农村集体经营性建设用地入市分析

摘要:我国的基本国情与社会经济的发展推动了农村集体经营性建设用地的入市改革。此次改革在我国的33个地区进行试点，主要围绕入市主体、范围及收益分配等三个方面进行探索。分析我国目前的集体经营性建设用地的入市现状，其存在使用权的法律定位模糊、入市范围窄以及收益分配制度不完善等问题。在当前的《民法典物权编》与《土地管理法》修订过程中，应明确集体建设用地使用权的用益物权定位并明确其特殊规则，增量集体经营性建设用地应当纳入入市客体，并建立健全收益分配制度的法律规则体系。

关键词:集体经营性建设用地;现实障碍;破解路径

一、农村集体经营性建设用地入市的现状

(一)入市主体多元化。目前，农村集体经营性建设用地的入市主体呈多元化趋势。第一是以村委会作为入市实施主体，如在吉林长春的九台区，村委会可以签订土地出让合同;第二入市主体可以是农村集体经济组织，如上海市松江区明文规定，集体经济组织可以代表村名行使集体经营性建设用地的所有权;第三是土地股份合作社，但要满足具有市场法人资格且是农民集体授权委托的条件，如四川省郫都区确定新型的农村集体经济组织作为入市实施主体，围绕先委托后的机制进行改革，成立农村股份经济合作社。(二)入市范围限定化。根据经济发展，此次入市试点改革的范围限定在存量集体经营性建设用地范围内，存量集体经营性建设用地是指土地利用总体规划和城乡规划已经确定为经营性用途的土地。而增量集体经营性建设用地，也就是将原农用地或公益性集体建设用地转变为经营性建设用地，并未获得试用。各试点改革地区对集体经营性建设用地的入市范围也是严格按照当前中国经济发展的要求，因此在一定程度上，将入市范围仅仅限定在存量集体经营性建设用地。(三)入市收益分配多样化。集体经营性建设用地入市改革的核心问题是如何完善收益分配制度，进行合理的分配收益，一方面就是解决农民集体与政府之间、农民与农民之间的土地收益分配不均衡问题，另一方面各地区的不同集体之间的土地收益如何平衡是最重要的难题。虽然各试点区域进行了相应的改革和探索，但各地仍然没有在收益分配方面达成统一标准。在农民集体与政府之间的外部分配上，各试点区因地制宜采取了不同的土地调节金的征收比例。另外由于试点地区中各个集体的建设用地存在很大的资源差异，不同农民集体之间内部在收益分配上也容易产生利益不均等以及分配不平衡的障碍。

二、集体经营性建设用地入市面临的现实障碍

(一)法律定位上的模糊。各试点地区的实践现状表明，入市主体呈现多样化的原因在于农民集体在现行法律上定性模糊，农民集体与集体经济组织的关系也没有法律法规予以明确。关于集体建设用地法律定位的模糊，使得法律并不承认集体建设用地使用权人的权利，导致金融机构不能同意其为抵押权的标的，最终使使用权人陷入融资的困境。集体经营性建设用地使用权法律定位模糊一方面不能让农地的资源得到有效配置，另一方面也会导致一系列问题不能到解决，例如集体经营性建设用地使用权实际上到底包含哪些具体的权能、使用权人如何合理进行分配等。现行的立法不仅没有对“集体建设用地使用权”有明确的法律定位，也没有设计出较为明朗的法律规则。在实践中，最为常见的就是通过官方正式试点，或者农民自发的方式来突破集体建设用地的流转限制。个别地方造法使法律法规互不统一，从而导致中国的集体建设用地在使用上一直是混乱不堪。(二)入市范围窄。关于集体经营性建设用地入市范围，目前学界和实践中都存在很大的争论，主要问题在于是否包括增量集体经营性建设用地。根据当前经济发展要求和构建城乡一体化的影响，各试点地区都规定只让存量集体经营性建设用地入市。虽然农村存在大量的存量集体建设用地，并且远远多于国有建设用地，而大部分农村将集体建设用地用来作宅基地，有的被作为农村公共设施用地，这类土地在现行法中都是禁止入市流转的。此外，存量经营性建设用地与乡镇企业建设用地不能等同，前者在范围上应宽于后者。新的改革情况下，集体经营性建设用地不能仅限于乡镇企业用地，否则将不能满足农村的实际用地需求，同时建立城乡建设用地使用权市场的改革目标也没办法达成。据统计，目前中国近一半农村并没有存量集体经营性建设用地，也存在未经县级政府及土地管理部门的审批手续等现象。因此集体经营性建设用地入市范围仅限于存量集体建设用地，对于发展农村集体经济的效果并不明显。(三)入市收益分配制度不完善。如何确定土地收益调节金的性质是入市收益分配制度亟待解决的问题的最重要的问题，根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第15条，其中规定调节金按照非税收收入办法上缴国库，纳入公共预算，也不进行分成。因此可以得出，调节金并不是税收。对于国有土地的出让收入，通常是缴纳国库，由市级财政部门提取一定比例的收益基金和开发资金后，再缴纳相应的建设用地有偿使用费，最终剩余的即为国有土地使用权出让金，无需缴税。因此，调节金在制度设计上也是在土地使用权进行交易之后向政府缴纳相应费用，与国有土地使用权出让金相似，但是使用用途和计征方式都存在一定的区别。土地收益调节金性质不明确导致计征基数、收取比例在国家和地方分成时模糊不清，导致如是分配制度也不完善。

三、集体经营性建设用地入市的破解路径

(一)明晰集体经营性建设用地使用权法律定位。相关法律应当对集体经营性建设用地的使用权作出相应修改和具体规定，《民法典物权编》应对集体建设用地的使用权人、所有权人等民事主体作出清晰的定位;《土地管理法》中加强对集体建设用地使用权的行政管制，最终形成一个完整的建设用地使用权制度，不仅规则明晰，并且权利清楚，更是入市的基本要求。因此《民法典物权编》必然要作出制度修改，集体建设用地使用权应当符合物权类型法定的要求，应当属于用益物权类型。也需要对增加条文对集体建设用地使用权的定义做出规定，更加明确其法律定位。综上，集体建设用地使用权应当是集体土地的用益物权，包括经营性集体建设用地使用权和公益性集体建设用地使用权。与此同时，《土地管理法》加强对集体建设用地使用权的管制方面作出衔接立法，如:集体建设用地使用权的确权、集体公益性和经营性建设用地界分等特殊规则。(二)适当扩充集体经营性建设用地入市范围。应适当将增量集体经营性建设用地纳入此次入市改革的客体范围，这不仅有利于保护农民集体的利益，也能促进农民所享有的土地收益。由于地方政府的土地财政是由建设用地指标土地城乡规划来直接支撑，然而增量集体经营性建设用地使用权的生成一定程度上会影响建设用地指标的分配和土地城乡规划的变更，因此会涉及政府利益。农民集体应是此次集体经营性建设用地入市改革的最大受益者，并且是集体土地的所有权人，应当享有绝大部分的利益，而不能受到政府参与分配的影响。所以，从保护农民集体土地收益的层面来说，排除增量集体经营性建设用地入市具有不正当性。“存量”与“增量”、城乡土地一级市场的统一，都不应作为集体经营性建设用地入市范围的困境进而限制。如果能根据经济发展，在土地城乡规划总布局中被定义为集体经营性建设用地的，应当给予入市的资格。然而即使具备了入市资格也不一定就可以入市交易，还需满足完成土地用途变更手续的条件，只有满足这个条件，增量集体经营性建设用地才可以入市交易。(三)健全入市收益分配制度。应当明确土地增值收益调节金性质，在合适的时候推进“大体平衡”。而对于政府对土地增值收益调节的增收是否应属于集体经营性建设用地，理论界与事务届众说纷纭。然而从现行政策的规定来看，调节金的征收应属于国家强制征收行为，其主要目的是充当农村基础设施与公共配套投入的预留保障。调节金的征收，在客观上虽发挥了调整利益结构的作用，但在本质上其并不是对国家与集体经济组织及成员进行的利益平等分割。故调节金应归属于行政事业性收费，收益分配的表述也应该在集体经济组织与农民之间更好。另外，由于在集体经营性建设用地入市的同时，会进行缩小征地范围改革，地方对国有土地的财政会逐渐呈现越来越不依赖的趋势，进而导致对土地增值收益调节金的逐步依赖，更有可能会成为地方政府的最原始动力，从而推动集体建设用地入市发展。因此，地方政府需要提前做好充分的准备进行衔接，平稳入市。

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作者:包志会 单位:天津师范大学法学院