乡村旅游点状供地模式探讨

摘要:为解决制约乡村振兴的土地资源问题，浙江省探索出了具有地域特色的“点状布局”的“坡地村镇”试点。在制度上，解决了项目建设用地规划、项目建设布局、土地流转程序、个体项目开发、产权登记等方面的问题;在实践中，也充分发挥了拓展城乡建设用地空间、拉动乡村地区经济发展、深挖乡村旅游资源、引导乡村旅游可持续发展的作用。

关键词:乡村旅游；点状供地；“坡地村镇”；乡村振兴

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，乡村旅游作为实现乡村振兴战略的重要举措写入中央一号文件。发展乡村旅游是落实乡村振兴战略、实现旅游富民惠民的重要内容，而振兴乡村旅游，首要问题是如何打破土地资源的桎梏。《土地管理法》中提到的建设用地“转征并行”这一供地方法一直制约着乡村大规模文旅项目的建设。针对乡村的休闲项目，各地目前多采用整片式供地模式。在政府供地指标紧张的大环境下，这种供地方式占地面积大，容积率低，并且还存在农转用、占卜平衡指标的问题，显然影响了资本下乡的积极性，增加了文旅项目的开发成本和难度。另外，土地资源是农民生产生活的最基本保障，发展乡村旅游，合法合规的流转乡村旅游用地，必须最大限度保障农民的土地权益，这也是乡村振兴战略的根本要义。如何有效解决土地流转中的法律问题，保障政府、开发商、农民三方的利益，提升旅游投资者与当地农民积极性，最终促进乡村旅游健康发展，各地政府结合当地实际情况不断探索，“点状供地”模式应运而生。

一、“点状供地”模式在浙江的制度探索

相对于“片状供地”而言，“点状供地”模式显然更具有优越性。其优越性主要表现在“点状供地”把项目用地的区域分成了两部分，一部分生态保留用地，另一部分为永久性建设用地。对于永久性用地供地采用“建多少供少”地方法法，余下的部分土地可以通过托管、租赁等方法提供给项目业主使用。简单点来说就是存在一片土地，用带状甚至于散点模式提供给建设商，用了多少就算多少容积率，如果需要用到规划范围外的土地，就需要通过租赁的方式来获得使用权。于2019年6月28日的全国性文件《关于促进乡村产业振兴的指导意见》中首次也是唯一一次提到了“点状供地”这种供地模式。在文件出台之前，不同的省市包括吉林省、海南省、安徽省、重庆省、广东省等等颁布了相对应的政策法规。其中，浙江省立足本省资源禀赋率先探索，提出了生态“坡地村镇”建设，旨在为发展区域经济、促进农旅融合、助力乡村振兴提供实践样本。浙江省针对“坡地村镇”的建设，在2018年6月了《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，提出对“坡地村镇”实行“点状布局”的方法。1.在项目建设用地规划上，实行“多规合一、精准用地”的模式。做好各方面的规划衔接工作是解决项目能不能落地这一重要的问题的前提条件。其中主要包括水土保持总体规划、林地保护利用规划、土地利用总体规划与城乡规划这几个方面。要参考土地利用总体规划，进一步完善、落实试点项目建设用地的规划空间，满足“依山而建、依势而就”的要求，并且实现试点项目建设用地布局和空间的“多规合一”。2.在项目建设布局上，实行“点状布局、垂直开发”的模式。依山顺势、间距合理、分布均匀、错落有致、间距适宜等条件是项目内建设用地布局要求的。在保护自然生态环境的情况下，这也是最符合高端休闲项目落地的模式。3.在土地流转程序上，实行“征转分离、分类管理”的模式。对于浙江省试点项目区域内建设占用土地，需要严格遵循“用多少、征多少、建多少、转多少”的基本原则，按建设用地进行管理，依照程序办理农用地转用以及土地征收等一系列的手续;林地、草地等生态保留用地，需要在办理征收手续之后，仍然按照原土地用途管理使用，以便于加快建设用地的有效供给。4.在个体项目开发上，实行“点面结合、差别供地”的模式。针对不同的个体项目，具体问题具体分析。一是对实施点状布局单体开发的项目地块，按地块独立供地;二是点状布局整体开发的项目地块，采取多个单体组合开发供地的模式。同时，对于生态保留用地可以以租赁方式供给，而符合划拨用地要求的，也不排除采用划拨方式供给。5.在产权登记上，实行“以宗确权，一证多宗”的模式。项目区可能采取单独或组合方式供地。单独供地，就以地块为宗地确权发证;各地块组合供地的，就需要以各地块为宗地来确权登记，当然，因为每一块用地的用途可能不同，针对这种情况，可以在核实后发放多宗地一本证书或者也可以是单宗地的一本证书。①

二、“点状供地”模式在浙江的实践探索

长期以来，地理原因导致的空间发展不足，严重困扰着浙江省乡村旅游的发展。浙江省的陆域面积仅占全国的1.1%，且其中有74.6%是山地和丘陵地形。另一方面，据统计，在26万hm2可开发利用的低丘缓坡资源中，有超过13万hm2可以作为建设用地使用。这样看来，对于低丘缓坡的开发和利用是解决空间发展不足的有效途径，既可以减少对平原上优质耕地的占用，降低耕占补地平衡衡压力，还可以优化人居环境科学地利用用村镇土地的空间格局，从而保证了乡村城镇的经济发展，实现了“保护耕地、保护生态、保障发展”的目标。浙江省在2014年就开始积极探索“坡地村镇”的项目，在一些低丘缓坡地区推进“点状供地”的供地模式，在“两山理论”指导下，不断发展以养生养老、旅游休闲等新业态为美丽村镇。实践证明，“坡地村镇”的建设不仅仅激发了乡村产业振兴，还推进了农村的产业融合，城乡的融合发展。生态“坡地村镇”试点在全国产生了良好的示范价值，是“根植于中国乡村振兴的地方实践”①。

(一)“点状供地”模式在浙江的成功经验

1.高效用地，拓展城乡建设用地空间。从2014年到2020年，浙江省的“坡地村镇”试点政策节省的建设用地指标达到了2万亩，共孕育出129个项目，其中14个重点项目已成功运营并通过了省级验收。“坡地村镇”探索出了既能保护耕地，又能推动生态振兴的有效路径。在试点区建成落地了一批“房在林中、园在山中”的美丽的生态型村镇和农旅度假项目。2015年，妙西镇以包含国际帐篷露营基地在内的3个旅游投资项目作为一个整体，申请并获得全省首批33个“坡地村镇”试点项目之一。项目力求最大化地避免对周边生态林地的占用，确保不会产生不必要的土地浪费，严格遵循点状布局的方法，合理规划，按照审批后的供地面积等量开发，对未作为建设用地开发的地块作为生态保留用地。根据传统的“片状供地”模式，该项目的用地面积将达到1200多亩，而乘着“点状供地”的东风，该项目实际用地仅仅只有21亩，最大程度上节约了用地指标。再以项目面积215亩的建德乌石滩区域———春江开元芳草地乡村度假酒店为例，其实际建设面积也仅仅为项目面积的四分之一，其余均为生态保留用地，采用租赁的形式使用。“点状供地、垂直开发”这一方式在浙江德清莫干山裸心堡项目中也发挥了拓展项目建设用地空间得到作用。项目仅仅新增12亩地建设用地，其余的全部由当地村民的农房改造而形成。200多亩的山地，都是从当地村民手中流转所得，大大节约了建设用地的指标。以上典型案例，充分利用园地、林地以及未利用地，点状开发、依山就势，最大限度地拓展城乡建设用地的空间，不仅减少了平原优质耕地的浪费，而且还提高了建设用地的有效供给，缓解了区域内耕地占补平衡指标的压力。2.招商引资，拉动乡村地区经济发展。囿于高昂的土地成本，复杂的审批流程，资本下乡一直困难重重。而浙江省最新公布的生态“坡地村镇”建设典型项目，投资额从0.38亿元到7.67亿元不等，不难看出投资方对乡村文旅项目表现出的热情。自2015年以来，湖州市积极响应建设“坡地村镇”的号召，在极短时间内，湖州市共开展了8个试点建设项目，其中更是有4个项目成为省级典型案例，开发了近5000多亩土地，吸纳50多亿投资资金，走出了一条农民增收、农业增效、农村发展的乡村振兴新路子。其中，湖州市吴兴区的特色项目———“慧心谷”是最具代表性的“坡地村镇”建设项目之一。由于妙西镇位居乡村，境内七山一水两分田，开发成本过高使得其早期尝试的旅游项目结果均不够理想。自湖州市引进“坡地村镇”试点项目以来，妙西镇摆脱了以往难招商、难发展、难富裕的困境，在17个月的时间里把握机遇，将“慧心谷”项目打造成为总投资5.1亿人民币的独立式度假酒店项目。保守估计，湖州市在此项目的建设过程中带动了当地普通工人的经济收入高达2000万，在征收土地的过程中为当地农民带来了1500多万的经济收入。此外，生态旅游村建设的成功也留住了当地大量的青年劳动力，甚至让很多在大城市打拼的青壮年也回到自己家乡创业。3.因地制宜，深挖乡村旅游资源。长时间来，发展理念落后、经济基础薄弱、人才支撑不足、技术条件差等原因导致乡村旅游与城市旅游差距较大，从而浪费了许多丰富的乡村旅游资源，如民俗文化、美食文化、建筑文化、非物质文化遗产等。同时，单一的产业结构，同质化的旅游产品制约着乡村旅游的发展，资源浪费现象多次出现，投诉率也不断上升，不利于当地旅游品牌的建设。“点状供地”模式的运用，将大量的专业人才，先进的管理团队引进农村，乡村旅游、养生养老、休闲度假等新发展模式应运而生，实现了传统特色农业的产业升级，有利于将农业、旅游业和文化产业进行有机结合。融创莫干溪谷项目位于湖州市德清县武康镇，是融创中国东南区域集团以文化、农耕、田园综合体为特色的文旅主题小镇。项目占地面积约4000亩，仅有20%进行工程建设，其余部分均维持了原有生态，在竹林、茶园花海、农田和水域的基础之上建设了旅店、博物园等休闲度假场所。将农业生产作为发展基础，旅游项目与之结合，催生出农产品手工作坊、自然教育、农事体验、休闲观光、线上线下农副品销售为一体的一二三产业联动发展模式。一方面，将第一产业与第三产业进行结合，利用农民本身的从事农事的经验优势，进行生态化种植与养殖，发展有机农业，对农产品进行加工出售，出售有机农产品。另一方面，提高了农村就业率，据了解，现在项目中的从业人员90%以上都是郭肇村村民，负责的工作包括客服、接待、保洁等，开发者为项目的运营管理方，主要承担的是运营，培训，管理方面的工作。4.反哺社区，引导乡村旅游可持续发展。当地优美的自然环境以及悠闲的生活方式是当前乡村旅游所依托的主要资源。但随着游客数量的不断增加，极易对当地环境造成不良影响。住宿和餐饮是民宿收入的主要来源，这就导致了污水排放量和碳排放量的增加。从德清县环保局公布的数据可知，莫干山区域的平均负氧离子浓度从2016年到2018年下降了约7%，生活污水排放量也在三年时间里增长了两倍。与此同时，某些项目在对坡地的开发建设上违反自然发展规律，造成了植被破坏、水土流失。长此以往，不但会造成生态的破坏，也不利于当地旅游业的持续发展。基于“坡地村镇”政策“保护优先，统筹推进”的基本原则，德清县莫干山裸心堡度假村项目在“坡地村镇”试点政策的帮助下对在战火中倒塌的绿荫别墅进行了修复，而修复中所使用的材料全部是节能、无污染的环保型建筑材料，还对旧建筑的材料进行了回收利用，最大程度上缩小对环境的影响。在布局上，最大程度保护原生态景观，降低对原有生态的影响。在规划统筹方面，进行低密度、小规模、点状建设，将建筑与自然景观进行融合。并且在基础施工上尽量使用人工挖掘，最大程度上减少对环境的损害。在调研访谈中，一位当地的民宿从业者说道:“作为最早一批的农家乐经营者，见证了农家乐兴衰的全过程。但在裸心堡的工作经历，让她明白了提升质量，提高品质，追求特色的重要性，同时生态保护也是十分重要的”。在潜移默化中，当地经营者也形成了保护环境的观念，带动了整个地区旅游的良性可持续发展。

(二)“点状供地”模式推进过程中的瓶颈

1.生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不匹配。依附低丘缓坡、山林等生态资源而建是“坡地村镇”点状供地项目的主要特点。针对我省对土地“只征不转”的原则，不能改变土地用途，所以，在建设中，通常是采取租赁方式，使投资方获取项目内生态保留用地经营使用权。但根据《农村土地承包法》的规定，耕地的租赁期为30年，草地的租赁期为30年至50年，林地的租赁期为30年至70年。而建设用地上所建房屋产权为40年，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限可能存在不一致的情形，这就影响着项目整体功能的长期实现，可能会出现因产权期限不一而引发的问题。2.不同类型土地资源的保护性开发问题①。浙江省“坡地村镇”项目主要针对的是低丘缓坡地开发利用，《土地管理法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等法律法规都提到了关于保护性开发的问题，严禁对25度以上的坡地进行开发。对低丘缓坡进行综合性开发，减少占用耕地，增加建设用地。但与此同时，生态保留用地中的林地、荒草地及未利用地等资源的保护性开发也很重要。依照我国《森林法》的规定，也应该尽量少占或者不占林地草地。因此如何在保证项目落地有足够的建设用地，又不占用耕地和林草地的行政指标，是目前政策执行中的待解之题。3.控制性详细规划指标的不确定性。传统块状供地项目对控制性详细规划有明确精准的要求，通过对用地的容积率、绿地率、地块高程等指标的条件设置，确保用地出让后的建设管控。但目前“点状供地”模式所涉及资金量大，建设要求高，往往需要先确定好投资意向，才启动规划流程，因此，各项控制指标主要依赖于项目前期的规划，其指标具有较大不确定性，如何建立一套科学的前置审核审批流程，还需要不断的摸索。

三、乡村旅游“点状供地”模式的温州思考

(一)温州市乡村旅游“点状供地”模式发展现状

2015年浙江省开展低丘缓坡“坡地村镇”建设用地的试点工作以来，温州市政府及各地积极出台相关法律法规支持乡村旅游创新用地，加快推进“点状供地”。2018年温州市委出台《进一步加快现代服务业高质量发展的若干政策意见》，对旅游产业加强保护，供地采取划拨方式，对一些用途单一的建设用地进行规划;用途多样且具有经营性用途的，主要用招标拍卖挂牌方式。对乡村旅游建设重点支持，提高乡村旅游建设用地占国有土地比重。各地区也积极出台相关政策措施，瑞安市于2016年出台《瑞安市重大旅游项目用地管理办法》，不断改革创新项目审批流程以及管理内容，保障旅游用地、实施差别化用地，分地化管理，逐步解决融资难，审批流程复杂，管理不当等问题，并开展高楼镇五谷小镇、禾竹农业生态园等试点项目。鹿城金岙谷乡村休闲项目、泰顺华东大峡谷等文旅项目中也积极贯彻坡地开发政策，对土地进行点状利用、点状供地，垂直开发等方式。然而在实践中，规划不当，与土地利用、城乡规划没有很好的衔接，导致用地批报出现问题。

(二)推进“点状供地”政策，助推温州乡村振兴

1.完善文旅项目的建设规划。在调研中，笔者发现温州个别传统村落盲目开发，打着乡村旅游的旗号，对历史建筑，自然景观进行人为破坏，将古民居古建筑全盘推翻盲目照搬外国建筑风格，搞得不伦不类，浪费旧有的历史建筑、村落规划、自然景致。通过对浙江省“点状供地”成功模式的总结可知，项目规划应因地制宜，与当地传统文化相结合，将建筑与环境相结合。坚持规划先行，对土地利用、产业布局、生态保护、文化融合和历史传承等进行全面统筹。2.优化用地审批流程。与其他地区相比，温州的“点状供地”模式项目审批耗时较长，效率不高。要具有前瞻性的制定详细科学的控规规划，与国家相关政策相结合，简化操作流程，改革项目审批手续，优化审批流程、提高审批速度。“点状供地”作为新兴的供地模式，对控制性详细规划体系提出了全新要求:现行控制性详细规划主要适用于“块状用地”，通过对整体地块制定强制性的指标以达到开发建设管控的目的;“点状供地”则需要将控制性详细规划及概念性规划和修建性详细规划进行结合，有利于“点状用地”政策的准确执行与落实。

参考文献:

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作者：李雨人