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资源枯竭型城市财源建设研究

摘要:夹心层”资源枯竭型城市既没有强大的经济实力和先进技术,又不属于贫困县市,得不到国家强力扶持,在资源枯竭、发展出现落差、财政异常困难的情况下,要改变自身不上不下的状况,必须认清自己在财源建设方面存在的难点与问题,对症下药,采取有针对性的对策,才能收到切实效果。

关键词:夹心层;资源枯竭型城市;财源建设

一、“夹心层”资源枯竭型城市的内涵

“夹心层”资源枯竭型城市是指曾因资源优势前期发展较快,但未取得技术优势,资源依赖程度高,产业较单一,当资源枯竭时,又不像贫困县市能得到国家强力扶持,使发展难以为继,财政特别困难的城市。湖南省耒阳市是典型的“夹心层”资源枯竭型城市。它是湖南省最大的产煤基地,煤炭曾是耒阳的经济支柱,占财政收入的半壁江山,它又是全国17个煤炭资源枯竭城市之一,随着资源枯竭,发展出现落差,导致财政面临着严峻挑战。

二、“夹心层”资源枯竭型城市财源建设的难点与问题

(一)发展环境破坏严重,治理难度较大。煤炭曾是耒阳经济发展的命脉,高峰时年产量1200万吨。它虽使耒阳经济盛极一时,但随着资源枯竭,问题接踵而至。如今煤炭可开采量仅1.2亿吨;去产能使耒阳2018年的煤炭产量跌至120万吨,赶不上高峰时的零头;失业矿工增多;经济结构失衡,高污染、高耗能行业占“大头”;煤矸石、粉煤灰和废水污染土地,使其无法耕种;矿区居民职业病、癌症发病率居高不下;地下水位下降使水资源告急;采煤沉陷区使房屋、桥梁、道路等遭受损坏;水源涵养能力削弱使耒阳面对2008年的洪灾不堪一击,山林遭毁,田地受损。目前全市有矿山地质灾害隐患157处,严重影响附近居民的生产和生活。环境的亏空需要加倍弥补,治理“后遗症”需要巨大投入,这让政府的财力难以承受,无力推进财源建设。(二)产业萎缩收益递减,自我发展能力弱化。过去耒阳因资源而兴,但单一的发展路径在“城市自我深化”中被束缚在狭小空间,过于依赖资源型产业,导致高新技术产业投入不足,发展滞后;加工业不发达,经济结构畸形,产业转型迟缓;名优产品少,附加值低、经济效益差。煤炭开采门槛低也使中小型企业居多,规模化程度低,经营成本高,融资难融资贵,难以扩大规模,自我发展能力弱。金融危机后,西方进入衰退期,外煤大量进入我国且价格低廉;国内新能源快速发展,普通混煤从过去每吨近千元降到2019年初的每吨240元。耒阳不仅资源枯竭,还要去产能,致使煤炭量价齐跌,煤炭税费在财政收入中的占比大幅降低。加上资源开采一般遵循“先上后下,先易后难”的原则,初始开采成本低,煤炭品质好,价格高,效益较好。随着采掘深度、难度加大,成本提高,品质变差,价格下跌,优势变劣势,产量收益都在递减。煤炭作为耒阳的支柱产业曾大力发展,过去煤价上涨使先入者一夜暴富,从而引发跟风效应,重复投资,恶性竞争,既让企业效益变差,投资者损失巨大,也使财政增收困难,整个耒阳的自我发展能力弱化。(三)产业单一结构不合理,难以产生综合效应。耒阳过去一“煤”独大,产业单一,结构脆弱,经济受市场、政策等因素影响较大。如耒阳的煤炭税费2010年在财政收入中的比占为59.43%,2013年就降至15.09%,原因是2012年耒阳连出两次安全事故,国家要求关闭小煤窑。近年供给侧结构性改革要求去产能,耒阳大量中小企业首当其冲。资源性产业属于投入型产业,产品缺乏深精加工,科技含量低、产业链条短,乘数效应小,产业的关联性、辐射性低,作为支柱产业既难起到引领带动作用,产业之间又互不配套,结构不合理,缺乏综合效应。近年耒阳虽大力发展替代产业,但尚在培育期,短期难形成优势。长期依赖资源使耒阳其他产业的发展受到抑制,产业结构的低水平和趋同性使财政收入增长乏力,财源建设举步维艰。(四)经济总量偏小,税收集中度过高。煤炭虽使耒阳经济快速扩张,GDP总量在湖南曾排到第五、六名,但仍总量偏小,与位居前四名的长沙、浏阳等县市相比差了一个级数。前四名一年的GDP都是上千亿,长沙县2018年达1509.3亿元,而耒阳最高年份也只有400多亿。长沙县的财政收入2011年是120亿元,到2018年已达350亿元,耒阳的财政收入同期却由22.63亿元弱减到21.9亿元。资源产品属于上游初级产品,价格过高,下游产品的价格也会水涨船高,国家为稳定物价,就要抑制上游资源产品价格。过去煤炭开采主要是国有企业,创造的利税大都上缴,留给地方的很少,导致资源富县又是财政穷县。煤炭作为耒阳的支柱财源,其税费一度占据全市税收的半壁江山。但近年这一支柱财源坍塌,其税收从2012年的4.77亿元下降至2016年的1.8亿元。后来又依赖土地经营与房地产开发,当国家加大对房地产业的调控时,财政增收就异常困难。财源结构的单一性和高度集中性,使支柱财源基础脆弱,风险极大,加上经济总量偏小,抗风险能力较弱,一旦经济环境发生变化,就容易使财政陷入困境。(五)刚性支出不断增多,财政收支矛盾更加突出。分税制改革将事权下放,财权上收,层层向上集中。市场经济体制改革又要求政府加强公共服务,医保、养老等标准不断提高,教育、扶贫、三农、环境治理、基础设施建设等“补短板”支出不断增多,且支出刚性,结构固化、能增不能减。作为传统农业县市,财政收入随着农业税取消而明显减少,再加上资源枯竭等因素影响,增收更加困难。作为夹心层资源枯竭型城市,耒阳既不像发达县市有较强的经济实力,又不如贫困县那样得到国家的有力扶持;过去依赖资源使产业结构单一,不如其他中等县市由于产业结构相对合理,发展较为平稳,当依赖的资源逐渐枯竭,发展出现较大落差,使耒阳的财政收支矛盾更加突出。(六)科技投入少,自主创新与结构调整能力弱化。煤炭开采技术门槛低且利润可观,吸引大量社会资本进入,使耒阳经济科技投入少,以物质消耗为主。由于资源开采一次性投资大,设备、钻井、洞道、房屋等固定资产具有较高的利用锁定性,难以回收或转作它用,形成大量沉淀成本让企业退出的成本很高,只能低效运营,致使产业结构呈现刚性,转型困难,关闭整顿浪费很大。由于耒阳过去工业基础薄弱,近年来虽大力招商,推动产业转型,但受项目达产时效和减税让利等影响,短期对财政的贡献有限。科技投入少使耒阳自主创新能力不强,产业链条未充分延伸,科技创新和营销人才缺乏,缺乏拥有自主知识产权、品牌响亮的龙头企业,创新能力低下。(七)等靠要思想严重,产业转型意识不强。过去耒阳因资源而兴,一些干部群众盲目乐观,安于现状,养成靠山吃山的思想,缺乏危机感与紧迫感。当被国家列为资源枯竭型城市,得到国家一定扶持时,一些人又产生等、靠、要的思想,不思进取,缺乏主动探索、研究培植壮大财源的思想,生财、聚财的内生动力不足,缺乏积极促进产业转型、结构调整的意识与有效举措,也影响了财源建设的步伐。

三、对策与措施

(一)转变观念,不等不靠,增强危机感、责任感与忧患意识。作为“夹心层”资源枯竭型城市既不能只看到GDP在全省排名靠前,盲目乐观,也不能因资源枯竭坐等国家扶持,应增强危机感和忧患意识,保持清醒头脑。积极转变观念,不等不靠,建立完善激励机制,发展接续产业,调整产业结构,激发内生动力,摆脱资源依赖,实现产业转型和困境重生。(二)做大做强传统优势产业,加快培育接续产业,不断优化产业结构,提高配套能力。一是引入先进技术加快改造传统产业。促进煤炭开采规模化,利用煤炭、煤矸石发电或发展建材,利用煤电优势发展煤化工、冶炼,提高劳动生产率和产品质量,使其从资源消耗型向环保效益型转变,延伸产业链,提高附加值,将传统产业进一步做大做强。二是依托自身资源优势发展接续产业,培育新优势产业。依托楠竹资源等旅游资源打造旅游经济强市,利用区位优势与交通便利大力发展物流业,建设湘南区域性物流中心,利用油茶优势开辟油茶游览风光带,大力发展油茶精深加工,积极承接珠三角的产业转移,大力发展电子信息、新材料、新能源、生物健康、节能环保等新兴产业和高新技术产业,并合理规划,形成配套,促使产业结构优化升级。(三)加强科技投入和人才培养,培育龙头企业和名优产品,充分发挥其引领带动作用。加大科技投入,推动科技体制创新,完善人才引进和使用机制,建立科技与经济相结合、科技链与产业链相衔接、科研机构与企业相融合的新机制,使科技从经济发展的外生变量变为内在动力。鼓励企业加快技术改造,开展个性化定制、柔性化生产,培育工匠精神,提高产品质量,打造品牌,跻身行业龙头。(四)加强园区建设,促进规模发展与集群发展,改变企业小。而散、竞争力不强的状况以园区为平台,科学规划,找准定位,完善路网建设和配套服务,提高园区的吸纳力和承载力,促进关联企业向园区集中,相互配套,构建集中管理、集中服务、集中开发新机制,形成项目集中、产业集群、企业集聚和资源集约新模式,促进产业孵化和关联发展、层链发展、集群发展。在东江工业园、蔡伦科技创业园积极引入高科技企业和项目,推动模具、冶炼等高污染高耗能企业向循环经济产业园搬迁,打造节能环保产业园。以“总量扩大、项目扩充、产业扩张、园区扩容”为原则,通过加强园区建设,促进传统产业和中小企业集群升级。(五)深化行政改革,转变政府职能,提供优质服务,为促进产业转型创造良好的环境。进一步深化行政体制和“放管服”改革,减少审批事项,简化办事程序,形成“一站式”行政服务,打破垄断,放宽市场准入,营造统一开放、公平有序的竞争环境。通过规范行政执法与收费,减税降费,切实减轻企业负担。转变支持财源建设方式,变直接投资为间接扶持,变资金扶持为机制引导,进一步完善税收返还、税费减免、信贷贴息、以奖代投、代补等优惠政策,并与金融、土地、价格等政策相配合,给予企业政策和资金扶持。实施对重点企业挂牌保护,建立领导定期联系制度,及时了解企业困难,建立财政性存款与金融机构信贷投放、纳税贡献“挂钩”机制,给予专项补助、财政性存款等措施,激励金融机构加大对企业尤其是中小企业的信贷投放,充分发挥中小企业融资担保公司对小微企业的支持。(六)争取支持,充实财力,为改变结构单一、效益不高的发展状况提供支撑。资源枯竭型城市要缓解财政窘境,既要加强自身努力,也要向上反映困难,积极争取,将争取上级资金和项目列入日常重要议程,积极与相关部门沟通,反映困难,同时认真研究国家扶持政策,掌握其具体内容与变化动态,并选好一批事关全市经济发展的重大项目,做好可行性研究,以便对接上级的规划与项目安排,获得更多更大的支持。(七)引导企业积极进行产业转型,将闲置资金投入推动二次创业。部分投资者因煤炭积累了大额财富,手握资金却找不到出路,要破除这些人“小富即安”的思想,制定优惠政策促进煤老板“二次创业”。如煤老板梁国成投资近10亿建成东兴水泥厂,采用国内最先进的新型干法旋窑生产工艺,年产水泥360万吨,消化煤矸石60万吨、粉煤灰120万吨,年产值过10亿,税收过亿元;煤老板贺洪林创办绿海粮油公司,成为集粮食加工、储备、销售、运输、物流、宾馆、房地产于一体的企业集团,年产值1.6亿元;煤老板资柒林创办耒阳市清洁柴油厂,用新工艺从垃圾中提炼柴油;“煤老板”曹利古由“煤老板”变为“田老板”,并荣膺“全国粮食生产大户”称号。(八)搞好城市土地经营,加快推进城镇化建设,有利于促进产业转型与结构优化进一步突破制度障碍,不断深化户籍、就业、教育、医疗、社保等改革,确保进城务工人员与城市居民享受同等待遇。通过城市土地经营,推进市域路网完善和城市提质改造,不断完善供排水、能源、通信、“三废”处置等基础设施,完善国有土地收购、整理、储备、拍卖等制度,做强做精“土地经济”,力求实现土地收益最大化。统筹整合区域内的城市资源和资产,强化市场运作力度,加强城市空间广告宣传、大型公共基础设施冠名等市场化经营,使经营城市成为财政更具实效性的增收渠道。

作者:姚玮 李文杰 单位:湖南省耒阳市财政局

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