乡镇领导干部经济责任论文

一、基础理论与相关法规

（一）基础理论

经济责任审计的产生是以受托经济责任关系的存在为前提的，是针对特定受托经济责任具体内容而产生的一种新的审计类型或形式。其主要责任人是地方党政机关和部门、国家事业单位以及国有和国有控股企业主要负责人，目的是对其任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任的情况进行审计。乡镇领导干部经济责任审计是经济责任审计的一部分，具有其自身的特点，与一般财务收支审计,以及部门、企业经济责任审计都有一定的区别。其特殊性主要体现在以下几个方面：一是审计对象的特殊性，乡镇领导干部的经济责任审计，主要包括对乡镇领导干部就职部门的审计和对乡镇领导干部个人的审计两个方面。前者主要检查的是单位管理中的问题，考虑的是部门的整体运行情况；后者主要是着重评价和监督领导干部本人履行职责情况以及主要业绩、存在问题中应承担的责任。乡镇领导干部更注重的是对乡镇领导干部个人的经济责任审计。二是审计范围的广泛性，乡镇在我国的人民政府中是最基层的一级，与其他党政机关部门的财务活动相比，乡镇部门的财政财务活动要更为广泛。三是审计内容的复杂性，随着我国新农村建设步伐的加快，乡镇部门的经济活动更加丰富，这给乡镇领导干部经济责任审计带来了新的考验，审计内容更加复杂。对于预算内的财政收支，可以通过乡镇财政体制的统一管理制度进行规范，但对于预算外的财政收支，由于缺乏严格的规章制度，其使用管理存在一定的随意性，审计内容复杂多变，给审计工作带来了一定困难。

（二）法规

经济责任审计是我国各级审计机关的一项重要法定职责。2006年修改的《中华人民共和国审计法》第二十五条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)具体细化了《审计法》规定的经济责任审计制度，使审计机关的经济责任审计工作有法可依。《规定》对以下几方面的内容进行了补充：在审计对象方面，审计对象的范围得到了扩展，包括了乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人；在审计结果方面,要求增强审计结果的运用效果，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，审计结果将作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并归入被审计领导干部本人档案；在经济责任方面，对领导干部履行的经济责任作了具体规定，并提出了应重点关注的领导干部履职情况的项目。

二、乡镇领导干部经济责任审计存在的问题

（一）缺乏明确的审计评价标准

我国乡镇领导干部经济责任审计缺乏统一、具体的经济责任审计评价标准，指标体系不完善，以致经济责任界定难度大，审计评价质量不高。例如，我国乡镇地区设有乡镇党委书记和乡镇长职位，两者共同行使经济管理职权，但两者的职责界定却没有明确规定，以致工作中对领导干部所负经济责任的审计界定比较模糊，审计评价比较笼统，增加了审计工作的难度，降低了审计报告的可靠性。对于审计评价指标体系虽然有关单位和学者都进行了探讨研究，但都具有一定程度的局限性，主要体现在以下几个方面：在研究方法上，其主要采用的是归纳法对评价指标进行分类，而没有运用演绎法，显示不出各指标之间的逻辑关键；在分类标准上，各种研究采用的标准各不相同，不具有一般性；在内容上，由于各研究在研究方法和分类标准的不同，内容会存在一定的重复性。

（二）“先审计后离任”的审计原则没有有效贯彻落实

根据《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，领导干部应当先审计后离任。但从近几年的情况来看，大多数乡镇是在离任者已经离职或已到新的岗位任职后，组织部门才委托审计机关对其进行审计。“先离后审”不利于分清两任领导干部的责任，也使离任者心存侥幸，接任者产生松懈心理，审计工作难以开展，形成恶性循环，审计结果严重滞后，影响了审计监督作用的有效发挥。有些地方虽然推行了任中审计制度，但任中审计所占比重平均不足30%；有的地方甚至是审计归审计，任用归任用，审计工作和领导任用完全脱节，审计工作只是走形式，完全没有发挥经济责任审计的作用。

（三）经济责任难以明确

首先，乡镇单位经济活动是连续不断的，一些时间跨度较长的经济活动，如债权债务、工程建设等较难区分现任还是上任领导的责任。其次，乡镇党委书记和乡镇长两者的“职”与“责”划分不清。目前，我国乡镇领导体制是乡镇党委书记在宏观上对该地区的各项工作负总责，反映的是主管责任，而真正分管乡镇财政工作，负有直接经济责任的是乡镇长。在一定程度上很难分清哪个负主管责任，哪个是负直接责任。这种“职”与“责”不清的审计方式，一定程度上加大了审计的工作量，削弱了对乡镇领导干部监督和管理的力量、达不到促进领导干部勤政廉政的目的。再者，乡镇集体与被审计个人的经济责任没有严格的界定标准。要界定经济责任到底由个人还是领导集体承担，在现行的乡镇领导干部经济责任审计体系中比较困难。

（四）审计风险高

一方面，乡镇领导干部经济责任审计“审事议人”，既要审查被审计单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性，又要评价责任人的经济责任，把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来，审计范围广、内容复杂，但审计资源却相对匮乏，两者之间的矛盾使审计工作无法顺利开展。调查结果显示，这一矛盾在县级审计机关最为突出，县级审计机关实有人员一般在20人左右，而能够从事一线审计的一般在10人左右；年计划安排的审计项目一般在30-40项，其中经济责任审计项目平均20多项。审计资源的缺乏使审计质量得不到保证，易出现错报、漏报等现象，增加审计的风险。另一方面，我国乡镇领导干部经济责任审计的审计人员主要来自于基层，受地区经济发展水平和领导重视程度等因素的影响，各地区负责乡镇领导干部经济责任审计人员的素质参差不齐。随着我国新农村建设步伐的加快，乡镇企业的发展更趋于多元化，审计内容更加复杂，需要更多的专业审计人员投入到审计工作中。然而目前许多地区缺少金融、计算机等专业的审计人员，审计人员的专业要求满足不了审计内容的需要，以致审计质量得不到充分保证，增加了运用审计结果的风险。

（五）审计结果运用效果不明显

乡镇领导干部经济责任审计的最终目标是运用审计结果来纠正乡镇领导干部在职期间的不合规不合法行为，以此来惩戒触犯法律法规的领导干部，并督促其他领导干部在任职期间做好本职工作，从而提高财政资金的使用效益、乡镇领导的工作绩效，切实加快乡镇地区的经济发展，尽早实现社会主义现代化建设。但是，就目前的情况来看，部分地区的审计结果运用不透明，并没有发挥应有的作用。对于审计报告中提到的问题并没有及时进行纠正，反而“屡审屡犯”。在职人员不及时纠正自己的错误，接任人员对于审计结果置之不理，这样旧问题没解决新的问题又出现，形成一种恶性循环，影响了经济责任审计的权威性，没有发挥经济责任审计的作用。

三、改善乡镇领导干部经济责任审计的对策

（一）制定明确的审计评价指标

相关部门应制定明确的审计评价指标和法律规范，使审计工作做到“有准可照，有法可依”，从实际出发调整效益评价体系。经济责任审计的目标不仅仅是查错纠弊，更重要的是提高涉农资金的使用效益。由于审计对象的的千差万别，衡量审计对象经营管理的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，但在实践中进行探索的同时，应坚持“理论联系实际，效率结合公平，长期绩效结合短期绩效，局部绩效结合整体绩效，定量分析结合定性分析”的评价原则。另外，在制定评价指标体系时应考虑不同类型、不同级别政府部门的经济目标完成情况、领导干部的工作业绩以及社会满意度评价之间存在的差异，从实际出发，制定一般指标和特殊指标，并将一般指标与特殊指标相结合。

（二）坚持“先审计后离任”的审计原则

在审计方法上，由事后审计向事前、事中审计转移，坚持“先审计后离任”的审计原则，积极推行在任经济责任审计。“先离任后审计”属于事后审计，不能及时发现和解决领导干部任职期间存在的违法乱纪行为。由于前任领导干部已经离任或者到新的地方任职，对被审计领导的调查会产生一定难度，审计工作无法顺利开展，审计结果起不到应有的惩戒和警示作用。而“先审计后离任”却可以弥补这些不做，在领导干部离职之前对其任期内的工作进行审计既可以保证审计质量，又能发挥审计结果的作用。

（三）明确经济责任

首先，从时间范围上来看，应区分前后任领导责任和现任领导责任。对于时间跨度长难以区分领导干部任期职责的的经济业务应聘请专业的审计人员，采取技术分析和专业判断相结合的审计的方法，尽可能公平公正的确定责任人。其次，从领导干部的角度来看，要严格区分乡镇党委书记和乡镇长的工作和责任界限。再者，从个人和集体的角度来讲，应制定乡镇集体与被审计个人经济责任的界定标准，避免出现个人推卸责任的现象。

（四）降低审计风险

首先，针对乡镇领导干部“审事议人”、审计内容多、范围广的特点配备充足的审计资源，以确保审计工作的顺利开展。审计资源可以来自以下几个方面：从上级审计单位调派；聘请长期任职的专业审计人员；与邻近乡镇资源共享等。其次，提高审计人员的素质。由于农村经济的迅速发展，经济责任审计的内容日益复杂，这对审计人员的专业素质提出了更高的要求。地方审计机关不仅要吸收具有会计、审计专业知识的新成员，而且要有意识的吸收一些具有建筑、金融、计算机等专业知识的人才，来弥补基层审计机关人才业务知识单一的缺陷；同时应定期对审计人员进行在职教育，确保审计人员知识的及时更新，以适应经济发展的需要。

（五）增强审计结果运用的效果

乡镇领导干部经济责任审计的最终目的是把审计成果运用到干部管理中去，减少和杜绝领导干部违法乱纪的行为。审计结果能否正确处理和运用，是乡镇领导干部任期经济责任审计能否发挥作用的关键，决定着经济责任审计工作的生命力和威慑力。一方面，应增加审计结果运用的透明度，对审计结果进行公示。增加农民群众对审计情况的了解，农民可以根据审计结果进行反馈，间接反应审计结果的可靠性，形成良好的审计氛围。另一方面，应加强对审计结果运用的监督，充分利用审计报告。将组织监督、纪律监督、经济监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。只有进了行强有力的监督，才能确保审计结果得到充分运用，充分发挥审计的作用。

四、结语

目前乡镇领导干部经济责任审计已经在我国迅速展开，一定程度上遏制了农村腐败现象的滋生和蔓延，有力地推进农村基层民主化进程，加强了农村党风廉政建设。然而，乡镇领导干部经济责任审计在评价标准、审计方式、审计难点、审计风险以及审计结果运用等方面还存在着一定不足，在今后的理论研究和实践过程中应进一步完善这些不足，从而真正发挥乡镇领导干部经济责任审计的作用，为我国农村经济发展做贡献。

作者：向恒熙单位：南京大学商学院