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绿色信贷法律规制研究

一、我国绿色信贷举步维艰

自2007年绿色信贷在我国正式确立以来,陆续出台了一系列关于绿色信贷的政策性文件,大大的推动了我国绿色信贷的发展。首先,绿色信贷理念深入人心,银行、企业、政府部门、社会公众都已认识到绿色信贷对促进环境保护和实现经济可持续发展的重要作用。根据对我国21家主要银行业金融机构的调查显示,这21家银行业金融机构都已确立了绿色信贷战略,并均建立了绿色信贷相关的制度和措施,形成了从银行到监管部门及政府的多层次绿色信贷规章制[6]。其次,绿色信贷余额不断增加,环境保护效益明显。据2016年中国银监会绿色信贷新闻发布会公布的数据,截至2016年6月末,21家主要银行业金融机构绿色信贷余额达7.26万亿,占各项贷款的9.0%。预计可年节约标准煤1.87亿吨,减排二氧化碳4.35亿吨、二氧化硫399.65万吨、氮氧化物200.60万吨,节水6.23亿吨[7]。虽然我国的绿色信贷取得了一定成效,但在实践中也暴露出银行业金融机构绿色信贷发展组织体系不完善、绿色信贷产品创新不足、绿色信贷余额占比偏低和绿色信贷信息披露不透明的诸多问题。第一,绿色信贷组织体系不完善。目前国内大部分银行没有建立绿色信贷相关的完整组织机构和框架,有的银行甚至还未设立绿色信贷相关职能岗位,只有少数银行机构针对绿色信贷业务专门开设了相对应的职能部门。例如,在我国21家主要银行金融机构中,除兴业银行、招商银行、浦发银行和光大银行设立了专职的绿色信贷部门外,其他银行或者由企业文化部、公共关系部等机构兼职行使绿色信贷职能,或者尚未明确绿色信贷的执行部门。调查显示绿色金融业务与其他业务混同处理,无法形成有针对性的管理模式。同时,绿色信贷这类新发展的业务,在成长过程中不可避免会遇到很多新问题、新情况,如果缺乏专门指导和管理,很难实现快速成长。第二,绿色信贷产品创新不足。与国外的绿色信贷是由银行自身组织、发起、推动不同,我国的绿色信贷主要来源于政府的政策推动。但是我国的绿色信贷政策在设计上具有强制性,在执行上却具有自觉性。这样导致了除国家强制规定的“两高一剩”行业信贷规模部分发展较好外,通过市场手段引导资金流向节能环保企业和项目并促使企业持续改善环境绩效的绿色信贷部分并未充分发挥其应有的作用,绿色信贷产品开发尚处于起步和摸索阶段,创新不足。目前,在我国21家主要银行金融机构中,除兴业银行、光大银行和浦发银行已经推出了系统化、本土化、整合化的产品套餐外①,其他银行依然处于尝试推出自治绿色信贷产品的起步阶段,创新不足,其推出的产品不仅数量少,且大多是照搬或模仿国外的金融产品,没有形成自主创新的产品体系,绿色信贷产品开发动力不足。第三,绿色信贷余额占比偏低。截至2016年底,21家主要银行业金融机构绿色信贷余额7.5万亿元,较年初增长7.1%,占各项贷款余额9.68%②。从这条信息中可以看到绿色信贷余额正在稳步增长,绿色信贷规模不断扩大,其贷款余额已逾7万亿元,这说明我国绿色信贷取得了巨大的成就。但同时我们也可以看到,绿色信贷余额占比偏低的事实,其贷款余额占比没有超过10%,这也潜意识的告诉我们还有90%的银行贷款流向其他行业,这其中就包括“两高一剩”行业,绿色信贷的发展任重而道远。据中国人民大学测算,从2016年到2030年,低方案、中方案和高方案下中国绿色融资需求分别达到40.3万亿元、70.1万亿元和123.4万亿元巨额需求。而目前我国2016年底的绿色信贷余额只有7.5万亿元,占比不足10%,亟需更好地对绿色信贷进行激励,加强信贷对我国环保事业和绿色经济的支持和引导[8]。第四,绿色信贷信息披露不透明。信息披露是现代银行业诚信和善治的基础,国家诸多政策对此都有明确要求。中国银监会发布的《绿色信贷指引》(2012)第24条就明确了银行业金融机构应当公开绿色信贷战略和政策,充分披露绿色信贷发展情况的要求。然而,当前21家主要银行业金融机构在环境信息披露中却不尽人意,并没有根据文件上的要求公开绿色信贷战略和内容,表现稍好的也仅将正常摘要对外公布(比如兴业银行的《环境和风险管理政策》),其他银行仅仅公布其余绿色信贷相关政策名称,但政策原文未公开发布。同时,有关绿色信贷公开的内容基本是“报喜不报忧”,很难看到银行对环境违法客户贷款情况的相关数据。银行发布绿色信贷信息的渠道主要是通过年度报告(年报或企业社会责任报告)以及官方网站。其中,兴业银行根据赤道原则的要求发布了兴业银行赤道原则执行报告。部分银行公布了其年度对“两高一资”项目贷款的情况,但整体来看,公布相关信息的银行较少,且在公布的数据中多数存在统计口径不清、时效性低等问题。我国绿色信贷运行中面临的上述困境固然是多重因素共同作用的结果,但其主要的诱因在于绿色信贷的相关制度安排存在缺陷。如我国绿色信贷政策在设计上具有一定的强制性特点,但在具体执行上又呈现出更多的自愿性特点,其颁布的绿色信贷相关政策并没有明确规定银行的环境责任。这导致银行在发行贷款时虽然会考虑环境效益和贷款人的环境信用,但是在具体执行时却往往会因为利益而放松审查。同时,推行绿色信贷缺乏基本的激励、约束机制及相关配套机制,政府、企业和银行的动力和效能不足。最为致命的“硬伤”是绿色信贷的立法工作滞后,当前主要是依靠不具备强制力的政策文件来推动,推进绿色信贷缺乏足够有效的法律规制。

二、我国绿色信贷的法律规制及其缺陷

基于我国绿色信贷运行中暴露的诸多问题关键在于立法滞后,具有强制力的法律规制缺乏。笔者先就目前我国有关绿色信贷的法律法规予以初步梳理,并对其缺失原因进行简要分析和反思。我国现有绿色信贷的法律法规散见于不同法律部门、不同效力法律文件中,国家和地方法律均有少量关于绿色信贷的规制(见表1),整体呈现立法条款少、没有专门性立法、倡导性条款居多、运行规则不完备等特征。第一,从效力等级上来看,我国绿色信贷法律规定涉及国家层面上的法律、部门规章、地方条例和地方规章四个等级,初步形成了从中央到地方的法律层级,但依然缺少行政法规和基础性综合法律的规定。第二,从立法领域上来看,我国绿色信贷法律规定涉及多个领域,包括:循环经济、能源资源利用、污染防治、信息公开、区域建设等。其中最多的还是污染防治,例如,水污染防治、土壤污染防治、大气污染防治等。这说明我国的绿色信贷已经深入人心,各个部门已经认识到运用绿色信贷这个环境经济手段来促进环境保护,绿色信贷的立法领域不断扩张。第三,从立法内容上来看,我国绿色信贷的内容主要是一些鼓励性、宣示性和原则性的内容,且从其法律形式上大多是法律条款,极其分散,这在实践中极其不易操作。例如,《中华人民共和国节约能源法》(2016修正)第65规定:“国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持,为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。”通过对上述法律规定的梳理和特征描述后,我们发现当前的绿色信贷法律条款存在以下重大缺陷:第一,绿色信贷的法律规制没有形成基本体系。就全国性立法而言,我国尚未有法律对绿色信贷予以规制,绿色信贷涉及到的法律最高层级只是单行法,在环境领域内的基本法和金融领域内的基本法中都没有出现;其次,目前涉及到的绿色信贷法律规定大多是法律条款、既没有专门性立法,也没有一部法律中进行专章规定。另外,地方性立法对涉及绿色信贷的有关规定也比较少。第二,已有的关于绿色信贷的立法规定难以操作。现有的涉及到绿色信贷的立法规范集中于地方法规和地方政府规章层面,内容过于宽泛,绿色信贷的组织构架、流程管理、考核机制、信息公开等内容没有具体规定,且法律位阶低,无法在实践中落实。第三,缺乏对银行金融机构环境责任的规定。随着绿色信贷政策的提出及相关规范性文件的陆续出台,我国各家商业银行都逐渐认识到绿色信贷的重要性,并在具体信贷行为中予以实施。但由于我国法律对于商业银行的环境法律责任仍然缺乏明确规定,使得环境法律责任对于商业银行产生的反向激励作用并不明显。目前我国银行业三大核心法律:《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》都没有对银行承担环境责任作出具体规定,其主要规定的只有银行要考察借款人的资信,并且在开展业务时不得损害社会公共利益。因此银行实施绿色信贷履行环境责任的力度大多依赖商业银行的环境社会责任自觉性,导致目前我国绿色信贷实施效果并不显著。国家干预金融的手段有法律和政策,但法治社会应以法律作为主要调控手段。绿色信贷作为一种环境金融手段,在我国经过20多年的实施、修正和完善亦逐渐成熟,而成熟的政策应在适当的时机转化为法律[2]。同时,域外绿色信贷的发展历程已证明,完善的环境立法体系和丰富的立法内容是绿色信贷有效发展的客观需求。我国能构建一个法律体系完善、内容丰富、配套机制健全的绿色信贷法律制度,是绿色信贷顺利推行的关键所在。

三、完善我国绿色信贷的立法选择

(一)构建绿色信贷法律体系。构建绿色信贷的法律体系具体应遵循以下“三个步骤”:第一,完善现有的基本法律规定,明确绿色信贷的法律地位和银行环境责任;第二,在环境单行法中增设绿色信贷的专门条款,逐步形成和充实基本法条款结合环境单行法等细化条款的法律条款群;第三,在条件成熟时出台《绿色信贷促进法》,就可普遍适用于各要素领域的通用性的绿色信贷特有规则进行集中、全面立法。此外,未来的《绿色信贷促进法》还必须结合《商业银行法》《中国银行法》《贷款通则》及其配套金融法规的相关规定予以适用。1.完善现有的基本法律规定首先,修改《环境保护法》(2014),明确绿色信贷的法律地位和性质。最新修订的《环境保护法》(2014)并没有对绿色信贷进行规定,这令人十分遗憾,因为同属于绿色金融重要组成部分的“绿色保险”已经成功进入了环境保护领域的基本法③,“绿色保险”的立法进程已大大超越了绿色信贷。而绿色信贷作为我国最早实施、规模最大,政策最为成熟的环境金融手段却一直没有得到法律的明确规定,这也是导致绿色信贷工作没有取得预期效果的重要原因。绿色信贷成功进入环境基本法,不仅可以彰显绿色信贷在我国绿色金融中的重要法律地位,同时为绿色信贷进入其他单行法领域提供法律示范作用和法律基础。因此,之后在修改《环境保护法》(2014)时可以这样规定:国家鼓励银行类金融机构加大对绿色信贷的发放力度,重点支持绿色产业发展、环境污染防治等领域。通过这样确立绿色信贷的法律地位和性质,为现行试点工作提供法律依据。其次,修改《商业银行法》,明确规定商业银行的环境责任。作为商业银行基本法的《商业银行法》,应当将其“安全性、流动性、收益性”的经营原则,改为“安全性、流动性、收益性、环保性”。同时,在法律条文中明确规定“商业银行开展信贷业务时,应当严格审查借款人的环境资信,并将借款人的环境行为作为贷款的重要依据”。根据国外的经验,通过确立银行的环境责任更有利于绿色信贷的开展。以美国为例,美国的《超级基金法》,在法律中要求商业银行要对其在环境上不负责任的行为承担赔偿责任。该法规定,商业银行一旦被认定为环境案件的侵权责任主体,将直接面临被美国国家环保局追缴受污染的治理费用及高额罚款的责任风险。因此,贷款银行为了避免这种环境风险,会将环境因素的评价纳入银行业务过程中,高污染的企业难以获取银行贷款,实现对污染企业的资金源头遏制[5]。因此,我们也可以通过在法律中确立银行的环境责任进而促进绿色信贷的发展。2.在环境单行法中增设绿色信贷的专门条款在完善我国环境保护基本法、银行基本法之外,还需要结合各环境要素领域的特点,细化绿色信贷在各领域的关键性、特色性法律规则,逐步形成和充实环境基本法条款结合环境单行法绿色信贷等细化条款的法律条款群。在当前调整环境经济关系中,我国主要是通过《循环经济促进法》和《节约能源法》这两部法律进行调整的。虽然这两部法律涉及了绿色信贷的相关内容,但是却没有对绿色信贷进行明确规定,而且法律条款数量十分少,只有一条法律条款。所以,我们可以通过修改这两部单行法,在其中率先增加绿色信贷的专门条款,对绿色信贷做出细致的规定,进而为绿色信贷在其他法律的推行奠定法律基础。同时,绿色信贷作为调整环境经济的手段之一,率先通过对这两部法律进行修改,也是应有之意。最后,从时间上来看,这两部法律已经多年未进行大的修改,特别是《中华人民共和国循环经济促进法》自2008年制定以来就没有改动,现有的法律已完全不能满足当前我国对促进循环经济、实现可持续发展的需要。因此,我们可以趁着即将修改这部法律的机会增加对绿色信贷的法律规定。具体来说,我们可以在《中华人民共和国循环经济促进法》(2008)中明确利用绿色信贷发展循环经济的法律地位,同时确立绿色信贷的适用范围,指出针对哪些领域或行业进行绿色信贷支持。另外,对公众生活影响较大的大气、水、土壤等环境要素领域也可以确立绿色信贷,通过绿色信贷促进大气、水、土壤的污染防治和环保保护。在土壤污染防治领域,根据最新的立法进展,《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(2017)第59条第2款明确规定:“国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。”从这里可以发现,国家已经在土壤污染防治领域开始推行绿色信贷制度,这是构建绿色信贷制度进程中的一个重大突破。总而言之,希望国家能够在《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》中明确规定绿色信贷的有关内容,争取早日在水、土、大气等环境要素领域内建立起绿色信贷制度,形成“水陆空”一体化的绿色信贷制度体系。3.出台《绿色信贷促进法》通过完善我国环境保护基本法、银行基本法、环境单行法之后,我们在条件成熟时就可以出台一部关于绿色信贷的专门性法律:《绿色信贷促进法》。绿色信贷作为一种新型的促进环境保护的金融手段,其涉及的主体众多、关系复杂且在内涵上兼具政策强制性(我国的绿色信贷主要通过政策性文件强制推动)与道德的自觉性(银行环境责任在我国还没有法律规定且信贷是银行的经营行为具有自主性)。因此,针对绿色信贷进行立法时要十分慎重,既不能完全强制也不能是原则性的宣示,而且考虑到我国绿色信贷的现状,应该采取更多的措施对绿色信贷进行激励。考虑到绿色信贷的上述特性和要求,我们可以采取促进型立法的模式。促进型立法“采用诱因化的经济机制提高立法目的实现的效果,在尊重相对人的组织利益和个人利益的基础上,通过政府的政策性宣示,并提供相关的保障和优惠措施或奖励措施,引导并鼓励相对人采取与政策目标相一致的行为”[9]。另外,在我国,“促进型立法”已经有十分丰富的实践,例如:《农业机械化促进法》《民办教育促进法》《清洁生产促进法》等法律。促进型立法对相关薄弱产业和事业的发展发挥着极其重要的作用。环境保护事业作为我国经济社会发展的薄弱环节,需要国家提供支持,通过立法设定大量鼓励性措施来引导银行业金融机构发展绿色信贷,既避免软法约束不足的缺陷,又避免硬法强制过度的不足,因此,促进型立法无疑是不错的选择[4]。除了在立法模式上我们选择了促进型立法模式外,在内容上我们还应该专门规定绿色信贷的授信项目条件、组织架构、流程管理、法律义务、监管、法律责任等内容,对绿色信贷的普遍性内容作出规定。(二)完善绿色信贷立法内容。1.完善绿色信贷激励制度绿色信贷在我国还处于发展的初期阶段,其贷款余额占比偏低,相比于我国对绿色融资的需求来说它还远远不够。另外,绿色信贷的产品创新不足,银行和企业发展绿色信贷的自主驱动性还有待加强。因此,为了促进绿色信贷的发展,加强银行和企业的自主驱动性,我们需要完善绿色信贷的激励制度,通过激励措施来培育和发展绿色信贷。结合域外经验和地方实践,构建我国绿色信贷的激励制度可以从以下两个方面设计:一方面,采用经济手段进行正面激励。正确、可行的经济激励是推行绿色信贷的内在动力。具体来说,针对银行可以设计专门的营业税税收优惠政策,以及通过财政补贴的方式来弥补银行绿色信贷的利益损失。还可以建立绿色银行评比机制,对于表现良好的银行进行更多的政策优惠,以评促建。针对企业,除了直接的财政补贴、税收优惠政策外,还可以借鉴域外经验,对于在清洁生产、节约资源、生态保护、节能减排等方面做的好的企业优先获得信贷或者延长借款时间。同时,鼓励银行业协会或者政府环境保护管理部门和环保部门定期向外界发布企业环境评估报告,对企业的环境政策、行为和记录加以披露。另一方面,采用责任手段进行反面约束。激励并非仅指正面的促进,还包括反面的约束,如人们所说的“责任激励”,就是约束的激励[10]。这种约束激励包括外部约束和内部约束两个方面:从外部约束来看,主要通过完善绿色信贷环境信息公开共享制度,把银行绿色信贷实施效果以及企业环境违法行为及时向社会公布,接受社会监督。同时,积极发挥第三方机构的辅助审查功能,借此弥补政府监管部门技术性不足的特点。从内部约束来看,可以实行银行内部问责制,通过设计绿色信贷的奖惩机制,发挥银行的内部约束机制,以提高银行及其工作人员的绿色信贷积极性。2.建立银行环境风险管理制度银行发展绿色信贷,其首要便是对借款人的环境风险进行评估。因此,我们需要构建良好的银行环境风险管理制度,该制度主要包括专门的组织机构、科学的管理指标和可持续的人才供应三个方面。在组织机构方面,银行业金融机构应设立专门的可持续金融部门,细化涉及环境问题的金融业务分工。当前,我国大多数银行并没有设立专门的可持续金融部门,绿色信贷发展组织体系不完善,大多数银行采用的都是由董事会制定战略、高级管理层发布政策规章、最后由业务部门去执行的模式,这也是导致目前绿色信贷困境的重要原因之一,因此银行金融机构需要设立专门的可持续金融部门。具体来说,我们可以参考国内第一家绿色银行———兴业银行的做法。兴业银行通过设立专门的可持续金融室负责绿色信贷相关业务,开发新产品。该可持续金融室上连总行下接分行,可以很好地收集来自分行遇到的问题,并迅速报总行解决,同时可持续金融室直接对董事会负责,这样大大地提高了工作效率。在环境风险管理操作指标方面,银行需要设定符合自身实际的环境风险操作指标,对贷款申请企业的环境风险进行准确评估。具体来说,我们可以参考浙江省颁布的《浙江省企业环境风险评估技术指南》(以下简称(指南)),设定环境风险操作指标。该《指南》指出,环境风险操作指标由基准评价指标和修正评价指标共同构成,其中基准评价指标主要涉及企业的生产设备、企业性质、企业选址的环境敏感性等涉及企业本身的内在因素。而修正指标则主要指企业环境风险管理的“软实力”,主要包括企业如何去应对突发环境事件、突发安全事故和日常进行的环境管理等涉及企业管理风险的外在因素。通过基准评价指标和修正指标的结合,能够更有效地评估贷款企业,实现绿色放贷。在人才供应方面,建立人才储备机制。绿色信贷是金融手段在环境领域的具体应用,其涉及到环境领域和和金融领域,因此开展绿色信贷业务需要既懂得金融知识又懂得环境知识的复合型人才,这就意味着对人才的专业性和技术性要求比较高。然而,当前我国十分缺乏这方面的专业知识人才,导致在开展绿色信贷业务时不能精准放贷和无法建立我国的绿色信贷技术指标和行业标准,从而限制了我国绿色信贷的发展。需要加强对这方面人才的培育,可以通过培训、引进高校专业人才进银行,加强与国外银行的交流等方式进行培养。3.强化绿色信贷信息披露共享制度绿色信贷的信息披露共享对促进绿色信贷的发展有至关重要的作用,而我国当前的绿色信贷信息披露却不尽人意。特别是相比于国外健全的绿色信贷信息披露共享制度和国际专业银行的先进经验,我国需要强化对绿色信贷信息披露共享制度。具体来说,可从以下两个方面进行设计:首先,强化绿色信贷信息披露。根据中国银监会颁布的《绿色信贷指引》第24条规定:“银行业金融机构应当公开绿色信贷战略和政策,充分披露绿色信贷发展情况。”而当前我国很多银行公布数据不全面、不具体、信息披露标准也不统一。因此,我们可以借鉴国外的经验措施,在信息披露标准的设定方面,应当与贷款项目分类管理制度相适应,对于不同的项目分类级别需要有区分的信息披露标准。在信息披露内容方面,应予披露的信息内容包括政策类信息和实效类信息,即银行金融机构不仅要披露自身关于绿色信贷的战略安排、规章制度、贷款的流程管理和监督等机制,还要充分披露关于绿色信贷实施情况的数据信息,包括绿色信贷余额、“两高一剩”贷款余额及其占比等等数据信息。在披露形式上可以通过《社会责任报告》、年报、新闻等方式进行披露。其次,加强绿色信贷信息共享。当前我国已经初步建立了信息共享平台,但主要涉及环境保护管理部门和银行之间,且环保部门只是把企业环境违法信息发送给企业,仅此而已。因此,我们应该构建政府环保部门、银行、企业、金融监管部门等多部门的信息共享平台,保证披露信息的交流和共享。另外,当前的信息共享存在着共享信息范围过窄(仅限于企业环境违法信息)、共享工具落后,传输不及时和各地区信息共享水平差异大的问题。因此,建议采取先进的数据检索技术、统一的数据传输标准、及时的数据共享水平进行行业绿色信贷信息数据库试点建设。并扩大共享信息的内容,在企业环境违法信息基础上,将具体排放量、环保认证情况等信息纳入共享范围。

作者:卢志文 李爱年 单位:湖南师范大学

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