河长制制度经济学分析

摘要：“河长制”的出现和应用在很大程度上打破了原有的治理体系，该制度起源于地方政府的创新与实践，形成了向上扩散的形势，并引起了广泛的关注。本文将对该制度的制度效应、经济绩效等进行分析，并以大同市为例展开具体探讨，由此获得相应启示。

关键词：河长制；制度效应；经济效益

一、“河长制”简述

近年来，河湖的管理和保护受到了广泛的关注。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，特别是跨江建设工程、围湖造田工程、非法采砂均受到了全社会的关注，为此必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。2007年，太湖蓝藻爆发,引发江苏无锡水危机。无锡市于2007年8月出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，在全国率先实行由地方行政首长负责的河长制，对河道湖泊进行水污染治理，取得了一定成效。然而，全国水资源短缺、水生态破坏、水污染和湖泊萎缩等问题依然突出。例如，在一些地方，污水的排放量非常高，有的地方侵占河流，围垦湖泊，非法采砂，严重影响江河湖泊的健康，也影响到了防洪、航运安全。近年来，许多城市处于汛期时雨水暴涨，雨势慑人，“到城市看海”已成为人们茶余饭后用来进行调侃的一个话题。“河长制”是在地方党组织和政府领导下，按照现行法律法规，坚持问题导向，落实江湖管理保护职责的一种制度创新。在绿色发展理念的指导下，以水资源保护、河岸线管理、水污染防治和水环境治理及水生态修复为主要任务，建立河流湖泊管理与保护体系，实现河流湖泊的未来利用。维护河流湖泊的健康，并通过建立清晰、协调、平衡的系统实现河流湖泊的实际功能，包括严格的监督和有效的保护机制。

二、“河长制”的施行意义

“河长制”主要是可以突破现有的法律制度和监管体制局限，让地方党政主要领导对水环境保护工作兜底，对河湖管理保护这项复杂的系统工程负起责，牵头解决现有部门难以解决的问题。一些地方政府以河长制工作为契机，建立了由市、县、乡、村组成的河流管理体制，并利用该方式实现了对河流管理权限的层层覆盖，在实践中形成了相应的工作机制。在一定程度上，“河长制”不仅有效提升了政府行政权力的效率，同时也调用了相关的社会力量，在加进流域管理的过程中发挥了重要作用。“河长制”迫使沿江沿湖企业改变一些传统的生产方式，以“清洁生产、循环经济”为主要发展目标，帮助企业实现循环经济的发展要求，由此对河流污染形成了有效控制。根据近年来的实践成果，“河长制”通过深化和创新控制机制，规范了流域污染防治的法律法规，大大改善了流域的环境质量，有效破解了河流生态难以改进的问题。

三、“河长制”实行的经济绩效

“河长制”是为保护水生态、节约水资源、控制水环境而设计的，该制度在党和政府的领导下，实行了一系列保护资源、改善环境的政策，进一步实现了环境保护和监督效益。通过该制度实现了生态建设和环境保护，由此推动了经济结构的调整和发展模式的转变。从另一个角度来看，该制度实行之后，科技对经济发展的贡献率明显提高，第三产业的增长率高于第二产业的增长率，绿色经济、循环经济、低碳经济呈现出蓬勃发展的趋势。在浙江、福建等地，出现了越来越多的经济生态成功范例，都与“河长制”的实际施行有着密切联系。

四、“河长制”实行的制度效应——以大同市为例

按照分级管理、属地负责的原则，大同市建立了市、县（区）、乡（镇）、村四级河长体系。2018年前半年，各级河长共巡河13226次。各级河长在巡河中，发现并整改的主要问题包括河道倾倒垃圾挤占河道问题、污水入河等问题。针对污水入河问题，大同市市政管委会采取紧急措施，对七处入河排污口进行整治，将污水引入了污水处理厂。针对巡河中发现的河道垃圾堆放问题，按照属地管理原则，当地政府对所辖河道内的垃圾进行了清理，恢复了河道原貌。四、结语该市编制了河流生态修复与保护规划，先后编制完成了桑干河、御河、大清河流域生态修复与保护规划，规划总投资313.24亿元，取得了上级在政策和部分资金上的支持，推动了一批重点河道治理项目落地实施，该市范围内主要河流的生态修复与保护规划实现全覆盖。同时该市还对河流状况进行了巡查和治理，全市7条主要河流干流总长度535.2公里，已完成治理98.09公里，正在治理40.74公里。未整治的396.37公里中，有209.69公里已编制治理规划，82.35公里（南洋河）正在编制规划；没有编制规划的104.33公里，大部分河道地理位置偏僻，处于自然原生状态，没有受到人为侵扰，可以看到，该市的“河长制”实行之后效应明显。

五、“河长制”如何进行制度创新的启示

“河长制”的运行效益表明，这是政府在环境治理的过程中进行体制创新的一次成功实践。该制度考虑到当地的环境状况和治理成本，明确了污染控制的责任。它不仅继承了传统的环境责任制思想，而且创新了制度形式，将行政主体在河流生态环境改善过程中的作用发挥了出来。该制度在山西省大同市已初见效果，取得了较为明显的经济效益，同时也实现了扩散导向的制度实行效率。虽然“河长制”最初被认为是一种立竿见影的权宜措施，但在目前认识不到位制度不完善、协调联动机制尚需进一步完善（不力）的情况下，该制度依然可以对河道治理起到很好的作用。但是，“河长制”的相关制度不能作为环境管理体系来长期实施，在其发展过程中需要不断完善。目前河长制主要依靠政府力量，而忽视社会力量，缺乏污染控制能力，缺乏有效的监督，导致行政问责的有时不及时。因此，未来还需将单一政府转变为服务型政府，深入思考环境管理体系的设计与实施，建立长期的环境管理模式，调动全社会参与环境管理工作，才能取得更多的实际成果。

参考文献

［1］朱玫.论河长制的发展实践与推进［J］.环境保护,2017（1）.

［2］孔凡斌,许正松,陈胜东,等.河长制在流域生态治理中的实践探索与经验总结［J］.鄱阳湖学刊,2017（3）.

作者:陈国华 单位:大同市水利勘测设计院