美国水权介绍

2007世界水日

1．0概述

与其他自然资源法律不同,美国的水资源法律以州法律为主,而不是体现为统一的联邦法律。所以说,人们不能依照某个单一的法律体系来确定如何获取、分配和利用水资源。尽管还有一些联邦水法律的概念存在,但绝大多数水法律已在各州为满足当地水需求分别建立和发展起来。水法律虽然是在各州之内发展起来,并且成为各州法律体系中的一个组成部分,然而各州之间仍存在很大的相似性。这种相似性很大程度上是由气候上的相似（或差异）决定的。人们对美国水资源的认识会从多雨的东部地区到半干旱的西部地区发生改变。相应地,这些地区的水法律也会因气候特点的不同而存在差异。

水法律体系的建立和发展除了存在上述地区性差异外,还会因对各种天然水体所采取的获取、分配和利用的方式的不同而发生变化。另外,从水文角度看,无论水是在哪里发现的,都属于同一个水文循环,但在法律上,针对地表水（指存在于湖泊、河流和溪流中的水体）的法律就与针对地下水（指存在于地下水流域、含水层以及其他地面以下地方的水体）的法律不同。

在决定水的获取、分配和利用的基本概念中,针对地表水或地下水源确立和保证"水权"是一个重要内容。同时还存在着获得这种水权的辅助手段,而这些辅助手段（或称辅助权利）可以通过合同或有关供水机构的服务加以实现。这些权利的概念将在下面做简要介绍。

近年来对水的获取、分配和利用的限制越来越多,这是为了保护河流和其他水源中的水资源。所以,为了全面了解水权的含义,必须理解环境保护和有关限制在法律上的体现。

2．0地表水权

有关地表水权主要存在以下三种学说体系:

（1）优先专用权体系;

（2）滨岸使用权体系;

（3）综合了滨岸使用权体系和优先专用权体系的混合水权体系。

这些学说体系在美国水法律中都有体现,而且随着时间的推移,这些学说体系之间有了越来越多的交叉,一种学说体系可以自由地从另一种学说体系中借用概念。现在,人们可以在美国的各个地方找到这些水权学说的影子。

2.1滨岸使用权体系

滨岸使用权体系发源于英格兰和欧洲,为美国东部、东南部和中西部各州所采用。这种体系的建立和发展体现了在英格兰和欧洲以及美国一些地区多雨的气候特点。此外,在一些采用混合水权体系的州也将滨岸使用权体系中的某些要素作为其水权体系中的一部分。这些采用混合水权体系的州位于太平洋沿岸等地,其气候特点兼有东部和西部的特点。

滨岸使用权体系最初以习惯法的形式确立起来,但是到了今天,在大多数州这种习惯法的形式已经被正式法律条文所替代。实质上,某一种滨岸使用权是通过拥有了连接水体的土地所有权而获得的。如果土地所有者拥有的土地与某一个流动的地表水源（如河流或溪流）相连,那么他就是河岸土地所有者；如果土地所有者拥有的土地与一个湖泊或池塘相连，那么他就是湖岸土地所有者。滨岸使用权（或称滨岸权）是指合理使用与滨岸土地相连的水体而又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利。

2.1．1滨岸使用权及使用中的限制

滨岸使用权由许多要素构成,而滨岸使用权的运用也同样有许多限制因素。实际上,对滨岸使用权概念的描述在某种程度上可以通过对其运用当中的限制因素的描述加以确定。

1、滨岸土地的所有权。

为了能够运用滨岸使用权,必须拥有滨岸土地的所有权。

2、天然水流。

滨岸使用权只针对某一水道内的天然水流。从其他流域引入水道的水体不能算作天然水流,不适用滨岸使用权。

3、天然水道。

滨岸使用权只针对某一天然水道内的水流。一般来讲,不能针对人工设施中的水体获得任何滨岸使用权。但如果人工水道已经被长期作为天然水道,则其中的水体可以适用滨岸使用权。

4、滨岸使用权必须在流域内滨岸土地上运用。

滨岸使用权必须在滨岸土地上运用,而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内。如果滨岸土地不在水体所属流域内,即使它们与流域内滨岸土地相邻,也不能运用滨岸使用权。

5、滨岸使用权的终止。

滨岸使用权可以被终止。被赋予了滨岸使用权的土地必须与指定水体相邻。当一大部分土地被划分出去后,任何不再与水体相邻的部分便失去滨岸使用权。

被终止的滨岸使用权能否被重新恢复取决于各州具体的规定。一般说,部分采用滨岸使用权体系的西部各州规定,滨岸使用权一旦被终止则不能恢复。在这些州,滨岸使用权都是针对与水体相邻土地的最小部分。

大多数采用滨岸使用权体系的州则与此相反。这些州规定,滨岸使用权可以恢复,而且只要与某一水道相邻的整个地区的土地为单一所有者所有,就可以在该地区运用滨岸使用权。

6、滨岸使用权的转让或保留。

明确滨岸使用权的转让或保留有助于针对那些如果不这样做将会失去权利的土地来保护滨岸使用权。权利的转让或保留将使签约双方共同遵守转让或保留书,但对第三方无效。而第三方必须表明由于这种转让或保留对自己造成损害来证明转让或保留书是不合理的。

7、滨岸水体的使用。

滨岸水体的使用必须是合理的。一般诸如生活用水、灌溉用水、工业用水和采矿用水以及水力发电用水等都属合理使用范围。滨岸使用权一般不支持城市用水。城市用水包括开发一个大的供水系统以满足城市全部用水的需要。一座城市可以在属于它自己的滨岸地区运用滨岸使用权,但不得将其扩展至不属于自己的地区（除非另有许可）。

8、水体的贮蓄。

一般来讲,滨岸所有者可以贮蓄滨岸水体,只要不妨害其他用户的合理使用。但实际上,滨岸的蓄水能力是非常有限的。

9、滨岸使用权的丧失。

一般来讲,滨岸使用权不会因不用而丧失。然而,滨岸使用权能够用许多条件加以限制,包括优先权的丧失和某种用水的禁止。西部一些州将新的滨岸使用权限制在某个日期之后方可生效。滨岸使用权能够通过规定而丧失。在实行混合水权体系的州,包括权利没收在内的关于滨岸使用权的其他限制条件业已通过法律形式确立下来。

2.1.2滨岸水体的其他利用

鉴于滨岸使用权与滨岸土地同水道的接近程度有关,某些权利便依附于这种实质上是非消费性的权利而产生。这些权利存在于水道本身,如河道中水流的保持、通航的权利、捕鱼的权利,修缮水道满足休闲和观赏需要的权利、修建码头的权利,等等。此外,还有一些与水质有关的权利,但这些方面事先已被联邦法律所规定,这些私人权利将受到公共水权的限制。

2.1.3滨岸所有者权利的相对性

一般地讲,滨岸土地所有者可以行使滨岸使用权,只要这种权利的使用并非不合理地影响其他滨岸所有者的权利,而在一些州则规定,为了防止可能出现的争议,一个滨岸所有者与另一个滨岸所有者就滨岸使用的合理性的比较由民事法规的有关条款加以确定。

2.1.4滨岸使用权许可体系

以下各州采用的是滨岸使用权许可体系的一些形式:阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚、伊利诺斯、印第安那、伊阿华、肯塔基、马里兰、马萨诸赛、明尼苏达、新泽西、纽约、北卡罗莱那、宾夕法尼亚,南卡罗莱那,以及威斯康星。许可条件的内容和范围依各州而有所不同。

2.2优先专用权体系公务员之家，全国公务员共同的天地

优先专用权体系是在干旱和半干旱的西部各州建立和发展起来的,主要是为了解决这些缺水地区的用水问题。该体系允许存贮水资源用于那些无法获得水资源的地方;还允许将水资源从有水的地方向需要的地方进行转让。

另外,那些采用混合水权体系的州在保留了滨岸使用仅体系中部分要素的同时,也很鲜明地吸纳了优先专用权体系中的有用部分。

采用优先专用权体系的州认为水资源所有者的利益代表着州内公民的利益。在有关这方面的法律中规定,州政府可以批准一项大量用水的权利,这项权利称作"有用益权"。

2.2.1专用权的构成要素

专用权的构成要素依各州而有所不同,但一般来说,下列要素是大多数州都有的。

1、目的。

某个水权专有者如需引水必须持有将其用于有益之事的目的。

2、引水。

在大多数州,水权专有者必须通过从水道内引水来有效控制水资源,而在某些州,这样做使得对河流内用水权的专有成为不能。引水是控制水的自然行为,可以通过水库、沟渠、泵站等的修建和利用加以实现。由于水权的优先取决于专用权生效的时间,因此,引水设施的修建就必须设法早日完成。

一些州已不再要求将引水作为专用权的一个构成要素,在这些州,对河流内用水权的专有是允许的。

3、有益的利用。

水资源的利用必须是有益的利用。对所有的州来说,生活用水、城市用水、农业及工业用水等都是有益的利用。还有其他一些用水也被认为是有益的。在大多数州,水资源的有益利用通过法律规定下来,而关于水资源有益利用的定义却并不要求是唯一的一种。重要的是专用水权只限于对水资源的有益利用,任何人都不能拥有无益用水的权利。

4、合理性。

在所有实行专用水权的州,合理性的有关概念也在水权获得的条件中作了相应规定。合理性的概念包括在合理的时间内对水资源进行有益的利用以及用水和引水方法的合理性等方面的要求。浪费水资源或者使用超过合理需要的水资源,这些都不是有益的利用,超出了水权规定的范围。譬如，加州将用水合理性的概念纳入州法典中，规定任何人只能获得合理并有益使用水资源的权利。

2.2.2优先权

优先专用权体系的核心是优先权。专用权授予的日期决定了用水户用水的优先权。最早授予的水权专用者拥有最高级别的权利,最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期,那些拥有最高级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源,而那些拥有最低级别水权的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。这就是所谓的"时间优先,权利优先"。

2.2.3相关溯及原则

由于用水权的各种构成要素并不是在同一时间都能实现,因而用水优先权的时间确定与水权专有者首次采取的行使专用权的实际行为的时间有关。譬如,某人打算在某一天实施专用水权行为,但建成所需引水工程尚需要一段时间,甚至在水资源能够获得有益利用以前还要花更多的时间进行思考。实际上,从某种意义上讲,直到将来的某个时期才可能完全实现对水资源所有有益的利用。在这样的情况下,准备行使的所有专用水权将被赋予一个与水权专有者为行使专用水权而采取的实际行动的最初时间有关的优先权。

2.2.4早期专用权

早期专用权是由早期位于加州和西部各州的采矿工地上的习惯做法发展而来的。这些早期的专用权只需简单地通过从水源取水并进行有益利用便可获得,而且无须获得任何政府、行政或司法机构的批准;专用权的数量是已经或可能用于计划中有益用水的最大数额。行使专用权的意图有的是通过通知让大家了解，有的则通过实际的引水措施使各方面获知。

2.2.5现代专用权

早期专用权系统存在诸多弊端。这些弊端集中表现在指定专用权的存在、优先性及范围等要素的不确定性。为了解决这些问题,实行专用权体系的州采用了不同的许可制度。尽管这些制度依各州情况存在很多不同,但它们都具有一些共同点,其中包括填写一个专用水权的书面申请。这个书面申请除其他一些事项外,必须填写打算申请专用的水资源的数量、使用的目的以及计划用于什么地方。在大多数州,专用权的优先性取决于书面申请的归档时间。

在除科罗拉多州以外的所有州,专用水权的申请由一些指定的行政机构授理归档。在科罗拉多,这种行政机构的作用被专门的司法程序所替代。一旦书面申请被归档,申请人将获得通知。如果收到反对意见,将会召开听证会。听证会以后，如果申请获得通过，行政机构将一个许可令，批准申请者享有专用水权。许可令包括控制水资源使用的条款和条件。专用水权总是被限定在以非浪费的方式对水资源进行有益利用的范围内。

在大多数州,除了规定水资源可以被专用、同时专用权的行使将不会对其他合法用户造成损害,行政主管机构还将确认这种专用权的使用没有超出公众利益所要求的范围。公众利益范围的确定依各州有所不同。但是在多数情况下,对公众利益的考虑主要集中在处理有争议的申请及环境问题上。

2.2.6专用权及使用中的限制

专用权在许多方面较滨岸使用权更具灵活性,主要体现在以下一些方面:

1、权利的转移或调整。

在需要将农业用地改变为城市用地时,专用权可以转移或调整以满足改变以后的情况。针对那些最初并没有打算从专用水体中受益的土地,专用权也可以转移或调整。同时，专用水体也可以调整,使得水资源的引用相比最初的安排适当改变。在这些情形下,确定专用权是否转移或调整的一个主要方面是这种变化对其他水权专有者的影响。只要其他水权专有者不会因此受到损害,专用权的转移或调整就应当没有问题。要实现这些专用权的调整或转移,必须获得行政主管机构的批准。在允许专用权转移或调整之前,还需要通知公众并召开听证会。

2、跨流域引水。

专用权允许原流域以外的用水。但在一些州,有关地方保护的法规对此类用水进行了限定。

3、水的贮蓄。

专用权允许贮蓄水资源,以保证适时地而不是在天然状态下利用水资源。在干旱和半干旱的西部各州,贮蓄水的权利对整个水权体系来说是具有决定意义的。

4、外来水。

专用权允许对外来水的使用。外来水指通过人工努力而非天然形成进入水道的水。

5、再引取和再利用。

水权专有者在原本打算通过引水受益的地区拥有对水资源再引取和再利用的权利。这种权利是通过更加有效的引取和利用措施招展对现存的或已开发的水资源的利用。允许水权专有者对水可以再引取和再利用所要考虑的一个主要方面是，这种权利的运用是否对其他水权专有者造成损害。只要不造成损害,这种权利就可以获得批准。

6、水流。

与滨岸使用权不同,专用权仅针对水资源的利用而设立。因此,水权专有者无权持有那些与水道有关而与水资源利用无关之权利。在大多数采用专用权体系的州,这些权利从实质上讲是公众所有的,并且是作为公众利益考虑的一个方面。

7、获取。

经过滨岸和其他地区获取水源是行使专用权的基本要素。各州对此有不同的做法,包括制定购买或没收权利的法律条款。

2.2.7专用权的放弃和没收

在大多数州,专用权可以通过放弃而失去。放弃是基于证明无用和放弃意向而作出的决定。与此对比,仅凭在一个法律规定的期限内证明无用即可将专用权没收。

2.3混合水权体系

混合水权体系既包括象加州那样最初由习惯作法演变成专用权体系,而后吸收了滨岸使用权部分要素的类型,也包括最初建立了滨岸使用权体系,而后经过调整又与专用权体系相适应的类型。对于后一种类型,存在两种形式。一些州只对滨岸使用权加以限制，而另外一些州则通过立法或宪法条款的规定对未实施的滨岸使用权加以取缔。

在采用混合水权体系的地方,规定了专用权和滨岸使用权的相对优先性。在大多数州,滨岸使用权优先于专用权。在加州,未行使的滨岸使用权受到某些保护,一项已经行使或还未行使的滨岸使用权优先于专用权,除非专用权的行使先于有争议之滨岸土地取得专用资格的时间。

为了确保滨岸使用权的行使不会对较低级水权专有者的权利造成损害,所有采用混合水权体系的地方都有对用水合理性的规定。按照这样的规定,对滨岸使用权的要求同专用权一样,其用水必须是有益的。

2.4公共水权

除了将水资源用于消耗性用途外,人们总是强烈希望拥有公共水权,包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权。

近年来,除了传统的航运、渔业和商业目的外,公共水权范围有了较大的扩展,增加了游泳、水上娱乐、休闲、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等方面的内容。在大多数州,这些利用地表水资源的公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。

有关水资源利用方面的公共利益还包括为满足环境和生态要求进行水资源的保护。在干旱和半干旱的西部各州,水道内的水在一年中的某些时期会干枯,因此,对河流内水的利用便是至关重要的。这些州采用两种措施保护河流内的水资源。一种是将河流内的水资源划为专用,这种专用一般由某个州立机构负责实施。另一种措施是从指定区域内抽取足够的水量补充河流内的水资源。

河流内的水资源也可以通过以下一些联邦法律法规加以保护:

1、《野生和游览的河流法》。

联邦《野生和游览河流法》规定,可以利用未来建成的开发设施抽取某些河流的水补充所需水资源。另外,该法规定了将河流中的剩余水量或河流水量的一部分引入联邦水系统的基本框架。根据该法，各州建立了自己的供野生和游览的河流系统,使该法得到了具体体现和完善。

2、《濒危物种法》。

联邦《濒危物种法》针对已经作为某种濒危或受害物种重要栖息地或可以为濒危或受害的鱼类和野生生物提供保护的水道,规定了保护河道内水流的基本要求。

3、《清洁水法》。

《清洁水法》第404节规定了采取任何注水或蓄水措施之前首先要满足的条件。此规定用来限制引水设施的修建,有时会因此取消这些工程的修建。近年来此规定已经成为保护河流内水资源的一个有力工具。

4、与水质有关的法律法规。

各州法律通过对水质的限制规定来控制水资源的利用。这些法律不仅控制水源的水质,还控制排入水源的水的质量。基于此,包括防止咸水入侵和水温调节在内的一系列水质保护措施可能会进一步限制水资源的使用量。

3.0地下水

按照有关地下水的法律规定，并不是所有在地表以下发现的水都被看作是地下水。在已知和确切的地下渠道中流动的水被认为是地表水,而不以这种方式存在于地下的水则是"渗透水",并被称作地下水。确定存在于地下的水是服从地表水法还是地下水法并非一目了然。

在分析地下含水层时,为了全面了解相关水权,需要确定地下水流域的安全产量。地下水流域的安全产量是指在不降低可供利用的水资源总量的前提下,经过一定时间所能抽取的地下水的数量。发全产量可以通过抽取量与回灌量的比较计算得出。为了保证地下水流域处在安全产量的范围内,回灌量必须等于或超过地下水抽取量。如果超出了安全产量的范围,地下水流域就被看作是处于超采状态。在这种状态下,除了自身储水量的大量丧失外,还会造成地表沉降和严重的水质问题。

一般地讲,地下水是利用水泵从水井里抽取。用水泵抽水将在抽水区周围形成一个下降漏斗，这种下降漏斗的影响以及由于抽取地下水造成地下水位的降低是地下水法中涉及的重要内容。

3.1.1地下水权

针对地下水有不同的水权体系。一些州还不只设立了一种水权制度。

1、绝对所有权制度。

一些州仍在实行绝对所有权制度。这种制度是根据习惯法中规定的土地财产所有者拥有利用其所属土地表面以下全部地下水资源的绝对权利的概念而建立的。这种制度在地下水资源丰富的地区尤为普遍。

2、相关水权制度。

在一些州,绝对所有权制度已被废止,而代之以相关水权制度。按照这种制度,所有土地所有者对其拥有的土地下面的地下水流域都有抽取和利用地下水资源的权利,他们的权利是等同和相互关联的。

3、专用权。

有些州承认一种完全的专用权制度。这种制度允许那些最先出现的汲水者抽取地下水,而无论其最终使用是在何地。

而在大多数州,这种完全的专用水权制度已经通过添加限制条件而作了调整。譬如在加州,虽然存在相关水权制度,但如果地下水储量超过用水户的需要,便可以引入专用权的概念和作法。作为土地所有者的用水户与拥有专用权的用水户之间的矛盾一般是按照有利于土地所有者的方式解决。

在一些地下水明显超采的地区则建立了相互权利制度。这种制度提倡根据历史用水情况公平合理地分配水量。

4、合理用水。

前面谈到有关地表水的合理用水原则对大多数州来说都作为地下水利用的一个限制条件。

3.1.2地下水的管理

地下水管理最普遍的方法是许可的授权。许可的授权是指是否可以拥有利用地下水的权利。

1、打井的许可。

有些州规定在打井之前就要获得许可,这种许可是针对从健康和安全的角度而不是从供水的角度保护水资源。

2、使用权的许可。

除了打井许可外,一些地区还规定了对抽取地下水的权利使用的许可。

3、专门立法。

在有些地区,地下水流域是按照专门立法来进行管理的。各州立法机关针对各个流域制定了相应的管理计划,以此来控制地下水的抽取和利用。在水资源的综合利用中,管理地下水最重要的措施之一就是地表水和地下水的联合利用以及将地表水存贮于地下水流域中。

4、由判决而得的流域。

在一些地区,地下水流域是按照那些针对地下水权的判决结果而制定的原则来进行管理的。地下水权的判决是法庭针对所有要求从地下水中获益的当事人的相关权利作出的。而且,法庭常常通过一个专门的负责人对判决后的地下水流域的水资源利用保持连续的管辖与监督权。

5、水质规定。

正如地表水一样,各种联邦法律法规对地下水流域的水的利用也进行了规定,这些规定主要是针对污染物的排放,但也有针对地下水的抽取进行规定的。

4.0水资源利用过程中联邦政府的介入

正象在前面提到的,联邦政府有关水资源利用的法律一般都是针对水质和环境保护。联邦法律大都不对水资源的分配进行规定。有些例外值得注意：

1、联邦保留的水权。

如上所述,专用权体系的建立主要是基于联邦政府承认对其所属公共土地上的水体享有专用权、承认将公共土地所有权与水体所有权分开以及将用水的最高权力授予西部各州。作为例外的联邦保留水权是由法院规定,最初用于印第安保留区的开发,其后又用于其他联邦所属保留区的开发,如军事地区、国家公园、电厂及国家森林保护区等。

联邦保留水权在范围上受到相应的限制。只有在需要开辟一个公共区域作为专用时才可以设立联邦保留水权。而且，这种保留水权只针对为实现保留区主要目标所需的用水,而不考虑其他目的的用水。联邦保留水权自保留地批准之日起优先使用。

2、联邦优先权。

包括水法律在内,联邦法律优先于州法律。但在有关水权的法律方面，联邦法优先于州法律已经产生了两方面的问题:一是联邦《垦殖法》方面的问题,二是《联邦电力法》方面的问题。在加州与联邦政府签署的协议中,联邦最高法院规定,除非与国会有关某一个联邦开垦项目的决定发生矛盾,《垦殖法》不以联邦法律为先。而在伊阿华电力公司与联邦电力公司签署的协议中,联邦最高法院规定,从实质上讲,《联邦电力法》优先于州水法,但该法第27节规定的对州权利进行保留的除外。《联邦电力法》第27节规定保留州对其输送的水资源的专有利益或所有权给予保护的权利。

5.0州际间水的分配

某些水道是跨州的,各州之间围绕这些州际水源的水资源分配是联邦法律规定的一个内容。州际水资源的分配通过下列方式之一实现:

（1）州际水资源分配协议。该协议由州与州之间签定,并经过国会批准;

（2）法庭裁决。有关州际水资源分配的诉讼提交联邦最法院进行裁决；

（3）国会针对州际水资源分配制定的专门法律。

6．0水权诉讼

水权诉讼尽管从内容上讲较为复杂，技术性较强，但与其他法律诉讼相比也有许多相似之处。从本质上讲，水权诉讼有三种类型：

（1）有争议的用水户之间提起的诉讼；

（2）某条河流内所有用水户之间提起的诉讼;

（3）针对负责水资源分配的行政机构提起的诉讼。

有争议的用水户之间提起的诉讼一般都是有关用水户各方的具体和特殊的争议事实；针对行政机构的诉讼一般是关于行政机构的行为是否公正所提出的疑义；某条河流内所有用水户提起的诉讼包含了所有用水户对河流内某项水权的要求。

7.0水服务

以上所述及的水权概念还应包括保证基本水权实现的手段。对大多数个体用水户来说,他们通过辅助水权获得水资源。辅助权利可以看作是从拥有基本水权的机构或个人那里获得水资源的权利。这些辅助权利可被批准用于生活、城市、工公务员之家，全国公务员共同的天地业及农业用水等方面。批准这些权利的机构一般既可以是政府机构,如市政府、灌区或水区,也可以是公共机构。控制这些权利转让的法律主要是那些控制政府机构和公共机构的法律,并不专门限于水法律。然而,由于历史原因,各州在供水方面对这些机构的控制有一些习惯性规定。另外,诸如用水的有益性和合理性等与水权相关的基本概念也同样约束着辅助权力的行使。