美国财政社会保障分析及启示

一、美国社会保障制度概况

由于个人主义价值观念的影响，美国整个社会保障制度都选择了“补缺型”的发展道路。美国虽没有建立一个完善的社会保险制度，但是却发展起了一套完备的公共援助体系。在美国，社会援助与福利体系是由一系列的公共援助项目组成。

1．现金援助的公共福利项目

(1)补充保障收入(SSI)

资金来源于非社保税的普通税收收入，该项目来帮助收入极低的老年人、盲人和残疾人，并通过提供现金满足其对食物衣服和住所的最基本需要。SSI要求申请者首先应申请其他所有符合资格的货币援助，因为SSI出发点是设立“最后求助的援助项目”，即在评估申请人所有其他收入后，SSI为受助者提供其受助前收入与最低生活保障收入之间的差额，使其达到法定收入标准。

(2)临时家庭援助项目(ATNF)

该项目是为有“需抚养的儿童”的贫困家庭提供现金补助的，其目的是鼓励发展和保持双亲家庭。由联邦政府和州政府共同承担救助资金，该项目除提供现金援助外还通过收入所得税减免的方式对有孩子的低收入工人家庭提供补助。

2．非现金援助的公共福利项目

(1)医疗补助(MD)

这是一项专门为低收入人群设计的用于支付其医疗开支的公共援助项目。医疗补助并不向被援助者支付现金，而是当受助者发生医疗费用时，直接向医疗服务的提供者进行支付。

(2)住房援助项目(HA)

这是为住房困难的人提供资助的项目，政府通过由地方当局建造、所有和经营住房的公共住房项目、由地方住房当局直接出租私人住房或为低收入家庭直接支付房租的补贴性住房项目，以及通过对低收入出租房屋的税收豁免等方法来实现。

(3)联邦主要食品项目(MajorFederalFoodProgram)

食品券是美国联邦政府向低收入家庭提供的用于换购食品的代币券。美国的食品券项目既有救济穷人之效，又有为美国过剩的农产品寻找出路之效。并且为了避免低收入群体对食品券的过度依赖，法律对食品券的领受人设置了工作要求。

二、美国社会保障财政体制

(一)联邦、州及地方政府间收入划分

美国是联邦制国家，全国共分为50个州和1个特区(哥伦比亚特区)，分联邦、州和地方三级政府，实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级财政各有相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算，上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。与联邦制国家体制相适应，美国联邦、州和地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，行使属于自己的税收立法权、司法权及执法权，目前，联邦政府税收中个人所得税和公司所得税两者要占全部税收的64%，社会保险税占29%，其他税收只占很小比例;销售税是州政府的主要税收来源，占全部税收的43%，所得税在州一级只占28%;［2］财产税为地方政府的主要收入来源，征收对象主要是不动产项目，占到全部地方税收的74%。在各级税收总额中，联邦税收占60%以上，州政府税收占20%以上，地方税收占15%以上。

(二)联邦、州及地方政府间社会福利权责划分

尽管考虑到国家范围和机构权威性，联邦政府虽然是三级政府中的最高级，但是对于用于满足全国社会需求的公共计划和服务的管理权则是分散分布的。一般来说，联邦政府主要负责全国性的公共产品和使全体公民受益的公共服务的开支。主要项目包括国防、国际事务、空间科学技术、大型公共工程、农业补贴、社会保障和退休、军人计划和联邦行政管理费用等;州政府主要负责发展教育、公共福利、公路建设及医疗卫生事业等;地方政府的财政支出主要用于教育、治安、消防、环卫、家庭和社区服务等方面。具体到各项目而言，OASDI和为老年人、残疾人提供健康保险的医疗照顾计划由联邦政府负责，资金主要来源于参保人缴纳的税费。失业保险，社会救济和福利由联邦政府和州政府共同负责，以州政府为主，州政府具体管理，联邦政府给予适当补助。为贫困人群提供健康保健服务的医疗救助计划由联邦政府制定政策，州政府具体举办，各州自行决定享受人资格、服务类型和支付标准，联邦政府根据各州与全国人均收入水平的差异对各州进行补助。公共卫生以州政府和地方政府为主进行管理，资金也由地方政府负责解决，联邦政府给予一定补助。

(三)联邦政府对州和地方政府的社会保障转移支付

美国虽然是世界超级富裕大国，但是它同其他许多国家一样，由于资源禀赋和经济社会发展水平的不一，美国国内不同的州及地区在经济状况和贫困程度方面存在着巨大的差异，并且由于近年来联邦政府不断地向州政府和地方政府的“权力下放”从而导致了州和地方政府在制定各自社会保障待遇时的待遇差别很大，这便更加剧了州际贫富差距。在明确划分了政府间的社会保障权责后，联邦政府就要根据各州情况进行社会保障的财政转移支付，以保证公共服务的公平与均等化。美国的社会保障转移支付分为一般性转移支付和特殊性转移支付两种形式。一般性转移支付主要是对州和地方政府提供财力援助，这可以减少地区税收能力不同引起的公共服务水平的差异，而且可以增强州和地方政府自行确定本地区公共支出和项目开发的能力。特殊性转移支付主要包括专项补助和分类补助。接受专项补助的州或地方政府应按照指定的用途和方式使用该笔资金，向联邦主管部门提交关于各项补助计划执行情况的书面报告。分类补助则相反，下级政府对于上级政府的补助的使用有相对较大的自主权。联邦对州和地方政府的绝大部分转移支付属于专项补助，即联邦政府为了达到平衡各地社会保障水平的差异提高人们生活福利水平而对诸多社会保障项目进行的补助。［3］由表1可以看出，在专项支付中，联邦政府对各州和地方政府社会保障和福利专项转移支付所占比例维持在50%左右，这主要与美国社会保障和福利支出各州和地方政府也承担着很大的责任有关。

三、美国财政社会保障支出公平性分析

(一)各州政府间财政社会保障支出的公平性

根据美国最新社会保障支出统计数据，笔者对美国各州社会保障支出差异状况进行了量化分析。分析指标选取了洛伦茨曲线、基尼系数和集中曲线、集中指数。1．基尼系数洛伦茨曲线和基尼系数这两个指标最初是用于反映社会收入分配不平等程度，后来也被广泛用于对教育、卫生、社会保障等不公平程度的度量。如图1所示，此为根据美国人均社保支出排序的人口数据和财政社保支出数据画出的洛伦茨曲线，其横轴表示每一等级的人口数占总人口数的累计百分比，纵轴表示与人口相对应的每一等级社会保障支出占社会保障支出总量的累计百分比。基尼系数等于洛伦茨曲线与对角线围成的面积与对角线下直角三角形的面积之比。基尼系数取值范围在0到1之间，越接近0就表明收入分配越是趋向平等，反之，收入分配越是趋向不平等。其中，Wi代表每组收入占总收入比重(各州社会保障支出占社保支出总额的比重)，Pi代表各州人口比重。根据美国国家统计局2000－2011年美国各州人口和社会保障支出数据以人均社保支出排序计算可得美国社会保障支出的基尼系数，如表2所示。0．3～0．4为收入分配相对合理，0．4～0．5为收入差距较大，0．5以上则为收入差距悬殊。由表2可以看出，美国2000－2011年财政社会保障支出的基尼系数维持在0．2以下，由此可见美国社会保障支出的公平性是很高的，这与美国联邦制财政体制和联邦政府的高额社会保障转移支付是分不开的。2．集中指数基尼系数最早是经济学中用来表示社会收入或分配在不同人群中的分布，是根据LorenzCurve计算出来的，由于洛伦兹曲线的横坐标是不同地域或不同范围的人群的累计百分比，不涉及人口分层问题，所以基尼系数不能反映经济状况的不平等或其他因素的不同对健康状况的影响。集中指数作为基尼系数的改进，集中曲线的横坐标为人口分层的累计百分比，涉及人口分层问题，对社会经济阶层的人口构成敏感，可以很直观的反映不公平是偏向于高阶层还是低阶层，其计算方法和基尼系数是一样的，但它的取值范围是－1～+1。如图2所示，此为根据美国各州收入水平排序的人口数据和财政社保支出数据画出的集中曲线，其横轴表示按各州收入水平从最低到最高排序的人口累计百分比，纵轴是财政社保支出的累计百分比，当集中曲线与对角线重合时，集中指数等于0，表明财政社保支出在各个州政府间是均等分布的;当集中曲线在对角线下方时，集中指数大于0，表明比较富裕的州政府财政社保支出较多;当集中曲线位于对角线上方时，集中指数小于0，表明计较贫困的州政府财政社保支出反而较多。财政社保支出的集中曲线与对角线越远，则该指标的不公平程度越大。如果所选择的的用来排序的社会经济水平指标与上述计算基尼系数时排序所选取的人均社会保障支出这一指标相同的话，集中指数和基尼系数将有相同的大小和意义。本文在计算集中指数时采用了各州财政收入来表示社会经济水平这一指标。根据美国国家统计局2000－2011年美国各州财政收入、各州人口和财政社保支出数据计算可得美国社会保障支出的集中指数，如表3所示。由表3可以看出，各财政年度的财政社会保障支出的集中指数都大于0，表明财政社会保障支出这一指标偏向比较富裕的州，比较富裕的州承担了较多的社会保障支出，从集中指数这一指标看依据各州收入水平的财政社会保障支出公平性也是较高的。

(二)联邦和州、地方政府间财政社会保障支出的合理性

由表4可以看出，美国形成了制度化、稳定化的政府间社会保障支出分担机制，2000－2008年间联邦政府和各州、地方政府间的社会保障支出责任分担比例基本保持稳定。联邦政府在社会保障支出中承担了主要责任，社会保障支出稳中有降，但一直维持在60%左右，这从整体上保证了各州公共服务和福利的均等化，也有利于联邦政府的宏观调控。各州、地方政府的社会保障支出稳中有升，到2004年之后一直维持在40%左右，州、地方政府的财政责任逐步加大。

四、美国财政社会保障支出公平性对我国的启示

(一)扩大中央财政在财政社会保障支出中所占比重

尤其是在社会救助方面，根据中央与地方基本公共服务职责的划分，中央政府在提供基本公共服务方面应承担更大的支出比例，但目前中央政府对基本公共服务的支出比例明显偏低，与国际平均支出比例相差甚远，因此逐步增大中央政府的财政社保支出责任。借鉴于美国的完备的公共援助体系，在我国地区间收入差距很大的情况下，社会救助支出更应该以中央政府为主，况且分税制改革使得中央政府的财政实力大大提高，中央提高社会保障支出比重更能够实现社会保障财权与事权的平衡，这将有利于保障贫困地区、贫困居民的基本生活水平，缩小贫富差距

(二)根据事权决定财权的原则，合理划分各级政府的社会保障财权和事权

美国是联邦制国家，其政府间社会保障支出责任的安排、社会保障转移支付体系的设计都与联邦制国家财政体制相适应，从我国情况看，我国是单一制国家，1994年分税制改革形成的现行财政体制，并没有对政府的社会保障权责划分作详细的规定。各级政府职能转变仍未到位，越位和缺位并存，中央和地方在基本公共服务支出中存在错位现象。为此，要根据公共产品的层次性理论，进一步对各级政府之间的事权进行划分，根据受益范围的不同分为全国性公共产品和地方性公共产品，相应地由中央和各级地方政府来提供，而公共产品外部效应的存在，要求发挥中央政府的宏观调控作用，并通过规范的政府间财政转移支付制度尽量平衡地方的财力。另外，要根据不同社会保障公共产品的性质来确定中央与地方政府的财政责任:(1)基本养老保险应由中央集中统一管理，全国政策统一，逐步实现养老保险的全国统筹，合理划分中央和地方政府在养老保险转制成本中各自的责任;(2)医疗保险和失业保险由中央政府主要负责相关政策的制度并加以监督，同时在财政资金上加以支持，地方政府具体负责实施，逐步提高统筹层次，让省级政府发挥更为积极的作用;(3)社会救济的组织实施责任还是要更多地依靠地方政府，从中国目前的情况来看，以市县级政府作为组织实施的责任主体，应该是比较适宜的选择。［4］

(三)加大中央政府对地方社会保障支出转移支付比例，规范转移支付形式

借鉴美国的经验，为了实现我国各地社会保障公共服务的均等化，需要中央政府对地方政府社会保障项目给予更大的转移支付。要建立一个以公式化为基础，一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的社会保障转移支付体系。以一般性转移支付的形式对地方进行社会保障转移支付，扩大地方政府的自主权，使其能够根据自身情况更好地安排当地的社保事业。国际上通行的做法是将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，其占全部转移支付的比例在50%左右。［5］对于专项转移支付应该科学界定其范围和标准，对于目前存在的专项转移支付条条分割、交叉重复的状况应该予以调整，提高转移支付的针对性和支出效果。坚持纵向为主、纵横交错的模式，在纵向转移支付中，中央可以考虑越过省一级政府，直接安排面向县一级的社会保障转移支付，减少层层截留的缺陷，提高资金使用效率。

作者：杨红燕1孙红娟2工作单位：1武汉大学社会保障研究中心2武汉大学政治与公共管理学院