当代行政司法的理论与实践

本文作者：郭信玲李为工作单位：东北大学文法学院

一、行政司法理论概述

（一）行政司法的基本理论行政司法是指行政机关根据法律赋予的司法职能，按照准司法程序，依法居中对行政争议和与行政管理相关的民事纠纷进行公平、公正裁判的准司法行为的总称，包括行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政调解等。它主要有以下几个特征：1．行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；2．行政司法行为的对象是法律特别规定的行政争议和与行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或当事人双方不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系时的争议或纠纷；3．行政司法行为是一种特殊的具有准司法权的具体行政行为，不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。

（二）行政司法产生和发展的历史必然性1.政府角色转变的要求在传统的计划经济体制下，政府事事管、事事包、事事以政府的“意志”行事，在这种情况下，公民个人的利益往往被缩小化。改革开放后随着市场经济的迅猛发展，政府角色的转变越来越明显：面对大量亟待解决的社会纠纷，行政机关依据其对部门专业知识的了解，迅速而有效地化解纠纷，从而保障了相对人的利益。行政机公正的裁决使法律时常处于维权的状态，增进了民众对服务型政府的心理认同度，使“有纠纷找政府”更具有实践含义。2.行政机关简捷、高效、专业性服务的要求行政司法行为是享有准司法权的行政行为，但其在事件处理的期间规定和处理程序方面仍体现了行政行为简便快捷的特点。行政司法行为处理的纠纷种类纷繁复杂，如果将这类纠纷诉诸法院，当事人虽然可以聘请专家辅助人来帮助诉讼，但以我国现阶段法官的知识储备而言较难对专业问题作出科学的分析，不可避免会造成当事人的诉累，这样显然与现代经济的效率原则相悖。如果将这些问题通过行政司法，由行政机关相关部门的专业人员进行受理，则易于纠纷的快速理清和解决，适应了市场经济的发展需要多层次、多渠道解决纠纷的要求。3.依法行政的要求行政司法中的行政复议和行政裁决行为具有行政机关自我监督的作用。从1989年通过的《行政诉讼法》开始，我国又陆续颁布了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》，2008年又颁布了《政府信息公开条例》④。这些法律法规能够使行政机关的行政行为有章可循、有法可依。行政司法行为由案件的原处理机关或其上一级行政机关作出裁判，程序上恰当地借鉴司法程序，这种自我监督方式提高了对行政人员依法行政的职责要求，有利于督促行政机关依法行政。

二、我国现阶段行政司法存在的问题

(一）法院对行政司法的监督不力行政司法行为对纠纷的解决一般不具有终局性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。但现实中法院由于缺乏足够的权威，法院监督往往力不从心。按马克斯•韦伯的观点，权威一是来源于组织制度（法理型），二是来源于个人的影响力（个人魅力型）；三是传统习惯（传统型）。由于我国传统上的官本位和行政司法合一的制度，导致法院一直总体上属于行政机关的执行机关，法官则受到等级隶属关系的支配，毫无独立性可言。“人微则言轻”，这些导致我国法院对行政司法难以监督、不敢监督。这样行政司法行为则很大程度上成为一种终局行为，“司法最终解决原则”名不副实，没有监督的权力必定会走向一种“恶”。

（二）行政司法的程序立法尚待完善“程序是法律的中心理念——一种可以被描述为有关约束整个社会机制的制度性设置的概念”。程序的价值已引起我国法学理论和实践中越来越多的重视，许多人呼吁在我国进行《行政程序法》立法。但笔者认为，由于我国行政司法中各个具体制度的发展进度不一，造成立法上的参差不齐和混乱，所以至少在现阶段进行统一的行政程序立法并无较大的可行性。行政司法中行政复议、行政仲裁相继制定了系统的法律规范，但存在的问题也很多，尤以行政复议程序规定不完善的问题最为突出。对于一些行政复议非终局的案件，很多当事人会认为行政机关的解决方案即是“一锤定音”而不会寻求法院审判的处理方式。造成这样的“选择混乱”正是由于行政司法的行政程序与司法程序衔接上设计不周全。

（三）行政司法的效能不足对于日常的行政争议，相对人无疑可以向行政机关提出行政复议，但对于特定的民事纠纷，当事人可能会选择更简捷的行政司法来处理。但事实上，很多当事人对行政司法行为的处理结果多有不满，往往会在诉讼期间又转而诉诸法院审理，这与行政司法制度设置的初衷背道而驰。面对这样的矛盾，我们不能因为行政司法在某些场合“失效”而“因噎废食”进而废止。相反，笔者认为行政司法这种特定的纠纷解决机制已成为现代市场经济体制下国家加强宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段，应着重对其进行调整，使其发挥应有的作用。

三、行政司法体系的重构

（一）建立行政法院的设想行政诉讼作为我国三大诉讼制度之一，它最显著的特征即所谓“民告官”所具有的对行政行为的司法监督和审查之功能和性质。而现实中法院监督不力的问题亟须通过建立专门的行政法院来确保行政机关在其监督下行使“准司法权”。早在2003年全国人大广东团李力等30位人大代表针对地方、部门保护主义对行政案件审理的干扰，提交议案呼吁要设立专门的行政法院。行政法院的建立应注意克服现实中法院无法监督的困难，如行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使和监督。

（二）行政司法中程序违法审查制度的构建很多法学学者呼吁在我国进行《行政程序法》立法，在内容上借鉴德国等国行政程序法的做法，先对行政程序作出一般规定，然后在“行政活动”中分规章、行政行为、声明异议及行政上诉、行政合同等活动分别加以规定；或者在行政程序一般规定后，直接以行政行为、行政合同、特别行政程序等加以规定。2006年制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。但如今我国行政司法在无统一的行政程序法进行规制的情况下，我们能做的就是确保并改进现有的行政司法程序的实施，例如现实中的一些复议选择型的案件，当事人在先行申请行政复议之后对行政复议的结果不服，这时应赋予行政复议机关告知的义务，即告知当事人享有在法定诉讼期间还可以进行行政诉讼的权利。对于行政机关的不履行或迟延履行行为，法院应加大对行政首长的个人经济处罚力度，组织、人事部门根据法院的司法建议书作为对行政官员处分的硬性指标。对于这些违反行政程序的行为通过“行政程序违法审查”制度，对责任人进行行政处分或经济处罚，并确立对行政案件的重新妥善处理的上报制度，以此保证行政司法依法公正进行。

（三）行政司法与行政诉讼的衔接行政司法和行政诉讼的衔接不畅是现实中凸显的问题。法律除了对行政复议和行政诉讼的衔接有一些明确规定外，对于可通过其它行政司法行为解决或诉诸法院的案件，当事人往往无从选择。路径选择的错误不仅会使本已受损的利益进一步恶化，更重要的是可能会使人们丧失寻求司法救助的信心。而出现这种“选择混乱”的原因很大程度上是由于法律对行政司法管辖范围规定的相对狭窄和不明确。基于行政司法在解决争议，维护社会和谐等的积极作用，故应“扩大行政司法的范围，使国家行政管理中发生的各种冲突和纠纷，只要条件允许都应纳入行政司法的调整领域，使违法行政和妨碍行政效率的纠纷尽早可能多的得到行政司法的纠正和处理，受到行政或民事伤害的合法权益尽可能的得到司法救济”。行政司法管辖范围扩大后，人们把日常行政管理纠纷诉诸行政司法便会成为一种常态，当然这仍需要行政诉讼的积极配合。四、结语传统的三权分立体制下，人们主要依靠法院审判来解决纠纷，而现阶段则倾向于选择行政司法这种具有专业性和效率性的途径来定纷止争。但现实中我国行政司法在发展的同时还存在种种问题，本文从行政法院的建立等三个方面对这些问题的解决进行了一些探讨，希望能抛砖引玉，为我国的行政司法的良性运转提供一些有益的意见。