完善新能源立法机制

一、我国新能源与可再生能源的立法现状

能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。

20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。

二、我国新能源与可再生能源立法的检讨

由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。

1.政府干预不足

①在新能源和可再生能源的开发上政府干预不足。

新能源和可再生能源的发展，政府是关键性的力量，所需的补贴、激励、税收、低息贷款、加速折旧、市场开拓等一系列的优惠政策是可再生能源产业发展的初始动力。可是，很多官员对石油、煤炭等传统能源资源开采热情很高，对新能源只是“纸上谈兵”，没有具体政策扶持。新能源品种很多，但国内很多单位和企业没有把主要精力放在自主研发上，而是走捷径模仿和抄袭，使我国新能源技术创新乏力，没有形成高新技术产业集群。这主要因为政府部门负责新能源技术开发研究的机构少，专业研发人才匮乏，技术设备落后。许多课题就是高等院校、科研院所立几个项，写几篇论文就交账，研发的成果未能有效转化，产学研未能紧密结合。在技术开发上，国家应该进行正确的引导。对于一些基础性的研发，作为市场的竞争主体——企业不太愿意或者没有能力看到其远景时，国家应从基础研发的角度加以扶持。同发达国家相比，我国对新能源和可再生能源的开发投入太少，如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%，甚至不及印度等国家[1]。在这方面我们起步已经很迟了，需要迎头赶上。日本从1978年开始就不间断地实施了规模庞大的“新阳光计划”，在政府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，解决能源开发方面遇到的各种难题。政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中大部分用于新能源技术开发。随着“新阳光计划”的实施，替代能源和新能源开发取得明显成效，能源多元化初步形成，石油比重从1973年的77%降到51%，天然气比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地热、太阳能等新能源为2%[2]。日本能源的抗风险能力明显提高，其做法值得中国借鉴。

②在新能源和可再生能源的利用上政府干预不足。

首先，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的激励机制。

新能源最开始进入的时候，应该由政府加以扶持，然后逐步进入价格降低的过程，产生规模效应。可是，现实中有些政策的制定恐怕更强调其市场竞争的主体地位，而采取市场竞争的策略强调开发主体。例如，我国对风电采用通过招标确定的中标价格，导致一些企业特别是国有企业以不合理的低价进行投标，从而出现恶性竞争的局面。目前，我国的风能发电成本大致是每千瓦时0.5～0.6元，而前段时间某项目的竟标价居然报出0.39元。市场竞争导致价格越来越低，最后是新能源和可再生能源行业萎缩了，谁都不愿意做了。从四期风电特许权招标的实践看，中标电价水平都使风电项目亏损[3]。上网电价不能使风电项目盈利，加上对电网企业的激励不足，导致电网企业在收购随机变化的风电同时，“风电越多越麻烦”。为保持电网安全稳定运行需要提供很多“附加服务”，而相关的实施细则对此却没有明确规定，很难鼓励电网企业接受风电的主动性，因此大规模发展风电必然受到制约。为什么德国太阳能发展很快?其原因主要是国家政策和立法的有效激励。相比而言，我国《可再生能源法》的第20条规定“电网企业依照本法第19条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定”。这在实际操作当中很难实现，电网企业、用户从保护自身利益出发，谁都不愿意遵照此规定执行。

其次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的保障机制。

1997年全国人大曾颁布《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)，1996年国务院曾经批转《国家经贸委、计委等部委关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但是这些法律法规的执行不能令人满意，在一些国家明确鼓励支持的技术和产业方向，某些利益集团的态度是有用的就执行，没用的就拒不执行，而行政部门也只能束手无策。例如北京高碑店污水处理厂是北京第一个采用沼气热电联产的可再生能源市政工程，将污水处理中的淤泥进行发酵，生产沼气发电，将发电后的余热用于发酵系统保温升温。这一系统可以有效降低沼气中的甲烷和臭气污染，有效利用可再生能源。但是沼气发电厂的并网工作长期无法“合法化”，遭遇到北京电力部门以安全等理由的“为难”，最后使得以后建设的污水处理厂无人再敢问津这一技术。北京周边有大量的垃圾填埋场，每年产生大量沼气，既污染环境，也不安全。很多企业曾考虑积极参与利用这些资源，但都在并网问题上无法“突破”而止步不前。连并网都难以落实，更何况向电网售电[4]。北京尚且如此，全国可见一斑。其实国家鼓励利用这些可再生能源是早已写进相关法律法规的，但是这些对国家法律、法规置若罔闻的中央直属企业的业务、人事是垂直领导，中央政府的主管机构和地方政府既管不了他们的业务工作，也决定不了人事任免，说了怕他们生气，告了怕没结果，只能委曲求全。《可再生能源法》与《节能法》等法律、法规面临着一个同样的难题，就是缺乏行政执法主体。《环保法》、《水法》、《电力法》等都有自己的执法主体，所以法律执行相对顺利。但主管新能源开发利用的机构却被一次次削减，执法系统无法完善，机构不健全，节能和新能源利用、开发工作被边缘化了。如果不能建立一个有力的执法主体，没有一个强有力的管理机构，没有配套的可操作的实施细则，新能源的相关法律将很难得到有效的实施。

再次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的市场监管机制。

新能源和可再生能源的市场环境不完善，无序竞争加剧成本，好的项目难推广。相关的行业法规和质量标准也很缺乏，政府部门对新能源市场缺乏有效的监管。由于没有规范市场和监管，各种打着新能源旗号的项目、产品到处推销，严重影响高、精、尖项目的推广应用。

2.政府干预过度

政府干预过度主要体现在目前混乱的能源管理体制上。

传统能源体制所产生的能源生产和管理的弊端，也给新能源的开发利用带来负面影响。条块分割的能源管理体制混乱，没有统一的管理机构，多头管理、不合法的垄断经营等屡见不鲜。经贸委、发改委、政府能源办等机构繁多，但是谁负什么责?怎么分工协调?别说百姓不懂、企业不清楚，就连这些部门自己也弄不明白。我国曾在1988年设立过能源部，但在1993被撤销，恢复国家煤炭部、电力部，对能源的管理由集中管理改为分散管理，能源管理的职能被拆分和弱化。2003年3月，十届全国人大批准国务院机构改革方案，由国家发改委下设能源局。国家发改委下属的能源局是一个局级单位，只有几十名工作人员，他们直接面向企业，每年要负责全国上万个能源项目的制定实施，无论是权力还是人力都不可能在国务院各委部之间以及大型国有能源企业之间发挥有效的管理和协调作用，而且还有政企不分之嫌。近年来大型国有煤矿瓦斯爆炸事故接连不断，也与缺乏部级综合能源监管部门有关。正是发改委能源局的“力不从心”，直接导致了政府在能源领域的多头管理。据粗略统计，目前我国能源行业的相关职责分散在国土资源部、国家发改委、水利部、电监会、国家环保总局、科技部等相关部门。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是管理分散，职能划分不清，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身发展的规律。多头管理的结果是政出多门，在有利可图的情况下，政出多门的结果往往是政府的干预过度。以光伏发电上网价格为例，据笔者调查所知，无锡尚德太阳能电力公司的电价目前采取的是一事一议的方式，需要江苏省物价局出台专门的个案审批意见，同时需要与江苏省电力公司签署购电合同，在没有颁布可行的光伏并网实施办法之前，光伏并网的项目实施往往需要江苏省政府多次出面召集相关部门和涉及单位召开协调会来解决。

在政府干预不足和政府干预过度的两面夹攻下，结果是一方面能源供应紧张，价格猛涨，大喊赶快发展新能源产业；另一方面新能源开发利用陷入重重壁垒，难成气候以发挥支撑产业发展的作用，新能源的利用和开发陷入“重围”，举步维艰。

三、我国新能源与可再生能源立法的完善

新能源和可再生能源的开发利用是一项具有深远意义的公益事业。目前大多数新能源和可再生能源技术处于发展的初期，产业规模小而获益能力低，尚不具备参与市场竞争的能力。因此，必须得到国家宏观调控政策的保护。我国应根据新能源和可再生能源发展纲要和规划目标、技术类型和特点、应用前景和获利能力，分门别类地研究和制定相应的财政、投资、信贷、税收和价格等方面的优惠政策，对新能源和可再生能源的开发和利用提供有力的支持。

1.支持新能源和可再生能源的科研和开发

政府应集中资金、集中力量支持优先发展项目，加强科研示范和产业化的衔接，促进科研成果迅速转化为生产力。中央及各地区、各部门要重视科研成果的转化，把技术上基本成熟的产品尽快定型，鼓励企业打破部门、地区界限，实行横向联合，组织专业化生产。应增加财政资助和投资力度，要从全局的长远的利益出发，增加对新能源和可再生能源的科研、技术产品的研制和开发的财政投资，保证必需的资金投入及时到位，加速产品工艺技术的突破和系统开发的过程。

2.完善能源管理体制

可以考虑成立一个统一的能源管理部门(如设立新能源部)，这有助于我国能源结构的合理布局，也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压，缓解能源管理上的政出多门。新能源部与以前的煤炭、石油、电力等行业不同，也与原来的能源部有所区别，应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性政府部门，它不直接管理能源企业的生产。其主要职责应包括：制定和实施国家能源发展战略和能源政策，对能源的生产和消费状况进行监管和指导，指导全国能源安全生产，组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。就国外实践来看，不仅像美国、俄罗斯这样的能源大国设有国家能源部，就连韩国、意大利等能源小国也都有能源部来统一管理全国的能源。虽然设立能源部看似与我国精简政府机构的方向是相悖的，但是能源的持续安全供应和能源结构调整不仅关系到我国经济的可持续发展，而且事关国家整体利益。

3.提供优惠的融资政策

新能源和可再生能源的开发往往需要大量的资金，因此银行要加大信贷规模，制定比常规能源发展更具体的优惠投资政策，加大产业化建设和服务体系的信贷规模，提供长期的低利率贷款。由于市场对开发新能源与可再生能源战略意义仍然认识不足，市场风险大，开发周期长，新能源与可再生能源建设项目往往没有常规能源建设项目那样的固定融资渠道，所以政府提供优惠的融资政策尤为必要。考虑新能源和可再生能源的开发利用周期较长，应将有关项目的还贷期限适当延长，真正起到贷款扶持的作用。

除了优惠的贷款外，还可以考虑专项基金的扶持，例如可以设立太阳能产业专项基金。太阳能尤其是光伏发电需要的投资很大，而从事这一产业的主要力量是民营企业，资金问题是制约发展的瓶颈。解决这一问题，除采取必要的信贷优惠政策外，还应设立太阳能产业投资基金。目前设立公司型产业投资基金的法律环境已趋于成熟，如《创业投资企业管理暂行办法》和《合伙企业法》已经开始施行，建议有关部门着手推动建立新能源与可再生能源产业投资基金。

4.改革政府采购制度

应建立绿色采购制度，该项制度通过政府或企业的绿色采购清单引导和培育新能源产品市场，提高其市场竞争力。采用新能源的产品有可能导致成本上升，在缺少严格监管和违法成本低的条件下，会降低节能或环境友好产品的市场竞争力。政府采购可以在一定程度上消除这些障碍。这一精神应该在《政府采购法》中有强制性的规定。

5.改革价格立法

应改革资源定价制度，对新能源再生资源给予必要的经济激励。以往推行新资源之所以困难，同资源产权和定价制度不合理有直接关系，化石资源低价使降低物耗和采用可再生资源缺少必要的经济激励。因此，在资源价格体系尚未理顺的情况下，推行节约型经济困难很大。所以应将环境成本内在化，将环境外部成本纳入价格体系。目前，我国化石资源价格或产品价格中没有包含资源开发使用过程中的环境污染和生态破坏成本，如西电东送工程中，由于西南和西北地区煤炭的含硫量较高，燃煤发电排放二氧化硫对当地及区域环境造成污染，但目前的电价形成机制中，还没有将脱硫成本完全纳入电价，特别是老电厂，这样既不利于污染防治，也难以显示地区发展的公平性。因此，必须通过政府制定相应的政策加以调整，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格。因此，要全面提高新能源的开发利用水平，必须要求《价格法》进行一系列根本性的变革并辅以综合性配套措施，特别是要优先制定发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。

6.调整财税立法

财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高新资源使用的使用比例、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。税收优惠政策是促进可再生能源技术产业化，提高市场渗透力和经济竞争力的重要政策手段。

税收优惠政策的实施，降低了可再生能源开发利用企业的增值税税负和企业所得税税负，增强了这些企业的市场竞争力，推动了可再生能源开发利用的发展。比如对风力发电实行增值税减半征收的优惠政策后，风力发电在内蒙古、青海、新疆等地得到了极大的发展。

从2008年1月1日起施行的《企业所得税法》对资源综合利用、环境保护、节能节水等继续给予税收优惠。该法规定，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。这些优惠政策的实施，必将进一步促进再生能源的开发利用。考虑到新能源开发的风险较大，财税立法还可以考虑允许从事新能源开发和利用的企业在税前提取风险准备金。

7.确立强制配额制度

根据欧洲一些国家的经验，对电网有绿色电力配额的要求，将极大地调动电网公司参与可再生能源开发的积极性，这种制度又称“绿电配额”。此制度值得借鉴，例如，我国可以从法律上规定电力公司每年必须建设和采购一定量的可再生能源电力，制定详细的数量并规定比例。通过强制配额制度，可以逐步调整、完善我国的能源结构，为新能源和可再生能源的开发和利用提供必要的空间。

摘要：由于新能源与可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此，必须依靠政府的干预才可以得到推广。我国目前新能源与可再生能源立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。我国新能源与可再生能源立法的完善应从规划、融资、税收和价格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。

关键词：新能源；可再生能源；立法

参考文献：

[1]赵玉文.太阳能利用的发展概况和未来趋势[J].中国电力，2003(9)：63-69.

[2]佚名.中日能源合作能够“互利双赢”[EB/OL].[2007-05-01].http：///2007/110306/c000044754.shtml.

[3]石珊珊.国务院参事关注可再生能源产业政策落实[EB/OL].[2007-03-07].http：///dispArticle.asp?id=521.

[4]周婷.可再生能源中长期发展规划将为再生能源发电上网铺路[N].中国证券报，2007-06-26.