构建我国天然林管理的多级治理模式研究

保护和合理利用天然林资源是实现我国林业可持续发展必须关注的重大问题。如何在经济快速增长的同时,保持和改善我国的天然林资源基础或提高天然林自然资本存量,是我国林业资源管理面临的关键性挑战。理论和实践都表明,林业发展的不可持续性同制度失灵有关,意即:能否实现可持续发展,在很大程度上同经济过程中的决策机制以及经济过程中的各种社会和政治力量的运作，特别是与所制定的政策密切相关。

当前在与天然林管理有关的诸多矛盾中,有两个核心问题值得研究和解决：一个是天然林管理政策中不同利益主体的权利和利益划分,存在着目标不一致的现象；另一个是在天然林保护和管理的运作方式上,客观上存在着单方面强调政府行为、强调自上而下的决策和执行方式、忽视经济活动的基本规律以及社会根本需求和民众根本利益的现象,导致天然林保护成了政府的包袱和企业的负担,加深了资源保护和经济发展的对立。

探求天然林资源以及与之相关的各种权益关系的有效和公平配置,将是我国天然林管理制度变革的基础和核心问题,通过政策体系和政策手段的建立和完善，促使与天然林资源管理相关政府、企业、公众这三类主体有效发挥其作用,并协调和制衡其相互关系，是保证天然林管理相关权益有效配置、管理制度创新的重要途径。

1我国天然林保护管理政策中存在的问题及原因分析

在天然林保护工程中，国家是公权代表，要的是生态；农民是私权代表，要的是生计；地方政府是准公权者，要的是政绩。林管部门是准公权者，要的是利益。由于权属不同，工程目标不同，性质不一样，因而在产权交易的“合约”不协调时，必然产生利益上的冲突。

1.1国家和农民之间的冲突

实施天然林保护是一项典型的正外部性经济活动，国家作为纯生态公共品保护与供给的者，要的是天然林保护中的正外部性公共产品——生态保护；农民作为小生产者，其在天然林保护中获得的权益是明确的，即获得林产品的近期和长期的直接经济收益和国家补助的收益，但由此获得的总收益不一定比传统耕种收获高。两者之间的差额，引起国家与农民间就在实施天然林保护中退耕地使用权上如何安排的冲突。有的地区实施天然林保护政策之后，农民收入明显减少。

实际上，政府是社会公众利益的代表者和各种政策的提供者，代表社会大众的利益对社会公共事务进行管理，谋求社会大众的福利最大化。但政府也是具有一定组织结构的的部门，各部门受认知能力、财政约束等实际客观条件的制约，其决策往往会背离最初的社会大众福利最大化的目标，而是考虑部门预算最大化，从而政府所制定的政策往往成为各政府部门利益博弈的结果，造成政策无效甚至成为阻碍行业发展的负向政策。对于我国的天然林保护来说，政府是唯一的管理部门，对行业实行单一、单向的管理，由于缺乏必要的竞争以及公众参与的途径受阻，使得对政府的决策监督机制丧失，企业和公众的利益目标与政府的目标与政府的目标可能不一致，其需求难以在政策制定过程中得到反映。

1.2地方政府、林管部门和国家、农民之间的权益冲突

地方政府、林管部门是准生态公共品保护与供给的者，其追求天然林保护中的正外部生态效益，也追求地方利益和部门利益，所以存在公共权益与地方生态贡献权之间的不平衡。地方政府作为各种政策的直接执行者和环境质量的实际提供者，既要代表中央政府的全社会利益，又要代表本地区的社会利益，但实际上这两部分利益往往出现不一致的情况。由于目前的制度体制不能对地方政府的行为实现有效地监督和约束,在经济发展优先的评价体系和制度安排下，地方政府的行为不仅有可能会偏离中央政府的委托,还有可能会背离广大群众的目标利益，甚至会与地方的企业结成联盟或共谋，成为地方破坏天然林的纵容者和庇护者。虽然现在地方的生态贡献也是一种政绩，但远没有直接发展经济来得快。由于天然林保护地区经济普遍欠发达，基本上还停留在“吃饭财政”水平，而天然林保护工作在短期内难见成效，甚至在当地也无法显示其产生的经济效益和环境效果，天然林保护和经济发展的矛盾显得非常突出。在“经济”主导下，地方政府对天然林保护实施与中央政策不协调的多层目标，地方政府和林管部门“应付”完成中央政府的任务了事。这种“应付”往往造成天然林保护政策在实际施行中出现较大的偏差。

1.3无法确定谁是最合适的管理者

在实施天然林保护过程中，由于存在公共物品及无价格产品供应问题，实际上无论是地方政府还是个人都不会在天然林保护方面给与主动的投资。而作为国家机构的政府部门并不受利润最大化激励机制驱动，各种保护计划并非按照天然林保护所能获得的最大收益状态来制定，也没有动力追求从天然林资源中创造最大价值，往往忽略天然林发展带来的投资机会：另一方面，过度的集中控制和统一管理忽略了不同利益集团、不同人群在需求方面的多样性，降低了地方社团、企业、个人对天然林保护的积极性，阻碍了多方面力量参与天然林管理工作，也不利于形成全社会保护天然林的氛围。但另一方面，林业是一种多向利用活动，林业中许多问题实际上都根源于多向利用不同目标之间的矛盾，由企业或者个人参与天然林的管理，必然存在如何从天然林管理中获取收益的问题，私人所有者不会充分考虑天然林的公共物品和无价格产品性质，普遍存在利用过度和投资不足等问题。也就是说，单纯强调政府或个人在天然林保护中的作用都是不够的。

实际上，在针对天然林管理问题而设计和实施的各项政策，特别是相关的环境政策，在保护天然林资源以至增加自然资本存量方面固然发挥了重大作用,由于这些政策都没能很好的平衡好各主体的利益，造成天然林保护工程难以达到预期效果。此外，由于缺乏对相关政策与管理体制的短期和长期效益的比较与权衡,缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡,使得在存在利益冲突的情况下，特别是地方政府、林管部门和农民更多的考虑自身利益，甚至不惜牺牲国家长远利益。

2多级治理模式构建

综上所述，由于目前我国对于天然林保护能够产生影响的相关利益方各行为主体在进行主体利益和整体利益选择博弈时，会形成以每个主体利益为主导的行为选择，出于自身利益进行有限理性决策，彼此之间处于一种相对隔离状态，难以发挥合力效应，导致多方不利于行业发展的局面，因缺乏有效的具有选择性的激励而无法克服现有的弊端。在不断完善有效竞争的市场结构和相应管理体制基础上，通过引入其它管理主体，改变现有治理结构，形成在宏观、中观、微观更加合理的多级治理模式。有效整合各相关利益方的利益取向，形成合力效应，使得政策制定能够代表全社会的利益并得到有效执行，保障现有机制能够更加有效的发挥作用，最终形成对于行业的“善治”局面。

2.1我国天然林资源管理多级治理模式的建立

多级治理模式是伴随着世界环境运动不断发展起来的，目前强调的是进一步完善政府和企业作用，通过强调公民社会(civilsociety)作用进行多级治理，其实质是信息公开、公众监督和公众参与。而公民社会发挥作用的主要形式就是民间组织或行业协会。在西方发达国家，对于行业协会早已做了大量的理论研究。研究的角度包括：用Z理论研究中小企业的产业集群；用交易成本理论分析行业协会行为；把行业协会组织视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第5种经济制度或社会秩序，并一道参与对资本主义经济的治理。

我国对于天然林资源保护的管理长期由政府主导，管理的过多过死、效率低下；大量的天然林资源由国家实施管理，常常超出政府有效管理的能力，使天然林资源的保护和管理出现权利真空和自由进入的状态，从而导致公益资源配置效率低下，出现了管理真空。这种单一管理主体的治理模式在宏观层面对社会公共事务进行决策，微观各主体在有限理性决策下独自运行，而在中观领域留下了空白。尽管我国的各种非营利组织和行业协会从20世纪80年代以来得到了不断发展，但其在中观领域内所发挥的作用十分有限，尤其是对于天然林资源保护管理而言。由于天然林资源管理存在国家、地方、个人利益的不一致性，国家过度强调其单纯的保护意义，忽视其在保护基础上能带来的经济利益；地方则一方面强调其保护意义，另一方面希望能得到一定的经济利益；个人更多的考虑自己所获得的经济效益，三者在管理思想上相距甚远。

我国天然林资源保护的有效管理亟待建立政府、行业协会、企业和公众共同组成的多级治理结构。在这个多级治理结构中，政府，包括国家和地方政府负责宏观领域，行业协会负责中观领域，企业和公众负责微观领域。这种多级治理结构的优点在于，由于中观领域作用的发挥，对于宏观领域而言，可以改变原来政府对天然林管理单一模式，忽视其他主体的相关利益要求的局面；承担部门政府对微观领域的管理职能，如对参与天然林保护的企业或者个人提供技术指导与配套服务，积极推动政府实施天然林保护的财政补贴制度，减免退耕还林税费、国家采购等经济手段给农民退耕还林予以激励。因为我国是发展中国家，不可能像发达国家一样以全额资金资助天然林的保护，只有刺激更多的企业或个人参与天然林的保护工作，让天然林的保护成为一种有收益的活动，才能减少政府的支出，同时协调各方主体在经济利益分配方面的矛盾。在对微观领域公共物品的提供上发挥应有的作用，使政府不再是天然林保护的唯一提供者，与政府形成某种程度的竞争和合作。对于政府在天然林资源保护方面可以代表微观领域对其进行一定程度的监督，包括补偿资金的分配、使用，林权证的发放等，把微观领域的声音传达到政府部门，并在政策制定中并非仅仅考虑政府的价值取向，还应体现企业或者个人参与天然林管理的积极性和利益取向。这样的政策正是各方利

益的真正体现，才能解决好不同主体之间的利益分配。在执行中才能够得到微观领域的支持和赞同，让更多的企业或者个人自觉自愿地参与到天然林资源的管理中去，从而政策具有很好的执行力；对于微观层面而言，相对于政府管理，组建林业行业协会，把众多分散的农户或者企业组织起来，可以发挥其自身独有的专业优势，对行业的发展实施有效的管理。由于其在微观领域作用的发挥，也必然会得到政府的支持，反过来又会提高其在微观领域的信任度，从而把宏观和微观领域中的各利益主体通过行业协会在中观领域作用整合起来，有利于多方利益形成合力的局面，对于行业的健康发展和防范制度失灵起到了重要作用。

2.2完善多级治理模式的思考

在我国目前的制度和政策背景下，多级治理模式的构建和作用的发挥，需要宏观政府层面管理理念的改变和微观层面认识程度的提高，需要各利益相关方的职责“归位”。对于政府而言，其最主要的职责应是“掌舵”，发挥其决策、控制和监督作用，建立和完善相应的管理体制，保证当地农民的利益。国家必须保持政策的稳定性，始终坚持谁保护、谁管理、谁所有、谁受益的原则，充分利用现有的生态效益补偿政策，从政策上激发农民造林护林的积极性，在保护中利用，在利用中求发展；要不断改变其传统的“统治”思维，强化服务理念，努力创造一种多方参与、共同治理的良好局面，中央政府规制措施方向是执行长期稳定的天然林保护财政援助和支持政策，把农户或者相关企业当作真正的经济主体，增加农民的收入，让农民在生态保护过程中获得长期净收益，地方政府也有部分收益(以减少地方财政压力与采取消极“对策”)。只有积极推动所有利益方都参与天然林的保护工作中去，才能真正实现国家的政策规制措施，把生态保护的外部收益部分内部化为当地农民或企业的经济利益，当地农民或企业在维持生存有余并有外界援助的情况下，天然林保护政策才能引导农民走上自我积累、自我发展之路，主动参与对天然林资源保护的建设活动。对于行业协会而言，作为联结宏观领域和微观领域的结点，要努力发挥其在政府和农户、公众之间的桥梁和纽带作用，真正形成独立于宏观领域和微观领域之外的独立第三方治理主体，发挥其应有的作用。