美国与加拿大油气管道的安全研究

1油气管道失效原因

由于美国、加拿大经济发达、法制健全、政府监管到位以及公众法律意识较高，两国油气管道未曾遇到打孔盗油气问题，主要失效原因在于腐蚀、第三方施工损坏、误操作、材料/焊接/设备失效、自然损坏等[4-5]。1990－2009年，美国所有油气运输管道共发生1087起引起泄漏的严重事件（图1），其中“其他原因”中包括5起蓄意破坏和16起其他外力损坏[5]。

2美国、加拿大的先进经验

2.1油气管道安全保护法律体系

此外，美国许多州也制定了相应的管道安全保护法律。2004年6月，加拿大国会讨论通过了C7法令，规定国家能源委员会有权定期或不定期视察管道公司，有权对其进行警告和行政处罚。此外，拥有油气资源的省政府有权就油气资源勘探开发生产及管道运输等事宜立法。

2.2油气管道安全监管机构

美国联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务，彼此分工明确，形成了较健全的监管体系。交通部（DOT）。该部门是美国联邦政府管理油气管道安全的主要机构，其下所设研究和特殊计划局负责监管全美运输行业，包括水路、陆路、空运和管道运输，为运输行业制定安全标准，DOT通过油气管道安全办公室（简称OPS）履行其监管油气管道安全职责。OPS负责制定油气管道的设计、建设、运行及维修最低安全标准，保障油气管道在安全、可靠、环保的状况下运营。OPS目前有143名职员，其中85名为检查员，OPS正申请将检查员增加至109名。OPS组织各种培训，要求新任命的州安全检查员在3年内完成所有的适用培训课程，使其熟知管道安全规则要求。按照法律授权，OPS有权对违反管道安全法律法规的管道公司进行警告、强制执行罚款处罚甚至可以进行刑事处罚。近年来，OPS对管道公司逐渐减少了罚款手段，更多地采用发警告信的方式，这使OPS与各管道公司可以更好地互相合作、有建设性地解决问题。OPS要求管道公司出具事故报告及有关安全状况的年度报告，要求公司对操作者进行资格审查和培训，制定溢漏事故责任制，要求对管道的暴露设施进行有效保护，对在高风险地区管道进行风险评估。OPS要求所有管道公司均参加一呼即通系统，规定在管道安全区附近开展的所有施工活动必须通过该系统事先与地下设施和管道业主联系，在未得到其许可前不得动工。此外，OPS还出版一些细则和手册，向公众宣传安全挖掘和管道保护信息。能源部。该部门是美国油气战略主管部门，其下属的联邦能源监管委员会（简称FERC）是独立于政府主管油气工业部门之外的行业监管机构，主要负责审批和监管州际天然气管道项目。FERC由5名委员组成，他们均在征得参议院同意后由总统任命，任期5年。FERC现有550人负责油气监管工作，其中负责管道监管60人。委员会每月召开2次会议，每年向参、众两院汇报一次工作。国家运输安全委员会（NTSB）。主要负责事故调查，确定事故发生时的条件和环境、可能的事故原因，提出预防同类事故的建议，并提交调查报告，为美国各州的事故调查提供帮助。尽管国家运输安全委员会无权对涉案各方的权利与责任做出司法决定，但其报告的权威性得到各方尊重，且所有的严重运输事故均由其负责调查，只有当事故涉及国际犯罪，司法部才可能接手。根据联邦法规第49篇第8章第800.3条，下列事故由美国国家运输安全委员会负责调查：所有的民用航空器，非军方、非情报部门的政府飞机或外国飞机发生的事故；与州政府协调后交由NTSB调查的公路运输事故，包括与公路交叉的铁路道口发生的事故；有人员死亡、造成严重财产损失或者涉及客运火车的铁路运输事故；有人员死亡、对环境造成重大危害或造成严重财产损失的油气管道事故；重大海损事故、涉及公共船只与非公共船只之间的水上事故或与海岸警卫队职能发生关联的事故。国土安全部。该部门下设的信息分析与基础设施保护局是重要基础设施安全保护工作的主管部门。信息分析与基础设施保护局下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心，前者负责协调重要基础设施（包括油气管道）的安全保护工作；后者负责侦查、预防、打击针对重要基础设施发生的恶意行动，并采取应急救护措施。除了上述部门外，美国内务部矿物管理部负责管理大陆架上的油气管道安全，环境保护局负责管理油气溢漏、油气罐、处理厂，司法部负责对违反管道安全法的刑事和民事责任案件进行起诉。大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。加拿大油气行业主管部门为自然资源部，主要负责制定国家总体能源战略和政策目标，并确保资源的合理开发利用和国内能源供应。自然资源部下设的国家能源委员会负责管理石油天然气工业，该委员会有9名委员，均由政府任命，任期7年，可连选连任，现有职员280名。委员会的主要职责是研究国家能源状况，提出有效利用能源的合理建议，审批油气管道设计、建设、运营、维护、废弃及事故调查工作。委员会规定管道公司必须达到其制定的安全运营目标，定期提交安全环保措施实施报告。委员会每3个月对各管道公司进行视察，每2年对其进行风险评估，对违反管道安全法律法规的管道公司可以进行警告、罚款，严重的可以责令公司停业整顿。加拿大各省均有分管能源事务的主管部门，并设有独立的油气管道监管机构。美国和加拿大除建立了比较健全的油气管道政府监管机构外，还有很多油气管道安全服务中介机构，在协同政府部门和各管道公司维护油气管道安全方面发挥着重要作用，如北美能源标准委员会、美国洲际天然气协会、美国气体协会、美国石油学会、石油管道学会、气体技术学会、国际管道研究学会等。这些中介机构均有自己的章程和专家，制定了许多油气管道安全运营标准，不仅为管道公司做好安全生产和运营提供了指导，也为政府制定法律提供了参考。

2.3油气管道风险管理机制

基于法律要求，美国和加拿大政府均在油气管道公司中大力推行风险评估技术，对减少管道运营隐患、保障管道安全起到十分重要作用。美国交通部油气管道安全办公室制定了管道风险管理法规、标准及风险评估总体规划，将人口密集区、环境敏感区、商业航运水域作为高风险区管理范围，要求位于高风险区运营规模超过800km的油气管道公司必须制定风险评估方案，对油气管道定期进行动态评估。在评估基础上，对高风险区进行标注，并采取相应安全防范措施。为了保证风险评估的客观性，专门吸收政府部门、企业、行业协会、保安、安全以及信息自动化等方面的代表进行评估。风险评估的主要方法是将管道被攻击的可能性、面临的风险和威胁、管道薄弱性和目标吸引力4个方面内容作为风险变量，采用“五步分析法”进行风险评估，即：了解管道特点、评估威胁管道内容、分析管道薄弱性、评估风险、提出防范措施。经过“五步分析法”，将威胁等级、目标吸引力等级、隐患等级组成风险等级矩阵，确定管道的风险级别。最后，根据管道风险级别，采取相应措施降低安全风险。经过前一阶段的风险评估，美国目前已检查出超过2×104处薄弱环节和隐患，并正采取补救措施。加拿大国家能源委员会借鉴美国做法，也制定了适合该国油气管道风险评估的标准规范。

2.4油气管道企业内部安全保卫

（1）制定安保计划，加强重点部位的防护。多数管道公司制定了完善的治安计划和应急预案，由安全处长负责督促落实；加强与政府主管部门的沟通和协调，实现信息共享；企业安全与人事部门密切配合，对重点要害部位员工的身份进行严格审查，并进行严格培训；对主控室及一些重要站场派员工值守。（2）完善物理防护措施，尽量降低被破坏的风险。美国和加拿大油气管道在建设时就兼顾防破坏、降低管道脆弱性的需要，多数管道埋在地下，同一管道一般埋设3～6根有一定间距的管道；管道主控室一般有2～3个，如美国跨国管道公司有2个主控室，一个主控室位于公司总部，另外一个备用主控室相距较远，可抵御洪水、飓风袭击，备有充足的食品，2～3min内即可启用；为防范汽车炸弹的袭击，重要站场周边一般围有坚固的水泥隔离墩。（3）广泛运用高科技手段，加强管道安全监控。美国和加拿大劳动力成本高，很少大量动用人力巡线，更多是运用高科技手段加强防护。多数管道公司采用直升机巡线，部分管道公司每2周用卫星对管道扫描一次。各管道公司普遍应用的高科技防护技术包括地理信息系统、监控和数据采集系统、智能清管器、压降等，如美国新泽西州一家管道公司正在研发运用声纳技术对管道运行情况进行监控。（4）广泛发动公众参与管道安全保护工作。管道企业公布举报电话，在管道沿线树立标志牌，向公众发放管道走向图，鼓励公众发现问题及时报告。

2.5油气管道反恐

油气管道作为关系国计民生的国家重要基础设施，是美国和加拿大政府反恐工作的重点之一，相比较而言，美国对反恐的重视程度更高一些。美国除国土安全部总体协调油气管道等重要基础设施的反恐工作外，交通部还与管道企业共同建立管道信息共享维护中心，进行管道薄弱性分析，防止网络攻击。（1）增加恐怖分子的攻击难度预期值。对公众加强宣传提高其安全认知，让恐怖分子认识到社会在关注管道安全；将易发生事故的河道交汇点、控制中心、泵站、储藏设施等作为管道保护重点；如果恐怖袭击级别处于较高状态，则由国民警卫队和地方警察对某些重要管段进行武装守护。（2）降低恐怖分子的攻击成果期望值。向恐怖分子发出“我们不是恐怖袭击的理想目标”的信息；制订防恐怖袭击预案，进行有效围堵。（3）限制对信息的获取，削弱恐怖分子的实力。通过各种方式蒙蔽恐怖分子，设置物理屏障防止管道重点部位被窥探；加强管道运营的安全保密工作；发动雇员和普通民众共同加入管道监察和保护工作；管道走向是向公众公开的，但是为防恐怖袭击，政府要求管道公司不得随意对外提供管道具体方位、管径、运输产品、运量、操作数据、主控室与阀门位置以及动力来源等。（4）降低恐怖袭击的损失。在管道设计和建造时，采用最小损失原则，将危险材料储存点最少化；要求管道公司在安全程序中加入防范恐怖袭击的内容；将消防、营救及其他紧急救护力量放到损失控制管理计划中综合考虑。

2.6油气管道安全保护经费

美国联邦政府专门从预算中列支设立了管道安全保护经费，以资助有关州开展工作。1994年，为OPS拨付的财政预算为1700×104美元，2003年和2004年分别达到6300×104美元和6700×104美元。此外，OPS还分别与位于美国本土48州和德国、英国的28个科研院、所、大学合作，共同承担美国管道安全项目的研发任务，2003财政年度OPS得到870×104美元的研发基金（比1998财政年度增加了7倍）。联邦能源监管委员会的管道保护经费通常来自相关企业缴纳的年费、手续费等，不纳入国家预算，但需要国会批准。加拿大能源委员会的经费主要来自被监管公司缴纳的费用和服务费，不足部分由政府预算支出。同时，美国和加拿大油气管道企业的安全保护经费列入管道运营成本，安全保护经费支出与风险程度相匹配。此外，油气管道中介组织也有不少经费，如美国洲际天然气协会每年要投入几百万美元，用以研发管道安全运营新技术，而参加协会的所有管道公司成员每年用于管道安全运营的投资高达5.6×108美元。

3对我国油气管道安全保护的启示

美国和加拿大油气管道安全保护立法完善，运行机制健全，值得我国借鉴。（1）经过多年实践，美国和加拿大形成了一套较完备的油气管道安全监管体系，主要是国家制定法律法规，规范政府监管机构及油气管道企业的行为；政府职能部门制定政策和行业规范，约束和引导油气管道企业的经营活动，油气管道监管机构拥有相对独立的监管权；油气管道中介组织作为政府和企业之间的桥梁，在行业内部发挥规范、协同企业行为和督促企业自律的作用。这套完整体系的各个组成部分发挥各自的职能，密切协作，体现了成熟市场经济国家对特定部门和行业的经济活动进行的精细科学管理。（2）油气管道企业加强内部安全保卫是提高油气管道安全保护水平的重要前提和基本保障。美国和加拿大油气管道企业非常重视内部安全保卫工作，主动与政府主管部门加强沟通和配合，采取多种措施加强内部安全管理和防范工作：设立专门机构，制定安保计划，管道建设时期同步考虑反恐怖与防破坏的需要，将安全保护经费列入生产成本，建立公众举报机制，人防、物防、技防措施相互结合，投入大量资金研发高科技监控手段等。（3）大力加强风险评估和技防手段。目前，我国的石油石化企业对管道虽采取了一些技术进行保护，但与发达国家相比，特别是应对反恐任务，这些技术相对滞后。美国推行的管道风险评估技术，可以指导政府和管道企业在不同风险级别情况下采取相应的防范措施。这应成为提高我国油气管道安全保护工作水平的突破口。（4）加快油气管道途经地区的经济发展是解决打孔盗油问题的根本出路。美国和加拿大没有发生打孔盗油事故的一个重要原因是由于其经济高度发达，老百姓没有必要靠偷油谋生。但从我国实际情况来看，打孔盗油事故多发生在经济不发达地区。因此，光靠公安机关加大打击打孔盗油犯罪的力度，无法从根本上解决问题，需要大力实行综合治理，最重要是应采取切实有效的措施加快油气管道途经地区的经济发展。

本文作者：卢海军冯治中戴联双高丽工作单位：中国石油天然气集团公司