商业银行参与PPP项目路径及建议

摘要：在地方政府融资受限、土地财政收入减少的背景下，PPP也将成继土地财政、融资平台之后新一轮地方基础设施建设资金的重要来源，被各界寄予厚望。然而在发展过程中，虽然PPP项目的数量和规模不断扩大，但是项目完成融资交割率并未提升。文章对商业银行参与PPP项目的现状，以及PPP项目融资难的主要原因进行了分析。针对结论，提出商业银行应全流程参与PPP项目服务，给出商业银行参与PPP项目的建议，有助于提高PPP项目的融资成功率，为PPP项目持续健康发展提供一定的参考。

关键词：PPP项目；商业银行；项目融资

2013年11月，中共十八届三中全会决定，“允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资和运营”后，开启了政府和社会资本合作模式在中国的新一轮热潮。各部委及地方出台大量PPP项目规范性文件，与此同时，各地方政府也积极响应党中央号召，推出大量的PPP项目，截至2019年3月底，仅全国PPP综合信息平台项目管理库中（不含项目储备清单库、未入库的PPP项目以及被清理出库PPP项目）入库项目8839个，入库项目金额134175.77亿元。然而尽管政府大力鼓励PPP模式的发展，PPP项目开工率却不尽人意，根据全国PPP综合信息平台项目管理库2019年4月报，PPP项目管理库中开工项目累计投资额为5.1万亿，在开工项目中完成项目融资交割的PPP项目占比更低。

1PPP项目融资交割较低的主要原因

1.1PPP项目特性及信用体制不健全。（1）PPP项目具有期限长、金额大、收益低、风险高等特点。商业银行对PPP项目风控要求高，信贷比较谨慎，在收益率较低的情况下，商业银行一般不愿意承担信贷带来的不确定性风险，需要增加额外的信用保证，而PPP相关政策要求政府不能为PPP项目融资进行担保，社会资本出于降低资产负债、隔离项目公司融资违约风险也不愿意提供担保。基于此，PPP项目缺少融资增信措施，导致项目难以顺利融资。（2）政府与社会资本双方信任是PPP项目的合作基础。在一些失败的PPP项目案例中，地方政府往往以政府换届、财政困难及项目合同条件不合理等种种原因为由，不履行PPP项目合同中部分义务，导致项目公司不能按时获得补贴资金或政府付费；社会资本往往不考虑融资的可行性，为获得项目恶性竞争低价中标后，又以各种理由提价或者变更合同条款，最终导致双方不欢而散。1.2整个PPP项目法律、法规及商业银行风险管控机制不健全。（1）目前，我国PPP项目立法迟迟不能推出，各部委和地方政府又不断推出新的PPP项目政策，而前后推出的PPP项目政策又不能有效衔接，导致商业银行对PPP项目政策普遍存在顾虑现象。（2）商业银行授信业务风险管理机制不健全，各个商业银行没有统一的风险管理机制标准，针对PPP项目特点设计专门的审批流程与项目评估标准，融资决策大部分采用“一事一议”原则，导致PPP项目融资效率不能有效提高。1.3项目资料不齐全及PPP项目设计不合理。（1）商业银行在放款前，要求项目取得项目建设所需要全部批复文件，如环评、规划证、施工许可证等，而一般项目很难同时办理完成建设所需要的全部批复文件。（2）PPP项目涉及项目选择、融资方案、交易结构、回报方式、风险划分及PPP项目合同中的部分条款等，在商业银行前期未介入的情况下，很容易与商业银行信贷风控要求有冲突，导致项目不能顺利完成融资交割。

2商业银行参与PPP项目的必要性和可行性

2.1商业银行参与PPP项目的必要性。自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）文件出台后，地方政府通过融资平台举债进行基础设施建设的融资模式被终结。在国家经济下行压力下，商业银行缺乏优质、稳定的信贷投向。PPP项目市场前景广阔、资金需求巨大，为各类商业银行带来了巨大的发展机遇。各类商业银行紧抓国家大力发展PPP项目机遇，积极介入PPP项目的金融融资服务。2.2商业银行参与PPP项目的可行性。PPP项目属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，大部分PPP项目地方政府提供政府付费或者可行性缺口补助，资金纳入地方中长期财政规划并报经人大批准，为项目顺利实施提供了有力保障，项目整体风险相对“纯市场化”的项目更低。由此可以为商业银行提供相对安全且综合收益较为有保障的资金投放渠道。

3各阶段商业银行参与PPP项目全流程服务的方式

为保证PPP项目的实施质量，规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。2014年11月29日财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），将PPP项目操作划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段，在PPP项目的不同阶段，商业银行可以通过不同的角色对项目进行参与或介入。3.1项目识别阶段PPP项目发起分为政府发起和社会资本发起两大类，主要以政府发起为主。在项目识别阶段，商业银行主要从以下两方面参与。（1）政府发起的PPP项目。商业银行作为传统的交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等项目的资金提供机构，对PPP项目的调研、论证、分析等过程有丰富的经验。基于此，商业银行可以协助行业主管部门从国民经济和社会发展规划等方面及行业专项规划遴选出投资规模较大、需求长期稳定的潜在PPP项目。（2）社会资本发起的PPP项目。在社会资本方针对PPP项目编制项目建议书时，商业银行可从项目获得资金支持的角度进行策划与论证，确保后期项目融资顺利落地，提高社会资本项目决策的科学性和可行性。3.2项目准备阶段。在项目准备阶段，在实施机构编制项目实施方案过程中，商业银行可以从项目的资金来源、风险分配、投融资结构、PPP合同、融资合同等角度为项目提供金融融资咨询服务。为项目提供科学可行的金融融资方案，防止在商业银行前期未介入，政府批复项目实施方案后，存在重大瑕疵，导致商业银行最终无法提供融资，就会给项目落地带来极大的被动。3.3项目采购阶段。在项目招标阶段，商业银行作为社会资本融资的主要支持方，在社会资本方投标的过程中，可以为社会资本提供项目资金证明。同时，也可帮助政府验证社会资本是否给予有效的响应，并实现充分竞争。在项目合同谈判阶段，商业银行可以参与项目的合同谈判，并对政府和社会资本在合同中分歧内容进行分析，从融资和投资角度给双方提供专业的建议，涉及自身利益，可以直接参与到谈判中，能够有效保障自身的权益，为后续提供金融服务打下基础。3.4项目执行阶段。在项目执行阶段，商业银行可以为项目全过程提供综合性的资金管理服务。项目建设期可以提供如社会资本履约保证金、贷款服务、资金结算、资金监管、现金流动性管理等金融服务；项目运营期可以提供如工资、对于企业的现金资产理财服务等，提高闲置资金的利用效率。3.5项目移交阶段在项目移交阶段，商业银行可以利用自身专业的风控团队，对项目的一系列性能进行测试和评估，同时对于项目的产出成本效益、可持续性等进行绩效评价，提供项目移交保函等服务，全流程参与项目的移交工作。

4商业银行参与PPP项目的建议

4.1树立全周期参与PPP项目的理念，系统的业务筹划。PPP项目合作期至少需要10年以上，而目前PPP项目全周期成功案例较少。目前，地方政府一般不为项目收益兜底，绩效考核费用在整个政府付费或者可行性缺口补贴占比较高的情况下，商业银行要想从PPP项目业务中获得预期收益，必须从PPP项目遴选、社会资本方选择、项目实施方案、项目融资方案、项目建设期资金及项目后期运营资金统筹安排等各个环节，树立全生命周期各个环节为项目提供金融服务理念，科学筹划PPP项目相关金融服务业务。4.2重视应用复合型PPP项目人才的培养，加强风险管控能力。PPP项目具有复杂性、专业性、长期性特点。商业银行参与PPP项目，必须具备投融资、法务、项目建设及运营管理经验及项目各个环节风险评估能力的应用复合型PPP人才。基于此，必须重视应用复合型PPP项目人才，对PPP项目风险进行管理和防范，才能有效防范金融风险，促进金融业平稳健康发展。4.3制定统一的PPP项目信贷审核标准，提升标准化审核效率。商业银行应根据PPP项目的特点，制定社会化公开的PPP项目信贷指引和审核标准，有助于地方政府遴选合适的PPP项目，咨询机构制定科学的PPP项目实施方案，社会资本根据自身条件跟踪PPP项目，从而提高PPP项目的信贷可操作性和审核效率。

5结束语

PPP项目的顺利实施离不开金融的支持。充裕的资金是PPP项目顺利落地、持续运营的基础和前提，商业银行通过全周期参与PPP项目，不断完善PPP全流程综合化金融服务方案，持续提升服务内容和服务品质，深耕基础设施和公共服务领域的金融服务，为PPP项目提供一揽子、全方位、全生命周期的综合化金融服务。助力基础设施和公共服务领域更多PPP项目落地，才能实现社会资本、地方政府、商业银行及公众多方共赢。

参考文献：

[1]陈必轩.基于PPP模式的云南旅游景区投融资研究[D].昆明:云南财经大学,2017.

[2]赵双剑,林木西.浅析中国PPP融资难问题[J].技术经济与管理研究,2018,15(4):72-76.

[3]史丁莎,戴臻.监管新规下金融机构PPP业务发展探析[J].南方金融,2018,19(3);93-98.

作者:唐民 单位:宁夏公路建设管理局