国家管制与农民负担

国家管制，本文特指国家通过法律法规、公共政策等具体制度形式向农村基层社会下达的指令性计划、任务或指标。对于基层政府来说，这些计划、任务或指标都是必须不打折扣地完成的硬性命令。目前国家对农村社会的管制主要表现在计划生育、公粮征收、9年义务教育等具体领域。客观上，国家管制所造成的特殊政治治理结构为农民负担的形成提供了条件，在一定程度上决定了农民负担的实际状况。国家管制不仅使政府通过不平等的制度安排提取了农业剩余，而且基层政府为解决自身财政严重不足的困境，往往在实施管制过程中巧立名目，向农村重复收费或安排种种不合理的摊派。如此一来，农民负担沉重的问题也就不可避免了。

一、首先，对于当今农民来说，感受最直接、最深刻的国家管制是计划生育。国家的计划生育管制措施需要巨大的管制成本。对于国家来说，这种管制成本一般表现在管制机构设置、人力、物力等方面；而对于被管制的农民来说，管制成本则主要表现为计划生育统筹费、以各种名目设立的检查费用等等。在一些农村，计划生育工作在很大程度上变成了地方政府乱收费的正当工具，成为农民负担沉重的一个重要根源。笔者在山东农村做实地调查时看到，当地政府以计划生育检查的名义向农民进行不合理收费，具体情况如下：第一，计划生育工作检查。主要是对村里的计划生育管理工作进行检查，每次计划生育检查上面来人很多，如果赶到吃饭的时间，村里还要破费请吃饭。该项检查每年少则10多次，多则20多次。第二，育龄妇女定期检查。这是一种强制性的例行检查，一般1年至少要检查4次，每次交检查费5元，一位育龄妇女1年至少要交给计生办20元钱。而且，许多已经做了结扎手术的育龄妇女也不例外。其实这项检查费用是重复收费，因为在每年的“五统”之中，已经包含了计划生育检查费用了。而且，1年之内检查4次也是非常不合情理的。之所以频繁检查，主要目的还是看准了那笔数目不菲的检查费。计划生育工作不是在执行国家的基本政策，而是变成了地方政府的生财之道了。第三，怀孕妇女定期检查。凡是符合国家政策的生育，首先必须到镇里的计生办领取生育证，并交纳体检费60元，这样，怀孕妇女在例行体检时就可以不再交费了。但事实并非如此，这笔早先上交的费用早已被挪为它用，医院根本得不到一分钱。怀孕妇女到医院检查时还是要照常交费，在怀孕期间，一般要做3―5次检查，每次为15元，又是一次重复收费。

其次是国家对农产品价格的管制，这种管制首先表现在公粮征收问题上。现行的公粮征收制度是一种典型的国家管制，在此管制下，农民必须按照国家规定以低于市场的价格向国家出售一定数量的粮食。国家为了确保粮食安全，一直对农民实行强制性的收购政策，即使在粮食收购市场化的过程中，政府对于粮食市场一直保持较强的行政干预。对粮食价格的严加管制，使得粮食难以真正走向市场，农民也就在这种管制中为国家做出了很多的贡献。很多学者都注意到了这样的问题。长期以来政府通过强制性的农村征收制度从农村提取农业剩余，据统计，在1979――1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，除去同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元。

同时，按照国家在经济上的宏观调控政策，当经济运行出现困难时，政府往往通过政策倾斜措施，采取价格、财政、金融等调节手段，优先保证工业发展和城市需求。在这样的宏观调控下，农业一般也要作出一定的牺牲。在上个世纪90年代中期，由于国有企业改革，大批的国有企业职工下岗，城市居民的收入相对减少。但是由于这一时期农产品价格下降，城市居民的基本生活基本没有受到太大的影响。但是农产品价格下降，农民却为此作出了相当大的贡献。根据陆学艺的推算，1996年，大米、小麦、玉米3种农产品的平均价格是1．0355元／斤，农民粮食所得为10355亿元。1999年，上述3种农产品价格是0．7075元／斤，农民粮食所得是7075亿元，比1996年减少3284亿元。如果把其他的农产品也粗算在内，1999年与1996年相比，农业收人要减少4000亿元。2000年，农业减产又减收，农民从农业获得的收入比起1996年来减少4000亿元以上。从1997到2000的4年中，农民收入减少16000亿元以上，这些是农民在这次国家宏观调控中付出的贡献。

再次，国家在农村推行的一些公益性事业。9年义务教育是国家的一项高瞻远瞩的决策，但对农村孩子来说，所谓义务教育只是一个梦想。国家法律只规定了农村学龄儿童的这项权利，却没有规定谁来支付这笔办义务教育的经费，政府也没有为这项法律规定提供财政预算。地方政府必须在教育经费问题上想方设法，最终还得由乡村筹措。在乡镇政府的强制义务教育政策下，农民必须为诸如校舍修建、基本教学设施、教师工资等承担全部费用。一些小学为解决经费严重短缺问题，常常对小学生收取一些不合理的费用。许多农村孩子因无力承担过多的费用而辍学。从这方面来看，在农村地区，所谓9年义务教育也就间接地变成了一项很严重的农民负担。曹锦清在中原地区做社会调查时也看到了同样的问题：“中央把农村9年制义务教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经济发达的沿海乡村，问题不大。但在内地依然是一个以低效农业为主的地区，工商业极不发达。全乡中小学教师的吃饭问题，就占去一级财政收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政府压得喘不过气来。教师的工资，只是办教育的一个方面，另外还有校舍，教学设备，办公经费等等，都要花钱。这笔钱从哪里来？！就是把乡财政的全部收入都用到教育这块都还不够呢。”上面制定一个法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部门并不出钱。出钱落实的是乡与村，归根结底是农户。一方面叫减轻农民负担，一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。”因此，在现行教育制度下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村9年义务教育的主要责任。然而，乡财政用于农村义务教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。可见，农村义务教育的投入几乎全部是由农民负担的。

最后，基层政府的积极行政行为。积极行政一般强调政府应该在社会经济发展中起主要作用。在发展农村经济的过程中，这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化的方式作用于农村，形成所谓“逼民致富”的现象。这与我们现行的政绩考评体制有关。长期以来，我们在发展经济的过程中逐步形成了物质至上、经济至上等观念，考察提拔政府主管的主要标准之一就是看他的政绩水平。为此，一些地方政府就大做官样文章，紧盯着GDP不放，层层制定社会经济发展目标，不顾本地的自然条件和经济条件，也不考虑市场需求状况，强行上马一些项目。在资金不足或根本没有资金的情况下，为了在自己的任期内开展项目建设，就动用各种社会关系或政治关系，在资金问题上东借西凑，或者以地方群众共同利益的名义强行向农民进行摊派。根据经济规律，一个项目建设从投入到产出到取得效益需要一定的周期，有的周期还比较长。一个地方基层主管干部的任期一般是3年，这些主管干部往往在自己的任期还没有到期就另有高就，他一手上马的这些项目也就处于无人问津的困境。长期一往，在基层，这种政绩至上的做法积累了大量的债务，造成了人为的农民负担。

曹锦清的调查材料在很多地方都指出了同样的问题：“各级地方党政与部门都在‘加快经济发展’的名义下，搞‘显示政绩’，大搞各种低效甚至无效的投入。”发展开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民力财力，大搞“短平快”的“政绩工程”而造成的。有些开支，乡镇干部不愿控制；有些开支，乡镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私囊，其结果必然是开支失控。

此外，各级政府为了显示政绩，增加自己的政治资本，往往不顾当地的实际情况，人为夸大GDP和农民收入水平农民人均收入水平，所谓“官出数字”、“数字出官”。笔者在山东农村调查时发现，在向镇政府上报农民收入时，农村的台帐一般不是按照实际的状况计算出来的，而是按照镇里给定的指标和数字推算出来的。现在每年到了上报台帐的时候，镇里会事先下达一个已经确定好的数字，然后要求村里就按照这个数字从上往下推算，把这个数字凑起来就行了。这样的做法对于乡镇政府来说是一箭双雕：一方面农民收入的增长率比较高可以显示自己的政绩；另一方面也可以以此作为多收取税费的根据，因为现行基层税费制度是按照农民的年收入的5％（在实行税费改革的地方是按照8％的税率）收取的，年收入虚报得越高，农民为此上缴的税费就越多。

二、要解决农民负担问题，就必须对基层国家管制行为进行规范，打破政绩至上观念，实现从积极行政到消极行政的根本转变。

第一，根据变化了的形势，适当放松某些领域的国家管制。如在计划生育领域，随着农村经济的发展以及人们生育观念的转变，加之国家计划生育政策的相对松动，计划生育工作的形势有了很大的改观。在一些地方，农民不再象从前那样强行超生，而是在国家政策所允许的范围内生育。减轻国家在计划生育问题上的管制，可以适当减少在这方面所花费的成本，包括人力、物力等，不仅可以适应地方机构精简的改革精神，而且也会相应减轻地方财政的压力。从更深远的意义来看，这种强管制政策的转变，还可以减少国家权力借机向农民乱收费和重复收费的寻租机会，有利于地方政府的廉政建设。

第二，国家应及时放松对农业的价格管制，真正使农产品逐步走向市场。中央政府面对新的形势，取消人为制造的剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，维护农民的切身利益。从增加农民收入的角度看，减轻农民负担的直接措施就是促进农村经济增长。从国际经验来看，由于产业性质的限制，农业本身就是一种比较效益低的产业，它所具有的增收潜力也是有限的，而且它在市场经济竞争中的弱势地位也是非常明显的，西方发达国家一般都对农业实行特殊的扶持和保护政策，确保农业生产者能够获得平均利润。我们在促进农村经济增长时应该注意到这个国际经验，给予农业以扶持和保护。公务员之家版权所有

第三，彻底改变政绩考评机制。不以经济发展为乡镇政府主要负责人是否升迁的主要依据，而是以是否依法行政、是否遵循和贯彻国家政策和完成上级政府交办的任务来考评乡镇党委和政府主要负责人。中国的发展目标要走出物质至上的误区，从而重视其他各项社会发展指标，特别是政治文明的指标。通过提高管理艺术和政治艺术要效益，通过制度改革要效益。

第四，发挥村民自治的作用，加强民主管理和民主监督。在国家与社会关系问题上，村庄民主应该针对一些目前必需的国家管制实行有力的监督措施。同时，基层政府应该完善自身内部监督机制，在一些必须实施管制的领域要尽快完善管制程序，严格要求管制行为。