档案法制建设存在的问题及对策

档案是机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人在各项工作和活动中形成的，对国家、社会和单位、个人具有价值、应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据。随着全国依法治国的旗帜高高飘扬，档案法制建设随之成为了法治国家建设中重要任务之一，更在推动档案事业全面、持续、健康发展中起到了极其重要的作用。

一、当前档案法制建设存在的问题

自1987年《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布以来，我国档案法制建设日益壮大。以《档案法》为核心，以行政法规、部门规章、地方性法规等规范性文件为补充较为完善的档案法律体系已基本形成。自档案法律体系确立以来，全国档案法制机构日益健全，从中央到地方都建立起较为规范的档案行政管理部门，为档案法律法规有效实施，行政执法顺利开展提供保证。在肯定档案法制建设硕果的同时，我们不得不承认在依法治国建设中，档案法制建设与当前国家经济体制、科技发展呈现出诸多不适应。1.档案法律法规的制定与修订相对滞后。《档案法》自颁布以来为适应时展，经历了多次修订，但我们不得不承认现行《档案法》仍有诸多需要不断完备的条款，如缺少关于档案形成的法律要求；关于档案权属及处置规定不够详尽；关于档案开放利用的规定不能满足社会公众利用档案的需求；对各级各类机关、团体、企业、事业单位和其他组织的各类档案的形成、管理、保存和利用的规定性极其不足；由于缺少信息化与电子档案管理要求，导致引领、推动档案信息化发展力度不够[1]23。此外，现行《档案法》还带有明显的计划经济特征，略显不适宜。2.档案行政执法力度不够。自《档案法》实施20多年来，依法治档取得了较大的成就，尤其是在十八大四中全会提出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，使得依法治档步入新的历史阶段，有力维护和推进了档案事业健康有序的发展，但不得不承认我国当前档案行政执法情况不容乐观。有法不依、执法不严、违法不究等情况仍有存在，严重损害了档案法律规章的严肃性与权威性，更不利于档案事业科学发展。作为档案行政管理部门，《档案法》赋予了统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导的职权，明确了行政法律责任，在《档案法》第五章规定了“行政处分”、“警告”、“罚款”、“责令赔偿损失”和“没收非法所得”等行政权力，然而这些权力在实践中缺乏操作性，故也很难落实到具体违法案件中[2]22。当前，重视档案业务指导，忽视依法监管已成档案行政管理部门执法的通病。人们往往受到传统工作模式的束缚，仍是以“业务指导”为中心，习惯于有请必到、上门服务，却不善依据《档案法》行使监督权力。正是因为档案执法权运用有限，造成了档案行政执法机关在执法时无法树立权威，面对档案违法行为和违法现象，陷入执法难度大，作出行政处罚难的困境。对于个别单位违反档案行为，行政执法人员很难依照档案行政执法程序发出“责令限期整改通知书”责令受检单位限期整改，只在执法检查反馈通报上提出几点改进意见，促其改正，大大削弱档案行政执法力度。3.档案法律意识相对薄弱。档案法律意识是指社会各机关、企事业、团体和个人对档案工作的法律法规、方针政策的认识和知晓程度[3]6。它是衡量档案法制建设是否完善、档案法律体系是否健全的重要依据。2013年，国家档案局决定将把每年的6月9日即“国际档案日”作为档案部门的宣传活动日。全国各档案系统纷纷以“6.9”档案日为契机，大力开展宣传活动，取得了一定成效。但由于我国档案法治历史尚短，社会档案法制意识整体不强，价值档案法制宣传教育活动采取的形式较单一，例如征文、悬挂条幅、发放宣传手册等等，活动开展的不够深入、细致，缺乏创新，加之宣传活动未呈现常态化，只在特殊节点上开展宣传活动略显被动，无法从根本上解决法制意识淡薄的问题。

二、关于档案法制建设改善的对策在

目前情况下，如何进一步完善档案法制建设，切实解决依法治档存在的问题，确保档案事业发展步入法制正轨，促进档案事业健康有序发展，本人认为应采取下列对策。1.档案法律法规有待完善。《档案法》是档案法制建设的核心和关键。2007年，国家档案局开始启动《档案法》修订工作，经多次修改完善，形成了《档案法》修订草案（送审稿）（以下简称《修订草案》）。《修订草案》进一步优化档案管理体制，通过立法的形式解决档案法制突出问题，着眼于从法制上解决档案工作与经济社会发展不相适应的问题，从而能够适应经济社会发展对档案工作的要求。主要表现在：一是与《物权法》相适应，特增设1章，提出多种所有制条件下，档案的不同权属及处置应依据宪法、市场经济体制和国家基本经济制度加以明确。二是明确并扩充了档案形成范围，并规定了档案形成与管理的责任人应当是单位负责人，而不是档案部门或档案人员。三是顺应档案现代化发展趋势，专门增设“档案信息化与电子档案管理”1章，对国家档案信息化建设、电子档案管理系统的建立、电子档案的安全以及档案数字化等作出明确的法律规定。由此可见，《修订草案》的形成与时俱进，弥补了《档案法》诸多不足与空白，为今后完善档案法制建设起到引领作用。2.强化档案行政执法队伍建设。档案行政执法队伍业务素质水平直接影响档案行政执法成效，甚至影响档案法制建设的进程。如何培养一支政治素养过硬、档案业务精通、行政执法公正的高素质执法队伍成了完善档案法制建设关键性命题。档案行政执法人员既要有档案专业知识和法律知识，更要有处理问题的应变能力。为顺应依法治档的要求，行政执法人员要尽快实现从重业务指导转变重监督检查，重行政管理转变重依法管理[4]1。不仅要系统学习掌握本专业的法律法规、方针政策等，更要涉猎行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法等相关知识。此外，各级档案行政部门应多为执法人员提供学习交流的机会，采取切实措施提高档案行政执法队伍业务素质。3.加大宣传力度，提高人民群众档案法制意识。档案法制意识的形成与深化是档案法制建设的重要基础。完善档案法制建设不仅仅是档案部门和行政执法人员的任务，更离不开档案利用者，甚至广大人民群众。故本人认为在开展档案法制宣传方面要采取两种途径：一是对内做好档案法制教育工作，充分调动档案人的主观能动性，强化依法执政意识，提升档案法律素养。二是对外要定期或不定期地开展档案法制宣传工作，全面深入社会基础，积极统筹、认真规划，建立系统完善、上下联动、纵横有序的档案法制宣传网[5]103，更要借助互联网、对媒体等手段开展内容丰富、形式多样的档案法制宣传活动，促进档案宣传常态化，为完善档案法制建设营造良好氛围。

总之，档案法制建设是依法治档的必要前提，更是档案事业发展重要保障。加强档案法制建设无论是从档案事业健康、持续、协调发展来讲还是从推动社会民主与法治进程来看都具有深远的现实意义。

参考文献

[1]王岚.依法治档进行时[J].中国档案，2005（3）

[2]李宗富.档案行政管理的未来走向：行政主体为主、行政指导为辅—以河南省辉县为例[D].郑州：郑州大学，2012.

[3]孙明琴，等.依法治档的根本在于强化档案法律意识[J].兰台内外，2007（12）.

[4]本期评论员.转变档案行政管理模式的核心是转变职能——二论档案依法行政管理[J].档案管理，2011（3）.

[5]周忠全，等.论档案法制建设[C].建设与文化强国相匹配的“档案强国论文集”，2014.

作者:佟飞 单位:阜新市档案馆