二级治理能力对大学战略控制和执行

【摘要】大学战略管理水平是大学治理能力和现代大学制度建设的重要标志，战略目标实现和规划效能体现依赖于大学目标治理能力。本研究以S校为案例，开展学校和学院间的纵向比较，以及不同二级学院间的横向比较。通过量化指标分析，以及对二级学院负责人访谈，发现学科门类、传统优势、师生规模等均不是决定规划效能的决定性因素。激发学院内生动力的根本在于校院间的激励相容，增强目标治理的有效途径是强化战略控制，清晰界定校院两级权责利关系是完善大学内部治理结构、提升治理效能的基础。

【关键词】校院二级治理;目标治理;战略控制;大学战略规划

大学战略管理水平是高等教育治理能力现代化的重要标志之一。我国高校战略规划的发展历程经历了从外部主导到内部主导的转变，即自上而下的计划管理体系逐渐弱化、内部发展动力主导的规划认同逐渐增强。［1］然而，大学战略规划目标脱离实际、制定与实施脱节等问题依旧存在。［2］“双一流”建设启动后，《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》强调要“规范高校内部治理体系，推进管理重心下移”。权力结构“重心下移”和校院之间的权力边界调整，事关高校创新生态环境和创新活力。［3］如何推动战略目标实现？传统的制定规划、分解目标、配置资源的目标管理方式效能有限，需要“有意识地运用整体知识，以推动目标实现的公共事务治理方式”，即转向目标治理的方式。［4］

一、大学战略目标研究演化路径

（一）从战略目标到目标战略。战略管理研究纷繁复杂，定位学派、认识学派、学习学派等不同理论体系并存。［5］无论哪个学派的学者，定义战略管理组成要素时，都离不开“目标”（goals或objectives）。如普尔（Poole）将战略管理过程定义为“使命陈述、设定目标、开发实施方案、实施计划、检测进度、正式评估”等6个环节［6］；克里滕登（Crittenden）将战略管理过程定义为“设定目标、分析形势、提供选择、实施和评估”等5个环节。［7］我国高校战略规划工作已实现从教育部直属高校到地方院校、从综合型大学到行业特色院校的全覆盖。［8］翻开任一份高校战略规划文本，几乎都可看到“发展目标”“主要目标”或“具体目标”等字样。战略目标设定方面，甚至出现同质化趋势。以S市60余所高校“十三五”战略规划文本为例，8所教育部部属高校全部在总体目标中提出迈向“世界一流”或“国际一流”，30所市属本科高校中，有12所高校在目标中提出“国内一流”或“全国领先”等。周光礼从经济学视角分析了经费配置模式对大学战略选择有重要影响，如公办大学倾向于采用赶超战略，以迎合政府的期待和价值观，一般将目标定为“建设一流大学”或“建设高水平大学”等；民办大学倾向于采用比较优势战略，以迎合市场需求和客户期待，一般将目标定为“对学生负责的大学”或“特色鲜明的大学”等。［9］从政策文本流变视角来看［10］，国家和省市“国民经济和社会发展第十三个五年规划”、国家和省市“中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）”等上一层级、更长周期的“规划”，以及一些重大工程、行动计划、专项改革、行业意见等，均对高校“十三五”规划目标的设定产生重要影响。如国务院2015年10月《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》直接导致S市4所大学入选“双一流”一流高校建设院校，将“世界一流大学”的建设目标写入规划，9所入选“双一流”一流学科建设的院校中，有8所院校将“世界一流学科”建设目标写入规划。此外，S市《高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》将全市高校按一定分类标准分为四类，20所高校将“应用研究型”“应用技术型”“应用技能型”等目标和定位写入其“十三五”规划。战略目标不等于目标战略。脱离实施，战略目标是无效的，甚至沦为一句口号。别敦荣将“目标战略”定义为“基于大学发展需要所提出来的一整套未来发展设计，即学校未来发展蓝图”［11］，可理解为与战略目标配套的实施方案和行动计划。战略实施是将战略规划转化为现实绩效的过程。很多战略或战略规划的定义是从实施角度出发的。如惠廷顿（Whittington）认为战略就是“行为”，且“战略是人的行为，可看作社会的行为”。［12］米桑科娃（Misankova）等认为将战略实施置于核心位置才是成功的战略管理，战略实施的中心任务是成为制定决策的途径。［13］因此，战略实施和战略目标实现，是从战略目标转向目标战略的核心内容。实际上，即使有了蓝图，战略实施过程中，执行效果与规划目标存在偏差，规划执行过程随意性和变动性强等现象屡见不鲜，甚至出现规划与发展“两张皮”［14］，这些现象与目标管理自身不足有关。（二）从目标管理到目标治理。“目标管理”（ManagementbyObjective，MBO）是彼得•德鲁克（PeterDrucker）1954年在《管理的实践》中首次提出的。［15］我国教育政策执行模式主要有目标管理和委托两种。目标管理常用方式是目标分解和目标考核。两者相互依赖，分解的目的是便于考核，考核依据是分解后的目标。为强化规划执行力度，高校管理层常将指标执行情况与资源分配、干部考核、奖惩制度等进行强关联。［16］以S市S校为例。S校以战略规划为依据，将目标管理作为推进战略规划实施和管理的重要方式。S校“十三五”规划由学校整体发展规划纲要、部处专项规划（17个）、院系规划（31个）共同构成，形成1＋17＋31结构，其中专项规划和院系规划互有交错，呈“棋盘”结构。将S校“十三五”规划指标的学校总体目标值与各二级学院目标值之和进行对比。以学校总体目标值为1，各二级学院目标之和与学校总目标值的比如图1所示。除校院之间无对应的指标外，其余25项发展目标中，有14项院系目标之和超过学校总目标，占比56％，超过半数，即大部分校级规划目标在二级学院层面实际被“放大”。指标的数量和目标值一定程度反映了学校或学院的发展策略。从规划指标类别看，科研类指标无论是学校层面还是学院层面，都是数量最多的。学校层面科研指标数量占比32％，在二级学院层面，所有人文社科类学院科研指标数量进一步超过学校层面。结合S校传统以工科、理科见长、文科为后起之秀的发展特征，可以看出，人文社科类学院普遍具有通过提升科研水平，提升自身校内、全国竞争地位的强烈动机。师资类指标数量在工科、理科、生命学科版块的学院普遍升高，可以看出，工科、理科、生命学科学院具有延续发展思路、保持优势惯性的倾向。教学类指标数量在二级学院也普遍提高，与学校近年不断强化本科生教育，形成“以本为本”的工作理念有关。［17］基于目标分解的目标考核往往具有自上而下的行政指令特征。然而，学院根据自身发展特色，在学校发展目标基础上调整目标值，且自定义多个特色指标，同步推进校级指标与特色指标，反映了学院发展的自主性。目标治理是基于整体知识的公共事务治理体制。［4］从“知识整体性”看，在国民经济社会治理视域下，由于中央政府难以了解地方发展的细微差别，很多信息无法用统计数字反映，因而应把决策权交给“现场的人”。［18］鄢一龙等基于对中国五年规划的研究，认为自发治理在知识运用上是一种“盲目的平均数”，因此应依靠国家的整体知识。在大学治理视域，同样存在知识与决策权问题。完全由学校控制的模式下，学校管理层难以深入了解基层学术组织需求，过于依赖行政手段导致资源和权力的马太效应；分权模式易导致“各自为政”的分散效应，不利于提升学校整体竞争力。此外，分权模式过于市场化的特征，不利于学术体系下学科结构的协同发展。因此，刘向兵等将集权模式和分权模式称作权力谱系的两端。［19］权力谱系两端间仍有广泛探索空间。从目标管理转向目标治理，需进一步增加治理过程的研究，在“目标”和“实现”之间增加战略控制过程要素。

二、压力传导与发展基础对目标治理的影响有限

在大学战略管理视角下，目标治理的结果体现为规划实施效能。规划效能指依据一定效能准则，判断战略规划是否发生了相应作用。［20］参考“中国五年规划绩效定量评估框架”［4］，从目标完成度和偏移度两个角度，对量化指标进行分析。在量化分析基础上，选取完成度和偏移度有代表性的学院，对学院负责人开展访谈，分析影响大学目标治理能力的因素。（一）“层层加码”难以提升目标完成度。从学校层面看，超过一半的指标在院系层面被“放大”。实际上，校院二级目标分解方式又在学院内部复制或模仿。大部分学院都把学院规划目标和指标分解到团队或课题组，对团队、课题组和教师都有一套完整考核体系，作为促进战略目标实现的手段。［21］从指标内容看，二级学院明显“放大”的指标，是学校当前阶段发展相对滞后的项目，也是重点要发展的内容。然而，并不是将指标压力下移就能实现超额完成的愿望。以院系目标和与学校比例为横轴，以学校指标完成率为纵轴，S校规划指标分布情况如图2所示。从所有观测指标整体分布来看，除位于第一象限的声誉3．1和声誉3．3呈离群值分布以外，大部分指标分布在图中灰色虚线附近，呈反比例趋势，即二级学院被放大得越多的指标，实际完成比例反而越低。高等教育改革中，同样存在层层放大目标导致层层衰减的动力现象。［22］目标越放大，成效越衰减，这种悖论反映了目标治理的深层矛盾。不恰当的目标传导会导致不恰当的激励机制，如石军伟等通过对科研合作网络与大学声誉之间的关系研究发现，不恰当的激励机制反而阻碍教授间图2指标对应率与完成率的关联分析的合作和重大学术成果产出。［23］（二）发展基础与规划效能“弱相关”。从二级学院层面看，同一学校不同二级学院之间，具有相似外部环境因素，以及统一的学校层级发展目标。因此，本研究选取S校19个实体运行院系为分析对象，分析学院规划目标完成度和偏移度。根据所属学科类别（理科、工科、人文社科、生命学科）对案例学院进行编码，分别为理科－1～理科－3，工科－1～工科－7，文科－1～文科－6，生科－1～生科－3，用SPSS软件对案例学院完成率、基本完成率、完成百分数均值、预期准确率、相对差异系数5个指标进行聚类分析，即对案例进行Q型聚类。聚类分析前对各指标进行标准化处理，取Z分数。聚类方法选择“瓦尔德法”，测量区间采用平方欧氏距离［24］，分析结果谱系图如图3。表1从规划完成度和规划偏移度两个维度，分别划分高、中、低三段，共9个区间，形成“九宫格”。根据聚类分析结果，将19个学院划分到四个类型区间，规划完成度高、偏移度低的区间有五个学院，完成度低、偏移度高的区间只有生科－3一个学院，其余大部分学院的规划偏移度居中。四个类型主要分布在“九宫格”从右上方到左下方对角线上，从学院数量分布看，规划完成度高、偏移度低的“顶端”学院和规划完成度低、偏移度高的“末端”学院总量较少，大部分学院居中“九宫格”中部区间。全校二级学院规划完成和偏移情况呈两头尖、中间粗的“橄榄型”，是绩效研究视角下较为合理的分布。聚类结果的学科门类聚集性不明显。除左下方仅有一个学院“末端”区间以外，工科、理科、人文社科学院在其余三个区间均有分布。说明S校在“十三五”规划目标制定过程中，没有偏向于某一学科门类，较综合体现了工科、理科、生命学科及人文社科不同学科特征的发展需求。聚类结果的规模特征聚集性也不明显。工科－3学院具有全校最多的专任教师数和研究生数，位于完成度高、偏移度低的“顶端”区间，同样位于该区间人文社科版块的学院是文科－6学院，该学院专任教师数仅为工科－3学院的1／8，本科生数仅为工科－3学院的1／20，即使在人文社科版块也属于规模较小的学院，人文社科门类规模最大的文科－1学院却处于完成度低、偏移度中等的区间。类似地，聚类结果的发展基础聚集性也不明显。从在建学科进入一级学科评估A类数量看，位于最“顶端”区间的学院全部有A类学科，但位于最“末端”区间生科－3学院同样具有A类学科。没有A类学科的学院，既有位于“九宫格”正中间的工科－7学院，也有位于“九宫格”中间偏下方的生科－2、文科－4和文科－5等学院。上述分析表明，学院既有发展基础并不是影响规划实施效能的直接原因。传统优势、规模较大、在建优质学科等因素，与规划目标完成情况有一定正相关关系，但综合考虑规划完成度和偏移度，更全面分析学院目标治理能力，发现既有基础并不能保障学院发展过程中获得更高完成度和更低偏移度。

三、提升目标治理能力的路径分析

（一）激励相容，激发学院自主发展动力。有效的目标治理必须首先解决激励相容问题，即个人目标与决策者要达成的整体目标是一致的。国家治理体系中，有“郡县治则天下安”的传统说法，即基层发展动力是整体发展的源泉。学校和学院间的传统治理模式是学校以资源、权力为指挥棒，“学院围着学校转”。［25］激活基层学术组织的活力是高等教育治理现代化的目的和归宿。［26］校院二级管理视域下，二级学院发展目标与学校整体目标一致，才能实现目标治理的初衷。大学治理有自身逻辑，不能简单套用经济学或政府治理理论。经济学视域下，激励相容指每个理性经济人在追求个人利益最大化时，恰好能实现决策者期望达到的目标；校院目标治理视域下，通过“院为实体”建设，二级学院在战略管理过程中，既有主动谋划、创造性发展的动力，也有资源调配、责权改革的实力，成为兼具经济属性和学术属性的自治组织，每个二级学院的发展目标与学校是否一致，是影响规划效能的重要因素。以文科－1学院为例，该学院无论从师生规模、在建优质学科、学术声誉和影响力等角度来看，都是校内优质学院，然而，该学院规划完成率偏低。根据对该学院负责人的访谈，校院签订的“十三五”建设协议书中列了37个发展目标，但学院日常管理和考核过程中只关注其中10个目标，占比仅27％，反映出学校与学院目标偏离，处于激励不相容状态。（二）战略控制，增强目标治理过程控制。大学战略规划从“目标管理”到“过程指导”，从“前期谋划”到“全程跟进”转变，是战略规划发挥作用、促进组织发生变化的关键一步。二级学院规划效能的分析表明，学科门类、传统优势、师生规模等均不是决定规划效能的决定性因素。传统目标分解和目标考核方式，经过多年实际运行已逐渐制度化，但依旧存在许多问题，如考核主体单一、考核指标失衡、考核结果与问责机制之间缺乏衔接等。［27］战略控制指战略规划实施过程中，检查组织为达到目标所进行的各项活动进展情况，评价实施战略后的组织绩效，寻找差距，分析原因，纠正偏差等。［28］S校工科－5学院目标完成度最高，且偏移度最小。然而，该学院规模较小，仅有一个在建学科，发展基础并不理想。与工科－5学院负责人的访谈过程中，“执行力”是被反复强调的重点内容。该学院每个学期都根据规划内容，制定“重点工作任务推进表”，把目标和任务进行分解，“细化再细化”，且制定了有效“督办”流程，由专人负责检查进度和提醒下一环节。与战略实施不同，战略控制是在实施过程中开展持续监测，开通反馈渠道，实施调整手段，因而是过程控制，是不断促进战略目标实现的有效手段。（三）责权匹配，解决目标导向的“非规则化”问题。目标治理是目标导向的治理方式，而不是规则导向的治理方式。目标治理体制需要动员各方资源推动目标实现，随着目标变化，资源配置方向也发生变化，表现形式是“政策摇摆”。［29］省域“双一流”建设政策文本的分析表明，地方政府的“注意力”集中在人才培养和科学研究方面，对文化传承和社会服务关注度不够。［30］类似地，S校各二级学院规划文本分析可以看出，学院“注意力”配置有明显偏移。以师资队伍建设目标为例，S校总体战略规划中“推进同轨运行，打造世界一流的师资队伍”是8大建设重点之一，具体建设方案既有高层次人才和中青年人才的培育和引进，也有人才分类管理、多元评价的制度安排，还有科研支撑队伍的建设等内容。然而，由于高水平师资是最“亮眼”指标，很大程度决定了学科整体建设和在各类评估中的表现，形成“晕轮效应”［31］，因而二级学院出现“引进”重于“培育”明显失衡的状态。二级学院的规划文本中，10个学院提到“更加精准地引进高层次人才”，只有1个学院提出“更有针对性地对高层次人才的培育和服务”规划内容。类似的，科研领域的“注意力”失衡则可能导致重数量、轻质量等偏移发生。激发学院内生动力的根本，在于清晰界定校院两级权责利关系，完善学院治理结构。［32］校院两级责权匹配是大学有效管理的基础。二级学院作为自治组织，其“注意力”配置直接影响战略规划管理过程是否发生偏移。S校“十三五”期间开展了“协议授权”，以校院共同签署《协议书》形式，明确从学校下放到二级学院的责权，包括实现目标任务的责任以及自主管理的权力。［25］《授权协议清单》体现了资源配置与事权的协同，形成对目标治理的重要保障。

作者:吕薇 杨颉 单位:1.上海交通大学规划发展处 2.上海交通大学安泰经济与管理学院