环境保护司法禁止令规范探讨

环境保护禁止令是国内环境司法领域的新举措。通过实证研究，类比分析了各地法院在推行环境保护禁止令方面的制度探索及其运行样态，发现以行政机关和民事主体为申请主体的环境保护禁止令“二元结构”模式已基本成型，但在禁止令的表现形式、申请权的配置以及禁止令签发不当的救济等关键制度上仍有规范化发展的必要。以制度的规范构建为目标，环境保护禁止令的表现形式以载体的统一为要，宜回归“令”之本质，兼顾法律移植个性之彰显、法律继承共性之提炼和国内环境法治现状之映射；申请权的配置应兼摄行政机关的当然性和民事主体的应然性；禁止令签发不当的救济应遵循“二元结构”的双轨路径，以保障被申请人的担保权、异议权、追偿权和解除权为规范内容。本文将围绕环境保护禁止令“二元结构”模式，对环境保护禁止令的表现形式、申请权配置和救济方案的设计问题进行论述，旨在推动环境保护禁止令制度的规范发展，发挥制度实效。

环境保护禁止令的表现形式的抉择

实践中，环境保护禁止令有的以“令”的形式做出，也有的以“裁定”的形式做出。为了保证形式的完整性，是保持原有令状制度的一致性，统一以“令”为载体？还是彰显司法的独立性，统一以“裁定”为载体？笔者认为，我国环境保护禁止令的载体应当保留原有“令”的形式，体现行政权力；同时加以“裁定”的形式，发挥司法职能。确定以“令+裁定”的形式，能够扫清该制度运行上的形式障碍。理由主要有以下三个方面。第一，从法律移植来看，保留令状制度中原有“令”的形式符合法律移植的外部开放性。所谓法律的外部开放性，即某部法律或某项治理措施在某类问题中的适用是共通的。就环境保护禁止令而言，主要体现在两个方面：一方面，从令状制度的起源来看，最早可以追溯到罗马，其主要是国王的命令，以“令”的形式做出，更凸显“令”的意味，即“命令、法令”的含义。环境污染行为的制止，是对人身和财产的限制，当然体现国家命令和国家权力。另一方面，当下环境问题是全球性的问题，国内所处的阶段正是发达国家曾经度过的阶段。同样的社会问题，域外提出的环境保护禁止令制度，与国内应当具有一些共同语境。在此问题上，我们国家主要借鉴的是美国的环境保护禁止令制度，而没有沿用德国的假处分制度。该制度的出台，是为了回应公众对环境问题日益严重的关注，方便公众合法地保护自己的权益，从而创制的一项新的环境保护措施。虽然并不是所有的外来制度都适合本土化，但是其优点也需要正视。第二，从法律继承来看，“裁定”符合法律继承的要求。一般而言，法律的继承就是原有法律对新法的影响或新法对原有法律的继受。因为原有的法律体系本身具有逻辑自洽性、可预见性和稳定性。因此，外来引进的法律制度的本土化，必然要满足国内法律体系内部的一致性，才能顺承当前的法律体系，否则将会打乱整个法律体系的平衡，反而发挥不了该制度的效果。由于我国对于环境保护禁止令没有明确的法律规定，现行依据主要是通过对《民事诉讼法》中的行为保全制度进行扩大解释，将其纳入行为保全的范畴，以裁定的形式体现出诉讼程序的一致性。第三，从国内法治现状来看，当前申请环境保护禁止令的方式有两种：一是行政机关申请，依据《行政强制法》第53条，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。法院收到没有强制执行权的行政机关申请后，向被申请人发出环境保护禁止令。无须累述做出具体禁止内容的依据，法院只需要适当说明签发“令”的理由，即可以“令的形式做出。二是民事主体申请，依据《民事诉讼法》第100条的规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施”。相较于行政机关，其他民事主体申请禁止令，因缺乏行政机关采取的前期的必要调查，很难确保该行为的合法性。因此，为保护相对人的权益，用裁定的形式更便于进行充分的说理，此说理包括禁止内容的说理和裁定签发禁止令的说理。如果人民法院依职权做出禁止令，也应用裁定的形式。

环境保护禁止令申请权的配置

究竟如何配置申请权，则需要从不同的主体出发，进行区分。同时，厘清行政机关和民事主体申请权配置之间的关系。行政机关当然具有申请权环境司法主要依赖于行政机关与司法机关的配合，环境保护禁止令便是其中典型的举措之一。具体而言，行政机关当然具有申请权的合理性可以从三个方面进行分析：一是法律上明确规定相关行政机关对于污染行为具有管理职能。有执法权的行政机关可以责令停产停业，没有执法权的行政机关可以向法院申请强制执行。二是行政权的优势及强势都无可比拟，加之环境法的实施，更倾向于以行政手段进行处理。同时，由行政机关提出申请，可以缩短法院的审查时间，进而减少司法成本。三是环境利益作为公共利益更依赖行政机关的作为。理论上，环境责任从来都不是某个特定的主体所承担，而是所有成员共同负责。国家作为最大的集体，被寄予了更多的期待，其下属机构理应履行相应的职责来保护环境。事实上，公民也难以承担起较重的环境保护义务，赋予行政机关更多的权力也是应当的。民事主体应然具有申请权首先，由于我国的环境治理思潮是一次自上而下的运动，国家承担了主要责任，同时基于我国特殊国情，经济发展仍然占有很重要的地位。在环境治理上，地方政府会出于对当地经济的考虑，放任污染企业污染环境的行为，有时即便进行处罚，通过事后处罚的方式处理环境问题，也只是治标不治本，并且由于企业处于优势地位，行政机关即便接到举报，也有可能形成权力腐败的现象，致使环境问题越来越严重。仅想依靠政府或行政机关来解决问题，似乎也难以令人满意。既然难以割裂经济与环境的关系，只能从预防入手，从事后转向事前，标本兼治，才能药到病除。将民事主体纳入申请主体之中便是该制度运行的关键一步。其次，从已有的法律来看，除根据《民法典》侵权责任编中关于环境损害侵权相关规定的“只有直接遭受了环境污染损害结果的利害关系人才可以提起侵权责任之诉”以外，环境领域所有的法律均没有规定公众有权因环境损害而提起诉讼。然而环境损害既关系到个人利益，也关系到公共利益，寄希望于其他主体积极作为，只能是理想状态。而环境保护禁止令制度恰好能够填补公众在环境司法领域权利救济的空白。未受到直接损害的公众虽然没有权利提起诉讼，但是能够有权进行制止。并且通过司法途径对行政权力进行监督，既能解决环境问题，又能维护国家形象。相对于较重的行政强制色彩，由各方利益相关者承担起保护环境的社会责任，从而为解决问题形成共识或者同意提供基础更加可行。同时，民事主体作为申请主体，也是公民社会发展的表现，它反映公众对自己利益诉求的表达，这种诉求表达是对整个人类生存环境的关注，是个人利益和公共利益的交汇点。最后，有社会公众的共同参与，可以将保护环境的主动权交还公众手中，由公众来监督企业和政府。相应地，环境质量的好坏公众也具有发言权。二者相互配合，能够将监督的效果最大化，这样的制度运行才更加合理。相比于行政机关有限的行政职权和监管范围，民事主体的体量更大，对于个人利益的关注从而转化为对于公共利益的关注，更符合集体对集体成员的要求。而且，笔者认为将公民纳入申请主体的范围，主要有以下三个优势：（1）提升公众的环境责任感，使得公众切实参与到环境治理活动中。（2）扩宽监管视野，补齐环境保护行政机关监管能力的短板。（3）丰富监管手段，完善环境监督管理体系。

环境保护禁止令救济方案的设计

为实现环境保护禁止令的功能，要求不当损害救济方案的设计应当充分考虑到被申请人的现实状况。从被申请人的类型来看，被申请人主要表现为企业、工厂和单位。这类主体有个共同的特点，如果批准环境保护禁止令，就会对该主体造成大量的财产损失。尤其是对于个人申请禁止令的，又是否能够做到平衡当事人之间的利益，现实中对法院造成了极大的困扰。具体而言，可以从价值层面和制度层面分别进行探讨。救济方案的价值衡量任何一项法律制度的设计都需要考虑正当性与效率。二者看似矛盾，实则可以通过合理的程序设计，从而达到并行的效果。正当程序原则贯穿整个程序设计。好的法律程序除有好的结果效能外，还应包括本身的程序价值。一项新的制度的出台，必然会解决当前社会的一类问题，相应地，也会产生另一类问题，即便是经过了多方检验，也不一定能够完全满足社会的需求。环境保护禁止令是对可预见的环境损害进行规制的一种手段，是对环境利益的回应。一方面，对于环境治理从事后转向事前，能够防患于未然。另一方面，由于科学的不确定性、认知偏差、错位问题等因素的叠加，这种“可预见性”也会大打折扣。既然正义的天平有所倾斜，环境利益已然大于个人利益，那么至少需要采取相应的补救措施，来维持这种微妙的平衡。救济方案的设计正是出于此种目的，也是对个人利益的回应。效率一直是司法环节中谈论较多的话题。随着人们权利意识的增强，对于自身权利的保护不再仅限于损失的补偿，而要求尽可能快地解决问题。环境问题更是如此，时间越长，污染的范围越大，污染的程度越深。相应地，程序拖得越久，当事人受到的损失越严重，司法成本就越高。基于此种境况，救济方案设计中的效率可概括为：（1）审查的期限。审查作为程序中关键的环节，其重要性不言而喻。随着科技时代的到来，高效似乎成为这个时代的标签。在追求公平正义的同时，审查的效率也不宜拖沓。环境利益会随着时间成本的增加而减少。同理，审查期限的延长，也会造成个人利益的减损。尤其是实践中企业停工、停产，损失会随着时间成倍增长。（2）异议的期限。实践中最容易引发争议的情形是处罚做得很快，申诉很复杂。最终就形成了一个很有趣的现象：“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。不是法律规范指导各方的行为，而是社会舆论倒逼行政机关或者司法机关做裁决。于现代法治而言，造成了合法性的危机。减少多头管辖，互相推诿，缩短异议期限，改善权力机关与社会公众之间的关系，维护政府形象。（3）追偿的期限。法谚有云“迟来的正义是非正义的”。换言之，“得不到及时的补偿也是非正义的”。当事人本身遭受了不正当的损害，还不能得到及时的补偿，本身就是非正义的。

救济方案的具体展开

在考虑到环境保护禁止令申请主体为行政机关与民事主体的前提下，救济方案应从被申请人的救济权利出发，具体而言有以下四个方面的内容。第一，被申请人享有担保权。对于担保权又需区别对待行政机关与民事主体。首先，行政机关作为申请人。行政机关申请环境保护禁止令应在诉前，没有行政执法权的行政机关，依据行政强制法相关规定，可以向人民法院提起环境保护禁止令的申请。一般而言，法院首先需要对行政机关提交的材料进行审查，人民法院才可以受理申请，颁发环保禁止令。而法院审查普遍以“四因素”为标准，即（1）原告在案件实质问题上胜诉的可能性（“胜诉可能性”）；（2）对原告造成的损害与被告由于授予禁令而遭受的损害之间的权衡状况（“平衡损害”）；（3）如果未被授予禁止令，对原告造成损害的显著性（“不可挽回的损害”）；（4）公共利益。满足以上四个要件，法院便可授予禁止令。即便是行政机关提出的申请，颁发禁止令主要还是依赖法院的审查。如果是行政机关提供的材料不足以让法院颁发禁止令，法院可以驳回行政机关的申请。因此，对于行政机关申请环境保护禁止令，法院审查后颁发的，其损害赔偿的责任将由人民法院承担。至于行政机关是否需要提供担保，既然责任不在行政机关，且被申请人可以提出国家赔偿，行政机关提供担保既无能力也非必要。其次，民事主体作为申请人。民事主体提出环境保护禁止令申请则可以在诉前或诉中。根据《民事诉讼法》第100条和101条对于行为保全和财产保全的相关规定，诉前都应当提供担保，否则驳回申请。诉中可以提供担保。同时，结合环境污染的特殊性，预先制止排污行为在一定程度上涉及的财产数额相当巨大。因此，法院对于诉前禁止令申请的审查，应当让申请人提供担保，而且必须严格审查申请人的申请材料，避免申请人滥诉，才能够保护被申请人的合法权益，体现司法的公平正义。至于申请人在诉讼中提起申请的，法院可以基于受理案件的具体情况，要求申请人提供担保，如果证据明显显示污染的严重性，则应当批准申请。反之，则不需要批准。第二，被申请人享有异议权。根据《民事诉讼法》第108条以及第225条的规定，都分别明确规定被申请人享有异议权。被申请人对环境保护禁止令的命令或者裁定不服的，可以向人民法院申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行，或者是被申请人认为依据环境保护禁止令进行执行的执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。对于保全裁定不服的当事人享有异议权，可以向做出裁定的法院申请复议。另外，为保障被申请人的合法权益，还可以为诉前禁止令设置起诉期限。原则上，国家向公民提供司法保障的强度，不应因起诉时间不同而施以差别对待，但是诉前禁止令可以设置三十天起诉期限的条件。《民事诉讼法》诉前行为保全“情况紧急”和“不可弥补的损害”以及诉中行为保全“使判决难以执行”和“造成当事人其他损害”的规定。诉前行为保全和诉中行为保全，从功能角度出发，都有避免“不可弥补的损害”因素。对于紧急性因素，都规定了“对情况紧急的，都必须在48小时内作出裁定”。对于“使判决难以执行”，不论是诉前行为保全还是诉中行为保全，都是出于避免不可弥补的损害，保留法院在对案情进行审判后做出有意义裁决的权力，因此很难说这一因素只需要诉中行为保全要求，诉前行为保全就可以不加考虑。如果是出于避免滥诉的考虑，对于诉前行为保全设置的三十日起诉期限可以满足这个要求。第三，被申请人享有损害赔偿请求权。法律规定所有类型的不当损害救济，当事人都享有损害赔偿请求权，环境保护禁止令也不应例外。因此，可以依据《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取保全措施，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，赔偿请求人可以依法向人民法院申请赔偿。对于人民法院错误地采取环境保护禁止令的，当事人可以申请司法赔偿。于民事主体而言，如果申请人败诉，则由申请人承担，被申请人具有损害赔偿权，如果败诉，则被申请人自己需要承担环境污染损害责任。第四，被申请人享有解除权。一般而言，禁止令裁定一经做出便立即生效，但是满足一定条件也能够解除。如果申请人在期限内不起诉，则禁止令自动解除；如果禁止令做出、生效后，被申请人履行了禁止令中所有的义务，也可以向法院申请解除；如果禁止令尚未做出，被申请人已履行了相应义务，设定禁止令的目的已经实现，则人民法院可以不批准禁止令的申请。当然被申请人如果提供了相应数额的可供执行的财产担保，也可以解除禁止令。相对应地，既然环境保护禁止令是一种司法措施，对于违反的法律后果，就可以采取司法强制执行以及追究由此而承担的民事或刑事法律责任。

结语

环境问题是任何国家和社会发展中不可避免的难题，其中充斥着经济与环境的紧张关系，前者以牺牲环境发展经济，后者以遏制经济保护环境。这两种声音长期回荡在中国现代化进程中，但其实二者也并非不可调和。虽然无法一劳永逸地解决两者之间的冲突关系，但是仍然可以通过司法手段将环境损害降到最低。环境司法领域需要摆脱长久以来“事后惩治”的思想束缚，进而转向“事前预防”的功能定位，为环境保护禁止令提供良好的法治环境，借此突破该制度构建上的桎梏，推动该制度的出台。在改善我国环境质量的同时，为全球环境治理贡献出中国力量。

作者：王江 李楠