高职院校全面预算绩效管理探究

摘要：预算作为一切业务活动资金使用的起点，是高职院校开展教学、科研等业务活动的重要保障，也是解决高等职业教育与学校的发展规划、统筹盘活资金资源问题的关键点。在当前业财融合的新形势下，高职院校如何全面实施预算绩效管理、通过预算管理体制改革，进一步推进校院两级财务管理，是强化高职院校财务管理水平和内部治理等方面的重要课题，也是“双高计划”院校在财务考题中的加分项。文章针对高职院校预算绩效管理中存在的预算编制方式固化、绩效评价体系设定不合理、预算绩效监控有待提高、信息化管理水平落后等突出问题提出了相应措施，从而进一步提升高职院校全面预算绩效管理水平。

关键词：全面预算；绩效管理；高职院校

基础不牢、地动山摇。预算管理工作是整个学校财务管理的基础环节，也是合理分配资源，提高资金使用绩效的重要保证。在重点强调主体责任和问责的当下，夯实预算绩效管理基础工作，不仅是提高财务管理水平的需要，也是防范失职、渎职的重要举措。当前，高职院校在预算编制方式、预算绩效管理与评价、财务预算信息化等方面仍有诸多不足，导致学校内部资源配置不合理、资金使用效率低下等现象存在。社会发展推动着预算管理制度不断迭代更新，新制度也将成为推动高职院校财务管理水平与内部治理水平发展的重要内容。实施全面预算绩效管理正是解决当前棘手问题的有效措施。注重结果导向，优化资源配置，不断提升高职院校的预算绩效管理水平和能力，在过“过紧日子”的要求下将钱花在“刀刃”上，发挥最大的绩效，实现高职院校长期可持续发展。

一、高职院校全面预算绩效管理的意义

财务工作繁琐、严谨，按部就班，容易出现习以为常、忙于事务的问题，给人以保守、死板，不敢越雷池半步的印象。随着职业教育不断发展，社会对职业教育的认可度越来越高，当前高职院校竞争进入白热化而经费普遍紧张的阶段，全面预算绩效管理在学校运行中越来越凸显出其重要性，财务管理的水平直接影响着学校发展。“双高计划”实施以来，高职院校资金的投向和运行效率，很有可能成为决定学校在重新洗牌后位次的关键因素，引入新的预算绩效管理机制，显得十分重要。当前，教育事业发展仍需更多资金投入保障，在收入来源较为单一、财政收入增长放缓的经济形势下，财政部门多次呼吁落实“过紧日子”的政策要求，其必要性和紧迫性进一步凸显。高职院校作为我国高等教育的重要组成部分，其预算绩效管理工作对提高资金使用效果、优化资源配置、发挥服务社会的功能具有不可替代的作用。面对新形势下的要求，统筹推进“双高计划”建设和内涵式发展、优化配置资金，既是高职院校预算管理面临的挑战，也是契机。

二、高职院校全面预算绩效管理存在的问题

近年来，《国家职业教育改革实施方案》启动了“双高计划”，高职院校发展正处于转型升级的关键时期，各方面都需要大量的经费投入，资金供求矛盾十分突出，如何将有限的经费投入到最需要的地方，发挥更大的绩效，是高职院校面临的重要课题。高职院校全面预算绩效管理具有全面性、科学性、结果导向性等特征，也存在预算编制方式固化、绩效评价体系设定不合理、预算绩效监控管控和信息化水平有待提高等问题。

（一）预算编制方式固化

随着社会不断发展，财务工作方式不断迭代更新，但目前仍有许多高职院校采用传统的方式来进行预算管理和预算编制方法，不利于提高全面预算绩效管理水平。长久以来，高职院校已适应了固有的预算编制方法，没有根据新的社会发展趋势与时俱进。在全面预算绩效管理基础较为薄弱的情况下，想要推行新的预算编制体系十分不易。许多高效的方式得不到重用，这就使得高职院校预算管理及编制的方式方法过于单一。当前大多数高职院校每年编制两次预算，一次为编报财政预算，一次为编报校内预算。财政预算编制一般在年中开展，主要以上级主管部门下达的预算指标为依据，结合学校其它收入情况，采取“零基预算”+“二上二下”的方式编制预算，注重项目支出绩效管理。校内预算编制一般在年末进行，在财政预算收支框架的基础上在学校内部进行预算分配。由于财政预算与校内预算编制时间不同步，导致两者绩效管理难以协调，存在低效、重复投入等问题。

（二）绩效评价体系设定不合理

对学校发展进行合理规划，明确各类时期的具体战略发展目标是高职院校开展全面预算绩效管理工作的前提。当前，高职院校在设定绩效目标时仍存在一些问题，例如绩效目标指向模糊，目标值难以细化或量化，共性指标多而个性指标少，数量指标多而质量指标少，业财融合度相对较低，对支出预算的经济性、效益性很难做出精准、科学和客观的评价。目前，大部分高校对于预算绩效评价都采取自评的方式，鲜少聘请第三方进行绩效考评。绩效自评有一定的激励作用，但也存在诸多问题，例如缺乏客观、流于表面、过程简单等，绩效评价起不到更深层次的作用。其次，许多高校缺乏较为完整的绩效评价体系，尚未建立专项资金预算绩效评价标准。每所高校都具有自身定位的特殊性，所属学科、地域、管理方式不同，发展方向和侧重点不同，因此增加了评价不同项目支出的难度，这也是高校尚未建立绩效考评指标和体系的原因之一。当前，上级主管部门对高职院校预算绩效评价尚未采取全流程跟踪管理的监督机制，也未对绩效评价结果实施实质性的奖惩措施，而是侧重于关注高职院校预算编报规范、执行完成进度、绩效目标设定、绩效报告等，一定程度上忽略了预算资金执行带来的实质效果。高职院校在全面预算绩效管理中更为重视项目资金申请的金额与经济用途，缺乏相关的内控制度对预算资金执行过程进行跟踪监管；很少有高职院校完全遵守预算刚性原则，预算执行途中追加或调减预算时有发生，从而导致低绩效项目资金投入、资源配置重复、资金浪费等问题。

（三）预算绩效监控有待提高

当前,大部分高职院校的全面预算绩效管理工作往往侧重于预算编制申报程序、执行率高低、资金使用是否符合法合规等方面，还未完全做到全流程监管。项目进行中或结束后，绩效评价大多是单位自评和财政专项抽查评价，具有一定的局限性。校内各部门在经费使用过程中，若与既定的绩效目标产生偏离，并无有效的监控机制对其进行约束管控。由于高职院校规模体系、业务范围等大有不同，许多高职院校的全面预算管理体系不够规范、完整，鲜少有设立独立的部门、专岗专人进行管理，因此不具备对预算执行实施进行全流程有效的绩效监督管理。一般高职院校财务处规模并不大，难以做到对学校资金进行全覆盖、全流程跟踪监督。因此，即使在绩效评价环节开展执行效果监督，由于时间相对滞后，并未获得绩效监管的有效成果。相关项目财务负责人仅注重预算申报、编制环节，但是对支出是否符合定额标准、是否真实合理、是否对于政府采购项目应采尽采缺乏必要关注。另一方面，学校财务人员对建设项目往往仅注意是否存在超预算支出或违规支付等现象，对于该笔支出背后的建设事项的合理性缺乏深度思考。还有部分高职院校在执行预算的过程中，为图便利随意调改预算项目，出现预算结构混乱、预算分配不均等情形，导致预算执行偏离了原定绩效目标，最终导致学校的预算绩效评价结果不佳。

（四）信息化管理水平有待提高

随着国家对职业教育的重视日益增加，高职院校预算资金体量逐年递增，但财务信息化水平仍处于较低水平，有待进一步提高。由于诸多高职院校的组织管理架构较为扁平化，校内各职能部门各自拥有独立的信息化系统，许多高职院校的财务系统、资产系统、薪酬学费系统等都处于孤立状态，各版块之间没有串联起来，未搭建起预算绩效管理平台，基础数据互通和共享不畅，一定程度上影响了预算编制与执行的科学性。甚至还有未实现信息化的预算管理，仍使用纸质资料传递与手工数据统计，大大增加了预算绩效管理的难度。信息化水平落后导致的财务工作繁琐还会引发信息不对称、财务人员不被理解等问题。

三、高职院校全面预算绩效管理应对措施

（一）优化预算编制方式

将财政预算与校内预算同步编制，针对校内各部门的具体需求，在编制财政预算时就落实预算安排，重大项目实施项目库管理，避免校内预算与财政预算的绩效产生“两张皮”的现象。在预算编制中坚持量入为出、统筹兼顾、勤俭办学的原则。立足学校发展规划，夯实预算编制基础，与预算执行部门多沟通多协调，按照“做细、做实、做全”的要求编制预算，不断优化支出结构，切实提高预算编制的科学性与合理性。学校各归口职能部门应建立项目库，用于专项资金支出管理。通过学校制定的一系列评审机制，对通过审议的项目进行入库滚动管理，当有资金下达时，按照项目成熟度优先排序，匹配预算资金用于项目建设。对于有结余结转资金的项目，按照结余资金预算管理办法，重新收回资金至职能部门，继续支持其他项目支出。在此基础上财务处会同发展规划部门结合学校当年的建设重点与财力，编制专项预算，进入预算审核流程，细化项目预算，按建设进度安排资金。通过内部管理体制改革，进一步推进校院两级财务管理。明确学院作为办学实体的财务管理责任，进一步落实学院在自主理财方面的权利与责任，如实行绩效工资分担机制，绩效考核分配机制等，将学院从原来的只会向学校伸手要钱，逐步实现自我谋划自我理财的角色转变；每个学院都必须根据自身发展，编制当年的收支预算和决算报告，大力促进学校预算编制的合理化，也促进了学院服务社会、获得资源的积极性。

（二）完善绩效评价体系

积极推进预算绩效评价，可由财务处牵头，根据校内职责分工，与资产管理处、基建后勤处、人事处、教务处等职能部门分工协作，建立和完善项目绩效评价指标体系，进一步研判实际情况，规范绩效指标定义，着重分析质量指标，从而提升绩效目标质量，使绩效目标与预算安排更加匹配。做好各类专项的绩效评价工作，逐步建立“预算有目标、执行有监督，完成有评价，结果有应用”的绩效预算管理机制，不断提高预算执行的绩效和效率。注重预算绩效评价结果的运用，“真枪实弹”有效开展绩效评价奖惩措施，对项目实施效果不明显、绩效目标偏离度大的项目，减少或不安排预算。建立资金绩效考核办法。对各部门、二级学院的日常经费、专项经费执行情况实行考核，包括资金投入绩效与执行进度，并将结果纳入当年部门、学院的年度考核评优工作中，预算执行的好坏将对该部门的人员绩效奖励产生影响，该举措有效扭转了部门学院对资金“多多益善”的观念，有的部门甚至主动提出要减少预算，财务处与各部门进行预算对接过程中，各部门拿出的预算账本越来越精细。

（三）动态监控预算绩效

为从源头上防止资金预算执行低下无效，应将动态监控预算绩效管理贯穿整个预算执行过程。采用事前绩效评估机制，完善全面预算绩效管理组织机构，全过程监控预算绩效实施情况，防止偏离绩效目标事件发生。学校应自上而下重视预算绩效管控机制，完善预算绩效监管制度，定期制定预算绩效监管计划与工作总结。应对相关工作人员加强业务培训，严格遵守管理制度，减少人为差错。完善动态监控预算绩效，应从细节入手，加大人力财力投入，从源头上为绩效管控提供有力支持。同时，注重多渠道、多方式开展绩效评价，在绩效自评与财政抽评的基础上，积极开展第三方外部评价，通过绩效评价结果，对项目建设成果评级。对于大多数高职院校而言，应加大经费使用进度通报力度，重视强化部门预算分析工作，查找分析项目执行中偏差绩效目标的原因，采取针对性的方法纠偏，优化绩效目标实现路径。定期将各部门预算执行情况分析总结，将部门经费使用情况分析结果发送至各部门负责人，同时电话催告相关经办人员。在进行全面预算绩效管控过程中，着重进行过程性管控，高职院校应当以会计期内开展业务活动为基础，组织协调各项行政、教学、科研、后勤等职能部门，严格按申报书计划执行支出预算，可将年度预算细分到季度甚至月度，通过分期实施预算绩效目标，确保年度预算绩效总目标的实现。落实专项资金按期清理制度。对到期的专项资金实行全面清理，不留死角。如经评审确实需要继续建设的项目，通过申请新的专项，优先予以安排。通过几年的清理，项目结余经费的清理也逐步正常化，可回收的结余经费也逐年下降。通过全过程梳理用款计划、催促负责人执行采购预算、跟踪采购执行备案、公布预算执行率等措施，使预算内暂存采购资金存量大幅下降。

（四）加强预算绩效信息化建设

《全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出，新时期应加快实施预算绩效管理信息化建设。财务信息化首先可解决数据传递问题，打通不同部门之间使用的软件系统，告别手工录入与采集数据，实现各模块互联互通，提高财务效率，降低数据错误率。例如打破财务与采购的数据壁垒，实时共享财务数据与采购数据，当财务预算与支出产生时，传递至采购系统，无需手工填报，完成采购项目收支控制。联通财务系统与合同管理系统，有效管控合同执行进度，无需手工登记合同台账查询支付情况，保证预算绩效管理实现动态化监控，提高预算绩效管理的科学性和准确性。

四、结语

全面预算绩效管理是高职院校财务工作的重心环节之一，有效开展预算绩效管理工作，可以帮助高职院校实现成本控制、资源合理分配、杜绝浪费资金等目标，提升高职院校内部治理水平质量，提高资金执行率等。高校财务会计制度的更新、教育教学改革的发展以及财务信息化建设，都对高职院校全面预算绩效管理提出了全新的挑战，同时也带来了更多潜在机遇。高职院校全面预算绩效管理工作应紧跟社会发展趋势，以深化财务管理改革为目标，完善全面预算绩效管理措施，持续提升预算绩效管理水平。

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作者:邵程圆 单位:浙江金融职业学院