环境行政管理状况及改进措施

北部湾经济区作为我国西南出海的大通道，不仅是我国华南经济圈、西南经济圈、东盟经济圈以及大湄公河次区域合作的连结处，还是我国与东盟各国进行经济文化交流的桥头堡，在我国开放开发的战略格局中具有重要的地位和作用，有望成为我国继长三角、珠三角和黄渤海之后我国又一个经济增长极。但经济腾飞无可避免地导致环境保护问题日益凸显:一方面，企业集中和工业增长直接导致环境污染排放量的急剧上升，这一点在重工业方面表现得尤为显著;另一方面，大量涌入的外来人口也给环境施加了不可小觑的压力，根据发展规划，到2020年，区内总人口将达1900万，人口增幅超过50%。采取相应环境保护措施迫在眉睫。但环境保护无可避免的外部不经济性，决定了不可能奢望通过市场自身调节使企业主动承担起治理环境污染与赔偿环境损失的责任。那么，谁应当负起这个责任?世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出:“每一个政府的核心使命包括了五项最基本的责任。即:(1)建立国家的法制基础;(2)保持一个未被破坏的政策环境，包括保持国家宏观经济的稳定;(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施;(4)保护弱势群体;(5)保护环境和自然资源。”［1］可见由政府担当起这一责任，已成为现代社会理念的要求。

1区内环境保护行政管理体制之现状区内环境保护行政管理体制与国家普通机制并无二异。机构设计上，区内政府环境管理体制的主体由自治区环境保护厅、各自治市、自治县环保局的三级格局组成，并辅之以各相关部门的环境管理机构;职能配置上，环境保护事宜由环境保护部门统一监督管理，资源管理事宜则由政府相关部门负责。这种环境保护行政管理体制特点主要体现在:

(1)环境管理体制由立法监督机关、司法机关、行政管理机关和社会组织四大块构成，其中主导力量是政府行政管理机关。我国环境保护政策中的具体措施具有浓厚的政府行为烙印。它们大部分作为一种行政行为由政府部门直接操作，并通过政府体制得以实施。如2011年7月13日钦州市的车载液碱泄露案，就是主要在自治区环保厅的指导下，由公安部等各部门配合处理的［2］。

(2)各级环境保护管理机构权限不清。例如，自治区环保厅与南宁、北海、钦州各市的环保局部分职能重叠(如大气污染物、水污染物排放许可证审批和发放职责)，职能“同位”“越位”“错位”“缺位”等问题不容忽视。在实践中，相互推诿或相互抢夺工作任务的现象也屡见不鲜。值得一提的是，在反生物、反化学、反核、反辐射与反恐怖袭击等方面的职责归属却几乎无人问津。权限不清晰已然导致行政重叠、资源浪费与行政空白。

(3)属地管辖削弱地方政府环境保护部门之职能。我国政府现行的属地管辖制度即意味着地方各级政府领导和指挥所属工作部门。包括环境保护行政主管部门在内的地方各级政府部门的财权和人事权完全由其所隶属政府掌控。并且，只有地方政府才有权支配地方收入，这更使得环境保护行政主管部门独立性和权威性丧失。实践中，当公众利益与企业利益不可得兼时，政府迫于政绩往往会支持企业，使环保部门相当尴尬。(4)运行资金不足。我国环境保护政策的实施费用大部分依赖于政府，而政府对环保相当有限的财政支持能力成为了环保发展必须面对的主要瓶颈之一。这一点从市级环保局的设备、规模等方面可见一斑。钦州市环保局仅设置了污染控制科与环境保护监测站，这显然无法满足实际需求，污染防治、污染排放以及不同污染呈现的不同问题都需要专门部门来解决。总而言之，环境保护依仗于政府行政管理，但行政管理却无法发挥应有效用。

2美、日、德三国环境行政管理体制概况与值得借鉴之处

2.1美国

美国联邦政府专门的环境保护机构有两个:国家环保局(EPA)和环境质量委员会(CEQ)。同时，联邦政府的其他相关部门也下设相应的环境保护机构。虽然环境管理的职责由联邦和各州政府共同承担，但各州环保局仍保持独立，它虽然接受美国环保局区域办公室的监督检查，但它们之间不存在领导与被领导的关系。各州环保局依照本州法律履行职责，除非联邦法律有明文规定，它才与联邦环保局合作。各个州的环境管理机构向州政府负责，各个州的环境管理机构人员由各个州自行决定。负责人的产生、预算的生效与联邦的机制相似，均由州长提名、州议会审核批准生效。各个州的坏境管理机构在执行环境政策过程中出现的争端，移送由地方法院裁决。

2.2日本

日本在环境保护方面的“无过失责任归责原则”已被我国很好地移植并产生了巨大影响。而其成熟的企业自律机制同样值得我们借鉴与学习。根据日本政府之规定，凡是职工人数在20万人以上的工厂，都要配备防治公害的环境专职管理人员;凡排放烟尘达40000m3/h，或排放废水10000m3/h的大型企业单位，都必须设置主管公害的科(室)和配备管理公害的主任，负责解决企业中的公害防治技术与管理问题［3］。另外，在企业环境管理体制建立之前或建设的同时，公司还必须首先明确自己的生产经营行为将可能对环境产生的影响，并形成本公司在环境保护方面的基本认识和原则。

2.3德国

我们尤其应当注意德国环境保护行政管理体制中的“资金保障机制”与“协调机制”。在德国，法律规定的税收体系支撑着各级政府的财政预算，各级环境行政管理费用也从同级政府的财政预算中来。在其税收体系中，州税所占的比例是比较高的。以2002年共享税为例，州占所得税的57.5%，增值税的48.6%，企业增值税的50%［4］。通常，联邦和州政府一方面用国税来支撑环境行政管理，另一方面也依“污染有偿原则”向排污者征收污染费以筹集环保资金，用作政府环保投资的主要来源。德联邦政府于2000年设立了“国家可持续发展部长委员会”，其目的在于便利各部门之间的协调进而制订和实施可持续发展战略，由联邦总理任其主席，由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表任其成员。“环境部长联席会制度”是联邦与州之间、州与州之间的协调主要渠道。

3区内环境行政管理体制改善之建议

我党在十七届二中全会中审议通过的中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出了行政改革的宏观目标:到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在此宏观目标的指导下，区内行政环境保护行政管理体制改革的方向为:秉持“精简、统一、效能”的原则，明确职责权限，强化环境监督管理和行政执法，建立高效环境保护行政管理机关，促进开发区经济、社会、环境的协调发展。详言之，改革的具体措施应包括以下几点:

第一，在开发区设立环保行政分局，下放行政权力。开发区内的现状是，区内不设环保分局，环境保护管理工作全部直接由广西环保厅办理。但我国环境保护主要依赖于行政管理，若不在开发区设立分局，工作繁重、行政周期延长、监管力度不足等问题便纷至沓来，从而易使行环政者心有余而力不足。在开发区设立环保行政分局，下放行政职权，仅在行政、业务、财务上由环保厅给予统一指导，或是不错的尝试。实践中，南宁市在其“国家经济技术开发区”设立的“政务服务中心”就是值得肯定的的尝试，但若将环保部门独立出来，更大的成效也许不是空中楼阁。

第二，立法明确环境保护行政部门在环保中的主导优势，同时建立环境事务会议制度，以协调各部门环境保护工作。一方面，我国《环境保护法》只是笼统地给予了中央环境保护行政部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的职能。但环境保护部门相对于其它拥有环境保护职能的传统优势部门(如国家发改委、农业部、水利部、公安部以及城乡建设与住房保障部)在环境保护中的主导地位并没有明文法律确立和保障，也不能有效地就环境保护工作在各部门间进行协调。另一方面，环境的整体性不仅体现在各个环境要素之间的密切联系上，还体现在同一环境要素的不同价值和作用上。譬如水、矿藏、海洋、森林和草原，都同时具有经济价值和环境生态价值双重性质［5］。环境要素的开发利用必须由不同部门进行斡旋，才能既保证其经济价值充分利用，又保证其环境生态价值的不被破坏。建立国家环境事务会议制度，便是为了解决这个问题。在北部湾经济区内建立以环境保护行政部门为主导，水利部门、农业部门、公安部门、城乡建设部门为辅助、两相协调的工作制度，将有利于解决其行政重叠、资源浪费等问题。

第三，保障环保行政部门运行经费。充足的环境监测、监察、教育培训和科研是环保工作顺利、有效展开的基础。当前，北部湾经济开发区环境行政部门运行经费捉襟见肘，国家应划拨经费予以支持建设，以钦州市为例，其环保局亟需建立包括污染防治处、污染排放总量控制处、环境影响评价管理处在内的多个机构。区内行政主管部门可以采用二级财务管理制度来应对这一问题。具体而言便是建立经费包干、独产核算，各市局负责编制和执行本单位财务预算，厅局负责下达市局的年度经费计划，划拨行政事业经费的财务管理制度。