农村新型社区建设论文3篇

第一篇

1农村新型社区建设的工作流程

依据上述目标和原则，可确定农村新型社区建设的基本程序:农地经营制度改革、新型社区建设可行性分析、规划设计、建设实施(见图1)。农地经营制度改革是一种趋势。家庭联产承包经营责任制是我国农用地的基本使用制度，30年来该制度促进了农村生产力的稳步提高和农村经济的快速发展。但是，随着我国城市化进程的推进和市场经济的快速发展，家庭联产承包经营责任制局限性逐渐显现:农地产权主体不清、难以形成规模经营，农地承包经营权权利体系不完善，阻碍了农村经济的发展［9］。在保护农民对集体土地承包权的基础上，将承包权和经营权分离，实现农地企业化经营管理，提高农地利用的集约化和规模化程度，提高农地使用效率，将是农地经营制度变革的基本方向。同时，农地经营制度变革也是农村新型社区建设可行性分析的主要内容之一。农村新型社区具体的建设组织，可以借鉴城市居住区开发建设经验，在此不作赘述。下面重点讨论农村新型社区建设的可行性分析和规划设计。

2农村新型社区建设的可行性分析

2.1农村新型社区建设的影响因素

土地的自然条件、农民意愿、农地经营制度改革和农村新型社区建设模式等主客观因素共同决定了新型社区建设的可行性。土地的自然条件是影响农地经营制度变革的客观因素，同时影响农业生产作业半径。在众多主观影响因素中，农民意愿是核心，其他因素也多是首先直接影响到农民意愿进而作用于新型社区建设的可行性。作为新型社区建设的主要目标之一，农地经营制度变革从一定程度上决定了农村新型社区建设价值的大小，同时它也通过作用于农民意愿影响社区建设的可行性。农村新型社区建设模式直接决定了社区建设的融资方式和操作程序，对农民最为敏感的对象———经济负担，产生重大影响，所以，建设模式的选择也是可行性分析的一项重要内容。另外，体现于村落建筑的农村传统文化保护价值，也在一定程度上决定了农村新型社区建设的可行性。

2.1.1土地自然条件

土地自然条件主要指地形条件(平整度)、地块大小和规则程度。土地坡度大，地块小，形状不规则，则不适宜大规模机械化作业，农民耕作半径也小，所以不利于农村聚落合并建设新型社区，反之亦然。

2.1.2农民意愿

农民意愿是农民对放弃传统的各自经营的农地经营模式和在农村聚落小聚居的居住方式，接受新型的规模化经营的农地经营模式和在农村社区大聚居的居住方式的心理倾向。这种心理倾向受农民习惯、观念等主观因素的影响，也会随客观环境的变化而改变。向农民传输现代化农地经营理念，发展地方非农产业、疏通农村劳动力进城务工的渠道以减少农民对农业收入的依赖，进一步完善社会保障制度，建立能让农民触摸和感受的功能完善的农村新型社区试点区等等，这些措施都有助于改变农民传统观念，有利于推动农村新型社区建设。

2.1.3农地经营制度变革

农地经营制度变革涉及农民就业、农地流转方式、农地经营者选择、农民权益保障等诸多问题，并且不同地区情况各异。总的来讲，平坦的地形条件、农民的坚定支持、发达的地方非农产业、通畅的劳动力输出渠道、完善的社会保障和一定数量的资金支持将有利于推行农地经营制度变革。农地经营制度变革的前提是保护农民的土地承包权，具体可以选择土地批租、入股等等形式集中土地经营，提高农地使用效率。

2.1.4农村新型社区建设模式

农村新型社区建设模式主要指谁来主导建设、用谁的资金建设以及如何进行投资回报等。目前，有建设实践的农村新型社区建设模式主要有市场运作模式、企业参与模式、政府主导模式、政策引导模式和自筹自建模式。每种模式均有其适用条件，任何地区不能照搬别的地区的建设模式。但任何地区选择建设模式，均应坚持一个原则，就是短期内不能过于加重农民经济负担，长期不能侵害农民经济利益。在众多的建设模式中，基于政府主导的利用企业资金将社区建设(Building)、农地和社区商业设施经营(Operation)、社区管理(Management)一体化的运作模式(简称BOM模式)，将有更广泛的适用性。对农民来讲，不需要自己出资就能搬进新的社区，这将有利于提高农民的积极性;对政府来讲，也避免了融资的困难，减轻了财政压力;对企业来讲，这种BOM方式也兼具可操作性和可持续性:社区建设所需资金相当于企业扩大生产的原始投资，视农地、社区商业设施经营收益和社区管理以及其他运营成本分别为年度现金流入和现金流出，可以得到年度净现金流。企业根据理想的投资回收期，核算单位面积农地每年可以给农民多少回报，以此作为投资农村社区建设的谈判底线。如果这个回报数额得到双方的认可，BOM模式则可进入实际操作阶段。

2.1.5农村聚落传统文化保护价值

农村聚落是农村传统文化的主要载体。诸如山西的大院、安徽的徽派建筑、福建的客家土楼等极具历史价值，不能因建设农村新型社区而破坏这种农村的传统文化。

2.2农村新型社区建设的可行性分析方法

农村新型社区建设的可行性分析宜采用多因素分析法。建立以土地自然条件、农民意愿、土地经营权流转可能性、建设模式被接受程度等为控制层，包含15项具体指标的评价指标体系，指标体系见表1。采用问卷调查、资料查阅、现场调查等方法获取指标分值，用德尔菲法(Delphi)和层次分析法(AHP)相结合的方法获取指标权重，然后根据K=∑Wi。Xi计算可行性综合指数K(式中Xi为第i个指标，Wi为第i个指标的权重，i=1，2……15)，根据K值分布区间判断农村新型社区建设的可行性。需要注意的是，对于一些主观指标，问卷调查是获取临界分值的主要方法，调查结果是对指标赋值的依据;有一些指标诸如农民乡土情结、当前居住条件、农村聚落传统文化保护价值等，指标赋值大小与现实情况呈反向，因为农民乡土情结越重、当前居住条件越好、传统文化保护价值越大，越不利于新型社区建设，所以指标赋值也应越小。

3农村新型社区规划体系及内容

农村新型社区建设是一项复杂的系统工程，投资巨大，在一定程度上具有不可逆性。为保证建筑科学，配套完善，空间布局合理，并处理好社区建设与农村传统文化保护和农村旧址复耕的关系。在农村社区建设实施之前，相关部门应组织编制传统文化和历史建筑保护规划、农村新型社区空间布局规划、农村新型社区详细规划和农村旧址复垦规划，组成农村新型社区规划体系。

3.1传统文化和历史建筑保护规划

农村聚落是我国传统文化的重要载体，其中也不乏文物古迹和历史建筑。保护这些传统文化和历史建筑，以防因建设新型农村社区而破坏，具有重要意义。县级政府应该是编制该规划的主导者，因为以县域是编制该规划的理想空间尺度。保护规划的编制应建立在调查、分析和评价的基础之上，不仅要明确保护对象的类型、价值和保护方法，还要编绘规划图，明确保护红线范围。传统文化和历史建筑保护规划要作为其他新型农村社区规划编制的基础，其他新型农村社区规划不能违背传统文化和历史建筑保护规划。

3.2农村新型社区空间布局规划

为避免单个农村新型社区建设位置选择的盲目性，县级政府应主导编制本县域范围内的农村新型社区空间布局规划。新型社区空间布局应坚持靠近较大居民点(如乡镇驻地)、方便交通、方便农民生产生活的原则。合理确定独立农村新型社区建设规模(依城而建的非独立社区规模则具有灵活性，不作研究)是编制社区空间布局规划的重点内容。基于基础设施服务合理性的独立社区人口规模计算具有现实意义。农村新型社区之间的空间距离要远大于原有自然村落之间的距离，小学成为独立社区的必要设施。借鉴佩里(ClarencePerry)邻里单位理论［10］，可依下式确定社区人口规模(M)。M=S/r式中，S为一所小学学生数，r为当地6～12岁小学学龄儿童占总人口的比例。然后，根据下式计算村庄的人数P，并据此确定整合的村庄数。P=M/(1－αβ)式中，α为规划期末城镇化转化率，β为农村新型社区规划建设期的城镇转化折算系数。农村新型社区空间布局规划与传统文化和历史建筑保护规划一样，两者均属较高层次规划，其编制时间要早于其他新型农村社区规划。

3.3农村新型社区详细规划

社区详细规划是规划体系的核心，包括如下内容:规定各类不同使用性质的用地位置;规定各项控制指标，如建筑容积率、建筑密度、道路宽度、绿化率、停车场位置等;确定电力、电讯、消防、环卫等各项公共设施的位置、范围;规划绿地的位置、范围;综合安排各种管线的走向、管径。规划成果除了规划文本外，还应有控制性详细规划图、单项规划设计图等图件。

3.4农村旧址复垦规划

在农村新型社区规划体系中，农村旧址复垦规划属于相对独立的部分。其目的是改变建设用地性质，恢复土地的生态功能。农村旧址复垦应坚持农业利用优先的原则，拟定多种复垦方案，综合分析每种方案的生态价值并进行投资收益分析，最终确定最优方案。另外，如果将农村旧址复垦为农业用地，规划成果中还应体现新增耕地的经营管理及收益分配方式这部分内容。农村新型社区规划具有很强的专业性。因此，对于各层次的规划，应由县级政府或农村新型社区建设的组织者聘请具有规划设计资质的单位进行编制。

4结语

改变农民传统零星分散的居住方式，建设农村新型社区，是提高农地使用效率、改善农村环境、提高农民生活质量、缩小城乡差距的重要途径。多因素分析法是农村新型社区建设可行性评价的主要方法。影响社区建设的主要因素包括土地自然条件、农民意愿、农地经营制度变革方式、农村聚落传统文化的保护价值和社区建设模式等，BOM模式是一种较好的农村社区建设组织模式。传统文化和历史建筑保护规划、农村新型社区空间布局规划、农村新型社区详细规划和农村旧址复垦规划构成农村新型社区规划体系，前两个属于较高层次规划，应有县级政府主导编制，其它规划可由社区建设的组织者聘请具有规划设计资质的单位进行。

本文作者:渠立权邵远征舒帮荣工作单位:江苏师范大学国土资源研究所

第二篇

1财政支持新型农村社区建设的现状

1．1公共财政资金支持或免费提供

河南省新乡市按照“政府引导、群众自愿”的原则，将全市3571个建制村规划为1050个新型农村社区。在财政支持方面，基础设施和公共服务设施建设以政府投入为主，从2010年开始，市、县两级财政安排专项资金不少于4．9亿元用于新型农村社区建设，其中2011年市本级安排财政资金投入1．4亿元。同时，积极整合上级涉农资金，用于新社区基础设施建设，2009～2011年3年分别整合上级涉农资金3．9、4．1和4．5亿元。许昌市主要通过建立奖补激励机制，对启动建设的新型农村社区，市财政给予每个新型农村社区奖励补助50万元。同时，为了跟进考评社区建设情况，市财政每年安排1000万元专项资金，对中心镇区和新型农村社区建设进行综合考评并给予相应奖励。安阳市从2012年起，市财政每年拿出7000万元专项资金，对新型农村社区的规划、基础设施、公益服务设施及产业发展，根据规模大小、建设标准及完成时限，给予资金扶持［1］。

1．2融通信贷资金，实现资本的部门间转移

对一个经济体来说，经济均衡发展的必要前提是投资=储蓄，即I=S，在新型农村社区建设中，政府的财政资金不能满足巨大的社区基础设施建设与公共服务建设需求，即I＞S，资金短缺成为不争的事实，融通信贷资金成为农村社区建设的现实途径之一。2010～2012年，新乡市金融机构发放新型农村社区建设贷款5．77亿元、基础设施建设贷款5．17亿元、农户建房贷款6049万元［1］，并专门成立了投资公司，已融通资金19．74亿元，全部用于当地新型农村社区公共设施和基础设施建设，实现了政府主导的当地部门间资本“过剩”与“不足”的调剂。

1．3私人出资，定期收费补偿成本并适当盈利

新乡市政府号召社会资金投入新型农村社区建设，吸引企业家回乡创业，组建了农村公益基金管理中心，已接受捐赠到位资金2．8亿元，全部用于新型农村社区建设。目前，新乡市已累计投入新型农村住宅社区建设资金212．9亿元，带动全市完成社区建设投资380亿元，吸引法人组织、私人、企业等社会多方资金参与新型农村社区建设，在一定程度上减少了财政支出对私人投资的挤出效应。农业是弱质产业，农民是弱势群体。公共财政支持新型农村社区建设责无旁贷。但在现实中，地方财政的支出能力有限，财政支持新型农村社区建设的方式存在诸多漏洞，造成诸多效率损失，违背了财政支出的效率原则和最小成本原则，造成地方财政可持续支持的困境。在新型农村社区建设中如何提高财政支持效率，使社区成员的需求偏好与社区公共产品和服务供给相匹配，是当前新型农村社区建设面临的重大课题。

2财政支持新型农村社区建设的制约因素

近年来，各地新型农村社区建设规模不断扩大，有效推动了新型城镇化的发展。但是，现实中还存在基础设施供给效率低下、公共服务供给缺乏针对性、社会保障再分配功能受限、社区优效品供给不足等一系列问题，使公共财政的投入偏离其公平和效率目标。如果这些问题得不到解决，将会严重影响社区生活的质量和健康发展，成为新型农村社区建设的制约因素。

2．1财政投入总量规模不足

社区基础设施是由社区中的建筑物、构筑物、绿化、道路、广场、小品设施等物质要素组成。新型农村社区基础设施如交通、通信、水电设施等属于纯公共产品，具有非竞争性和非排他性等特征，需要以政府为主体来进行建设。目前，河南省城市规划区以外的行政村有4．1万个，自然村有21万个［2］。在这么多农村社区推进城镇供水、供气、公交、网络等公共服务需要巨大的财政资金和资源投入。河南省县域一般财政收入占全省财政收入的38%左右，这与64%左右的县域人口数量相比，基础设施供给严重不足［3］。目前新型农村社区的基础设施投资主要由地方财政承担，从地方政府的财政支付能力看，尤其是农业税取消和“营改增”以后，县乡政府普遍出现了“财政悬崖”，无力在规模庞大的新型农村社区建设中提供财政支持。

2．2公共财政投入的低效率

公共财政投入的低效率常常表现为当前农村社区建设方向和方式远远滞后于新农村建设与现代农业生产的实际需求。(1)财政投入大多实行上级政府部门自上而下的形式，新型农村社区公共设施和公共服务的提供规模、方式和结构普遍是上级政府以指令的形式下达，并规定有相应的多元化考核指标，带有很大的形式性、指令性和统一性。社区居民生活服务需求缺乏很有效的需求表达机制，常导致社区公共物品与实际需求错位。(2)在农村社区建设中，基础设施等显性化的考核指标往往是地方政府财政投入的重点。而考核指标范围之外的公共设施和公共服务常常缺位，如社区办公条件、娱乐设施、文化设施、教育培训、医疗体检这些与社区居民生活质量密切相关的公共服务往往缺乏考核的客观标准，导致广大农民急需的各种“软性”公共服务不能得到有效供给。(3)新型农村社区作为新兴事物，其运行机制和管理手段的不成熟使其缺乏相应的监督手段与激励机制，可能会导致相关权力部门进行权力寻租和利益腐败，公共财政支出效率降低，从而满足不了社区居民的发展性需求［4］。

2．3公共财政投入结构失调

从历年中央财政用于“三农”的支出来看，新型农村社区的公共财政支出主要包括基础设施建设、教育卫生科技支出、扶贫支出、其他4部分内容。从新型农村社区建设来看，财政投入结构存在“缺位”、“错位”现象，公共基础设施和公共服务结构严重失调。一些社区在基础设施建造方面追求规模而忽视其质量和寿命，如社区道路、景观、绿化、水电设施在建造的过程中基于节约成本的考虑，往往是建了修、修了再建，造成了无谓的经济损失。此外，社区保障体系有待进一步健全。当前农村社区卫生防疫体系存在机构不全、设施落后、人员配备不足、人员素质低等诸多问题，远远满足不了新时期社区社会保障的需要。郑州市的最低生活保障是每月400元左右，新乡市为农村人均低保标准145元，根本无法满足社区贫困居民的最低生活需求。

2．4财政投入优效品供给不足

优效品是基于外部性等市场失灵或经济公正原则而需要由政府补贴或免费提供的准公共产品和服务，主要包括文化、教育、体育、健康体检服务等。由于这些产品和服务具有较强的正外部性，其社会边际收益往往超过私人边际收益，个人对社会收益的认识和评价不足，对自己所得的福利不能正确判断，导致支付意愿不强和消费不足［5］。据第5次全国体育场地普查的数据，河南省人均体育场地面积0．52m2，低于1．03m2的全国平均水平，而农村人均体育场面积仅有0．12m2，很多社区没有体育设施，也没有举行过任何形式的体育活动［6］。社区公共文化、技能培训、公共健身设施、健康体检项目等具有优效品的特征，是更高层次的公共品需求。民政部部长姜力表示，我国农村社区公共服务能力严重不足，10．6%的村无卫生室，83．8%的村无文化室，83．4%的村无公共体育场地、健身房等设施［7］，社区公共文化等优效品供给不足，已严重影响了社区的生活环境和生活质量。

3突破财政支持新型农村社区建设困境的路径分析

综上所述，解决新型农村社区建设过程中的市场失灵与公共财政矫正市场失灵的过程中产生的政府失灵问题，需要处理好农村社区建设中政府与市场的关系问题，或新型农村社区建设中公共物品的私人提供问题。据张晓锋等［8］对我国121个行政村的调查结果，在村民信息文化的投资中，29．6%的投资来自村集体收入和村民集资，而村民环境健康投资中集体收入和村民集资的比例达64．8%。新型农村社区建设的主体有不同的优势与劣势(表1)，在新型农村社区建设中，从效率的角度出发，根据不同的服务项目，进行社区建设的合作和公共设施服务的供给模式创新，通过深入挖掘各个农村社区的劳动、知识、技术、管理、资本等优势资源，实现社区建设由公共财政投入的“输血型”社区向自我发展的“造血型”社区转变。

3．1吸引社会多方资金，突破社区基础设施建设困境

农村社区基础设施属于混合物品(半公共物品)，具有非竞争性和排他性的特征，可以采用公共财政提供方式和市场提供方式，也可以采用混合提供方式。从政府和市场2个方面看，(1)以政府为主导，公共财政免费提供。社区道路、上下水道、过街天桥等，具有明显的非排他性或很高的排他成本，单项投资不大，数量众多，属于纯公共物品，适于政府提供。(2)综合利用社区土地、金融和税费减免等优惠政策，对社区基础设施进行多元化招商，应对新型农村社区公共服务设施项目进行科学包装，积极推介，广泛吸纳社会资金参与建设。(3)发展社区专业经济合作组织体系。利用农村新型农村经济合作组织，结合本村实际成立以家庭农场、专业大户、致富能人为负责人的各类专业经济实体，组织社区居民参与农村基础设施建设。

3．2促进社区居民参与，突破公共财政投入的低效率陷阱

新型农村社区公共设施和公共服务的目标群体是社区居民，发展社区应以满足社区居民的生活生产需求为目标。(1)发展新型农村社区，在关注建设数量、规模、推进速度和土地集约的同时，更要关注入住新社区的居民的生产生活改善状况，建立社区社会化服务体系，促进社区居民参与社区公共服务。建议各级政府在绩效评估中，把社区居民的生活质量保障、满意度纳入工作评估体系。(2)保障居民社区公共投资项目的知情权、参与权、决策权，激发社区居民参与到社区基础设施和公共服务的决策中来，使居民的生活需求在公共财政投入中得到体现，提高公共财政支出效率。(3)作为公共财政的补充，在社区公共设施和服务的提供中，市场要发挥其应有之力。培植多元公共服务经营主体，鼓励日用消费品连锁店、农业生产资料连锁店、物资物流网络进社区、进市场，方便社区生产生活;吸引更多的非营利组织、本土企业等参与社区公共服务供给，提高社区公共品供给效率和质量。

3．3关注社区民生，突破公共财政投入结构困境

关注社区居民的生活质量，优化公共财政投入结构，将资金切实用在医疗、社保等解决民生的重要和重大问题上。(1)增加对医疗的投入，完善新型农村医疗合作制度。如上文所述，当前多地社区的医疗保障数额小，保障范围小。在农村社区建设中，公共财政应提高对农村公共卫生的投入，提高医疗服务水平和服务质量，缓解社区居民看病难、看病贵的问题。(2)完善新型农村合作医疗制度和与之配套的农村医疗救助制度。加大转移支付的力度，对符合“低保”、“五保”条件的困难居民应做到应保尽保［9］。(3)在完善社区居民低保制度、社区社会救济制度的基础上，逐步建立社区居民养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等方面的制度，优化公共财政的投入结构。

3．4引进市场机制，突破农村优效品供给困境

在社区优效品的供给中，要重视社区居民对于优效品的诉求，切实提高社区的居住质量。多强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用，建立和完善政府、农村社区、企业、农户“四位一体”的农村基本公共服务供给机制，生产出能提高社区生活质量的公共物品。(1)完善优效品供给制度，通过引入市场经济和社会力量，鼓励协会、企业等提供有文化内涵的社区公共优效品，如身体保健、教育培训、体育健身等设施，提高社区优效品供给效率和专业化水平。(2)在社区科技推广和应用方面，供助各种专业协会、农民合作基金会、农村经济合作社以及农业科技示范园基地等非正式组织的力量，为社区居民提供必要的科技信息、技术推广、生产信息以及农产品产供销服务等。(3)发挥私人和中介的作用，针对农村生产生活的实际，提高身体保健、学习培训、职业中介、社区治安等优效品的供给力度，为剩余劳动力提供免费的职业介绍、职业指导和就业培训，提升社区生活质量。

本文作者:段小力工作单位:郑州师范学院

第三篇

一、建设方式

1．新型农村社区的类型

被调查的25个新型农村社区主要分为两种类型。一类是对单个行政村或其中的几个村民小组（或自然村）的整治从而形成农民集中居住的新社区。另一类是多村合并，几个行政村的农户拆除旧房，在划定的区域上修建新房，从而实现多村农户的集中居住。在我们调查的23个新型社区、25个行政村中，有12个属于单村整治，13个属于多村合并。单村整治的选址大体可分为两种，一种是在旧村中翻建，一种是村域内重新选址建设。多村合并的新址选择主要有三种方式。第一种是集中在县（市）周边。这类社区大都依托于县市的产业集聚区和已有的较为完备的基础设施及公共服务，实行较多行政村和较大人口规模的集中居住。滑县的锦和新城是典型的例子，其位于滑县县城附近的产业聚集区，共合并了33个行政村。第二种是集中在乡镇政府所在地的周边。第三种是在农村区域内的集中，通常是几个行政村合并到中心村或重点村。在308户已入住新社区的农户中，82．57％农户的住房类型是独栋（22．04％）或联排（60．53％）别墅，17．43％的农户住进了多层（5．59％）或高层（11．84％）楼房。新型农村社区的建设方式主要统规统建、统规自建（及联建）。在305户有效问卷中，140户属于统规统建，165户属于统规自建。各调查点的多层和高层楼房均采取了统规统建的方式，而在251户的联排或独栋别墅中，统规统建的占33．47％（84户），统规自建占66．53％（167户）。在一些社区，自建与统建由农民根据自己的情况选择，但较多的社区则强制规定应采取统建的方式。

2．推动主体

新型农村社区建设主要有三个推动主体。一是政府主导，指由政府编制村庄整治的规划、通过自上而下动员的方式来发起村庄整治。政府主导的村庄整治通常采取多村合并的方式。政府主导往往体现为县（市）级政府提出社区建设发展目标或规划，乡镇政府确立具体的社区建设对象与任务，并推动落实。二是村集体主导，指由村干部发起或村民联合发起的村庄整治。这种类型的村庄整治主要有两种驱动因素：基于农民改善居住和生活条件的需求和基于得到村集体发展经济的建设用地。当然，这种区别不是严格的，在现实中，这两种因素往往交织在一起。三是企业主导，指由企业依据政府规划而发起并承担较大投入的村庄整治。在农民完成集中居住后，企业通常可以利用旧村庄所腾退出的土地。

3．资金来源

建设新型农村社区需要数额庞大的资金。据介绍，需要投资数亿元才能建成一个5000人口规模的新型农村社区。调查发现，各地在新型农村社区建设中，已经初步形成了由政府财政、社会资金、村集体、农户等多主体共同投入资金来源格局。（1）政府财政投入。政府财政投入主要用于配套和奖补新型农村社区基础设施建设，从而以良好基础设施和公共服务配套吸引农民群众向新型农村社区集中。政府财政资金投入包括两个渠道。一是财政专项资金。2011年、2012年，河南省财政均安排10亿元的专项资金，支持社区基础设施、公共服务设施建设。市、县财政也都安排了一定数量的农村社区建设专项资金。二是整合部门资金。各地按照用途不变、渠道不乱的方式整合中央及省里的专项资金，集中用于村庄整治和新型农村社区建设。例如，新密市出台了《关于整合涉农项目资金集中用于新型农村社区建设的意见》，要求市直有关部门争取的18项涉农项目和资金，必须首先保障满足新型农村社区建设需要。三是土地财政收入的反补。土地综合整治节约出来的建设地指标给地方政府带来的财政收入中的一部分被反补到了社区建设之中。从投入的对象看，政府财政资金不仅投向那些政府主导建设的新型农村社区，而且对那些村社主导及企业主导的新型社区也投入了较多的资金。（2）社会资本投入。由于政府财力有限，各地均高度重视和鼓励社会资本的介入。投入新型农村社区建设的社会资本主要有三种类型。①企业或开发商投入。在所调查的23个新型社区、25个行政村中，新郑市薛店镇的常刘社区、荥阳市贾峪镇洞林社区、睢县的龙王店社区是典型的由开发商投入建设。开发商介入村庄整治的目的是得到节约出来的建设用地并用于开发。以常刘社区的建设为例，该社区计划集中常刘、薛集、草庙马3个行政村6200余人，共需大约5亿元资金投入，主要用于安置房、拆迁、绿化、道路等，这些资金均由开发商投入。这三个行政村占地面积1910亩，社区规划占地410亩，可以节约集约利用土地1500亩，这些节余出来的土地，一部分用于复耕，一部分则以招拍挂的形式归开发商，归开发商拥有土地数量的价值大体在5亿元左右。②社会集资。一些地方在村庄整治中，动员村里在外务工经商人员捐资。光山县江湾村是较为典型的个案。江湾村村庄整治的第一笔近二百万的启动资金就是由该村在北京经商的人员提供。（3）农民投入。在新型农村社区建设中，修建新房的费用主要由农户承担。根据农户调查中收集的279个农民拆旧建新总支出有效样本数据，参与拆旧建新的农户平均负担14．03万元，其中建新房支出占78．82％，新房装修支出占21．18％。

二、建设效果

1．农民生活环境和设施得到显著改善

集中居住之后，农民生活条件发生显著变化。农民集中居住前后生活条件对比共收集301户有效问卷。数据显示，集中居住前56．3％的农户的主要饮用水源是手压井，而集中居住后，入户自来水成为82．1％的农户主要饮用水源；集中居住前，95．1％的受访农户使用的是旱厕，集中居住后85．8％的农户家中都用上了室内水冲式厕所；集中居住前，农户家中做饭最主要燃料是柴草（47．2％）和煤炭（27．3％），集中居住后则被煤气、液化气、天然气（59．7％）和电（26．7％）所替代；集中居住前，78．6％的农户家与村道相连的道路都是未硬化的土路，集中居住后，95．8％的农户家门前就是硬化路面。从农民的主观评价看，83％的受访者对居住区生活环境“很满意”，14％的受访者觉得“一般”，只有1％的受访者“不满意”。

2．节地效果明显，促进了农村土地的节约集约利用

土地综合整治的一项核心内容是通过集中居住提高农村建设用地集约利用水平，再将节约出来的土地复垦为耕地。从调查情况来看，调查地区农村居民点居住分散，农民户均住房及庭院占地面积普遍超过标准，少的在半亩左右，多的则在一亩以上，而且一户多宅情况也很常见，最终使得村庄占地面积大大超过实际需要，通过土地综合整治节地的潜力很大。在所调查的行政村中，舞钢市的枣林村的节地率达87．3％，另外还有4个村庄的节地率在60％以上。

3．农民对新型农村社区建设的满意度和对未来

生活的信心较高农民的满意度是衡量新型农村社区建设成功与否的关键性指标。在289名有效回答中，83％的受访者对新型农村社区建设的总体情况表示满意，只有7％的受访者表示不满意。在288个有效回答中，78％的受访者表示对未来有信心，只有6％的受访者表示没有信心。多数农户认可新型农村社区建设操作方式。在新社区选址上，305户已经入住新社区的受访者中有299人对选址情况进行评价，其中，79．9％的受访者表示“很满意”，13％表示“一般”，3％表示“不满意”，4％表示“说不清”。在建设方式上，297个有效回答中，77．8％的受访者对所在社区所采取的房屋建设类型（统规统建、统规自建、统规联建等）表示“很满意”，15．5％表示“一般”，4．4％表示“不满意”，2．4％表示“说不清”。在房屋类型上，在298位有效回答中，72．5％的受访者对新型社区的房屋类型“很满意”，18．5％表示“一般”，7．4％表示“不满意”，1．7％“说不清”。在宅地面积上，在297份有效回答中，75．4％的受访者对宅基地面积“很满意”，16．8％觉得“一般”，5．1％表示“不满意”，2．7％表示“说不清”。

三、值得重视的若干问题

1．旧村腾退土地的利用及收益分配问题值得关注

新型农村社区建设腾出的土地增量是可观的。如何利用和分配这一土地增量，涉及政府、村集体、农民等参与主体之间的分配关系，值得关注。在新增土地如何使用方面存在着政府和农村集体组织之间的矛盾。基层政府大多希望运用土地增减挂钩政策将腾出的土地复耕，然后通过增减挂钩、置换后把城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地。而一些村的村干部则希望自主开发这些土地，发展集体经济。那些土地挂钩收益较小、土地交通和区位更优越地区的村干部的这种动机尤其明显。新型农村社区建设提供了社会资金进入农业、农村的渠道，但企业与农村、农民之间共享的利益分配机制尚未健全。在通过土地增减挂钩的村庄整治中，腾出的建设用地需要复耕，有的还要被划为永久性的基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。在不通过土地增减挂钩的村庄整治中，村庄整治所腾出的建设用地大都被企业用于开发，开发的形式包括建房出售、使用节余的建设用地指标发展非农产业等等，没有为集体和农民预留非农产业发展用地。而且，集中居住后农民的承包地也大都流转给了公司，被用于发展观光、休闲农业。尽管农民可以得到可观的租金，但也失去了进一步调整土地使用方向的机会和收益。

2．部分家庭或人群的生计状况受到了较大冲击

新型农村社区建设涉及农民居住方式、生产方式以及社会关系的变迁。尽管农民整体上从这种变迁中受益了，但在农村人口异质化的背景下，不同家庭和不同阶层人群从中受益的程度有差异，部分家庭或人群的生计状况受到了较大的冲击。低收入家庭因为在拆旧建新中不仅花光了家庭的所有积蓄，而且背负较为沉重的债务，其扩大再生产的能力及应对各种生活风险的能力削弱了。根据农户调查中收集的279户农民拆旧建新总支出有效样本数据，62．3％的家庭（182户）因拆旧建新而发生民间借贷。另一方面，集中居住导致农民生活成本普遍上升。据统计，半数以上农户家庭开支因集中居住而增加，平均每户每年开支增加2108元。家庭开支的增加主要由水电气、物业管理费用等的增加（56．49％）和食品开支增加（35．56％）两大因素造成。集中居住对养殖户的收入形成严重冲击。与集中居住之前相比，76．6％农户的家庭收入没有发生变化，仅有23．4％农户（70户）的家庭收入发生了变化。在收入有所变化的70户中，超过2／3家庭（48户）的收入有所增加，增加额约合17602元／户；其余近1／3的家庭收入减少，减少额约合12637元／户。农民收入减少的最重要因素来自于养殖收入的减少（60．71％）。由于一些新社区暂未规划养殖小区，致使养殖大户无法继续从事养殖经营，养殖收入因而锐减。一些村庄个案也充分显示了集中居住对养殖户收入的冲击。例如荥阳市洞林村大约有500户，近1900人，约有600劳动力，辖7个村民小组。该村属于山区村，耕地比较贫瘠，但畜牧业较为发达，洞林村有常年存栏50头以上养猪大户3户，有2户饲养规模超过5000只的养鸡大户，饲养规模20多只的养羊专业户2户，养牛专业户4户（其中1户的饲养规模超过了50头），饲养规模达到数千只的养鸭户1户。在入住新型社区之后，这些饲养户都不得不放弃养殖业。登封市唐西村共有987户，3386人。在集中居住前，该村有10多户养猪大户，常年存栏量约200头～300头，最多的达到了500头～600头；有6户养鸡专业户，饲养规模大约2000只；有3户养牛专业户，每户的饲养规模约40头～50头。集中居住后，这些养殖户就只能被迫放弃专业养殖。

3．耕地利用呈现非农化、非粮化现象

集中居住加速了农民承包地向公司和生产大户的流转。但调查发现，农村土地流转后的种植结构呈现非农化和非粮化现象。从农户问卷数据的统计结果看，在126个有效样本中，表示耕地用途没有变化的有49户，占38．9％；表示从种植粮食转向非粮农业生产的有28户，占22．2％；从种植粮食转向非农业生产的有38户，占30．2％。一些典型的地区个案也反映了这种现象。以舞钢市八台镇为例，该镇约有5000亩规模化经营的土地，均不种植粮食，而是用于蔬菜和苗木生产，其中晚秋黄梨基地1000亩，主要从事树苗繁育，由舞钢市的一个公司经营；露天蔬菜，2000亩，由大户经营；大棚黄瓜500亩及日本毛豆1500亩，由平顶山市的一个公司经营。规模经营土地的非粮化是粮食生产比较效益低的反映，是市场经济条件下所必然出现的现象。在新形势下，适应群众多层次消费需求，现代新村促进农业向二、三产业延伸，可以拓展农业增收功能。但是，河南省三化协调发展的前提条件是不以牺牲农业和粮食为代价。如何解决农业及粮食比较利益低与地方政府及规模经营主体的非粮化行为之间的矛盾，将是农村新型社区建设中亟待解决的课题。

四、意见建议

1．以科学规划引导

（1）合理界定村庄整治范围。在调查中发现，一些县（市）在规划时把辖域内的几乎所有村庄都规划为整治的范围。我们认为，这种做法值得商榷。这是因为，农民的居住方式是由其生产方式所决定的，分散居住在一定时期、一定地域内符合农民的生产方式。而且，还应该注意的是，任何事情搞几个点或一些点都是容易的，但大规模推广就会出现很多的问题。因此，在规划时，应合理界定村庄整治范围，有些原来条件较好村庄搞的社区建设，不一定要整体拆迁、另起炉灶。农村新型社区的人口聚集规模不宜过大。结合国外社区发展的情况和河南省的具体情况，社区适度人口规模应控制在10000人～20000人左右，一般不宜超过30000人。（2）循序渐进，把好事做好。作为生活方式的变迁，新型农村社区建设是一个长期的过程，不可能在短时间内一蹴而就。因此在推进速度上，不宜提过于超前的目标。应避免单纯以增减挂钩为目标的村庄合并，更要避免各种形式的“面子工程”。（3）明确政府的职责及支持的优先序列。在选择开展农民集中居住的行政村时候，应优先考虑那些房屋较差、人口流动大，从而有较强内在需求而且实施成本也相对较低的村庄；优先考虑农村治理状况较好的村庄。在新型社区的类型上，应优先支持那些以新型城镇化为导向，把集中居住区选择在位于县城或中心乡镇政府所在地的大型社区。其原因是，农民在这类地方集中居住后，更容易得到非农就业，而且也能够利用已经相对完善的基础设施和公共服务。对于这些大型社区，应把农民身份转变为市民，享受与市民相同的社会保障和公共服务。原有地方财政支付的各种针对“三农”的补贴，凡按身份或农地经营面积发放的，继续按照原来的发放办法和标准发放。为了保障社会稳定，一些附着在农民身份上的利益（例如生育二胎指标）不取消为宜。

2．分层分类解决农民拆旧建新意愿及能力不足的问题

村庄整治能否顺利进行，关键看农民是否愿意拆旧建新。调查发现，农民拆旧建新的意愿受多种原因的影响。那些不愿意拆旧建新的农户主要有四类。一类是农村低保家庭及低保边缘家庭。他们有一定的拆旧建新意愿，但缺乏拆旧建新的能力。这类农户大约占行政村家庭总数的10％～15％之间。第二类是有拆旧建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足。这类农户大约占行政村家庭总数的20％左右。第三类是那些因为原有住房较新、造价较高或者位置较好等因素而缺乏拆旧建新意愿的农户。这类农户大约占行政村家庭总数的10％左右。另外，每个行政村中大约有3户～7户五保户，他们既没有拆旧建新的意愿，也没有拆旧建新的能力。为了推动村庄整治的顺利进行，我们建议，采用分层分类的政策干预手段，解决农民拆旧建新意愿及能力不足的问题。对于第一类农户，一是借鉴城市保障性住房建设的做法，由政府或集体出资，修建廉租房。二是在规划中专门设计一些小户型房或限价房。实地调查发现，一些新型农村社区在这方面已经进行了有益的探索。例如，光山县上官岗社区专门建设了一些房子供贫困户居住，这些房子一般是两室，房屋面积小，价格也相对低。对于第二类农户，宜通过改善现有的信贷政策，解决他们拆旧建新中所面临的资金约束。一些村庄个案（如卫辉市城郊镇倪湾社区）显示，如果这类农户能够得到5万元左右的无息或低息贷款，他们中的90％就会同意拆旧建新。政府应顺势而为，采取多种措施来解决这一问题。一是由政府与农业银行、农村信用社等金融机构协调，促使这些金融机构对新型农村社区建设进行信贷倾斜。二是有条件的地方可以探索实行建设用地复垦指标和占补平衡指标收益的抵押贷款。三是与金融机构协商，促使其探索开办新型农村社区居民住宅按揭贷款。对符合条件，各种证件、手续齐全，申请按揭贷款的，由金融机构给予一定数额的贷款支持，并给予一定的利率优惠。对于第三类农户，核心是完善补偿方案，如按照房屋结构、面积、层数、建造年份、附属物等标准，制定补偿政策并严格实施，使得农民受到损失的各项财产有相应的替换或补偿。如果基层政府或村集体缺乏相应的经济能力，可以在农民同意的情况下，延期支付补偿。对于农村五保户，比较适宜的办法是把他们全部纳入集中供养。各县（市）应建好1所县（市、区）级敬老院，改善敬老院的生活环境和服务质量，较大幅度地提高五保供养标准。这种做法不仅能够解决五保户原有住房的拆除问题，也可以避免单个新型农村社区修建敬老院所造成的规模不经济及服务能力不足的问题。

3．社区、产业园区、公共服务设施配套建设

（1）新型农村社区建设与产业发展并重，夯实产业支撑。能否有稳定而持久的企业，充分吸纳以农业剩余劳动力为主的社区居民就业，是关系到新型农村社区能否持续稳定发展的重要问题。为此我们建议，在新型社区建设中同步建设产业发展园区，在土地使用、财政奖补、税收减免、信贷资金支持上给予园区建设必要的优惠。（2）改革和完善公共服务。培训是改变农村劳动力人力资本水平低，难以在市场上找到就业机会的效途径。在新型社区建设中，可以同步实施农村劳动力技能培训工程。如加大农村劳动力就业创业培训力度，支持职业培训社会化、市场化。探索实行城乡一体化的社会保障制度。可以在已经建成的新型农村社区，率先探索城乡一体化的社会保障制度。由于集中居住后，农民大都失去了与土地的联系，集中居住伴随土地和相应的生活保障的丧失，农民的生活方式与市民已经趋同，这种城乡社会保障制度一体化的探索具有合理性。（3）制定新型社区基础设施和公共事业设施建设标准化方案。可以采取以社区聚集人口数量、社区区位为基本要素，分类制定新型农村社区基础设施和公共事业设施的配置标准。在中心社区（如乡镇所在地）应包括规划体系、社区管理队伍等社会管理体系，便民服务中心、农业服务中心、标准化的学校和卫生所、社会福利院（敬老院和孤儿院等）等社会服务体系，标准化的水、电、排污、垃圾收集处理、公共厕所、客运站等基础设施体系。在非中心社区（如普通村社、厂矿周边）可适当降低配置标准。

4．采取多种措施，避免农业生产尤其是粮食生产下滑

与新型农村社区建设相伴的是加速的土地流转和规模化趋势，以及对比较效益更加敏感的资本进入农业。在这样的背景下如果缺乏完善的耕地数量和用途的管理与监控机制，农业生产，特别是粮食生产，就将面临下滑的潜在风险。为了避免这种潜在的风险，适宜的政策取向是：一是严格实行耕地的用途管制，创新基本农田保护政策。可以将现有按乡镇和县为单位核定基本农田保护率的办法，改为在地市一级层面上核定保护率指标。在农业发展具有比较优势的区域，保护率指标可以制定的高一些。二是提高农业和粮食生产的比较效益，除了继续大力推进农田整治工程建设以及新增费的分配向粮食主产区倾斜之外，可以考虑设立财政奖补资金，对流转土地用于粮食生产的新型经营主体进行财政奖励，用于集中连片土地的基础设施建设和科研开发。

本文作者:崔红志孙翠芬工作单位:北京中国社会科学院农村发展研究所