构建区域经济协调发展新路径

一引言

区域协调发展作为世界各国、各区域共同追求的发展目标，从理论上来说包含以下几个方面的内容：一是各地区的居民收入保持在合理的差异范围内；二是各地区的基本公共服务均等化；三是区域之间优势互补、互惠互利；四是经济与社会、自然和谐发展。改革开放初期，我国东部沿海地区抓住全球产业转移的机遇，充分发挥自己的优势，使经济得到快速发展。1991年的“八五”计划，首次提出了“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。“九五”计划进一步把促进区域协调发展作为一项重要的国民经济发展方针，先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展等战略。从2008年开始，国家密集出台和实施一批区域规划，区域总体发展战略逐渐完善。在地方层面，区域协调发展成为了地方政府的共同目标，纷纷将其写入地方国民经济发展计划中，积极推动本区域的协调发展，并积极参与跨区域的协调发展。2014年底中央经济工作会议提出要重点实施“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带战略，党的报告以及其后的政府工作报告又提出粤港澳大湾区建设，作为我国区域经济空间格局的重大创新，这些区域容纳的人口、经济总量在全国都有重要地位，彼此间联系紧密，共同构成我国新时代经济骨架。2018年11月的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）提出，为促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，需建立更加有效的区域协调发展新机制，促使区域治理体系更加有效、区域治理能力提升，逐步解决新时代人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分间的矛盾。在以上种种政策、战略的指引下，我国区域协调发展的格局渐渐明朗，新时代的区域协调发展新机制逐渐形成，当然也依然存在一些问题，需要进一步探索我国区域经济协调发展路径，实现突围。

二中国区域经济发展的空间场域

各个区域在市场的内力和非市场的外力的共同作用下形成了独特的区域经济空间结构，我国区域经济在长期的发展中也形成了一定特点的空间结构。我国区域经济发展依托于以下一些空间场域。（一）区域经济空间主体：城市群。城市群是工业化和城市化的产物，在城市空间内突破行政区域体制制约，逐步实现规划同编、产业同链、交通同网、市场共享、科技同兴、信息同享等。[1]自2006年“十一五”规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，迄今十多年来，城市群的主体形态日渐清晰，当前我国已形成哈长城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、长三角城市群以及珠三角城市群等部级城市群以及其他区域性城市群。其中京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群扮演着中国经济的三个增长极，长江中游城市群和中原城市群形成“中部崛起”南北呼应的格局。城市群是我国区域经济发展的重要空间场域，自本世纪初，城市群成为世界各国参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，我国连续十多年将城市群作为推进我国新型城镇化的主体空间。城市群是未来我国城镇化的主要载体，当前我国大多城市群处于多中心阶段，少数处于单中心阶段。对于我国的城市群发展，有实证分析认为：总体说来从1990—2014年中国城市群经济增长可以分为四个阶段：第一阶段，1990—2000年，这一时期我国城市群经济处于粗放型增长期；第二阶段，2000—2004年，这一时期属于绝对粗放增长期；第三阶段，2004—2006年，这一时期处于粗放型增长期；第四阶段，2006—2014年，这一时期城市群经济属于波动型增长期。[2]经济增长集约型城市群主要分布在我国东部沿海地区，包括珠三角、长三角、京津冀等城市群；经济增长粗放型城市群主要在我国东北以及中部，如哈长城市群、中原城市群、长江中游城市群等；经济增长绝对粗放型城市群主要在我国西部，如北部湾城市群、黔中城市群、滇中城市群等。（二）改革的高地与政策的洼地：开发区。开发区是指享有一些特殊优惠政策的地区，其包括经济开发区、保税区、高新技术开发区以及旅游度假区等，它们往往是所在区域最具经济活力的地区，是该区域经济的增长极，具有极强的经济带动作用。开发区依托于区位优势、市场优势或资源优势等，是由制造业、服务业等组成的分工合理、集群优势明显、协作紧密、功能布局优化的专业化产业集聚区。我国的开发区建设始于1984年，最初为沿海开放地方的经济技术开发区，目的在于吸引外资和引进先进技术，经过三十多年的发展，开发区成为我国经济体系中不可忽略的力量。[3]从“中国开发区网”上可知，截至2019年6月初，我国共有部级经济技术开发区219个、部级高新技术产业开发区168个、部级自贸区12个、部级自创区19个，还有其他一些部级园区，除了部级园区外，各省市还有省市级园区。开发区作为区域经济的增长极，发挥“以点带面”的功能，是我国经济空间场域的重要景观。（三）功能导向的区域载体：主体功能区。特定区域的国土具有多种功能，但其中必有一种功能尤为突出，其就是主体功能。根据不同地区现有资源环境承载能力、开发强度等确定不同区域的主体功能。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将建设主体功能区提升到国家战略高度，国务院于2010年底印发了《全国主体功能区规划》。主体功能区的规划和推进有助于加快转变经济增长方式、推动区域协调发展，有利于经济和自然社会间的和谐共生发展、有利于制定更加符合区域特点的政策。（四）开放创新导向的新平台：湾区经济湾区经济是当今国际经济版图的突出亮点，国际一流湾区以其开放性、创新性、宜居性和国际化为其最重要特征，具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络，发挥着引领创新、聚集辐射的核心功能，已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。建设粤港澳大湾区是国家区域发展战略的重要构成和动力支撑点，承载着辐射带动泛珠三角区域合作发展的战略功能，对于促进我国区域协调发展、构建区域协调发展新格局有重要意义；同时，也是国家借助港澳国际窗口构建开放型经济新体制的重要探索。

三中国区域经济发展的主要特征

（一）以行政区划为边界的行政区经济。行政区经济是指由于行政区划对经济的刚性影响而产生的一种经济现象，是我国经济体制由纵向运行模式转向横向运行模式的一种区域经济类型，是我国特定历史时期的产物。[4]行政区与经济区既有联系也有区别，经济区以行政区为基础，但又不局限于行政区，行政区是属于上层建筑的强制性制度安排，而经济区基于市场原则，其内部经济活动具有高度联系性、极强关联度。虽然行政区经济不是我国特有的产物，但世界上没有哪个国家像我国表现得这么明显。这一现象具有历史原因，是政治的产物，伴随着我国经济体制改革，我国由中央集权下的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济，由于地方政府的利益主体地位得到强化以及衡量一个地方政府政绩的标准主要是经济发展状况，在这些因素的影响下导致地方政府加强了对经济活动的行政区主导，进而形成了行政区主导的经济，也形成了行政经济壁垒。[5]行政区经济是我国从计划经济转向市场经济时产生的，其具有过渡性，随着经济的发展，行政区经济必将走向经济区经济，但这一过渡期较漫长，行政区经济将在一段时间长期存在，因为其深刻的历史背景和体制根源难以在短期内消除，同时这也是由中国渐进式改革和中国国情自身的正面效应决定的，行政区经济将在长期内成为我国区域经济的空间场域特征。（二）以政策倾斜为主的区域政策导向。区域政策是促进区域协调发展与缩小经济差距的重要工具，被许多国家和地区采用，我国在改革开放后，区域政策开始快速成为我国调节区域经济发展的一个重要工具。[6]经济的运行由市场和政府两只手来加以调节，市场机制不是万能的，存在市场失灵，此时政府可以借助于政策来引导市场机制发挥作用，由于各经济区域资源禀赋等条件不同，各个区域具有不同的区位优势，区域政策能够改变各地区间的经济收益，从而优化各区域之间的经济博弈过程。区域政策作为一种制度安排，能够从制度框架层面改变区域经济发展的约束条件，拓展经济可行性空间，部分克服经济发展过程中的瓶颈。伴随我国区域发展战略的演变，我国区域政策也发生了相应的变化：第一阶段，1949—1979年的区域均衡发展。在严峻的国际形势以及社会主义的公平原则影响下，中央政府实行了有计划的区域均衡发展，将投资中心向西转移，合理地布局工业，使工业布局接近原料地、消费地，以利于巩固国防及实现区域均衡发展。第二阶段，1979—2000年的区域非均衡发展。改革开放以来我国经济得到快速发展，深圳、汕头、珠海、厦门四市成为我国第一批经济特区，作为对外开放的窗口，国家对这些经济特区实施了一些优惠政策，以支持其经济发展。第三阶段，2000年至今区域协调发展。改革开放以来虽然我国经济得到快速发展，但同时也暴露了一些问题，区域发展不协调明显、贫富差距问题突出，国家实施了区域协调发展战略，积极推进了“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略，有针对性地实施了一些区域优惠政策。（三）以竞争为主的区域间关系。新经济地理学将政府引入了“中心—”的分析框架中之后，发现区域之间不仅存在本地市场效应，而且存在区域竞争效应，区域竞争的优势将通过劳动力、技术等渠道对区域产业集聚产生影响。[7]区域竞争主要表现在两个方面：一是横向竞争。在一个资源有限的经济社会中，各个同级区域之间存在着对经济资源的争夺，包括物质经济资源，也包括对无形经济资源的争夺，如优惠政策、科技创新资源等。另一方面是纵向竞争。主要体现在上下级政府之间存在博弈，反映在对上级政府转移支付以及财权分割的竞争。[8]自1994年税制改革以来，各地政府为了追求发展成绩，在区域经济发展过程中出现了区域间的恶性竞争，如招商大战、重复建设、地方保护主义等，产生了环境污染、产业结构不合理、资源利用效率低下等问题。我国地方政府的竞争主要集中在对于上级政府的各种税收、转移支付、优惠政策、项目审批权等方面，即主要集中在纵向竞争上。以上种种因素使得我国区域间关系以竞争为常态。

四中国区域经济发展存在的问题

在具有以上特点的区域经济发展模式下，我国区域经济在快速发展的同时也产生了一系列的问题。（一）“问题区域”的存在。弗里德曼将经济发展划分为四个阶段：前工业阶段、过渡阶段、工业阶段、后工业阶段，并认为随着经济的发展在第三阶段即工业阶段会同时出现萧条与膨胀问题。经济发展取得成就的同时，我国区域经济在发展中也存在一些问题，出现了一些“问题区域”，我国“问题区域”可以分为以下三类。第一类为落后区域。指经济发展水平落后于平均发展水平的区域，如我国中西部大部分地区。首先，在自然地理上，我国东部地区多平原、气候宜人、便于生产生活，而中西部地区多山区、自然环境恶劣，复杂的地形阻碍了交通等基础设施的建设，限制了与东部地区的交流；其次由于国家政策的倾斜，改革开放以来国家把经济发展的重心放在东部沿海地区，在政策上向这些地区倾斜，相比之下，中西部所享受的优惠政策较少；另外，中西部的科技创新能力不强，随着经济的发展，经济发展的潜力越来越依赖于一个国家或区域的科技创新能力。在以上几个主要因素的影响下，我国中西部大部分地区经济发展缓慢，动力不足。在落后区域中有一特殊的区域类型，即省际市际边缘区，指位于两个或两个以上的省市交界处的带状区域，该区域往往是该省市落后区域，远离中心区，目前我国许多边远地区处于这一经济状态，省际市际边缘区成为区域经济发展中一个值得关注的问题。[9]有研究通过模糊聚类、ESDA等方法以鄂豫皖赣为例研究了省际边缘区的时空格局与形成机理，认为鄂豫皖赣边缘区的经济结构呈金字塔型，边缘区经济处于恶性循环，在经济条件、自然条件、政府等方面的作用下，“桥梁效应”远远小于“切变效应”，形成了省际边缘区经济空间格局。[10]第二类为膨胀区域。指经济活动过于集中，容易出现“城市病”的区域，如北上广深等。由于经济活动的过度集中导致出现了集聚不经济现象，如环境恶化、交通拥挤、住房价格高等，经济过度饱和引致的生活成本及生产成本的提高制约了其进一步发展，人们的获得感下降。第三类为萧条区域。指由于没有及时调整产业结构导致出现产业结构老化，经济活力不足，经济萧条的区域，如东北老工业基地区域。这一类型问题区域可以概括为“东北现象”：第一，人口外流特别是劳动力外流导致人口红利消失，经济陷入“经济衰退—人口外流”的恶性循环；第二，产业结构不合理，产业结构中资源型、传统型产业比重过高，经济发展过度依赖于资源；第三，市场机制不强，由于计划经济思维惯性的束缚，政府强而市场弱，市场活力不足；第四，创新不足，R&D研发经费不足，区域创新能力薄弱。[11]（二）区域发展的不公平与不均衡。改革开放以来我国经济虽快速发展，但区域经济发展不公平、不均衡现象也越来越明显，在实行非均衡式发展战略后，各地区的绝对经济水平都在上升，但相对差距却在不断拉大，经济发展两极分化，基尼系数超过国际警戒线。经济差距变大有政策方面的原因，如建国初期的工业化道路，优先发展城市、工业，实施工农产品价格剪刀差政策，导致农村、农业与城市、工业间的差距不断加大，城乡二元经济结构不断加强；经济差距变大也有经济规律本身的原因，缪尔达尔累积因果循环理论认为在自由市场经济的条件下经济发展差距具有不断拉大的趋势，即“马太效应”强者越强，弱者越弱。2012年至2016年，中国的基尼系数分别为0.474、0.473、0.469、0.462、0.465，可以看出我国的基尼系数偏高，超过国际警戒线，居民收入贫富差距大从侧面也反映出区域经济发展的不平衡。有研究运用2005—2012年间各省区的面板数据计算绝对集中度和相对集中度，以此来考察比较优势和新经济地理在厂商区位决策中的作用，发现沿海比内地的绝对集中度要高，制造业主要集中在沿海地区。除了全国层面存在区域间的发展不平衡问题，在同一省内层面也存在区域发展不平衡的问题。[12]（三）区域生态环境承载力薄弱。人类的发展依赖于所处的自然环境，在市场机制下，纯粹的经济人行为使经济与环境的可持续发展目标很难得以兼顾。改革开放后很长一段时间我国经济虽然高速发展，但是这种发展是以牺牲环境为代价的粗放型发展，更多追求的是经济发展的量而对经济发展的质不够重视，并付出了较大的生态环境代价，没有认识到环境对经济发展的硬约束，导致各种生态环境问题不断出现，如大气污染、水土污染、土壤盐碱化、沙漠化等，生态环境的恶化导致人民生活质量下降，影响人民群众的获得感。破坏生态环境的代价是巨大的，其恶化不仅会阻碍经济发展，更会制约整个人类的发展。治理破坏的生态环境的成本，远远大于由破坏生态环境带来的经济短期发展的收益。（四）区域政策碎片化。从建国以来，我国区域经济政策发生了几次重大调整，可概括为：区域经济均衡发展—区域经济非均衡发展—区域协调发展。在新时期我国区域经济政策也出现了一些新的特点：区域政策种类多；区域规划政策实施对象多；政策目标多样化、功能加强化；注意发挥区域优势。但同时我国区域政策也存在一些不足之处，出于制度创新和发展的需要，政府将经济区域划分为多个小区域，过多的小区域导致区域政策也过多，区域政策过于碎片化，难以形成一个有机体系。[13]具体而言：一是政策之间矛盾，由于政策制定主体职能分工和利益导向不同，出现政策相互矛盾现象，有些政策的出台没有关注政策的大环境，导致政策效果与政策环境相悖；二是政策缺乏配套，在政策的制定过程中，制定主体往往从自己利益出发，各部门之间、新旧政策之间没有形成很好的衔接和配套，缺乏协调；三是政策缺乏稳定性，由于经济现象多变、经济规律难以把握，政策碎片化也表现为政策的多变性，影响政策的可信性与权威性；四是政策缺乏系统性，大多数政策是因为新现象的出现而制定的临时性安排，往往表现为应急反应式，与其他政策之间缺乏有机联系，政策缺乏前瞻性。

五中国区域经济协调发展新路径的构建

传统发展理念下各地经济发展出现产业结构趋同、重复建设等恶性竞争现象，导致经济效益低下、资源浪费。协同发展要求各地要充分发挥各自的比较优势，实现优势互补，产生1+1>2的经济协同效应。要求各区域政府之间要建立有效的经济发展战略协调机制，在更高层次下统筹兼顾，各区域协同推进战略互信、人文交流、经贸合作，突破以行政区为边界的区域经济发展模式，以协同发展为理念，站在更大的空间尺度统筹产业分工、空间布局等，形成目标同向、优势互补、措施一体、深度融合的互利共赢协同发展格局。以2018年11月印发的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》为指引，可构建包括以下内容的区域协调发展新路径。（一）缩小区域经济差距。对于区域经济长期处于落后地位的地区，首先，其产业结构往往还处于以传统产业为支柱的低级状态，这些地区可以借助新经济、新科技，结合自身区域特色，在原有基础上走出一条发展新模式，如贵州、江西等一些比较落后的区域近几年来就是在依靠创新、集聚、移植等手段摆脱了原有经济束缚，走出了一条独具特色的弯道追赶之路，培育经济发展新动能，经济增长速度远高于全国平均水平；其次，经济发展离不开人，落后区域其基本公共服务水平偏弱，这就需要政府提升统筹能力，改善经济发展环境，助力产业结构的完善；再次，对口支援是具有我国特色、比较有效的区域政策，作为原有的区域协调发展机制，可以赋予其新的内涵，以往的对口支援往往是重政治效益而忽视经济效益，为此对于对口支援项目应完善其选择与成果评价规范，进一步发挥其发挥协调区域经济发展的作用。（二）守住生态环境底线。自第一次工业革命以来形成了以物质财富的增长为目标，强调能源和初级产品的高消耗，GDP崇拜、增长至上的发展观，这一过于功利的发展观导致生态环境逼近甚至是超越了生态环境边界。构建绿色发展理念其本质内涵是可持续发展，以经济系统、社会系统与自然系统三者之间的共生性为基础，以合理消费、生态资本增长、低投入、高产出等为主要特点，以绿色财富的增加和永续发展为主要目标，以绿色创新作为目标实现的基本途径。提出的“两山论”，揭示了绿色发展理念的精髓，成为新时代经济高质量发展的必然要求，为此可从以下几个方面行动：一是继续推进供给侧结构性改革，从设计、生产、销售、回收产品全生命周期强化绿色管理；二是建设与完善排污权交易平台，利用市场机制实现排污权的最优分配；三是优化执法模式，推进跨区域执法、联合执法、交叉执法，根据新情况创新以往执法模式；四是建立区域产业绿色负面清单，即禁止不符合本区域生态文明要求的产业布局在本区域，守住环境底线，兼顾好发展与环境间的关系。（三）构建区域开放发展平台。开放经济发展的平台，既能够促进其他区域优质高效的经济要素流向本区域，如先进的生产技术、人才、资金等，也能够在开放的情况下找到自身发展的短板，越过经济发展的鸿沟。一是弱化行政等经济壁垒，开放发展的理念要求打开大门发展经济，在合理的限制下开放平台，通过弱化经济壁垒促进经济要素、信息、人力等在区域之间自由流动，优化经济资源配置；二是建立区域共同市场规则，可借鉴西方如欧盟经验，如相互开放各类市场、统一技术标准、统一相关法规，拓宽区域内企业的资源配置空间，使企业的规模经济、技术溢出效应惠及更广大区域；[15]三是通过建立区域间信息共享平台为区域内的企业、居民提供市场、消费等信息，减少经济主体的信息不完全，帮助企业降低信息搜索成本，使其更好地组织生产活动，帮助居民更方便获取消费信息，优化自己的决策。（四）建立与完善区域治理制度。区域协调发展是解决新时代人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分间矛盾的关键着力点之一，这对政府的宏观调控提出了更高的要求。完善区域管理制度是对已有的区域管理制度的再创新，完善区域管理制度主要包括四个方面：一是谁来管的问题，中央机构虽然经历过多次改革，但对于区域管理机构的设置模式几乎没有变，一直采用的都是分立的职能部门模式，这一模式在区域管理方面的弊端很明显，如目标不协调、浪费政策资源等，未来可以逐渐设立职能明确的区域政策部门或区域管理委员会；二是来管谁的问题，就是要明确被管理的对象，区域规划不完善且作用不明显的重要原因之一就是长期缺失标准区域框架，在区域的划分方面不具体，操作性不强，问题区域识别的不准将影响区域间的利益；三是怎么管的问题，区域政策和区域规划是市场经济比较完善的国家协调区域经济的两大工具，而这两者要发挥作用离不开立法的支持，通过政策向法律间的转化树立其权威性与强制性；四是怎么评的问题，明确区域政策与规划的执行考评内容是区域政策与规划发挥作用的重要保障，在中央及地方出台的一系列政策与规划中，应不断充实、明确区域政策与规划的考评。（五）推动城市群内部同城化发展。同城化是指地理位置临近的地区间经济社会发展紧密相关，为了实现资源的高效利用、经济协调发展而弱化行政区划，出现一体化融合的现象。城市群内各城市间的同城化发展能够更好地实现各种基础设施共建、共享，经济要素合理自由流动，减少经济运行的非市场性阻力，克服行政区主导下的保护主义等种种弊端，提高整个城市群的竞争力。[16]通过推动城市群的同城化发展，可以实现中心城市和次级城市的利益均衡，同时实现优势互补，具体而言可从以下三个方面采取行动：第一，协调各方利益，促进产业协调。既要协调中心城市和次级城市的利益，也要制定相应的措施促进要素流动，加强产业合作。第二，提高公共服务协调水平，积极推进基建一体化。要建立同城化的信息平台，降低企业等微观主体搜寻市场信息的成本，推进基础设施、公共服务同城化，如交通同城、金融同城、医疗同城等。第三，推进同城化的创新建设。区域的创新能力是竞争力的重要内容，同城化的区域创新体系建设有利于区域创新的合作，促进科技创新成果的转化。[17]

作者:谢宝剑 江洲 单位:暨南大学