美国公共文化政策的现实启发

一、美国的“民间主导”型公共文化服务模式

受文化传统和经济自由主义的影响，美国政府对于文化发展采取“不干涉”态度。1791年美国宪法第一修正案进行了文化立法，立法明确规定美国国会不得制定法律剥夺人民的言论和出版自由。这使美国形成了国家行政和立法机构在文化政策上很少干预的历史传统。在行政体制上，国家不设置文化行政管理部门，也不干涉文化的传播与交流。国家支持文化事业，主要是给予艺术机构、艺术家的私人捐赠和赞助等实行免税，以及政府通过政策法规为文化发展营造良好的发展环境和提供有效的法律保障。而各类文化团体和机构的生存和发展则是取决于其在市场中的竞争力及对公众的吸引力。这种将文化艺术活动置于市场经济和民间社会中发展的发展模式，在实现文化资金来源多元化和文化服务主体多元化方面，及提升公共文化服务质量和公众参与度方面取得了诸多的成绩。

（一）公共文化的运行与管理

美国公共服务的提供与美国的国家体制结构和特点相关。作为联邦制的国家，美国政府结构由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。虽然按照美国宪法规定，政府权力要在联邦政府和州政府之间划分，但随着社会发展，州政府对地方政府的实际控制能力越来越有限，联邦政府经常取代州政府行使某些职权。这一体制决定了美国地方政府承担了提供大部分公共服务的职责。美国联邦政府同时规定了提供公共服务坚持的三个原则：一是通过市场机制作为连接非政府部门和政府部门的中介，政府确定的公共服务目标可以通过非政府行政部门的力量完成，政府行政部门不必亲自参加和干预。二是提高公共服务的生产效率的关键是公共服务的供给者要存在竞争，在竞争中共存，而不是垄断。三是消费者对公共服务的选择权利。美国在行政体制上没有设立统管全国文化事业的行政部门，这些机构的职能主要是代表政府支持文艺团体和艺术家等开展的各种研究、教育和社会活动，以及向博物馆和图书馆给予财政援助和资助。在公共服务的运行方面，美国联邦政府主要通过市场机制，将公共服务输出市场化，实现政府权威与市场交换的功能优势有机结合。在公共服务的管理方面，由于在自由市场经济下，美国的国有经济所占比例极低，基本不存在本意上的“公共部门”，国家无法通过控制公有经济来影响经济活动，由此便形成了一种以特殊的“调整”概念为中心的干涉主义。这种干涉主义即是，在某些关键部门（运输、公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动），企业的活动被置于联邦或地方机构的监护之下。美国政府通过一定方式对企业进行管理，实现国家宏观和微观上的管理目标。因此，美国公共文化服务运行模式的突出特点是，在社会能自发形成需求并通过市场加以满足的情况下，国家不进行干预；在不能自发形成需求而需要进行干预的，国家也不直接介入，而是由国家委托专业团队操作。以文化基金会为例，美国文化基金会是美国政府赞助艺术家和学者的最大公共资金来源。其主要功能是通过资助非赢利艺术组织，与各州的艺术机构及其他地区组织建立合作基金协议，促进各州艺术形式发展，发展国内社区艺术。这种文化基金会制，有助于国家和政府通过文化基金会的中间组织，以文化协议的方式向公共文化部门发放文化基金，间接地调控公共文化部门；同时鼓励社会阶层和组织捐资公共文化部门，广泛吸纳社会资金，对于推动公共文化事业建设具有重要意义。

（二）公共文化资助方式

在公共文化资助方面，美国政府主要通过完善支持文化事业的经济规划和政策，通过法律支撑，利用市场竞争，来实现政府对文化事业的宏观调控，实现各种艺术形式和艺术团体在公平竞争中优胜劣汰，促进文化事业繁荣。美国政府公共文化资助方式具有以下特点：第一，法律是美国政府对文化事业资助的重要杠杆。美国政府不直接控制和管理文化事业，而是通过法律法规和政策来鼓励中央和地方对文化进行投资。对于文化机构的拨款，政府不直接参与，而是通过社会中介组织开展。这些中介组织包括国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆学会等，它们虽然在文化上不具有立法和管理的职能，但是却可以通过对文化团体和个人提供拨款的方式，代替政府行使文化资助的拨款权，体现政府对文化事业的支持。第二，非赢利文化艺术团体是美国政府拨款的对象。这些艺术团体是从联邦政府获得免税资格的具有非赢利性质的民间机构，其经营不通过市场运作，其赢利也不归个人所有。美国联邦政府提供给非赢利文化艺术团体财政支持的方式是通过税制的方式。首先，美联邦税务局发行的《免税组织指南》，规定了交响乐团等九个方面的文化艺术组织享受免税待遇，以此相对增加这些非赢利文化艺术团体的收入，体现政府对高雅艺术、民族艺术和文化遗产的鼓励和保护的政策。其次，美国各级政府通过实行减免税优惠，鼓励个人和企业向文化艺术组织赞助和捐款。在美国，每年4月底要交税，最高税率达企业利润金额的33%。在这种情况下，如果企业和个人向公益文化事业捐款，就可以减少税收。企业和高收入的个体，以捐赠的方式贡献社会比上缴税收更具有现实意义，这极大地调动了企业和个人赞助和捐赠的积极性，使捐赠成为美国的一种风尚。第三，有限拨款是美国政府采取的资金分配方式。所谓有限拨款，是指为避免过分依赖联邦政府，文化艺术团体的资金来源不是全部依靠联邦政府机构的供给，联邦政府机构对于文化艺术团体实行有限的资金支持。在对文化艺术团体进行资助的资金分配上，要求地方政府要在地方财政中拨出相应资金与联邦政府的资金配套，同时政府对于一个资助项目的资金支出不能超过其所需全部经费的50%。这就要求文化艺术团体还要积极向社会多方筹集资金，实现资金来源的多元化，对于调动艺术团体的积极性以及提高项目的可实施度具有重要意义。

（三）公共文化服务机构的监管制度

美国各类公共文化服务主要依靠非赢利组织提供，这些非赢利组织多属于民间或半官方性质的文化组织，其资金来源主要有三个方面：民间捐赠、政府资助和赢利活动。其中政府资助的主要做法是发包或购买服务，即政府通过项目招标方式委托非政府组织进行公共服务，政府与民间组织签订项目协议，并对其进行全程监控管理。由于在美国非赢利组织已经发展成为一个庞大的部门，政府主要通过联邦、州和市三个层次对非赢利组织进行多方面的监管，诸如登记机关、税务机关、审计机关和司法部门等政府机构，都对非赢利组织有着许多严格的规定和限制。美国政府对非赢利组织的监管主要体现在以下三个方面：一是在联邦层面，以税收为重点的统一监管。受法治传统的影响，非赢利组织的行为必须要符合和遵守联邦和各州的各种法律法规。但由于美国作为联邦制国家，各州的法律又各不相同，因此对非赢利组织的统一监管在联邦层面的主要体现就是税收。联邦税务局对非赢利组织的税务管理主要有三个步骤：第一步是非赢利组织的自查，联邦税务局制定了非赢利组织的自查标准；第二步是联邦税务局的抽查，按照每年1%~2%的比例，通过计算机对非赢利组织的年度财务报告、活动项目以及资产经营损益情况进行检查；第三步是在严格审定的基础上，由联邦税务局进行下一年度免税资格的评定和认可。在这一过程中，如果发现有组织存在问题，联邦税务局将依情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施，情节严重的，会由登记机关取消设立资格。二是在州层面，由州首席检察官对非赢利组织的财产和活动进行监管和规范。作为慈善机构公共利益的代表，州首席检察官要经常听取公益类非赢利组织关于其业务活动和财务状况的汇报，要对非赢利组织展开调查和审计，以便及时发现非赢利组织领导人和信托人的管理失当、转移资金甚至欺诈行为，确保公共利益不遭到损害。三是在非赢利组织自身层面，政府积极支持非赢利组织开展自我监督。由非赢利组织自发、自愿成立的各种同业自律联盟，对本行业、本领域的非赢利组织进行约束和监督，监督的重点是非赢利组织如何使用所募集的捐款。这些机构的活动内容主要包括进行信息交流、非赢利组织评估和公共政策研究等，通过这些活动内容提高非赢利组织的透明度和公众的认知度，保证整个非赢利组织领域健康发展。这种非赢利组织的自我监督，有利于降低政府监管成本，政府对其采取的是积极支持的态度，甚至在对非赢利组织监督时还要援引这些机构的相关材料和数据。

（四）绩效评估与公民参与激励机制

为了确保公共文化服务体系有效运作，实现预期目标，减少陷入风险和危机的可能性，公共文化服务的绩效评估及安排十分关键。在长期的实践中，美国政府的绩效评估经历了两个时期，设置了四个不同层次的绩效目标。从历史发展来看，美国政府的绩效评估经历了效率评估和结果评估两个阶段。效率评估是以产出、效率为评估焦点，其发展起始于20世纪50年代的绩效预算，后经60年代中期至70年代的计划规划预算、零基预算，特别是在生产率改进运动达到高峰以后，效率评估的成本收益分析被广泛用于绩效评价中。结果评估是以结果为评估焦点，其形成是20世纪80年代全面质量管理运动的直接产物。受到“重塑政府”运动的影响，美国政府在评估项目中突出强调了对结果、质量和顾客满意的关注，并于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，从法律高度确定了美国绩效评估的价值取向，确立了以质量、结果和顾客满意度为核心的基准化绩效评估。根据这部法律，联邦政府所有部门都要建立和实施绩效管理系统，联邦各文化机构绩效管理包括绩效战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告三个大项。绩效战略规划是要明确机构的功能、总体目标、实现途径和评估方法。年度绩效计划涉及建立绩效目标、建立绩效评估指标体系和进行框架比较等更为具体的内容。年度绩效报告则是对绩效目标实现情况的综述。美国政府的绩效评估程序开发设计主要通过专家学者的力量和非赢利组织机构自身或者与议会合作设计，在绩效评估实践中主要根据具体情况设置绩效底线、预期目标、牵引目标和基准四个层次的绩效目标。在推行绩效管理的过程中，美国政府也充分考虑到工作的难度，强调先行试点，再逐步推进，逐年增加绩效评估的试点机构，在实践中总结经验并不断改革，以保证绩效评估的实效性。提高公民的参与率是美国公共文化政策的主要目标。参与率是参与有效性的体现，而公民对于公共文化服务的参与程度和参与办法则取决于政府的主导作用。为了提高公民参与率，确保参与的有效性，美国政府通过法律框架向社区和服务的提供者提供技术支持指导和有效监管，进行相关的制度设计。社区组织是美国政府为确保社会力量和个人参与公共文化服务的重要组织，为艺术的发现来创造机会是社区艺术代办处的主要任务。社区艺术代办处通过组织展现其社区内的艺术和艺术家的节日庆祝活动，为艺术提供展览空间和销售渠道，将艺术作品投入生产，为社区展示具有吸引力的艺术品，为创作活动提供住房条件，确保社区内的多种文化都有机会被居民接触等工作，为艺术的发现来创造机会，为公民参与公共文化生活提供基本保障。

二、美国公共文化政策对我国文化发展成果共享的现实启示

美国“民间主导”型公共文化服务模式，强调公共文化服务多元化、市场化和社会化的发展，政府在国家文化艺术管理中采取不干涉的态度，在营造平等有序的文化发展环境，调动各方面力量参与和推动公共文化发展等方面取得了诸多的成绩。虽然我国在历史传统、具体国情和政府职能结构等方面与美国存在着诸多差异，但美国在公共文化运行和管理模式、文化资助方式以及监管和评估制度等方面积累的宝贵经验，对我国文化发展成果共享机制的构建具有重要的现实启示。

（一）鼓励企业和私人赞助，建立多元化的公共文化资助模式

随着有限政府、责任政府理念的推广，以及公共财政有限性的现实情况，积极鼓励企业和私人等社会赞助公共文化事业，成为当代文化政策和政府对文化进行行政管理的一个重要趋势。鼓励企业和私人等社会赞助，实现文化发展融资多渠道化，是美国政府丰富公共文化产品和服务的重要途径。美国的公共文化资金来源中，不仅包括联邦政府以及州和市镇政府对文化事业提供的资助，而且还包括公司、基金会和个人对文化艺术团体进行的捐赠，且其数额远远高于各级政府的资助。以美国的博物馆为例，美国的私立博物馆占博物馆总数的比例超过60%。在公立博物馆中，每年向政府申请的经费不到博物馆经费的20%，个人或组织对博物馆的捐款则高达30%以上。这种社会积极参与公共文化事业格局形成的重要原因在于美国拥有健全的法律保障。例如1917年美国联邦税法就明文规定对非赢利性文化团体和机构免征所得税，并对向非赢利性文化团体捐款的美国纳税人，相应减少纳税额。此后，1965年通过的《国家艺术及人文事业基金法》又进一步明确规定了美国政府每年对文化艺术相当比例的资金投入，以确保文化事业的发展具有充足的资金支撑。因此，通过利用法律法规来鼓励各级政府和企业团体以及全社会对文化艺术进行支持，实现文化融资多渠道化，是美国政府支持和推动公共文化事业的重要手段。在我国，由于在市场经济发展程度以及制度环境上与美国存在着诸多差异，我国现行财政体制还是一种经济投资型财政体制，我国公共财政重点还是在公益性文化设施的内容建设、功能建设和服务平台建设上给予支持。我国对公共文化资助的模式还主要是依靠政府的直接拨款，社会投资捐款所占比例较低，导致为公众提供的公共服务数量有限，质量不高。因此，借鉴美国公共文化资助方式的有益经验，在发挥公共财政支持文化发展的作用基础上，逐步改进资助模式，将政府直接拨款转向项目投资和购买服务等方面，逐步形成中央与地方、政府与市场、直接与间接相结合的混合资助格局，鼓励企业和私人赞助，建立多元化的公共文化资助模式，实现公共文化发展融资多渠道化。

（二）促进公共文化服务主体多元化，形成公共文化服务供给社会化的格局

公共文化服务的数量、质量和效果，很大程度上取决于公共文化服务的主体。从国际经验上看，公共文化产品的供给主体包括国有公立文化机构、混合经济形式的文化机构和私立机构三种类型。随着公共文化服务社会化和市场化的发展，公共文化服务的“共同治理”模式，促使社会力量参与提供公共文化产品与服务，出现了介于政府行政部门与市场商业部门之间的“第三部门”，即非政府组织和非赢利组织。这些组织作为政府、市场之外的第三支社会中间力量，其存在是对政府、市场的补充和平衡，是推动传统治理模式转型的重要力量。美国公共文化服务的提供很大程度上就是依靠非政府组织和非赢利组织。如前所述，美国没有专门的文化管理部门，美国的公共文化服务主要由美国国家艺术基金会和国家人文基金会这两个组织来提供，并且这两个基金会的服务方式是资助方式而不是行政领导方式。同时，美国通过税收等法律和政策手段，积极鼓励民间性质的组织参与公共文化。以图书馆为例，对于图书馆的管理，美国政府不直接参与，而是委托给具有民间性质的美国图书馆协会，负责决策和协调所有图书馆服务及其他事项。为了弥补政府公共服务供给的不足，我国应借鉴美国发展“第三部门”的经验，促进公共文化服务主体多元化，形成公共文化服务供给社会化的格局。然而，受体制影响，我国政府体制尚未实现由管制型向服务型的转变，能够承担公共文化产品和服务供给重任的社会力量还十分薄弱和欠缺。因此要推动我国公共文化服务体系建设，就要积极扶持和培育民间非赢利文化机构、文化协会及文化中介等组织，政府部门要采取鼓励发展的措施，降低这些组织的登记门槛，加强对他们的培训和使用，提高他们的生存、创新和组织能力。政府可以通过积极引导，整合民间文化资源，利用这些组织开展文化交流和艺术品征集采购，开展文化活动的评估和咨询等工作。只有积极开展对非政府组织的培育和扶持工作，充分发挥非政府组织在公共文化产品供给和服务中的组织协调作用，才能够形成良性竞争、多元互补的公共文化服务供给社会化的格局。

（三）以公民满意度为导向，建立科学有效的公共文化服务绩效评估体系

20世纪70年代以来，随着“新公共管理”潮流的出现，公共文化部门在管理改革过程中出现了一种新的取向，即通过改善政府机制和开展公众满意度调查等方式，以公民满意度为导向，制定绩效评估指标，提高公共文化机构运作的有效性。以公民满意度为导向，要求绩效评估要以公民为中心，以公民满意为服务绩效的终极标准。20世纪80年代以来，美国形成的以结果为焦点的结果评估，坚持以质量、结果和顾客满意度为核心，指明了公共文化部门的服务导向，较好地回应了社会公众的文化需求，有利于建立公众、公共文化部门和政府三者间的约束和监督框架，提高公共文化服务的实效性。受到传统文化、国内制度建设以及整体经济社会发展水平等因素影响，我国政府绩效评估起步较晚，20世纪90年代一些地方政府才开始试行，因此我国尚未形成成熟完善的公共文化服务绩效评估体系。这主要体现在政府绩效评估缺乏法律保障，涉及绩效评估的相关法律法规还没有较好地制定；绩效评估结果利用缺乏规范化，没有将评估结果与奖惩机制和考核机制挂钩；绩效评估缺乏监督反馈机制，评估实践中带有很大的随意性，评估结果流于形式，改善政府管理和服务的作用弱化。美国公共文化服务中形成的以质量、结果和顾客满意度为核心的绩效评估制度，对于我国具有较好的示范作用。我国应在加强相关立法工作的基础上，给绩效评估目标的合法性和绩效评估工作的顺利开展提供有效的法律保障。建立科学合理的评估环节，保证程序的公正公平性，进一步规划评估结果的利用，以督促和激励政府相关部门调整文化政策。以公民的参与度和满意度为重要的衡量指标，加强对公众文化需求的调查以及公众的直接互动，启动公众满意度的书面和网络调查，努力使公众服务项目可以针对不同群众有相应的服务措施。通过以上举措构建科学有效的公共文化服务绩效评估体系，对于促进政府职能转变和行政管理体制改革，提升公共文化服务的质量和效果都具有重要的推动的作用。（本文来自于《学术论坛》杂志。《学术论坛》杂志简介详见.）

作者：苗瑞丹工作单位：中国人民大学马克思主义学院