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中国司法改革的进度与形式

本文作者:单忠献工作单位:中共青岛崂山区委党校

从建国之初的蹒跚起步到20世纪80年代号角的真正吹起,司法改革一直伴随着新中国的发展历程而不断推进,尽管期间一度遭受灾难性的重创。可以说“,建国近60年来特别是改革开放30年来,当代中国司法改革经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的历史行程”[1]。在这个充满波折的过程中,对于司法为什么要改革似乎是个不证自明的问题,但至于如何改则一直面临着困惑、争议、反思和抉择的痛苦。本文拟从我国司法改革的进程入手,在对历史进路进行梳理的基础上,分析总结当前司法改革领域存在的主要问题,进而对我国司法改革未来的走向尝试性地提出建议。

一、中国司法改革的基本历程

十一届三中全会后,党和政府对国家此前执行的政策方针和发展思路进行了深刻地反思,由此提出关乎中华民族命运和中国特色社会主义发展前途的伟大命题———改革开放。以此分野,我国司法改革的进程划分为两个阶段。(一)建国之初的司法改革一个新政权的建立必然伴随着一系列政治、经济、文化、社会等制度的制定。新中国建立后“,在法律方面,中国共产党从阶级分析的理论和方法认识法律的本质,强调新旧法制的根本对立”[2],并由此着手建国之初的法制变革和法制建设工作。首先,1949年2月22日,中共中央发布《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》,明令废止了南京国民政府制立的法律体系,并制定了包括《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》等有关国家政权方面的基本法律,设立了行使国家审判权、检察权、侦查权、司法行政权等职权的相应国家机构。然后,在1952-1953年期间,国家发起了一场以清除旧司法人员、肃清旧法思想、纠正旧司法作风和发展政法教育为主要内容的司法改革运动,力图消弭旧法的影响和确立新法制的权威,全面明确了新民主主义革命以来逐步形成的司法传统。在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上,一届全国人大通过了新中国历史上第一部真正意义上的宪法,即“1954年宪法”,以根本法的形式正式确立了新中国的司法体制和司法框架体系。这一时期的司法改革意在除旧布新,斩断业已腐朽的旧制度浊流,开挖景象焕然的新制度清泉。正如中国当代社会主义法制的开创者之一董必武认为,这次司法改革运动是自上而下地从中央司法机关到各地方司法机关,划清了敌我界限和新旧法律观念的界限[3]。站在历史的角度,此阶段的改革具有其历史必然性,基本上实现了预期的目的。当然,刚从战火弥漫的硝烟中和残酷的阶级斗争中走出来的新中国,所进行的司法改革只能是探索性的,并且是适应当时社会最急切需要的,注定有不可避免的缺憾。譬如,关于司法机关的行政性定位和司法从业人员非职业化的选任模式,对我国改革开放后法治社会的建构和司法改革的推行都带来了权其不利的影响。(二)改革开放后的司法改革由于众所周知的原因,中国法制在文革期间遭到了覆灭性的破坏,司法的变革更新已无从谈起。从上世纪80年代开始,随着改革开放大旗的扛起,司法改革再次走向了历史的前台。这一时期的司法改革可以根据实践中是否以司法体制的变革为关注重点进行两个阶段的划分,具体以党的十六大的召开为标志。1.改革开放后至党的十六大召开之前———司法的体制外改革时期随着改革开放的推行和中国战略发展任务的转变,从建国之初沿袭而至的司法观念、审判制度、管理体制等已不能适应时代发展的需要,司法改革势在必然。这一阶段主要发生了以下事件:1988年11月,中央和最高人民法院决定在黑龙江、浙江、福建、内蒙古四省区实行在党的领导下法院干部以上级法院管理为主的体制改革试点;1995年2月28日,八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》;1997年10月召开的党的十五大,提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务;1999年最高人民法院制定公布了《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》,内容主要涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革等。这个阶段是中国法制现代化的起步阶段,刚开始审慎分析中国司法的现状,并尝试探讨借鉴本土资源、国际资源和当代中国国情结合的可能性。在司法改革的众多内容中,审判方式改革、法官制度改革以及法院系统第一个五年改革纲要引发了更为广泛的关注。其中,审判方式改革削减了法官的行政威权色彩,确立了法官在司法裁判中的中立地位,提升了诉讼效率和审判质量;作为法院人事制度改革的核心问题的法官职业化建设,对法官整体素质的提高、司法公正的实现和依法行使职权有着决定性的意义;全方位展开的法院内部改革向世人宣称了司法改革的计划性和整体性,显示了其有序推进的决心。2.党的十六大召开至今———司法的体制改革时期2002年,党的十六大召开,提出进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,明确了司法改革的体制性要求;随后,党中央有史第一次成立了司法体制改革领导小组,具体负责领导和部署司法体制改革工作;2004年底,党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见,确立了司法体制改革的基本原则,确定了35项改革措施,部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务;2005年,最高人民法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,最高人民检察院于同年颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》;2007年10月,党的十七大召开,要求深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权;2009年3月,最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。《二五改革纲要》实施期间,死刑核准制度、民事再审制度、执行制度、审委会制度改革等,都取得了重大突破。司法体制是司法结构体系和内在机制的综合,应是司法改革的核心指向。经过层层剥茧般的理论研究和实践探索,我国司法改革终于触及到其核心问题。如果说建国之初确立的现行司法体制一度发挥了其不可替代的作用,但时至今日,这一司法体制的不合时宜性已非常突出。从根本上讲,无论是我国目前司法存在诸多的事关全局的问题,还是实现公平正义的司法改革目标,亦或历史的经验与教训,都决定了司法体制必然要成为我国司法改革的重点。[4]这一时期改革的转向以及取得的成功经验,显然为司法改革的持续深入奠定了基础,也提高了人们对未来司法改革成功的期望。

二、当前中国司法改革领域存在的主要问题

判断司法改革成败的标准不在于喊出多少口号,也不在于多少措施的书面列举,仅在于其在实践中反映出的成效。截止到今天,司法改革向前推进的努力毋庸置疑,所取得的成果也有目共睹,如司法机构专业化程度的提高、法官职业化的管理制度不断完善、诉讼程序设计的趋于合理、以司法为主渠道的多元化纠纷解决机制逐渐成熟、司法管理职能纳入司法制度体系等[5]。尽管如此,相对于社会公众的期望和司法领域客观存在的问题,司法改革还有许多让人诟病的地方。综合而言,当前我国司法改革主要存在以下值得关注的问题:(一)司法独立实现的现实障碍“就西方的传统而言,司法独立的正当性几乎是不言而喻的。”[6]司法独立一度被认为是破解中国司法改革难题的关键所在,国内理论界的许多学者也因此不遗余力地论证和倡议司法独立的势在必行。在现代司法中,司法独立的必要性和必然性是不容置疑的,但如何实现司法独立是我们至今并没有真正解决的问题。目前来看,司法独立实现的现实障碍主要表现为三个方面:一是缺乏相关法律制度的支持与保障。虽然作为原则性的规定,司法独立在我国宪法和法律当中有所体现,但关于司法独立的具体内容、实现途径、限制制约、惩罚措施等欠缺一体化的立法。二是党的领导和司法独立的关系缺少法的明文规定,行政权对司法权的干涉也比较普遍。三是政治体制改革的迟缓对司法独立制约明显。这一因素显然并非司法改革自身可以解决的,还需要一个较为漫长的过程。(二)司法公正追求的操作失衡司法公正是现代司法的当然追求,也是现代司法的价值所在。这里所谓司法公正追求的操作失衡是就实体正义和程序正义的关系而言的。中国目前上诉率、申诉率、涉诉上访率的居高不下,与司法实践中二者关系的处理不当有极大的关联。“重实体,轻程序”是原来我国司法实践的一贯做法,属于典型的欧陆职权主义模式,但这一指导思想后来被普遍认为有违现代司法理念而遭到攻击。正如有的学者所言,摒弃“客观真实”的传统观念,重树“程序正义”的理念,才是寻求现代化司法理念的正确指引[7]。以1991年的《民事诉讼法》为契机,中国的司法模式从原先的纠问式到抗辩式改革悄然开始,进入程序正义追求的新时期。随着改革的逐步展开,一种矫枉过正的倾向即“重程序,轻实体”的现象开始凸显。譬如,由于过分追求诉讼效率而阻碍实体公正的实现,就违背了公正优先的选择原则;不恰当地强调司法中立,对明显的弱势方不进行救济,也会有害司法公正的真正实现。实际上,无论过分强调实体正义还是过分倚重程序正义,最终都会悖离司法的原本目的。(三)司法权力地方倾向严重司法权力的地方化倾向是一个较早就被关注的问题,也是在现实中客观存在的普遍现象。学者贺卫方曾撰文称,由于“我们的司法管辖范围与行政以及立法的管辖范围完全重合”,地方“法院院长与法官由同级人大及其常委会产生并对其负责,财政也完全依赖地方权力”,才导致本来是“国家设立在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院”[8]。司法权力地方化往往造成两种后果:一方面受到地方利益的掣肘,地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决,这就是众所周知的司法领域的地方保护主义。另一方面,在本地公民间的纠纷,如果涉及到地方政府,或者直接与地方政府发生纠纷,则法院往往更难以持平之心进行裁决。正是人、财、物这些基本的资源和要素由地方控制,才为地方行政权干涉司法权的运行创造了便利和条件,使得司法活动不得不屈从于行政命令和长官意志,也使得越来越多的潜规则横行于司法领域,带来令人痛恨的司法不公和腐败。需要说明的是,有人将“司法权力地方化”简化为“司法地方化”,并从管辖范围、上下级法院的关系论证地方司法化的合理性,实际是注重形式下的偷换概念,和这里论述的并非同一问题。(四)法院管理行政色彩浓厚分析建国以来法院改革的历史,很容易可以看出法院始终没有摆脱行政化的色彩。自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后,审判工作及法院自身的管理实际由法院行使,从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”,即审判职能和管理职能。朱苏力认为,现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能,因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合,甚至与司法权行使发生某种冲突,并在一定程度上会影响司法权的行使[9]。尽管理论界和实务界都在不断针对法院管理的去行政化进行呼吁,但直至今天,这种状况并没有得到真正改变。法院是行使审判权的专门机构,其管理的行政化容易导致法官的官僚化倾向。更为重要的是,以行政方式进行审判管理的案件审批,不但侵害司法权的独立行使,而且极易因违法干预造成法官作出的裁判结果不公,造成职责不明、审判效率低下、法官素质下降等严重弊端。(五)法官职业化的不彻底司法是运用一定准则和技术还原事件本来面目的过程,并在这一过程中实现惩恶扬善的价值追求。因此,它对从业者在专业知识、职业素养、技术运用、社会认知等诸方面都提出了极高的要求。在2002年7月召开的法院队伍建设工作会议上,最高人民法院首次明确提出了法官职业化建设的总体目标,并制定了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,真正拉开了法官职业化建设的序幕。客观而言,我国在推进法官职业化建设方面已经有了很大的进步,但相对于现代法治建设的需求仍颇为不足。有学者分析认为,尽管我国许多法院特别是一些中、高级以上法院的法官专业化水平已经有相当提高,但以下问题仍不容回避:完全以职业知识和能力为选任条件的职业竞争机制在全国范围内还没有真正形成;我国每个法官每年的审判效率不太乐观;当前部分法官的学历层次与其实际业务水平尚不完全协调;部分法官的人文素养和道德人格魅力仍然有待改善。[10]法官的判断之所以能被公众认可和接受,毫无疑问与其自身的职业素质有着密切的关联,这也是维护法律权威和司法公正的基本前提。

三、中国司法改革的现代化向度

如当前其他任何领域的改革一样,我国司法改革也一直经历着困惑和矛盾,但其前进指向的现代化目标是肯定的。司法现代化反映了现代法治社会建设的必然要求,是“体现当代世界范围内法治国家实现法律设定之权利、自由、平等价值目标所依据的精神、原则,并用以保证法律被独立、平等、公正地适用的全部过程”[11]。当然,司法现代化不仅体现为动态的发展过程,而且需要具有相对静态的判定标准。应强调的是,为了避免脱离实际而陷入乌托邦式的鼓噪,司法改革对中国国情的考虑和对中国独具特色发展需要的满足是必须的。本文认为,在肯定现代化指向的总体前提下,针对当前存在的问题,司法改革在具体向度上应着力关注以下基本的要素指标:(一)司法理念的人本化真正意义的司法改革应是以人为标准、以人为目的并崇尚人文关怀的“,是以符合人性要求为价值目标的司法改革”[12]。现代司法理念发端于近代人文主义思想,与现代法律的价值取向和精神诉求息息相关,基本内容涉及司法的公正、效率、中立、独立、民主、正当、权威、透明等一系列方面。无论现代司法理念如何表述,其内蕴的价值取向决定了它与人本观念必然有着天然的联系。从根本上讲,现代司法理念实际上就是法官如何实现现代社会背景下不同主体在法律上获得平等、公正、正义等价值之问题。在强调中国国情的官方话语体系下,也就是司法如何服务于人民的问题。司法为民的提出虽然极具政治色彩,但在一定意义上却是最具有包容性并最具有中国特色的现代司法理念。基于这一认识,司法应该被界定为一种提供公共服务的活动,在立场、方式和态度上必须彰显亲和性,使当事人受到体面和尊严的对待,避免司法的专业化知识与方式成为当事人享受司法服务的障碍;应当进一步赋与和保障公民诉讼权,便利当事人参与和行使各项诉讼权利;最为重要的是,司法活动必须通过对矛盾纠纷的解决和社会秩序的修复,实现人们对司法公正和社会正义的追求。(二)司法功能的多元化在传统司法中,依法审判和解决纠纷被认为是司法的基本功能。随着社会的变革和转型,司法功能的拓展已逐渐成为司法改革的内在要求。换而言之,社会的进步和发展要求司法在充分发挥其定纷止争、进行利益平衡、维护公民权利直接功能的基础上,进一步扩充其延伸性功能,强化对权力的制约、加强对公共政策制定的影响力。有人认为,社会转型期为实现与发展法院的司法功能提供一个释放机会与扩张空间,并已经呈现出司法主管功能、权力制约功能、公共政策形成功能、释法补漏功能、解决纠纷功能等形成和延伸的变化特征[13]。从可行性和必要性的角度看,司法应当在解决社会矛盾和冲突方面发挥更重大的作用,其所提供的解决方案应具有终局性的效果;拓展司法审查的领域、赋予宪法以可诉性已成为当前普遍的认同,应成立专门的违宪审查机构,由司法来审查和裁决法律、法规及行政行为是否违宪,已加强对人权的保障,防止国家权力对社会主体合法权利造成损害;应为社会主体提供更加充分和更具操作性的司法救济,特别是要赋予法院对损害公民权益的行政案件全面审判的权力,改变对抽象行政行为、终局行政行为、内部行政行为等不能审查的现象;对那些涉及公共利益、社会急需但立法、政策一时不能满足需要的案件,法院在审理时应在法定职权内促进公共政策的形成。(三)司法权行使的独立化“如果司法过程难以以某种方式避开社会中行政机构或其他当权者的摆布,一切现代的法律制度都不能实现它的法定职能,也无法促成所期望的必要的安全与稳定。”[14]司法权的独立虽然不等于司法权的公正行使,却是实现司法公正的必要前提。司法权的独立包括司法权的行使主体独立和司法权的运行过程独立。在主体独立方面,要保持司法机关在人事制度上一定的独立性,将法官、检察官的任免纳入法律监督的范围;要进一步细化法官、检察官的任免条件和程序;司法人员在办案过程中,非因违反法律规定不受上级领导和上级机关的干涉,仅依据法律和事实作出理性的判断和决定。在运行过程独立方面,法官在执行审判职务时,除受事实与法律的约束外,不允许包括各种国家机关、社会团体、组织、个人、其他法官与法院在内的一切主体随意干涉法官的审判活动;应完善司法权行使的程序规定,在外来权力与司法权之间设置必要的隔离区域;要增加司法权行使过程的透明度,减少暗箱操作的可能;要建立对非法干预法院依法独立办案行为的责任追究制度和备案登记报告制度,加大对不当干预法院审判和执行工作的纪检监察力度。应当注意的是,司法权独立制度的设计必须与司法权制约制度的完善相辅相成,不可偏废。(四)司法管理的去行政化就中国当前的实际而言,完全意义的去除司法管理中的行政化并不现实。因此,这里的去行政化是探讨如何通过改变现行管理体制以避免对司法权行使的干扰。针对行政事务问题的无法回避,有学者认为应建立统一的行政管理实施机构,将法院内部所有行政机构合并成一个管理机构,称为法院行政管理(总)局,作为法院行政管理决策组织的执行机构[15]。也有学者提出,法院内部行政部门的定位应当是服务性的,职责主要是管理内部行政事务,保障审判工作的顺利进行,无权干预审判、无权对法官进行考核、监督、惩戒;另外,建议把程序性管理权纳入规范化管理轨道,继续完善审判流程管理机制,把文书送达、财产保全、排期开庭彻底从审判庭分离出去,并纳入程序化管理中,防止部分领导借程序性事务干扰审判[16]。司法权和行政权在司法机关的并存确实极易导致后者对前者的干涉,因此,在目前对司法管理机制的重新定位和规范十分必要,行政色彩的弱化和行政权力的退居幕后应是解决问题的关键所在。(五)司法主体的职业化这一问题主要涉及法官队伍的建设,是司法改革进程中被关注最多的问题之一。法官是精英化的职业,是评判一个国家司法现代化的重要指标[17]。法官职业化是现代法治国家基本特征和必然要求,缺乏法官职业化的主体基础,司法现代化是无从谈起的。身着法袍、手持法槌并非法官职业化的象征,实现法官的职业化、专业化甚至精英化需要从多方面入手。一是要完善法官的职业准入制度,规范法官选任程序,统一法官选任标准,严格法官遴选制度,从学历、任职资格等方面提高法官职业准入的条件;二是要制定科学、合理的法官政绩评价体系,推行法官的分类管理,严格对法官职业行为的监督和对职业水平的考核,逐步提高法官的职业化管理水平;三是强化法官的职业崇敬意识和职业道德,树立职业神圣感和使命感,确立法官的职业良知,也促使社会对法官和法院的认可、理解和尊重;四是大力推行法官培养和继续教育制度,不断提升法官的职业技能,让法官从机械适用法律的工匠变成能够熟运用司法技巧的艺术家;五是完善法官任职保障制度,对法官的生活保障、人身安全保障、任职保障提供一体化制度设计,解除其后顾之忧。司法改革是一个充满探索的过程,犹如在布满荆棘的征途中艰难地穿行,既需要勇气也需要信心。尽管存在许多不尽如人意的地方,但改革仍然要持续下去。如果说刚刚施行完毕的最高人民法院《二五改革纲要》开始了对司法体制变革的初步涉足,那么近期《三五改革纲要》的颁布则宣布了对司法体制变革的继续深入。我们有理由相信,随着司法改革的进一步推行,现实中难题将会逐步破解。

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