电煤改革研究论文

前言

煤炭（特别是电煤）是关系国计民生的基础性、战略性资源，国家各个层面一直非常重视。早在40多年前，国务院就颁布实施了《煤炭送货办法》，对煤炭的运输和销售进行规范和管理。为协调煤炭供、运、需各方的平衡关系，40多年来国家每年召开一次全国煤炭订货会（简称：全煤会）。

全煤会是迄今为止国内唯一尚存的仍然冠以“订货”字样的全国性生产资料订货会，从这一点不难看出煤炭订货的“计划性”。但是，煤炭订货会的核心已从以煤炭资源分配量为核心，转变为以协调电煤数量、价格矛盾问题为核心。每年的“全煤会”后，无论是煤炭企业、煤炭用户还是政府部门和专家学者，都对这种传统的订货交易方式提出了很多批评和质疑。采用一种全新的煤炭（电煤）交易方式来替代逐年萎缩的全煤会，已经在社会各界形成了共识。

从表面上看，由于煤、电双方对电煤价格分歧太大，处于互不相让、僵持不下的局面。而如果做更深入的分析，我们就会发现背后所隐藏的煤、电双方以及相关的铁路、交通、港口等行业的深层次矛盾，煤、电两大行业市场化改革的同步问题，电力体制改革问题，煤炭和电力价格的市场化问题，已经成为社会各界普遍关注的最大焦点之一。

在目前售电价格受到政府管制的条件下，进行以厂网分开和竞价上网为核心的电力改革，无论对于电力行业还是煤炭行业都存在着极大的风险。依靠政府干预，来协调两大利益集团的矛盾也不是长久之计，建立全国煤炭交易中心仍然是画饼充饥。那么，电煤改革究竟要走向何方？！

我们认为，解决问题的关键在于--政府退出能源市场，打破传统行业壁垒，加速鼓励煤电路港航等各个相关行业的全面融合；实现电力地方化；撤销中能燃料公司，取消现行的煤炭订货会议，建立长期合同；彻底改革铁路、港口体制，建立电煤的第三方物流体系。

最后的全煤会--煤电大战终结者

年底将至，2007年全煤会又到了开始筹备的时期。但是2007年全煤会可能是最后一届了。据政府部门消息人士向《能源思考》透露，相关部委正在酝酿从2008年开始取消煤炭订货会制度，同时建立全国性的煤炭交易中心，今后电煤双方的交易将在煤炭交易中心为主体的新交易制度之下进行。而发改委等部委正在组织专家进行煤炭交易中心的筹建工作。

煤和电本是唇齿相依的关系--目前我国火电占总装机容量的74％以上，发电用煤的消费量占全国煤炭销售总量的60％以上。由于煤炭基本按市场供需定价，电力实行政府定价，使得在“电荒”大面积出现的情况下，煤价上扬，煤电两大行业的关系越来越难以协调。

煤电之争已经严重影响了中国国民经济的发展和人民生活。煤电矛盾由来以久，而煤炭企业一直是煤电矛盾中的弱势群体。中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，原煤产量和消费均占世界总量的30%左右。中国煤炭消费主要集中在电力、冶金、化工、建材四个行业。其中电煤是煤炭消费增长的主要推动力，每年电力行业的煤消费量大约为12亿吨左右。中国煤炭工业发展中心主任郭云涛认为，电力行业用煤在2010年和2020年预计将分别达到15亿吨和19亿吨，分别比2005年增加5.2亿吨和9.2亿吨，占同期全国煤炭需求增长量的96％和97％。电煤占全国煤炭消费的比重将由2005年的50％提高到2020年的66％。

这种矛盾也集中体现在每年的煤炭订货会上。2006年元旦一过,几万人在济南热热闹闹地开了几十天会,最后不欢而散,无果而终。去年原计划2.5亿吨的电煤合同，最终只签了1亿吨。06年全煤会的长期僵持的结果，最后竟然是由政府出面提升电价，由民间承担改革成本才结束的。

近年来，煤炭订货会已被称为煤炭领域“计划经济的恐龙”：每年订货会成本极高，效率非常低下。这一交易制度越来越不能适应市场化的需求，改革呼声频频。煤炭、电力这两个依存紧密的行业，长期以来纷争不止，几近肉搏。“这几年的煤电矛盾让企业和政府都苦不堪言、心力交瘁，这样下去实在拖不起了。”一位发电集团的负责人苦恼地说。

在2004年全国煤炭订货会上，国家发改委副主任张国宝曾表示，全国煤炭订货会将进行改革。2005年，主管部门明确希望将订货会向市场化的方向推进。这一年的会议没有沿用“煤炭订货会”的名称，而是冠以“2005年度全国重点煤炭产运需衔接会”；政府也宣布不再设定涨价上限，而由电煤供需双方自主协商交易价格。

然而，此次会议并没有成为主管部门所期望的、真正意义上的市场性会议。与会几方多次谈判未果，怨言四起。煤炭企业称并没得到真正的“定价权”，而电力企业则认为煤价过高。双方在会议上所签订的有效合同少之又少。最终政府不得不再次以行政方式暂时平衡了各方利益。

从2006年开始，有关部门开始组织专家对于取消煤炭订货会、建立煤炭交易中心制度进行深入论证。一位接近调研组的专家告诉记者，组建全国煤炭交易中心是必然的趋势，然而在深入论证的过程中也遇到了一些具体的操作问题。“譬如，是否要在全国性的交易中心之下设立地区的交易中心？怎样解决运力安排的问题？全国每年的合同量非常大，应该尽量稳妥地推行。”

据悉，主管部委已经要求今年年底之前尽量拿出解决方案，以便在年底的订货会前可以对未来的制度安排做出决定。

但是很多人士并不看好全国性的煤炭交易中心，担心会演变为变相的全煤会或者由政府变相控制。这种理想的模式，让很多人兴奋的同时，也被有关专家一针见血说成是“为电煤市场化画的一张饼”。就连地方政府有关负责人也坦言，要使“全国煤炭交易中心”能够运作起来，尚需国家有关部门的强力支持--说白了是必须采取“用鞭子赶”的方式指定煤与电都进入这一市场。否则,即使煤炭交易中心大张旗鼓地成立了,也可能出现没有人到这里卖煤和买煤的情况。

而且更多的意见认为，发改委提出的“煤炭价格彻底市场化”很难。难在何处？难在“煤价市场化”的条件目前并不具备。现实的情况是，虽然煤炭市场总体供求基本平衡，具备了煤炭价格放开的一个方面条件，但煤炭市场化“条件成熟”的更重要的前提--一个更细致、更严谨规则的公平市场，并未建立起来。

第一，煤炭行业名义开放，实为垄断。实际上，煤炭与电力一样都是垄断行业，虽然煤炭行业进行了十几年的市场化改革，然而，当民营资本正在以前所未有的激情投入煤炭等领域时，它们却发现，有一种“无法抗拒的力量”，让它们从哪里开始，又回到哪里去。同时，各种经济资源正在向大型国有企业集中，有学者将这种现象称之为“再国有化”。煤炭经营生产的国家垄断局面渐出雏形。

第二，电力垄断更为彻底，中国煤矿规模分散，多为地方政府所属，而较之中央直属的五大发电公司统一管理的火电厂，在价格博弈中明显处于弱势。而且，电力的垄断地位是靠国家政策支持的，是靠国家政策制定的行业壁垒得到的，没有国家政策支持，就不可能有电力行业的绝对垄断。

第三，火电价格仍然是政府管制+垄断经营，令火电在与小而散的煤矿进行价格博弈中处于强势地位。在我国，“以煤养电”的现象已经持续多年：1992年国家放开煤价，同时又对电力用煤即电煤价格实行政府指导价，电力行业凭借其垄断地位，吃惯了政策性的低价煤。有数据显示，2002年我国电煤价格与电力终端销售价格比例关系是7∶100，而同年美国电煤价格与电价之比为50：100。

第四，虽然煤炭和电力都属于国家的“亲生子”。但是政府最后更容易偏向“迁就”火电。因为，火电的价格是政府确定的，这意味着火电投入产出是政府认可的，当煤电价格博弈时，即便电煤合理涨价，只要火电企业提出异议，政府就很容易认同。业内专家指出，政府应该为企业创造一个公平竞争的平台，而不是帮助一个行业压制另一个行业。当初煤炭行业处境艰难的时候，政府“坐视不管”，要煤炭企业去找市场。而如今煤炭价格按照市场供需出现上涨，政府又来限制煤炭资源的市场配置，这样的做法有失公允。

第五，在煤电博弈中，火电厂为维护自己既得利益，极可能以限发电、少发电，制造“道德性缺电”向政府和煤矿施压。如此，我们怎么能对“煤炭价格彻底市场化”有过高预期？

电煤寻求根本出路应取消联动机制

2006年6月30日，煤电价格二次联动终于在利益集团的推动下出台。按照发改委的解释，这次调整电价，主要解决煤价上涨、可再生能源发展、电厂脱硫改造以及电网建设资金不足等矛盾。电价的上涨对发电企业来说，确实是一个重大利好。经过初步预测，电价每上涨1分钱可以弥补约5％的整体煤价上涨，火电电力行业2006年的业绩有望提高10％。但是，长期受利于垄断的电力集团对于这次的电价调整仍觉得意犹未尽。一个电力集团负责人表示，此次电价调整由于受到电价总水平控制等因素影响，调整幅度仍低于原测算方案。

对于第二次煤电联动，业内人士表示，其实早在去年11月份，二次煤电联动的条件已经满足，但是有关方面却迟迟没有动作。一直拖延到今年的7月份。业内人士表示，拖延联动时间长达9个月的原因其实很简单，因为电价一年内连涨两次，虽然可以拯救火电企业于水火，但对下游产业将构成实质性重大利空，这是决策部门迟迟不能定夺的关键原因。

中国社科院一位专家告诉《能源思考》，第二次煤电联动实质上仍然是延续了行政审批的定价方法。在一定程度上只是体现了个别成本定价，与正在进行的竞价上网改革背道而驰。此前，中电联副理事长谢振华也指出，实施煤电价格联动，虽在一定程度上缓解了煤电双方的价格矛盾，但不能从根本上解决发电企业的困境和煤电之争。而在中国煤炭运销协会副会长武承厚看来，这样不断地“联动”下去，是计划经济的定价方法，“非常危险”。

“如果还要实行联动，岂不陷入‘一改就涨，一涨就改’的恶性循环？如此走下去，只能完全退回到成本定价而不是市场定价的老路上，电价改革将因此走上歧路。”武承厚说。

业内人士认为，即使国家实施了第二次煤电联动政策，如果没有电价改革和电力体制的改革为基础，煤电摩擦仍将继续，难道国家还要继续推行第三次、第四次、、、、、、？

国务院发展研究中心产业部研究员钱平凡认为，第二次煤电联动政策是一种反市场行为，是一种典型的成本推动价格的定价模式。煤电联动机制使得电价走上了“成本定价”的老路，主导部门在用“行政的手”干预市场。煤电价格联动能在一定程度上缓解发电企业的压力，但这只是国家为缓解电力紧张采取的暂时措施，其实质是政府通过联动来干预电价，是以牺牲下游企业利益为代价的，要真正解决煤电矛盾，还是要通过煤电行业自身的改革，不能用计划经济的办法解决问题。

电力方面迫切推动煤电二次联动政策的第一说辞便是电力亏损。一改革电力就吆喝亏损，但说到底还是利益集团从中作祟。由于长期受国家保护，电力企业内部管理松散，电厂耗煤仍然偏高。现在电力管得太死，国家应该就此放手，将电价交由市场来定。中国能源研究会秘书长鲍云樵认为，如果科学的运行机制不建立，这个问题将永远存在，将大大损害老百姓的利益，对社会造成不良影响。

一位专家表示，煤电之争的关键是电力市场不健全，政府缺乏培育市场的决心。如果在不开放市场的前提下提高电价或实行煤电联动机制，则电力行业将永远被锁死在低效率的路径上。专家认为，政府长期的过度保护，造成了电力企业管理和技术改革的效率低下，政府必须放手，打破垄断，探求取消联动机制，积极寻求根本解决之道，才能使电力企业提高自身的市场竞争能力，通过节能降耗，提高效益，才能步入良性发展的轨道。

还未捅破的一层纸是电价和电力投资这两大主要职能目前依然归口发改委主管。大型电力企业之所以敢于冒断煤停电的风险不签任何合同，原因在于他们深知主管部门国家发改委要冒更大的风险，承担更主要的责任，因为发改委目前依然是实质上的电力主管部门。这一点从目前电力管理体制即可一览无余。尽管《电力监管条例》去年已经出台，明确这两项职能的归口，但具体执行上，大家依然按尚未修改的旧《电力法》进行。

资深能源专家韩晓平告诉本刊，解开这团乱麻的关键是要首先在电力买卖双方建立长期交易机制，输电配电应该分离。供电企业交给地方政府管理，直接对消费者负责。要允许用电企业和没有能力直接交易的用户通过供电公司与发电企业进行交易，特别要鼓励双方签订长期供电协议。价格应该根据用户用电特性和安全要求，由双方以及燃料供应企业和运输企业共同协商，由各级政府进行相应的监管，以保障普通消费者的权益不受侵害。

发电企业要履行这些长期协议，就必须与煤炭和运输企业联合执行交易，将利益和风险一起传递给相关企业，将供需链条的每一个环节牢牢捆在一起。面对一个长期稳定的协议，煤炭企业就会加大安全投入，避免事故，控制超产，确保自己的长期利益，从而在根本上解决矿难问题。电力用户会根据协议，尽力管好自己的电力需求，控制负荷幅度，提高系统利用效率，自觉做好“电力需求侧管理”和节能降耗工作。

全面市场化是根本出路

很多专家都认为实行煤电一体化是一种较好的选择。但是，这一策略能够在多大程度上化解双方的矛盾，使煤电都能够走上一个良性发展的道路，却是个很大的未知数。因为这两个行业都是资本密集型行业，这种大规模的资产重组，难度巨大。因此，专家认为，解决综合平衡的矛盾，全面市场化是根本出路。现在虽然已经有一些大企业，如华能已经在做这方面的尝试，但要大面积推广在相当一段时期内是很难达到的。而且，最重要的是，现在电力行业是一个垄断性行业，煤炭行业同样是一个垄断性行业，在它们实行联合后，会不会出现强化垄断的趋势，相关企业会不会推动煤价、电价循环上涨？

越来越多的专家认为，要想彻底解决电煤之争，关键是煤电都要彻底实现全面的市场化。众所周知，计划电煤一直是实现我国煤炭价格全面市场化最大的障碍。今年以来，电煤已基本实现市场化定价，电煤价格的市场化标志着我国煤炭价格的全面市场化。随着我国电煤价格市场化的实施，政府已不再干预煤炭供求关系，而是通过市场调节消除不平等的煤炭供求关系，建立市场供求关系。

真正的电煤市场化改革，着力点在于促使国有资本、民营资本、外资三方主体融入到电煤市场竞合格局中。政府部门取消对价格的临时干预不等于不再有作为，相反，更是一种行政作为的变迁：对市场化改革过程中制度性壁垒与准入性限制进行再松绑，协助引进煤电市场的新技术与环保设备，对安全隐患大的企业进行处置等，这样才能一方面保证电煤市场化改革质的变化，另一方面保证煤炭价格与电价的良性调整，以及民众福利的不受损失。

要彻底地消除煤电价格之争，除了要解决电煤供求矛盾外，还要解决来自运输瓶颈、煤炭资源品质结构不合理等方面的制约。因此，煤电价格联动措施并不能解决当前和今后一段时期内电煤供应紧张问题，还需综合治理，需要进一步进行电力市场化改革，通过电价市场化来最终形成市场化的煤电联动，化解煤电价格之争。

在目前电煤价格放开，煤电联动实际上仍然是受到政府管制的条件下，无论对于电力行业还是煤炭行业都存在着极大的风险。依靠政府干预，来协调两大利益集团的矛盾也不是长久之计。解决问题的关键在于，必须打破传统行业壁垒，加速鼓励煤、电两大行业融合，从政策、金融、产业等各个方面全面出击，形成真正的煤、电、化、路、港、航一体化的市场主体和发展格局。

所谓煤电价格联动，是指电价随煤价变化也相应上下浮动的价格形成机制。2005年5月我国实施“煤电联动”，因煤炭价格上涨超过5%，第一次上调电价2.52分/度。2004－2005年电价共上调5.36分/度，按电价与煤价的调价比（1.0分/度：20.0元/吨），电煤价格应上涨107.2元/吨。而实际上2003－2005年，全国电煤平均售价分别为140.91,162.51和212.75元/吨，与2003年比，电煤价格两年内共上涨71.74元/吨，尚有36.46元/吨的上调空间。

尽管这种“煤价随着市场走，电价跟着煤价动”的机制看起来好像与市场波动挂上了钩，但实质上它还是一种计划手法，是间接地用行政命令控制电煤价格。而且这种办法偏重照顾火电，对于水电、核电则不公平。对此，中国煤炭运销协会副理事长武承厚也表示，在对煤炭和发电成本没有明确规定和约束的情况下，这样联动下去势必陷入“一改就涨，赿改赿涨”的恶性循环，这对国民经济与公众利益都有损害。事实上，从煤和电两个行业的利润水平和承受能力来看，指望煤炭价格下调和电价上调都不现实，单纯从价格入手并不能解决煤电之间利益不平衡的矛盾。

垄断坚冰无法打破?

一位专家激愤地告诉《能源思考》，一切弊端的根源在于高垄断。专家指出，煤炭行业虽说早就被确定为竞争性行业，但市场化程度却严重不足。在市场经济高度发展的今天，煤炭价格至今还存在「市场煤」与「计划煤」两种价格，正是这两种价格的矛盾使得「煤电之争」更加白热化。

另外，虽然两年前中国最大的垄断企业---国家电力公司在改革声中被分拆重组，还同时成立国家电监会开始推进市场化改革之旅，但由于电价和电力项目投资依然被严格管制，电力垄断的坚冰并未真正打破。

专家们的意见是，解决煤电矛盾的根本出路在于打破现有的一切垄断，完全按市场机制理顺发电用煤的价格，让煤炭企业愿意卖煤给电厂。其中包括电力定价体制问题，也包括打破铁路、港口等运输部门的独家垄断问题。只不过，在煤电油运供需仍将偏紧的2006年，发改委显然还顾不上这些深层次的改革。

打破铁路垄断是解决电煤之争的关键

在山西不过200元一吨的煤，在上海可以卖到600多元，每吨差价高达400多元，于是有了“卖煤的比挖煤的更赚钱”的说法。而据《财经时报》报道，煤炭经销商所能赚到的差价，实际上只有每吨8~15元,其余的差价，除用来支付铁路运输费及各种基金之外，还要用来支付“点装费”--为了向铁路运输部门申请车皮，为了让他们尽快发货，为了与他们搞好关系，经销商不得不支付另外的费用。这是一个“公开的秘密，计划经济时代就有了”。

很显然，“点装费”已然不是什么乱收费，而是一种地地道道的行贿与受贿。因为“点装费”没有统一标准，每吨10元至上百元不等；“点装费”不一定是钱，送一辆轿车也可；“点装费”并非全归铁路运输部门所有，很多落入了个人腰包……这种公开的腐败，从计划经济时代延续到市场经济时代，堂而皇之地存在了几十年，真正是让人匪夷所思！

“如果仅仅收取国家规定的那部分运费，煤炭到不了这个价。”一位煤炭经销商的话对笔者触动很大，让笔者明确意识到“点装费”与我们每个人的日常生活密切相关。“点装费”虽是经销商向铁路运输部门“打点”的费用，但羊毛出在羊身上，这笔费用最终还是由普通老百姓来承担。经销商行贿，老百姓埋单。

“点装费”使得煤炭价格虚高，使得煤球价格居高不下，煤气价格一涨再涨，这是老百姓直接为“点装费”埋单；煤炭价格上涨导致炼钢成本上升，钢材价格上涨导致建房成本上升，继而导致房价上涨，这是老百姓间接为“点装费”埋单之一例。我们的生活成本为什么这么高？因为这种成本中包含了一部分“行贿成本”--虽然我们没有直接行贿也不愿意行贿，但我们都在不自觉之中被迫地、间接地行贿，我们别无选择。

如果说“绝对的权力导致绝对的腐败”，那么“绝对的垄断”也会导致“绝对的腐败”。公路运输，路网经营者运输经营者两相分离，路网、运输者、托运者三方博弈。但铁路实行政企业合一、网运合一体制，托运者很难形成和铁路方面的谈判优势。

垄断经营必然带来垄断利润，甚至灰色利润。煤炭企业为了尽快获得运力不得不经常向铁路部门提供“请车费”。所谓“请车费”就是托运方为了尽快发运而交给铁路部门的额外费用。这一费用在较低省份为20~30元/吨，在山西这样的产煤大省、运力紧张地区有时高达120~130元/吨，“请车费”高出吨煤运价的情况也经常发生”。此等铁路运输的潜规则收费是否计入营收还不得而知。其他各种明目收费也比较可观，比如货物比重较轻，满载车皮不足60吨的标准重量，就按照满60吨收费，但如果满载车皮货物超出60吨，就会追加收费。垄断经营使铁路企业里外都是钱。

我国铁路运输部门的垄断权，是由行政部门赋予的因此这种垄断权与行政权力一样，也会变质，也会滋生腐败。我国铁路体制仍是铁道部政企合一模式--任何部门只要垄断大权在手，既得不到有效监管，也受不到市场大潮的有力冲击，它就会坐北朝南，就会利用垄断地位（权力）谋取最大化的部门利益或个人利益，而“以权谋私”正是腐败的代名词。而对于垄断，只有解除这种权力，打破垄断，将权力交还给市场，让市场经济的潮水将“垄断腐败”的污垢冲刷干净。

打破港口垄断也是必须

“中国现行物流体制存在的问题已经使GDP的增长率损失了大约20%”；一吨煤从澳大利亚运往中国广州，比从山西运往广州还要便宜；取消某些运输领域垄断问题迫在眉睫。

港口库存一直是煤炭中转流通环节的晴雨表，往年春节过后，也就是全国煤炭订货会结束后不久，港口库存便会直线上升。交通运输行业与国内经济增长基本同步，而港口等具有一定的行业壁垒和垄断性。国务院发展研究中心一位学者认为，取消某些运输领域的垄断地位是亟待解决的问题。

港口体制改革后，虽然行政垄断已打破，但港口企业的垄断格局还没有消除；国有港口企业“一股独大”的局面短期内难以有大的变化。港口企业，因为他们不但具备天然垄断优势，更得益于内地进出口的高速增长。近来，北方港口煤炭货源继续告紧，煤船需滞港一星期才能装上煤。

1958年，由秦皇岛港发起的水陆联运一直实行了约40年，是一个近乎完全垄断的物流过程。事实上，中国物流体制的问题早已积弊日深。国务院发展研究中心的一位不愿透露姓名的专家则指出，中国目前物流方面的严重问题，主要由于体制的垄断性所导致。

他分析，中国目前的港口业务和铁路运输都属于国家专营。这不仅造成运输部门效率低下，还造成了一些政府部门通过行业法规，排斥外来资本进入，从而影响了这些领域的竞争性。只有通过体制改革才能解决这一问题。

“而且现在也到了非改不可的时候了”。他最后总结说。