化对新农合重要性的认识。但是，由于国家还没有把新农合纳入强制实施的法律范畴，新农合的法律地位不能得到确认，因而在认识上难以取得共识。这种行政措施容易受到宏观政策变化、领导人变更、地方中心工作调整的影响，随意性较大。对于已经实施十多年的农村养老保险制度，也亟须从制度上进行重新修订，对不规范的管理体制，不合理的筹资机制，过低的保障水平进行重新设计。**年3月，总理在政府工作报告中指出：“研究适合农民工特点的社会保障办法。完善农村‘五保户’供养、特困户救助、灾民救济等制度，增加资金支持并适当提高救助标准。有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。”可见，国家对于建立完善农村社会保障制度已经提高到了一个新的历史高度，这为适时出台相应的农村社会保障法律法规提供了有利契机。当前，应该克服建立农村社会保障体系“为时过早”的观点，尽快实施农村社会保障立法工作，纳入经济社会发展的全局来谋划布局，整体设计方向性、战略性制度，并为今后的城乡并轨发展留出合理而切实可行的通道，逐渐使农村社会保障步入制度化、规范化轨道上来。

2、完善管理机制。目前农村与城镇的社会保障管理体制都存在着政出多门、政事不分的问题。农村合作医疗由卫生部门管理，养老保险有的由劳动保障部门管理，有的仍由民政部门管理；城乡低保等由民政部门管理。管理体制上存在多头分割，管理不顺的现象。要解决这一问题，应处理好社保管理机构之间的关系，适宜建立统分结合的社会保障管理体制。应建立统一的农村社会保障经办机构，可作为劳动保障部门下属分支机构进行集中管理。同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立、相互联系、相互制约。为此，必须成立如下机构：一是行政管理机构——农村社会保障管理委员会。该机构主要是履行政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障发展规划、重大政策和有关法规、规章，并对社会保障事业机构进行必要的指导与监督。二是执行机构——农村社会保障管理中心。该机构负责社会保障事业的运作，包括实施社会保障管理委员会制定的法规、政策与制度，负责日常业务管理，基金的征收、支付和运营等，以后随着社会保障事业的发展，基金的征收、支付、和运营要独立出来，成立专门的经营机构，以更好地实现基金的保值增值。三是监督机构——农村社会保障监督委员会。该机构的职能是对社会保障事业管理中心的有关法规、政策、制度的执行情况和基金的收支、运营等工作进行监督检查。总之，要通过有效管理和正确指导，实现农村社会保障机构设置更加合理、职责分工更加明确、工作程序更加科学，政策运用更加规范。

3、合理筹集资金。资金问题是建立完善农村社会保障体系的关键。筹集农村社会保障基金可以采取以下几种途径，一是国家出“大头”，近年来，国家对于城镇社会保障转移支付资金都在500亿左右，而对于农村社会保障投入资金很少。据劳动和社会保障部的测算，中央财政如果每年转移支付200亿元，中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度。从全国整体情况来看，占总人口70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口30%的城镇居民，却享受到了社会保障费用的90%，由此可见，我国的社会保障支出不仅存在总量不足的问题，也存在分配不公的问题。城、乡居民这种保障范围与标准的明显反差不利于社会和谐稳定与统筹发展。为解决农村社会保障资金问题，中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。二是按照社会保障基本的筹资原则，社会保障基金来源于政府财政、单位和个人三部分，参保农民应当区别不同险种负担一定比例费用。三是社会筹集，可以借鉴福利、体育的经验，发行社会保障，从社会广泛募集资金，用于弥补农村社会保障资金的不足。四是开征社会保障税。税制法定，一般具有稳定性、规范性、强制性等特征，是相对比较固定的筹资渠道。社会保障税作为附加税，由税务机关统一征收，一方面可以减少征收成本，另一方面富者多缴，穷者少缴，起到“抑富济贫”的作用，有利于促进社会公平。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，开征社会保障税不但是农村社会保障资金的筹资方向，也是城镇社会保障资金的筹资方向，应成为社保资金的主要筹集方式，这也可以大大减轻政府面临的财政压力。

4、突出保障重点。长期以来，不少人认为农村社会保障的重点在于建立社会救济制度。从以往的经济发展水平来看，此种观点确有一定的合理性。但随着国家经济的快速发展，农村经济水平也得到了很大的提高，再坚持以农村救济为重点的保障制度难以满足农民自身的切实需要，脱离了农村社会保障的根本出发点。笔者认为，从基本人权出发，应以医疗、养老、低保为农村社会保障体系的重点。在此根本上，分地域完善：在经济发达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟，应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络，并逐步完善与提高；在经济欠发达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件尚未完全成熟，应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设，以后随着社会、经济的发展和工作的深入，再全面推开。

目前来看，真正意义上的农村社会保障制度尚未建立。在广阔的农村，传统的保障模式已难以维持，而新的保障模式尚待建立完善。笔者深信，随着社会主义新农村建设的深入，农村社会保障问题会越来越得到社会各界的关注。以分担风险、缓解压力、互助互利，促进农村经济可持续发展的农村社会保障体系会逐步在广大农村生根发芽，建立完善，广大农民能够切切实实从农村社会保障制度中享受到更多的实惠。