强化政府行为约束管理公共产品成本论文

编者按：本文主要从引言；公共产品管理制度的总体绩效评价标准；以公共产品管理的成本评价政府绩效；结论进行论述。其中，主要包括：传统的政府管理制度是公共产品高成本运作的根本原因、交易成本在确定与替代制度安排相关的激励机制类型方面起着关键作用、公共产品管理制度的经济效率绩效、一项设施的运行维护成本超过以上这些活动的收益时，让它老化或者消失是一种更好的选择、公共产品管理制度的社会公平绩效、公平对待是更加重要的标准、劳动力的实物形式可以为社会公共设施的建造和维护“融资”、将资源再分配给比较穷的人的政策是相当重要的、公共产品管理制度的政府责任是实现政府绩效的关键、公共产品管理制度的标准权衡、公共产品政府管理的转换成本、公共产品政府管理的交易成本、公共产品政府管理信息成本的简单讨论、人们必须认识到在一部分经济中坚持边际成本定价等，具体请详见。

【论文摘要】如何建立对公共产品管理的政府绩效评价体系，是一个必须认真讨论的重要问题。本文针对公共产品管理活动中的高成本与低绩效情况，建立公共产品管理制度的绩效评价标准，并把具体的成本分解为生产成本与交易成本以启示人们正确评价管理绩效。随着市场经济的日趋成熟，还没有完全走出传统管理模式的公共产品成了政府绩效管理最为敏感的领域。时下的农村与城镇公共基础设施都存在着政府管理成本过高以及绩效相对较低现象，而现行的政府行为软约束制度是造成公共产品管理成本居高不下的根本原因。

【论文关键词】公共产品;管理制度;绩效评价

一、引言

传统的政府管理制度是公共产品高成本运作的根本原因[1]，这在我国农村与城市基础设施开发与建设中是普遍存在的。如果没有有效的制度起抵制作用，在供给和生产基础设施过程中很可能产生许多更大问题。这些问题可以通过交易成本反映(这些交易成本随着许多有不同偏好、资源及利害关系的个人进入与开发和维护基础设施相关的多种决策而产生)。一般地讲，现实的政府在供给和生产共用基础设施的属性时，极易造成基础设施由于多种原因而不能得到维护以及生成生产过程中的高成本现象。这里，我们将分析替代性制度安排，设计这些制度旨在降低一种或更多的交易成本，并消除物品属性所造成的不良影响。然而，为了评价这些制度安排的绩效，还有必要详细说明一组评价标准。首先我们解释用以评价公共制度的绩效标准：效率、公平(包括财政平衡及再分配)、责任及适应性。这些准则明显地影响政府在基础设施等方面投资的可持续性，从而影响眼前或长远的公共福利和公平。从目前现实来看，在政府的有形公共产品领域里，维护基础设施的成本主要依据是它所运用的制度安排。例如，如果一种制度安排没有提供激励机制监督承包商的绩效，以利润最大化为目标和机会主义的承包商就可能以生产不合格的基础设施来逃避自己的义务[2]。最终的结果是，政府所管理的基础设施的退化速度将比设计者预想的要快。如果交易成本在确定与替代制度安排相关的激励机制类型方面起着关键作用，就有必要在分析制度安排时对这些成本作详细研究。

因此，研究一组间接绩效标准是非常重要的，这些标准共同形成了与具有公益物品特征的基础设施供给与生产相关的转换(生产)和交易成本。对于公众来说要在头脑中保持这样一种认识，即制度安排类型的改变通常会降低某些交易成本而增加其他成本，从而可能在政府绩效方面失去评价标准。

二、公共产品管理制度的总体绩效评价标准

就提供和生产基础设施的制度安排而言，一些设施仅仅是不适宜于它们被建造的环境，不应该得到维护。例如，如果产生重大的环境危害或者出现对生态平衡以及空气质量等可持续发展有影响的外部效应，这一设施所带来的收益可能低于其建造成本和环境成本，而且即使在计算设施的运行和维护成本之前，这一项目就是不可持续的。相反，考虑能够导致可持续发展的制度安排的各种目标是非常重要的。一般地讲，其绩效标准应当落实在多维渠道，这里，我们重点分析五个方面：经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性。

1.公共产品管理制度的经济效率绩效

用经济效率所表述或体现的绩效是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，也是传统政府绩效评价的主要标准(有时候计划是唯一的)。只有在基础设施的运行和维护所带来的收益超过其全部的直接和间接成本时，这个项目才具有可持续性。事实上，一项设施的运行维护成本超过以上这些活动的收益时，让它老化或者消失是一种更好的选择。效率概念在收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用，它常常被用来确定政府的公共产品、基础设施、工程项目等在经济上的可行性及可欲性。政府在竞争市场中进行干预的一个主要原因是公益物品的存在;一个私人市场通常不能有效地分配具有公益物品属性(非排他性和不可减性)的物品，同样，公共管理所产生的有些制度像逃避责任这样的机会主义行为可能导致无效率的资源配置。因此，当考虑替代制度安排时，对影响参与者的规则的修改将如何改变他们的行为及资源配置进行考察，具有关键的意义。有的公共管理活动在制度已经确立的情况下，也去以个人利益或集团利益为“原则”，做出危害公众现实或长远利益的不规范选择，从而违背了“社会利益就是社会成员的利益总和”[3]。

另外，我国现实表明，公共基础设施开发的替代融资手段对资源配置可能有不同影响。各种征税及收费手段对行为产生非中性的影响。而且由于采纳的特定税或费能够影响接下来的资源配置，它可能会被过去或现在看起来对社会的总福利改善变为未来社会总福利的恶化，并影响经济效率。另一方面，如果公共产品价格已经精确反映了自己的社会消费成本，价格方面的诱导性税收变动反过来改变生产者或消费者的决策，也导致社会福利的净损失。

2.公共产品管理制度的社会公平绩效

在和谐社会理念下，公平对待是更加重要的标准。判断公平或公正最主要方法是：以个人所作的贡献和他所得到的收益之间的相等为基础;以不同能力得到不同报酬为基础。公共产品管理制度的社会公平方面的绩效，应当从下列方面分析。

一是财政平衡。构成交换的公平概念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共产品或公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。对财政平衡或不平衡的理解，影响到个人对公共管理设施开发和维护进行付费的意愿。如果公共管理基础设施的使用者感觉到，在相同的条件下，他们所被要求付出的货币或非货币资源和其他使用者相比有明显的差异，他们就不愿意按照要求去做。[4]。另一方面，所有人都可以直接观察到，劳动力的实物形式可以为社会公共设施的建造和维护“融资”。因此，对于参与者来说，如果使用了这项资源动员技术，而不是将货币形式的应付款项强加给使用者，就比较容易监控财政平衡，特别是在参与者读不懂也无法理解财政账目时尤其如此。这样，无论那一级政府的财政平衡，包含着深层次以及表象的政府绩效。

二是再分配。在财富分配严重失衡的国家或地区，将资源再分配给比较穷的人的政策是相当重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则可能缓减这一目的，致使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展。同样再分配的目标可能会和实现财政平衡的目标发生冲突。只有那些比较富有的个人可能有钱用于贡献充分反映他们的名誉和社会并从使用基础设施中获益的资源[5]。再分配的目标常常被描述为低收入国家或地区基础设施投资的基本原理，而且正因如此，这类活动通常都得到补贴。然而在假设穷人是补贴服务的主要受益者时一定要谨慎行事，实际上，已有人断言“从免费服务中受益最多的常常是中产阶级和富人，而不是穷人”(Akin,Birdsall,anddeFerranti,1987:27)[6]。而且，收入再分配的目的常常被那些从事寻租行为的人用来使公共部门的活动合法化，这些活动事实上使那些需要较少的人获得了不相称的收益[7]。在制度安排，尤其是开发和使用基础设施的制度安排的公平方面，这两种公平观点能够导致截然不同的结论。例如，如果一个公共剧院为所有使用者提供好处，那么收益或财政平衡原则要求每个享受剧院的人支付与他们使用设备相关的边际成本。但是根据支付能力的原则，这样的收费却并不合适，因为这样做会减少低收入个人享受剧院的机会。这种观点表明，该项服务应该通过其他方法(这些方法包含有自身的公平内涵)得到补贴。不仅如此，二次分配还要影响到基尼系数和恩格尔系数，因此，在研究政府绩效问题上不能忽视二次分配。

3.公共产品管理制度的政府责任是实现政府绩效的关键

我们还强调政府官员对公民负有说明一项公共设施的开发和使用的责任。如果责任缺失，可能导致公共基础设施建设不当，以增大公共管理成本。

实践中许多政府管理的高成本或无绩效现象，都是由于缺乏政府责任所导致的，没有适当的责任，目标群体不可能得到资助项目所带来的收益，资源可能更容易被浪费。许多政策分析假定制度安排能够促进责任。因此，这些政策分析主要关注效率和公平的绩效目标。然而，公共管理活动常常缺乏竞争、新闻自由和独立的司法制度，而且，特别是欠发达地区，要确保政府官员的责任实现可能更加困难。实现效率确实需要决策者能够得到有关公民偏好的信息，这和实现责任是一样的。有效聚集这类决策信息的制度安排，有助于实现效率，同时也有助于增加责任并促进再分配目标的实现。

4.公共产品管理制度的适应性是体现政府绩效的枢纽

如果制度安排不能对变化的环境做出反应，那么公共设施的可持续性很可能遭到破坏。我国农村地区常常面临着自然灾害和高度本土化的特殊环境，如果制度安排过于僵化而无法处理这类独特情况，它很可能难以使农村快速繁荣昌盛。从属于较强地方控制的制度本身可能在危机情况出现前就存在了，并且本来会预备储备资金和规则，使得对这类危机做出适当反应成为可能。我们过去讲的具体问题具体对待就是非常好论证结果。

资源动员手段的适应性同样是可实现的。一种手段应该具有足够的适应性以在面临不断变化的经济条件时动员资源，在这点上特别重要的是，在基础设施服务的需求增加而造成的运行成本增加过大时，货币形式的收税或收费制度应该能够产生收入。必须通过公开的政策决策得到修改征税和收费制度，与能够随物价提高、地区经济增长以级公共服务使用者增加而自动产生相应额外收入的税收制度相比，后者更具有适应性。因此，如果不设想公共产品管理制度的适应性，许多看起来非常有绩效的制度则成了影响政府绩效的桎梏，理论也就失去了应有的价值与意义。

5.公共产品管理制度的标准权衡

当使用各种不同绩效标准作为选择替代制度安排的基础时，进行权衡常常是必要的。在效率目标和再分配公平目标之间进行选择尤为常见。虽然在许多情况下我们没有对再分配的重要地位提出质疑，但是资源必须是以有效配置为目标。虽然任何有关效率和公平间权衡的最终决策必须由每个国家的公民和官员做出，然而从这种目标投资中获得最大化回报与对稀缺资源投资效率的忽视相比，前者仍然比较可取。在考虑到为基础设施维护提供资金的替代方案时，另一个权衡问题也非常明显。从经济意义上讲，对现存设施进行有效定价应该只反映自然增长的维护成本以及与使用有关的外部或社会成本。这就是著名的有效定价规则，它要求价格等于收益的边际成本。在物品具有不可减少性的情况下，这是很成问题的。在这种情况下，增加一个使用该物品的使用者的边际成本为零。

我们来考察高速公路的情况，因为在高速公路上，拥挤成本很可能是零，从经济角度讲，使用者的有效付费应该只等于和每个其他使用者相关的边际维护成本(假设管理这类收费具有可行性)。强制征收超过维护边际成本的费用，把公路的使用限制在低于经济有效的水平，所达到的将是次优的收益。然而，由于公共收入还不富裕，主要的公路维护是要求减缓由于日积月累和气候变化引起的老化，因此，总维护成本比仅仅由于交通问题而带来的维护成本高得多。这就意味着按照有效价格收费(这一价格等于使用的边际维护成本)会产生税赋收入无法达到维护公路所需的全部成本。因此，有效定价导致税收不足;充分建立在使用基础上的定价又导致公路无效的低度使用。如果要强制实行有效定价，必须要找到某种替代性的渐增收入，以产生所需的附加资金。

三、以公共产品管理的成本评价政府绩效

通常情况下，公共部门供给成本比它们初看起来要大得多，因为这些成本常常在许多不同地点被记录下来，并且很难鉴别和衡量。关于供给成本，我们将区分为转换成本、交易成本两种类型。

1.公共产品政府管理的转换成本

公共产品政府管理的转换成本，可以界定为政府管理公共产品活动中转嫁给公众支付的间接成本，它实际上是公众或社会成本。由于政府成本的转嫁，也往往造成了政府对成本的软约束现象[8]。包括：(1)将公民对物品的偏好及其支付意愿转化为对公共部门提供物品和服务的明确需求量所需的成本;(2)融资和生产这些物品和服务所需的安排成本;(3)监督生产者绩效所需的成本;(4)规范消费者使用模式所需的成本;(5)强制遵守税收和其他资源动员手段所需的成本。公共产品的转换成本往往掩盖了政府管理公共产品的绩效本质，而且传统管理认为这类成本是不应当考核的[9]。美国人为重视政府管理活动中出现的转换成本，早就于20世纪90年代推行企业家政府，其目的是硬性约束政府在公共设施管理方面的高成本现象。

现代公共管理活动中，公共产品出现了向市场化、产业化转换的趋势，但是，这种演变并没有减少政府管理公共设施方面的转换成本，因为，新的过去没有过的公共设施又会不断出现，这也是符合“推陈出新”原理的[10]。事实证明，社会越发达，政府提供的公共设施的价值越大，需要政府提供的新的公共设施也越多，其规律只不过是传统的政府管理的公共产品之生命周期结束，而新的符合提供公众物质与文化生活的公共产品不断涌现。因此，政府管理公共设施方面的转换成本是一个不断增长的势头。

2.公共产品政府管理的交易成本

与协调、信息和策略行为相关的转换成本的增加，在客观上造就了交易成本。我们说转换成本是与联合提供物品和服务相关的费用。供给方面的交易成本则是作为试图抵消与策略行为有关的激励的结果而引起的成本。这里，我们把供给所包含的交易成本区分为三个类型。

一是协调成本。协调成本是投资于政府在公共产品领域的行动者之间供给协议的协商、监督和执行时的金钱和人力成本的总和。协调成本是政府管理最为主要的成本之一，由于在中国，传统的人事关系被看作是政府管理活动中最为活跃的因素，这种因素的影响作用往往比政策、法规的因素要大，所以仅仅从协调成本的总体方面来分析，应该是相对低廉的[11]。

二是信息成本。一般地，信息成本是搜集和组织信息的成本和由于时间、地点变量和一般科学原则的知识缺乏或无效混合所造成的错误成本。公共产品生产活动中的信息成本是其他成本的前提，许多情况下的成本都是信息成本所带来的。

三是策略成本。是指当个人利用信息、权力及其他资源的不对称分布，以牺牲别人的利益为代价的情况下获得效益，从而造成的转换成本的增加。与供给活动相关的最常见策略成本是搭便车、寻租和腐败。和转换成本一样，供给的交易成本受所涉及的物品和服务的特征、供给单位的规模，用于利益综合、监督、规则、制定政策的技术方法及用于治理交易的特殊规则等因素的直接影响。

3.公共产品政府管理信息成本的简单讨论

认识到这两种成本之间甚至各类成本之间存在利弊权衡是非常重要的。如图所示，时间和地点信息的总成本包含两方面内容：信息不足造成的错误成本与获得和使用信息的成本。

信息成本的构成

在人们能对错误成本和搜集成本做出精确评估的环境下，有可能做出获取信息的最优投资方案，以使新获得信息的边际成本正好等于减少错误的边际收益。但是，基础设施开发的参与者很少拥有关于成本的如此全面的信息。因此，我们不能假定做出最优投资方案。相反，我们必须假定时空信息总成本的水平和类型是随着物质领域和制度安排的不同而变化的。因此，有多年利用河水灌溉土地经验的农民，可以掌握有关河水在每年不同期间的流速以及田地中土壤类型的详细情况。这种时空信息是作为其他活动的副产品而获得的，在收集此类信息的活动中无需大量资源投资。当这些农民参与设计、建造和维护活动时，因为由特定地点信息不足而造成的错误成本和获得信息的成本相对来说都很低，所以时空信息的总成本很低。

而由中央部门的公务员要获取时空信息，远比由当地选任官员从事该任务所耗成本大得多。因为如果这些公务员不被安排在一个特定地区工作很长时间(这种事情很少发生)且他们有较高积极性收集这类信息，这类信息就不可能作为日常工作的副产品而被获得。因此，我们能够假设，在中央机关中，由于时空信息的缺乏而造成的错误成本是比较高的。另一方面，我们也认为，中央政府机关在获取相关科学信息的成本要比获取农民管理的灌溉系统信息的成本低。因为中央政府机关拥有熟知现代科技知识的受过良好训练的工程师，而当地农民可能是做不到的。

认识到间接成本之间存在权衡，是体现政府绩效的核心，因为政府绩效始终是在控制或降低政府成本基础上才能够相应提高的，当然，要使所有成本降低为零永远都是不可能的。因此，如果制度安排的间接成本比较低，而在其他地方的成本则易于较高。关键问题是，与替代制度安排相关的差别是否仅仅相互抵销，或者从一种制度安排换到另一种制度安排是否能获得有效率的净收益，这样，政府绩效也就客观提高了[12]。

四、结论

本文叙述了可以据以评价替代制度安排的5个总体绩效标准，这些标准，特别是效率和公平，几乎通用于对所有有关公共政策的评价。但是，我们认为替代制度安排的复杂性促使我们认真考虑另外一套间接绩效标准是非常有用的。这些标准尤其关注减少某些个人所进行的各类策略行为的必要成本。

尽管公共管理存在着潜在的效率损失，我们仍然认为使用价格有时要按照高于使用的边际维护成本是有充分理由的。第一，从实际角度看，使用者缴纳的费用可以将支付与受益者联系在一起，并且实现财政平衡。第二，从纯理论角度看，人们必须认识到在一部分经济中坚持边际成本定价，并不一定意味着公共管理的总配置效率将得到提高。这一概念，正如我们所知道的次优理论(LipseyandLancaster，1956)一样，限制了有关经济效率的理论总结，在以大量市场失灵为特征的经济(如许多行政定价、广泛的部门津贴以及大量的非竞争因素)中的普遍性。理论表明，单个部门的分析工作不可能完全依赖最优配置规则或在管理中所观察到的价格，以评价所研究部门或地区的效率后果(Friedman，1984：415)。

如果再分配关系很重要，那么必须努力确保那些不能支付全部费用的人们仍然能够使用被补贴的服务设施，并且在一定程度上还能避免永久的依赖性。根据这些重要权衡准则，我们提出以下建议。如果公共设施维护收益超过成本，那么首先应该确定的是资源动员手段或各种手段组合能否产生足够资源，以满足支付管理费用后所有成本。如果这一准则可以通过几种手段得到满足，那么把所产生的资源和所得到的利润紧密联系在一起的手段，应该认为是非常适当的，因为根据所得到的收益，它们是公平的。

参考文献：

[1]本文所谓的公共产品，专门指各级政府经营管理的公共基础设施，即为有形的公共产品。读者可以参阅何翔舟《公共事物的高成本运作与民营化改革》，北京大学学报2002年第3期。

[2]<美>埃莉诺.奥斯特罗姆.拉里.施罗德和苏珊.温著，毛寿龙译，《制度激励与可持续发展—基础设施政策透视》第128页。

[3]杰里米.边沁，见<美>丹尼斯C.缪勒著，杨春学、李绍荣、罗仲伟、龙超等译，《公共选择理论》，中国社会科学出版社第451页，1999年4月版。

[4]实际上当一种公共政策诞生之初，人们都不感轻易违背，但当有人试探性地违背了而没有被政府发现或者发现后所处理的程度使当事人的违背得益大于处理成本时，其他人也就陆续仿效了(例如，逃避税收就是如此)。一种制造高成本的社会现象也就出现了。

[5]例如，那些有思想、有眼光的企业家、事业家，他们在教育、医疗卫生以及其他公共项目上不惜自己的资本而投资以为公众服务。邵逸夫在中国无偿投资的大学、中学、小学设施遍布全国。

[6]<美>埃莉诺.奥斯特罗姆.拉里.施罗德和苏珊.温著，毛寿龙译，《制度激励与可持续发展—基础设施政策透视》第132页。

[7]现实中的政府官员贪污受贿等侵吞国家财富者，实际上就是凭借公共设施的建设特权，从中获得了利益，从而在边际上增加了贫富悬殊。

[8]何翔舟.论政府成本.新华文摘，2001(12)P8—12。

[9]有学者认为，政府管理是政治行为，除了有财政支出的公共成本外，再不存在其他的成本。这是违背客观现实的。实际上任何一个组织或个人，都存在直接支出与决策等方面的成本。例如，没有直接支出成本，但能说对公众没有成本吗?

[10]随着社会经济的发展和科学技术的不断进步，政府必须不断地改善公共福利，使自己的公众享受到与社会进步一致的福利。例如，过去的医疗卫生机构能够走向了市场，而新的福利性公园、大型的地铁、地下管道等必须通过政府来建设。