大学生村官在土地流转的作用

随着农村社会生产力的提高，农村土地流转已成现代农业发展的大势所趋，尤其是江浙经济发达省份，规模日渐扩大，民众认同度愈来愈高。然而由于法律法规不健全、流程不规范、政策解读不到位等原因，使土地流转遭遇许多现实困境，导致农户承包经营权和租金得不到保障，土地流转渠道不畅，这样，既损害了百姓的利益，同时也使土地利用效率低下，农地流转显得滞后，不能真正起到惠农的作用，也发挥不了政策的本来效用。基于此，大学生村官作为农村基层建设的新鲜血液，对于土地流转政策的解读、模式的引领及法律制度完善等方面，要充分利用其所学知识，发挥其应有的作用。

一、研究背景

（一）苏北农村土地流转现状

农村家庭联产承包责任制的推行，是农村土地制度的重要转折，它充分调动了农民的生产积极性，也推动了农村经济的发展。但随着农业现代化的发展，现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧递减，为此，土地经营权流转伴随着农村家庭联产承包的实践，在我国广大农村相应而生。但由于各地发展状况的不同，土地流转又受到各种客观因素的制约，使之难以有序、顺利地开展，这也成了当前继续推进农村经济又好又快发展的一个难点问题。对于江苏省来说，苏南和苏北地区的经济发展存在明显的差异，笔者通过调取徐州市丰县和连云港市灌南县的数据信息，大致可以看出，苏北地区户均劳动力人口为2．5人，从事非农产业人口为0．9人，拥有承包地5．2亩，劳动力人均承包地2．1亩，家庭平均年龄43岁，文化程度总体偏低，农村社会保障水平也不高。

（二）土地流转政策的实施流程

党中央为了深化农村改革，健全社会主义市场经济体制，完善农村基本经营制度，维护农村土地承包合法权益，推进土地流转和发展农业规模经营，决定出台农村承包土地确权登记颁证政策，江苏省委、省政府积极响应并严格执行，下发政策解答，指导工作，各村镇工作委员会也积极行动，印发文件，向广大村民宣传介绍这一政策。通过走访调查，笔者了解到，这一政策的工作步骤总共分为六大步。前期准备工作有五个分步：一是要成立组织机构，由有能力的人领导、指挥基层，做好有关工作；二是制定一个有效的政策方案，做出具体的安排部署；三是确定测绘单位；四是开展业务培训；五是广泛宣传动员，村镇通过张贴公告、发放公开信和宣传材料等多种形式进行宣传，确保家喻户晓，人人明白。接下来便是调查摸底这一阶段，进行资料收集、入户调查以及核查公示工作，确保工作的顺利展开。而后是实测确认，即勘测成图，公示草图，最终签订合同。然后是公示确认，由农户签字确认草图，进行二榜公示，然后依据矛盾纠纷调处制度，进行修正公示。再后来是登记颁证，完善合同后，进行信息化录入，申请登记之后，核准登记，颁发证书，然后进行三榜公示。最后是建立档案，县、镇、村逐级建立档案，完善信息化管理系统。以上便是这一政策的整个实施流程。此次政策部署中，对于个别特殊情况也有具体的规定，比如土地承包经营权共有人要登记该户二轮承包中参加承包、分得土地的成员，严格按照二轮承包原有人员来进行确定；而关于公职人员、现役军人、大学生等人员户口已经迁出者，是否继续列为承包家庭成员的问题，则由承包户家庭自行决定；迁入城镇居住但户口仍在农村的农户，仍然是该集体经济组织内部的家庭承包户，应当如实进行承包土地确权登记颁证；最后，承包土地调查结果由承包农户代表亲自签字确认。本着依法规范、保持稳定、农民为主、确地为主、因地制宜、地方负责六项原则，地方委员会工作人员制定各项方案，通过了解承包合同、基本信息登记表、申请书、经营权证书等一系列正式文件，可以保证农村土地承包经营逐步走上正轨，使各项政策、措施不断完善。

二、农村土地流转存在的问题

在政府有关部门的推动下，苏北农村土地流转进入了活跃期，并且有加速向前推进的趋势。由于受诸多主客观因素的影响，在其发展过程中存在诸多亟待解决的矛盾和问题。

（一）法律法规不健全，政策宣传不到位

由于受文化水平的限制，绝大多数农户对于土地管理法和土地承包法等法律法规并不了解，对于国家所的政策把握不准，理解不透，再加上宣传力度不大，使农民对土地流转一知半解，由此引发了许多确权矛盾，再加上有很大一部分农户本来就受传统思想的束缚，认为土地为一家之根本，不可转予他人，这就导致散户种粮行为较多，生产效率偏低，效益低下，无法真正带动农业生产的发展以及农村经济的上升。从另一个大的方面来看，我国关于土地流转的法律法规也并不十分健全，目前只有几部基本的法律，而大法出台后，又缺乏相关的法律解释以及基层实施办法，导致法律的宣传滞后，严重拖延了政策的执行，相应地，关于调节纠纷的法律也相对缺失，导致土地承包的纠纷难以处理，严重阻碍了土地流转的发展与扩大。

（二）流转土地承包行为不够规范，管理机制不够完善

调查发现，参与土地流转的农户大多为自行流转，对于批准、备案、申请变更登记等一系列程序几乎不知，当然也就不会去进行正规登记，而且他们大多采取口头约定的形式，少数会采取不规范的书面形式，极少会采用法律的形式，流转双方权利义务不明确，这就为土地流转工作埋下了隐患，流转过程中矛盾纠纷不断，既影响了农村社会的稳定，农户的权益也容易受到损害。另外，为了避免麻烦，合作商也没有长期经营的打算，长此以往，参与土地流转的农户比例不断下降，政策的执行便会陷入僵局。由于管理上的松懈，基层干部工作不到位、有关部门有法不依与执法不严的现象较为普遍，而且监管机制也不健全，所以有时为了减少与分散农户进行交易时的较高成本，基层政府直接介入土地流转，这样虽可提高工作效率，但难免会有经办人员思想认识不到位、工作方法不得当的问题，有时会擅自改变土地承包经营权关系，甚至以行政手段强行推动，违背部分农民的意愿，侵害农民利益，从而产生一系列的负面影响。

（三）农业技术和管理人才不足

走访中，大多数村民表示，土地发包方并未依照承包合同的约定为承包方提供生产、技术、信息等服务，而且在走访中笔者也发现，很多农村缺乏专业技术人员的指导，管理人才也相对缺失，多数还是靠经验来进行管理，远远没有达到现代农业生产的技术要求。因此在许多基础环节中，还需要依靠雇佣劳动力，但是随着非农产业的不断发展以及外出务工人员的增多，可雇佣劳动力越来越少，可想而知，土地转入者所需要承担的风险越来越大，这对于土地流转也是极其不利的。

（四）农村社会保障不健全，金融信贷措施不给力

近年来，国家虽然对农村给予了很多社会保障措施，但是一方面，保障力度并不到位，另一方面，有很多地区在实施过程中有失公平公正，也使得农民在土地流转过程中犹豫不决，农民习惯性地把土地视为唯一的养家法宝，不到万不得已，不会轻易把土地流转出去，这在一定程度上也限制了农村经济的发展。另外，农村的金融信贷政策也严重制约着土地流转和承包大户的进一步发展，农村的金融信贷制度远远不能够满足土地流转所需要的借贷，资金的缺少使得土地流转相对滞后。

三、大学生村官在农村土地流转中的作用

要解决农村土地流转中存在的一系列问题，关、理顺产权、流转经营权，同时也要发挥农村新生力量的作用，即大学生村官的作用，因为大学生村官具有一般村干部所没有的理论优势、角色优势和知识优势。所以，大学生村官可从以下几个方面开展工作，以发挥自己在农村土地流转中的独特作用。

（一）以自己的理论优势，做好土地流转政策的解读与宣传工作

《农村土地承包经营权流转管理办法》是2005年3月1日起开始施行的，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是中共十七届三中全会通过的，然后基本上每年都出台与土地流转相关的政策和规定。为了让村民了解这些政策，并消除他们对政策的疑虑，大学生村官要以自己的理论优势，先学习、先行动，通过认真研读，领会政策要旨，并将政策细化，然后通过会议文件、报纸电视广播等媒介方式，将党的政策通俗化地传达给当地农户，帮助村民更加准确地理解党和政府制定的土地承包政策和土地流转政策，及时纠正村民对土地流转方面的认识误区，并及时听取农民的反馈意见，耐心为农民答疑解惑。大学生村官接受过多年的文化教育，其理论水平、思想境界、思维层次比一般村干部要高，他们能够准确领会党的方针政策、国家的法律法规，对社会发展方向和经济形势也能有一定的判断，如果再经过一定的培训，会很快熟悉和掌握比较系统的农村土地政策。而本地农村干部由于文化水平的限制，再加上长年忙于农村的具体事务，他们对各项政策不一定能透彻了解，因此，在农村，大学生村官完全可以凭借自己的理论优势，做好土地流转政策的解读与宣传工作。

（二）以自己的角色优势，发挥在土地流转中的引领作用

大学生村官到农村任职，大多担任村党支部书记助理或村委会主任助理职务，由于大学生村官是上级党组织选聘来的具有较高文化素养、较先进思想观念和较强民主法制意识的优秀青年，再加上他们大多数是外乡人，既没有原村干部和村民的固化矛盾，也与本地的村干部和村民没有什么人脉渊源和恩怨瓜葛，不会有特别明显的亲疏远近关系，这样特殊的角色身份，使得大学生村官很容易得到村民的认同和信任，在推进农村土地流转的过程中，具有一般村干部所不具有的优势。大学生村官虽然年轻，但他们有理想、有追求，给农村带来了活力和生气，也给村民带来了致富的希望，他们凭借自己的新知识、新观念、新技能，依托国家的一些优惠政策，按照农业结构调整的要求，探索新型的经营模式，闯市场、树品牌、定标准，建立新品种、新技术、新工艺、新设备的示范园，用自己的成功经验引领更多农户一起致富，引导土地有序流转。

（三）以自己的知识优势，为土地流转提供技术方面的支持

当前苏北农村土地流转呈现的诸多问题中，最突出的问题是土地流转户的知识层次低、技术能力落后，大多数农民没有太多文化知识，更没有一技之长，只能以种地为主要职业，他们虽然能将周边不愿意种地的乡邻土地流转过来，但因为没有好的项目支撑，也舍不得更多投入，所以经营的主体虽然改变了，但效率并没有得到提升。大学生都接受了较为系统的专业教育，他们凭借着这些专业知识，可以评判行业发展现状和前景，这为大学生村官带动一方经济建设提供了可能。大学生村官不仅可以利用自己的专业优势对流转大户的农业生产经营活动进行相关的农业技术指导和咨询，而且还可以自己先学习和实践相应的农用技术和项目，尔后再去引导和示范其他村民，以减少村民对土地流转的疑虑和风险，或者利用自己计算机网络技术娴熟、社会关系较广的优势，为村民的农用技术指导提供信息、资料方面的便利，搭建专家和村民相互联系的桥梁；还可以在村级经济开发和村民致富的项目选择上，为村党支部、村委会和广大村民出谋划策。此外，由于规模化经营意味着面临规模化的风险，一旦出现生产结构调整不合理、资金链断裂或者生产中出现意外自然灾害，均会对经营主体造成重大的损失，因此，大学生村官还可以充当本村农业技术员的助手，负责了解、汇总本村出现的各种技术问题，实施和推广技术员提出的改革措施，同时担当新技术、新产品的宣传员，让广大农民真正从好产品、好技术中受益。

（四）以自己的能力优势，普及法制意识，为土地流转提供法律依据

目前，我国涉及农村土地流转的法律主要有《宪法》《民法》《村民委员会组织法》以及《土地管理法》和《土地承包法》等。从接受问卷调查的留守老人和妇女的情况可以看出，他们中的大多数人都听说过《农村土地承包法》，但对《农村土地承包法》的内容和《土地管理法》的相关法律知之甚少；有些村民虽然通过一些教育活动，思想觉悟有所提高，对党和政府的法律政策有一定的了解和掌握，但由于一些认识的偏见和习惯，多数村民依法办事的意识不强，按传统、按习惯处理权益纠纷的例子比比皆是。大学生村官虽然在学校学习的专业是多样的，但他们基本都具备一定的法律知识，熟悉基本的法学理论，同时，他们每天和村民接触，也知道农村经常发生的纠纷是什么，农村在法律上的空白是什么，所以能有针对性地做好普法工作，并根据本村实际情况，通过走访、座谈、发放宣传手册和系列讲座等途径，组织村民学习包括土地流转在内的各种法律法规，以促进农村居民法律意识的提高。

作者:周桂芹 景文辉 曹俊媛 陈玥 郭丹萍 单位:淮海工学院

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