国内金融资本的缺陷与改革

随着金融创新和金融国际化的飞速发展，金融监管正日益变得复杂、艰巨和重要。1988年7月达成的以资本充足要求为核心的《巴塞尔协议》被视为国际金融监管的一项重要成就。那么，经过数年的实践，国际学术界对巴塞尔资本充足要求的评价如何呢？金融监管应如何予以改善呢？3月22日，本刊特约记者曾晓松就此和英格兰银行顾问、香港外汇基金委员会委员、伦敦经济学院终身教授CharlesGoodhart先生进行了专题讨论。

Goodhart先生，近几年来国际上连续发生了一系列的金融风波，如墨西哥金融危机、奥兰治事件、霸菱事件、大和事件等等，引起了国际金融界的严重关注。这表明，随着金融自由化、国际化和金融创新的飞速发展，金融体系正变得日益脆弱，原有的金融监管架构已不能完全适应目前的金融环境。如果不进行必要的改革，将有可能造成金融体系的灾难性后果。作为国际上长期从事金融监管研究的知名人士，您对金融监管的历史和现状有何看法呢？

金融监管旨在促使被监管的金融机构承担某些后者不愿承担的义务，因此，监管常被视为金融机构应力图避免的一种负担。近年来，体制的演变、金融市场的全球化、衍生工具的兴旺以及金融机构间、金融市场间障碍的日渐消失等等，都导致了大量的监管套利与逃避监管等机会的涌现。若就货币政策与汇率政策而言，这些变迁并不会极大改变央行所面临的问题；但就金融监管而言，这些变迁却极大地影响与推动了监管形式、操作的发展。

直到70年代，金融监管仍主要是各国各自在国内进行操作，且各有各的传统。如在英国，英格兰银行主要依靠业内自律来达到监管目的。然而，这种富于人情味的卡特尔式监管体系因其僵硬和成本高昂，使得竞争力在下降。随着金融中介间竞争、尤其是在批发业务上国际竞争的加剧（如在欧洲货币市场与债券市场上），英格兰银行在努力限制国内零售业务竞争的同时，积极鼓励伦敦在全球金融批发市场和最近的跨欧洲市场内积极竞争，正是这些竞争削弱了过去那种卡特尔式的自律体系。通过人们对金融效率的追求，以及通过各国纷纷取消外汇管制，这一作用得到加强。因此，70年代废除对华尔街收取的手续费的限制使其成为伦敦日益强大的竞争对手，并直接触发了1986年的伦敦金融“大地震”，进而导致欧洲大陆各交易所的改革。

因此，从60年代至80年代这段期间，主要趋势是“放松监管”，亦即放弃那些意在既保护金融机构的盈利性与安全性，又迫使其遵从既定法规的做法（但这些做法却常常允许内幕交易）。竞争缩小了利率差和利润差，而80年代向发展中国家贷款导致的惨重损失也削弱了银行的资本实力。因此，金融界一直围绕下列问题展开争论：这些贷款决策是否受到道德风险、或受到认为借款国政府会承担债务这一观念的影响？金融机构的管理者是否真的能监控，进而评价与管理他们的头寸所面临的风险？

无可争辩，当银行的自有资本下降时，其经理人员的道德风险及其对高风险操作的偏好均会加剧。随着一家机构自有资本的缩减，其所有者（或经理人员）因操纵失误而承受的潜在损失上限即为自有资本额，所超出的部分会被不断转移给更多的其他人来承担（如存款保险公司、央行或纳税人）。理论上，应通过让该机构承担相应上升的资金成本或存款保险费来抵消这种风险，但这在现实中难以实施。于是，在整个80年代，主要发达国家金融体系的脆弱性在不断增加，金融机构倒闭的频率也直逼30年代大衰退时期，金融当局不得不谋求新的监管手段以恢复金融体系的稳定性。在过去数十年中，监管的主要工具是法定准备金，用之来影响银行的流动性，同时政府获得廉价的资金和有力的货币政策调控手段。但事实上，连央行本身也从未明了是否金融机构在遵照央行的监管或铸币等目的对这一比例进行调整。随着货币市场与同业市场变得更富效率，虽然资产负债期限的错配仍会导致利率风险，但法定准备金与流动性比率的作用在日益缩小。更进一步，“实时总额支付系统”（RTGPS）的采用增大了银行对日常及时性资金的需求。而政府把存款准备金当作廉价的融资来源（犹如征收铸币税）的做法有违央行的独立性原则（欧盟《马斯特里赫特条约》即十分强调此原则）。此外，准备金在日常货币政策与调控中的角色亦一直在欧洲引起争议，尤其是在欧洲各国向欧洲经货联盟（EMO）迈进的过程中。因此，未来对法定准备金的使用将仍然具不确定性与争议性。而目前监管机关的首选做法是制定更严格的资本充足要求（CARs）。

已有越来越多的大银行在国际范围内从事批发业务。当银行的国内业务和零售业务受到歧视性待遇时，银行会将这些业务离岸化，当一国没有外汇管制时更是如此。若任一国单独实施更严格的资本充足要求，其国内银行会通过将业务离岸化来对之进行化解。因此，世界批发市场的全球一体化要求主要的监管措施在实施上的全球一体化，以确保经营环境的公平。事实上，早在80年代中期，美、英等国已抱怨来自一些主要国家如日、法等国的银行在国际批发业务市场上受到了不公平的优待，因后者的资本充足率可比前者的低。随着这一问题日益被认识和重视，各国终于就统一的资本充足要求达到共识，并促成了1988年巴塞尔规则的出台。

巴塞尔协议向来被视为国际各主要国家监管当局相互合作的一个重要成就。它对参与国际银行业务活动的银行的资本定义及资本充足率规定了一个共同的标准，要求各主要签约国家的银行在1992年底前必须达到协议规定的统一资本充足率。现在已经是1997年了，您对巴塞尔规则实施的效果作何评价呢？

毋庸讳言，并不存在100%成功的监管措施，世界的银行监管体系在采纳巴塞尔资本充足规则后，当然极有可能比在若不采用下的状况要好。但我一向的立场是，经过数年的实践，巴塞尔资本充足要求（及与之相似的《欧盟银行业条例》存在严重缺陷，需要进行全面改革。本人的下述观点，有一部分已在1995年出台的《巴塞尔补充协议》中得到反映，但仍留下一些问题亟待解决。

第一个问题是，是否这一要求能够在世界各国存在不同的会计、税收及法律体系的情况下，保证营造出公平的经营环境。一份由50人小组所进行的案例研究报告认为，巴塞尔规则的主旨在于确保美、日银行的经营环境相同，但因为存在上述差异及两国资本市场的差异导致两国银行所选择的资本工具、资产的风险权重的不同等因素，这一目标无法实现。该问题直接联系到总部设于不同国家的银行间相互竞争的问题。

第二个问题则联系到各国的银行同非银行金融机构竞争的问题。上文已指出，各金融业务领域间的界限在许多国家正变得日益模糊。此外，银行业务范围则因国而异，如美国用格拉斯&#0；&#0；斯蒂格尔法来为商业银行界定了更严格的经营领域（虽然现在正在放宽限制），相比之下，允许甚至鼓励全能银行业的德国则迥然不同，这使得立法者深感为难。若其制定更高的资本充足比率，可能会削弱银行在与非银行金融机构重叠的那部分业务上的竞争；若其试图保护银行在这些领域中的竞争力，就得将银行业务分成不同部分并分别制订监管条例，但该过程难免失于武断。欧洲内部为协调各国银行业与非银行金融机构的竞争所进行的努力即为明证。据1993年的《资本充足度条例》（CAD1993），各国监管当局试图将银行帐簿分成两部分，一是“交易帐簿”，专用于反映符合较宽松的资本充足要求的证券交易业务，余下部分则用于反映银行业务。这一方法在商业银行与投资银行的竞争环境上创造了一定的公平条件，但也产生了一些问题。RichardDale在他1994年的论文《论对欧盟各国投资银行的监管》中指出这些问题主要有：

1.商业银行和证券公司的监管者间的竞争将使对“交易帐簿”帐目的资本充足要求变成双方妥协的产物，但这部分交易带来的风险最终仍要由银行来承担，结果是稀释了银行可获得的破产保护。而且资本充足要求是最低限的要求，尽管各国监管当局可在必要时单方面实施更严格的资本充足要求，但出于国际竞争的考虑，鲜有国家进行这种稳健操作。

2.当银行可自由地用存款来为证券业务融资时（无论是自己还是通过子公司来进行），将把银行业务中的道德风险亦引入了证券市场。银行向证券业务融资也使得全能银行在同证券机构的竞争中享有不平等的资金优势。

3.若对证券投资机构制定与商业银行相同的资本充足规定，如资本与债务工具的等级、资产的风险权重等规定，无异于向金融市场传导一个信息，即这些机构与商业银行一样处于政府的安全保障体系之中，如可求助于“最后贷款人”等。

4.资本充足要求存在自相矛盾之处&#0；&#0；其在试图营建银行和证券机构的公平竞争环境时，却导致了银行业务和证券业务竞争环境的不公平。该要求目前对与银行贷款同性质的债券在“交易帐簿”内要求更低额的资本，这样银行必然会从传统的信贷业务和证券化借贷上转移，这种证券化趋势的结果是好是坏尚有待观察，但如此重大的市场转变毕竟是一项新监管措施的副产品而非深思熟虑的决策结果，不免失于轻率。

证券机构因一般保持更多的流动性资本，加上其倒闭的社会成本更小，使得对其的监管一般不如对银行的严格。但一旦证券业务成为银行的一部分，银行的系统风险将和其道德风险一起被扩展到证券市场。所以对证券机构的全面监管实属必要。

但是，导致资本充足要求出现问题的原因与其说是竞争（不同国家的银行间，以及在银行和非银行机构间），倒不如说是其自身在设计上存在不足之处。如资本本身应被用于吸收经营损失，巴塞尔规则中充斥着诸如资本的定义、类别、最低限额、档次的划分等等，均值得认真商榷。而这些问题比起该协议中对银行业资产风险的评估与对待来，犹是小巫见大巫。这些规定不以评估资产组合的全面风险为目的，不以现存的金融模型为基础，而去依赖一种所谓“砌砖”的简单方法，根据这一方法，资产被分成对OECD成员国政府的债权、抵押贷款、其他商业贷款等各类，分别对应不同的风险权重，却根本不考虑各类情况下具体每个债务人的信用状况，这就可能造成这样的荒谬结果：对土耳其（OECD成员国）政府贷款的风险权重为0，而对通用汽车公司的商业贷款的风险权数却高达100%.这一方法试图分类抑制资产风险，却未能做到对稳健的风险分散操作进行鼓励。另外银行的大量实时风险来源于同业交易及支付体系，故央行应对此制定恰当的轧差和冲销安排以消除风险。

风险权数法的另一缺陷在于其不可避免的武断性，这意味着银行会努力把那些风险权数低的资产（如政府债券与抵押贷款）往资产负债表上罗列，同时将那些风险权数高的资产（如对私营企业贷款）纳为表外业务。新金融工具及其市场（如各种形式的掉期）使这些操作变得更加方便。近来以美国为首的各国银行资产结构的大幅调整，很大一部分原因是为了进行“监管套利”。此外，巴塞尔资本充足要求仅针对资产的信用风险，并试图对其按类别逐一吸收，却无视如利率风险、流动性风险、汇率风险等其他风险，直到《巴塞尔补充协议》才新加入了对市场风险的测量因素。而且资本充足要求将不同类的信用风险视作累加的，但事实上它们相互间并不一定成正相关关系。

银行一直在衍生工具市场上调整其资金头寸，并通过表外业务在其中套期保值或投机。但只要上述“砌砖”法被延伸到这一领域来运用，这一体系的复杂程度会大大加剧，进而削弱整个市场。而且，这种通过某一时刻的资产负债表来全面评估一家银行的总体风险的方法在变得越来越不可靠，表上项目与表外项目有不少交叉部分，而且在编制资产负债表后，表外项目会被迅速改变。

看来，以单一的、静态的标准来从外部度量和监管金融机构的风险，在今天这个越来越复杂、变化越来越迅速的世界上已经很难行得通了，金融监管的思路应该有个重大的改变。您认为应该如何加强金融机构的风险监管呢？

近年来，要求对资本充足要求进行根本性修改的呼声日益高涨。《金融监管报道》指出，现在已到了做出下述决定的时刻：是寄望于监管者通过运用简单、静态的充足资本规定来掌握单个金融机构的风险，还是让银行自身度量所承担的风险。无视金融机构自有的尖端风险计量模型只会挫伤而非鼓励优秀而各具特色的风险管理。永道会计师事务所的PatrickFell亦认为，衍生金融工具的风险虽日益受到监管者的关注，但其只有在金融机构自身设计的风险管理模型下才会被最准确地理解，若试图用任何简单划一的标准去计量各种风险只会事与愿违。当然，使用计量模型来进行风险评估与资本计算仍应是大势所趋，关键在于监管机关应与被监管机构的管理层沿着同一路径而非相联或平行的两条道路前进。即监管旨在激励良好的金融操作，在于令金融机构的管理层感到金融监管在协助机构朝自身的监管目标靠拢。可喜的是，《巴塞尔补充协议》已在朝着这一方向努力，承认各机构可应用各自的模型对交易项目的风险进行衡量。

包括美联储主席格林斯潘在内的众多高级监管官员纷纷认为，监管机关不应把太多重心放到制定一套力图“普遍适用”的指标体系上，而应放到如何评价与提高金融机构自身的内部风险控制方法上来，尽管这要比前者困难得多。美国的通货监理署已针对小型社区银行和从事复杂的证券业务的大银行的各自特点制定了区别对待的风险评估办法，稽核人员只对后者进行现场稽核，而且只稽核其内部管理与风险控制的制度、技术而非逐笔交易和贷款。

值得注意的是，各银行仅有自身的风险控制模型还是不够的。无论这些模型有多好，损失仍可能发生，令银行资本蒙受损失。此外，一些小银行也无力开发自有的风险模型，因此，由监管者为他们专门设计一套风险测量标准实属必要。糟糕的是，无论各种模型在理论上如何有效，具体银行的监控、信息传导、反馈与实施工作若不配合，仍将于事无补，霸菱银行的倒闭即为明证。英格兰银行之所以听任霸菱倒闭而不对其进行施救，正是为了向各银行的管理层敲响危机感的警钟，让它们意识到认真维护自身的内部风险控制系统以确保其高效运行的重要。霸菱事件并难以反映出监管者的外部风险控制体系存在问题，因为外部监管者不可能监控到各机构所有的内部运作。有观点认为应规定各金融机构必须把内部审计报告作为正式文件上呈监管机关，但那样会极大改变这一报告的性质，而且于事无补。在我于1995年3月为英国下议院所准备的关于衍生工具监管的报告中，对上述观点作了详细陈述。

根据您上面的观点，是否可以说，金融监管应建立在对金融机构构建有效的激励机制和区别对待的基础上呢？我完全赞同这一观点，即调动被监管者控制风险的积极性是监管获得满意效率的根本保证，但我认为，对大多数国家，尤其是转型国家而言，“构建激励机制”一定需要同时使监管机关加强对金融机构管理者道德风险的控制，构建相应的约束和预警措施来配合。

的确，监管机关除了对银行内部的风险控制模型与方法从外部进行测试并提出建议外，还应随着某银行资本充足度的下降而不断收紧对其业务的约束，并在其资本将耗竭前果断决定是将其关闭还是进行强制接管。出于这一目的，银行资本的定义应有所放宽，如包括更多从属债务，同时应尽可能按市值或现值法而非历史成本法来计算。遵循这一思路，GeorgeBenston在其《论银行的安全网络与道德风险》一文中指出，当一家银行的资本占总资产的比率下降到某个预定的百分值之下时，结构化的早期干预与决策体系要求有相应的法规来规定监管机关何时、如何实施制裁。Benston等人早在1988年即提出了该方案的设想，之后布鲁金斯研究所的经济学家又对之进行了完善。美国1991年出台的《联邦存款保险公司促进法案》（FDICIA）中包含了这一思路，其中所规定的银行资本/资产比率更低，但对高风险经营的银行官员的处罚更重。这一思路还认为，假如银行面临预先制定的各种制裁措施，它们会自动保留非负担性资本，或在资本耗竭前退出市场。若这些银行未这样做，则其超出剩余资本的那部分损失将得由存款保险基金来承担，但现实中，这种情况较少出现，因为结构化的早期干预措施会模拟金融机构自身在假如没有存款保险机制保障的情况下采取的行动。此外，对银行的稽核与检查应持续进行，以减少银行因欺诈和管理不当而承受的损失。建立起结构化的早期干预和决策体系后，银行应被允许提供任何金融产品和服务，只要其所有者确信其有足够的资本去吸收损失。

总而言之，信息技术的发展与金融市场的深化大大提高了金融交易的复杂程度与范围，加上各业务领域竞争的压力，均使得建立一个旨在适用于所有银行的风险监控模型或资本充足要求变得不切实际。监管机关应支持银行构建自身的内部风险控制系统，并只有在这些系统被证明不如意时才适用外部监管模型。同时，监管机关应基于银行的资本/负债比率（按市价调整）建立起一套结构化的早期干预与决策机制，以弥补最好的模型也可能存在的不足。