中介机构PPP项目审计问题探讨

摘要：随着PPP项目发展规模的不断扩大，加强PPP项目风险防控工作就显得尤为重要，如何有效发挥和利用中介机构在防控过程中的作用越来越受到业界的关注。本文通过深入剖析PPP项目审计防控的现状及问题，对审计方式方法等进行了探讨。

关键词：中介机构；PPP项目；全过程跟踪审计

一、PPP项目概述

PPP广义范畴是指为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本合作的形式，它不局限于项目的融资，包含了设计、投融资、建设、运营、维护、移交等项目全生命周期不同环节的合作。PPP（Public-privatePartnerships），常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织（社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终使合作各方达成比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP项目特点

（1）建立长期的政企合作机制。政府和社会资本之间通过友好协商建立长期合作关系，发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。（2）合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，政府利用社会资本的资金、融资和管理能力保障公共利益，提高项目经济效益和社会效益；社会资本则通过合作，获得合理的投资回报。（3）平等的风险共担机制。风险共担是政府和社会资本合作关系的另一重要特征。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。。

三、PPP项目风险防控审计现状及问题

1.涉及领域宽，审计人才匮乏。PPP项目基本上都是大型城市基础设施，项目规模大，投资大，涉及领域广，影响项目的风险因素也比较多，因此对PPP项目的审计和风险控制需要专业素质高、了解各种项目的知识复合型人才，从法律、工程、税务、咨询等众多方面进行审计监督。目前，尽管我国在审计环节做出了多方面的努力，提升审计软件配置甚至是聘请专业学者专家，但是能够满足这些要求的审计人才却很少。2.审计覆盖面不广，审计依据缺乏。随着PPP项目在我国迅速发展，PPP项目的签约落地率也在提升，但政府并未对所有的PPP项目进行审计，况且目前政府对PPP项目的监管力度不够，国内PPP项目审计的相关制度、法律法规建设还不够完善，对于PPP项目建设没有统一的要求，项目审计依据缺乏。PPP项目是政府投资，引入资本，将国有资源开放、共享，如果监管不到位的话，务必造成大量的资源浪费。3.审计定位偏失，未起到系统控制风险的作用。PPP模式是公私共建基础设施，参与主体有政府、社会资本、项目实施机构等参建单位，参建主体更多，利益诉求差异大。在对PPP项目审计中，审计范围需延伸到多方合作主体，同时将政府、社会资本、项目实施机构及关联参建单位作为延伸审计对象，这样才能全面、系统地控制项目风险。4.审计方式方法无法满足控制的需要。目前PPP项目审计方式基本还是停留在事后审计，从2019年各地在陆续推出事中、事后的方式，但真正实施比例较小。PPP项目从项目的识别开始，到对项目风险、回收、绩效等进行评价，整改项目过程中的合规性与合法性上有待考量。PPP项目跟踪审计的覆盖面较小，传统事后审计无法系统全面地履行PPP项目的监督职责，从而影响项目的建设质量、效率、投资效益和社会效果。5.绩效审计流于形式，未起到提高投资绩效的目的。绩效审计是当前PPP项目运行中应用比较多的一种审计方法，主要的中心内容在成本的有效控制，确保政府投资效果得到良好的收益，相比于传统的审计工作，不仅做到了审计效果，还给予相关的建设性意见。但是，在具体的应用中，绩效审计主要表现在最后的竣工计算阶段，虽然能够给予一定的帮助，但是事后评价并不能对项目的整体发展起到良好的作用。总的来说，目前我国绩效审计工作还存在严重的缺失，没有严格的审计标准和相关指导政策，没有起到提高投资效益的审计目的。

四、中介机构在PPP项目风险防控审计的必要性及对策

1.解决人才缺乏问题，专业人做专业事。鉴于目前PPP项目涉及多个专业，如法律、工程、财务、税务等，因此对审计人员的综合素质要求较高，更需熟悉PPP项目运作流程、审计工作内容以及需要遵循的法律规范，这样的复合型人才很难满足目前PPP项目规模的需求，因此建立PPP项目审计工作组，组内有精通各类学科的综合素质人才，或通过机构联合共同完成对PPP项目的全过程风险控制审计工作。因此通过引入中介机构，譬如会计师事务所、造价公司、律师等联合体方式，展开项目咨询审计工作，解决目前PPP项目审计人才缺乏的问题，让专业的人做专业的事，以达到更好的风险防控效果。2.审计方式的多元化拓展利于PPP项目风险防控。建设项目传统审计主要使用跟踪审计和决算审计方式展开。然而，PPP模式改变了项目的建设程序、交易结构、运作方式、合同体系和采购方式。同时，参与方数量大增，法律关系从二维平行关系转向多维复杂关系，这加剧了PPP项目监控管理的复杂程度，利益平衡和风险控制难点加大，需要重构PPP项目审计方法体系。在PPP项目实施过程中，政府和社会公众更注重PPP项目实施进度、公共服务供给质量和项目实施成效，而社会资本对自我利益和自我发展更加关注。因此，审计应该从竣工决算审计拓展至工程造价审计、PPP项目管理审计、投资绩效审计等全过程跟踪审计新格局与新方式。3.审计重点从成本核算转为合同管理、成本核算、投资绩效审计。项目传统审计主要是对投资的合规性、合法性进行审计，包括项目决策、设计、施工和竣工验收等主要阶段，其审计范围属于事后审计监督。PPP项目运作流程比传统项目更加复杂，涉及项目的识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段，各阶段密切关联。运用传统的后期介入成本核算不利于国家审计绩效的提升，难以实现项目的既定目标。因此，审计重点需要从成本核算转为合同管理、成本核算与投资绩效审计。4.大力推进PPP项目全过程跟踪审计PPP项目的本质特征决定了全过程跟踪审计范围、内容、审计重心和审计方式与传统项目审计有所不同。一是PPP项目跟踪审计范围涵盖了PPP项目实施的五大流程，即包含了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等五个阶段，开展审计工作可按照PPP项目重点、审计方案、时间节点、分阶段有计划展开。二是传统审计一般包含对建设项目审批程序、招投标合同、建设成本及交付使用资产等真实性、合规性进行审计；而PPP项目是政府和社会资本之间的长期合作关系，通常投资较大，实施时间较长，除要关注常规审计内容外，前期工作中的物有所值评价和财政承受能力论证、项目实施方案中的风险分配情况，合理设计项目绩效考核体系和回报机制等是PPP项目审计的重点内容。三是审计关注重点发生变化。传统审计关注的重点主要是审查建设项目概预算执行情况和项目成本的真实性情况，其目的是监督保证政府投资及利益，因此其审计重心主要在项目建设实施和竣工结算阶段。而PPP项目是以实现“物有所值”为目标，其审计监督重心应在项目前期准备阶段和运营维护阶段，前期项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案内容等是前期重点审计的内容，而项目绩效评价是运营阶段的重点审计内容。四是PPP项目的特点决定了PPP项目全过程跟踪审计方式有较大变化，联合律所、会计师事务所、造价公司、咨询公司等社会中介专业机构或专家对PPP项目进行跟踪咨询，聘请社会专业人员参与等来保证和实现项目目标。

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作者:韩晓燕 单位:山西国元工程造价咨询有限公司