成人高等教育函授站管理机制提升研究

摘要:高校在异地设置成人高等教育函授站是招生规模扩大后的一种常见管理模式。高校和函授站之间共生互补，但同时二者也面临寻求最大经济效益和保持一定的社会口碑之间的矛盾。从高校的视角，探索教育部门、高校和函授站在成人高等学历教育管理的联动关系中各自的位置和功能，全方位、多层次地研究函授站的目前的运行状态和管理机制，运用调查统计和比较分析等方法，关注函授站管理机制提升的研究和规范目标，教育部门、高校和函授站只有形成良性循环的管理链，才能促使成人高等教育体系的可持续发展。

关键词:高校视角;函授站;管理机制;提升研究

一、函授站教育的发展背景

我国成人高等教育源于20世纪80年代，当时全国高考录取率较低，国家为了推动高等教育事业的发展，采取了对成人高等教育积极扶持的方针。时至今日，全国几乎所有高校都开展了成人高等学历教育的项目，成人教育成为高校一个不可或缺的业务组成部分。可见，成人高等教育是一个时代的产物，高校成为最合适的载体和运行者。(一)国家政策层面。经历了高考扩招、高考录取率逐年攀升的历史变革，党的十八大会议依旧提出了积极发展继续教育，完善终身教育体系、建设学习型社会的意见，可见继续教育在今后社会长期发展过程中仍然占有重要的位置。成人继续教育学历主要有四种形式，分别是高等教育自学考试、网络教育(远程教育)、成人高考、开放大学(原广播电视大学现代远程开放教育)。在提高全民素质的目标下，近几年教育部开始逐步规范继续教育中的学历教育，网络教育因为长期管理秩序混乱，文凭口碑较差引起了教育部的重视，国家在政策上开始对网络教育进行收紧;自学考试虽然不设入学门槛，但因毕业证书通过率过低，社会人员对自考的热度大幅降低，报考人数急剧减少;而开放大学主要是依托地方广播电视大学开展，规模有限。上述种种原因，成人高等教育便成为学历继续教育中最重要最普及的国民学历教育形式，是高校普通教育的重要补充。(二)高校层面。在党的报告中，明确了高校应该承担起对全民教育模式的探索和延伸的责任［1］。高校除了专注普通高等学历教育，还要担负起拓展继续教育这一领域的使命。目前，大多数高校的继续教育学院承担的主要业务分为学历教育和非学历教育。成人高等教育便是学历教育的重要组成部分。根据教育部的文件，成人高等教育中的函授形式允许高校在学校周边地区或者异地设立函授站点开展教学，因此函授是扩大招生、实现教学规模化的主要组织形式，涉及的学生人数也最为庞大。由于成人高等教育收费标准需经国家及各级地方物价部门核准和备案，学费价格普遍较低，因此高校必须借助函授站将招生办学数量达到一定的规模才能获得办学经济效益。(三)教育管理部门层面。成人高等教育一般作为普通高等教育的学历补充，其管理结构和普通高等教育处于并行状态。以浙江省为例，成人学历原属于省教育厅下设的高教处管理，高教处主要承担本科院校教育教学宏观管理和指导工作、指导高校研究生培养、本科教学和质量评估工作，指导高水平大学建设、本科院校学科建设等。2019年，浙江省教育厅公开发文，成人高等教育被划入省职业教育与成人教育处管理，该处室承担职业教育与成人教育的统筹规划和宏观管理工作，牵头拟订职业教育与成人教育发展政策和基本教学文件，指导成人教育的教育教学改革、学习型社会建设、终身教育等工作。浙江省教育厅对成人高等教育管理归口的变更提供了一个信号:成人学历教育的补偿性作用已经弱化，管理部门有意识地将成人教育和职业教育、继续教育更紧密地联系在一起。

二、教育部门、高校和函授站的联动关系

教育部是国家管理教育事业的部门，其中一项主要职能就是统筹管理普通高等教育、研究生教育以及高等职业教育、成人高等教育、成人高等教育自学考试和继续教育等工作。教育部在成人高等教育发展初期依托高校进行培养，并给予政策倾斜，经过多年的积累和扶持，成人高等教育规模迅速发展，获得普遍的社会认可度。高校一般归属不同地级的教育部门管理，高校根据教育部门的相关规定申请办学并获取招生资质。多数高校将成人高等教育视作一个经济创收的项目，在追求经济效益的驱动下必须扩大招生规模，但一般高校自身的软硬件资源有限，无法承担大规模成教生的教学，因此在各地设立和扩张函授站成为高校扩大生源的根本途径。从函授站的视角看，函授站一般是地方性的具有一定培训资质的民办企业单位或者民办非企业单位，具备基本的教学场地和管理人员。与高校合作学历教育，可以借助高校的学历授权和品牌的效应，对于函授站在社会上的认可度起到了推动的作用，在招生上也更具竞争力。由此可见，高校和函授站在成人高等教育的合作上是一种互补共生的关系。高校需要下设函授站将生源覆盖到各个地区，形成生源规模。函授站借助高校的品牌宣传进行招生以获得利润。在经济效益的追逐上，二者具有一致的目标;在管理上，以高校为主导型管理，二者分工明确，高校只需负责录取、学籍、培养计划制订等统筹工作，函授站根据高校的要求承担招生和具体的教学过程，这样二者形成了互补的合作关系。在成人高等教育的发展过程中，仅仅依靠高校和函授站的合作关系必然会显现弊端，比如二者过度追求经济效益、管理缺乏监督等，这些负面影响长期存在便会影响到高校和函授站在社会上的口碑和信任度，进而降低成人高等教育的含金量。如果失去了社会的认可和市场的需求，不仅高校品牌效应受到影响，成人高等教育也有可能出现生存危机。当教育公信力下降到一定程度时，教育部势必要对该种学历的需求进行重新规划和建立新的学历制度，成人学历甚至有可能为新的学历体制所替代。在成人高等教育的管理体制中，教育部门、高校、函授站分属不同性质的主体，分别履行各自的职能，但又相互关联、相互作用，在成人教育管理上形成了一种循环的封闭式的管理机制链，教育部门、高校和函授站是从上到下的级差管理，但函授站最终产生的社会效应又会影响到高校的品牌效应和社会口碑，甚至影响到教育部门的公信力，由此可能引起教育部门的政策变化。三者形成了循环作用又相互制约的关系(见图1)。

三、函授站管理机制的运行

唯物主义辩证法认为，在发展过程中任何事物都是变化的，教育部门、高校和函授站形成了一种循环式的管理机制链，在实际运行中管理链是否能持续保持一种良性循环值得我们去关注。由于社会对学历的需求水涨船高，成人高等教育发展规模一直在持续增长，2019年全国成人本专科招生达到302.21万人，比上一年增加28．90万人，增长10.57%［2］。要完成这一规模的培养，高校设立函授站开展教学不可避免。据了解，我国普通高校举办函授教育的有近700所。一所高校少则有10个左右的函授站，多则达40个以上［3］。高校函授站数量也在持续增长，同一地区有多个函授站，容易出现抢夺生源等不良现象，加上不同高校对函授站的管理制度不一，导致函授站管理机制的松懈。这种“学历型”办学理念导致成人高等教育为经济效益而办学，学生为学历文凭而学习，不仅降低了成人高42等教育文凭的含金量，还损害了成人高等教育的声誉，最终也严重影响了高校的办学效益［4］。如任其发展，管理机制中的一个部分出现问题势必会打破平衡，影响到整个管理链的运行。如今，社会群众对成人高等教育的社会高需求与承担教学的函授站服务质量严重下滑之间形成了不可调和的矛盾，函授站管理机制调整已经成为一个亟待解决的问题(见图2)。图22013—2019年成人本专科人数一览数据来源于2013—2019年全国教育事业发展统计公报2018年，教育部副部长孙尧提出继续教育要有四要，其中前两项就是教育要有方向、要规范［5］。教育部开始对高校提出成人高等教育的规范化和教学安全的要求，随之而来的是大方向下细化的教学政策的调整，比如“双一流”和省重点高校逐步退出成人高等教育的专科培养，转型至成人高等教育本科或是服务于政府或地方的非学历教育中去。以浙江省为例，2019年，浙江省教育厅职成教处对成人高等教育采取了积极治理，有步骤地推行规范政策，主要措施有两项:一是要求开设成人高等教育的高校对下设的函授站进行规范梳理，提出了函授站的备案制，对所有省内函授站的准入条件作出规范，使得高校不得不对下设函授站进行重新评估，淘汰某些存在资质不够或是管理不善的函授站。二是在全省范围内开展高校成人高等教育管理情况自查摸底工作和调研检查工作，其中主要的自查模块就是针对函授站合作办学、招生、规范管理的全面排查、落实及整改，形成《浙江省教育厅办公室关于全省高校成人学历继续教育管理调研情况的通报》(浙教办函〔2019〕333号)。一系列政策的调整引起了高校对成人高等教育招生和办学秩序管理的高度重视。这是新时代的新形势。“维护教育系统和谐稳定”也是教育部工作要点的命题［6］。2019年年底，浙江省教育厅和职成教处召开了浙江省成人教育与职业教育协会高校继续教育分会换届会暨2019年继续教育发展学术论坛。教育厅领导在布置工作时明确提出了成人高等教育工作的要求和方向就是规范管理，特别是函授站规模和教学过程管理必须逐步规范化，确保高等教育事业和谐、健康发展。2020年，教育部门根据高校的调研情况，继续对成人高等教育提出有针对性的规范要求，函授站的准入制度更加严格。作为成人教育第一责任人，高校加大对函授站管理的管控力度已经刻不容缓，全面落实函授站的准入制度、软硬件设施、人员管理、招生宣传、日常运行等一系列的管理制度，自上而下地推行成教管理制度的规范化建立。由于管理机制链的联动效应，教育部门政策的落实有效地推动了函授站教学过程的规范化运行，这说明三者的联动机制中有一方发出积极的信号，会带动另外两方作出相应的改变。

四、函授站管理机制的提升

函授站作为承担成人高等教育教学的具体责任机构，处于教学一线，在成人教育管理层级中处于末端，贴近市场的需求也容易引起矛盾激化。因此，只有在源头上解决当下函授站存在的主要矛盾，优化和提升函授站各方面的管理制度，才能确保教育部门、高校和函授站联动管理机制的良性循环。(一)函授站设立规范化。高校和函授站在追求经济效益上的共同目标是增设函授站，扩大招生规模，导致不少地区出现同一城市设有多个函授站，函授站之间恶性竞争，争抢生源，甚至出现个别中介倒卖生源，造成恶劣的社会影响。另外，同一地区生源分散后对后续的教学管理也会带来一系列的问题，比如，函授站内出现个别专业人数较少无法成班，该部分学生后续的正常教学过程必然受到影响。还有一些函授站因管理不善，学生数量极少专业分散，也仍旧在无序运行，无人取缔。2019年，教育部明确对所有高校对成人高等教育函授站进行梳理，要求所有函授站进行备案制，只有备案的函授站才具有招生资格，对违规的高校进行处理，甚至减少其招生计划作为调节杠杆来强化高校的自我约束意识［3］。高校在政策驱使下严格函授站的规范申报，在此过程中对函授站进行检查和审核，建立明确的建站制度。比如，在地区分布、教学规模上严格把关，遵照一定的软硬件要求，一个地区设一个函授站，有效地整合了地方资源。经过遴选的函授站在招生上更容易获得一定规模的生源，只有生源规模化，才能为实施教学规范化提供基础条件。(二)教学过程性管理规范化。一些函授站把主要精力放在扩大招生规模，忽视学生进入成人高等教育之后的学习和管理。部分函授站学生人数多达几千甚至上万，但是管理人员数量严重不足。日常管理过程中无视教学过程，更没有相应的教学管理制度，导致学生缴费之后就等着时间拿毕业证书。有的函授站点虽然组织上课，但学习过程纪律松散，缺乏质量管控，课程点名甚至课程考核等环节流于形式。多数函授站对于偶尔的高校来访和检查也是以应付为主，甚至临时编造教学材料。以上种种现象长此以往，造成了不良社会影响，导致社会上对成人高等教育评价较低。社会的舆论和教育部门的导向让某些高校率先在管理体制上进行了自我突破和发展。以浙江省为例，浙江大学、宁波大学和杭州师范大学等率先改变管理机制，对成人高等教育项目实行管办分离，解决了以前成人教育管理管办合一的弊端，将管理机制和运行机制分为两大块。高校专门成立一个管理部门，负责对成人高等教育管理进行监督。管理和办理双方各尽其能、职责明晰，这对函授站点工作起到了更有效的监督作用。比如，明确各个函授站的招生专业，各专业招生人数需达到25人以上才能建立函授班级，为教学质量管控建立了基础条件。这些细则的出台对函授站管理具有指导意义，确保了教学的规范和安全。(三)教学质量和评估规范化。大部分函授站都不重视成人教育的培养目标。多数函授站的硬件条件仅按照浙江省教育厅要求的最低标准设置，面积300平方米的场地用于教学运行是远远不够的，不少函授站连个像样的多媒体教室都没有，有一些活动也是租借其他场地为主。目前，大多函授站引进了信息化教学手段，主要是提供线上的网络教学，课程资源实行网络共享。在运行过程中，这些网络教学平台仍旧缺乏有效的教学质量监控手段，对于学生的课程管理只停留在系统后台的监控视频教学进度，没有配套的其他教学互动环节，比如作业、教学讨论等，因此仅靠线上课程无法真正监督和控制整个教学过程。事实上，函授站启用网络课程主要是应对专业师资匮乏和硬件设备有限的问题，也是考虑长期的教学成本的压缩和简化。除了日常教学的偷工减料，有的函授站还对课程考核敷衍应付，甚至用线上考试来代替课程考核，整体教学质量无法保障。教学质量是成人高等教育的生命线。教育行政部门严格要求下设的各地区函授站具备一定的软硬件设施，来保障教学场地;高校也纷纷对下设函授站实行统一标准的管理要求，包括规范招生、教学组织、课程考核以及毕业等环节，主要突出教学过程的真实性和有效性。有条件的高校可以建立信息化教学管理系统，包括函授站教学计划、教学师资、教学课程、考试、学籍管理等方面，有利于高校实现对函授站教学过程的实时管理［7］。同时建立针对函授站的教学检查和评估机制，让函授站在日常管理中有据可依，并有效运用评价结果来管控和调节函授站的招生专业或站点备案等条件，以达到规范函授站教学过程管理的目标，促使高校和函授站建立起利益、责任和命运的教学共同体。(四)函授站人员培训规范化。函授站的工作人员一般从社会招聘，就业前没有进行专业岗前培训，有的工作人员还利用一些不规范甚至模糊的宣传信息来吸引学生，这样就导致后续教学运行的安全隐患。一方面，管理人员上岗之后没有明确的管理制度约束，管理上就会出现凭个人经验行事，一味追求经济效益，由此产生在成人高等教育的管理上既没有遵循规范的教学教务流程，也没有按照学校的正常教学培养目标进行培养;另一方面，函授站因受各种条件所限，聘请的师资一般也是游离正规教师队伍之外的兼职教师，在专业研究和授课技巧上无法获得相应的培训，专业水平不高，加之授课时间又短，导致函授站教学质量难以提高。在循环式管理机制中，高校对函授站起到了直接的指导作用，在日常工作中，高校的工作人员需要和函授站的管理人员建立常态化的工作沟通模式，对其工作进行指导和有效监督。每个年度高校对于函授站的管理人员要进行定期专业化的培训，组织函授站的工作人员进行现场培训或会议交流，并建立函授站工作人员的奖励机制以发挥其工作的积极性。针对任课教师建立明确的准入条件，定期检查，并建立标准化的日常教学档案。总之，高校对函授站的管理人员需建立指导的长效机制，使规范化不再是应付检查的短期行为，而是形成常态化。

五、结语

成人高等教育经过近四十年的发展已经进入了一个新时代。党的报告提出要办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质。2019年高考全国高职院校扩招一百万，政策惠及农民工、下岗职工、历届社会生和退伍军人等，成人教育的专升本正是接轨了高职院校扩招之后的继续教育，因此成人高等教育在今后还将继续保持一个持续和发展状态。各教学函授站作为高校成人高等教育中的一个重要教学组织和教育第一线，应接受教育部门、高校和社会对其教学质量进行的多元化评价和全方面监督，注重提升教学水平，确保人才培养质量［8］。在成人高等教育持续发展的道路上，教育部门、高校和函授站应协同治理，明确方向，顺应市场，注重内涵，确保管理机制链良性循环。只有形成教学生态，才能促进成人高等教育体系可持续发展。

参考文献:

［1］．中国共产党第十九次全国代表大会文字实录［EB/OL］，2017－10－18．

［2］2019年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］．=1667189197044213050＆wfr=spider＆for=pc.

［3］张利强．简述函授站的历史发展［J］．中国成人教育，2020(1):87－89.

［4］孙立斌，赵军平．终身教育背景下成人高等教育人才培养模式的重构与实践［J］．中国成人教育，2016(6):37－40.

［5］2018年度全国职业教育与继续教育工作视频会议［N］．中国教育报，2018－03－17．

［6］吴斌，范太华，高庆元．主办高校全面评估函授站工作的研究与实践———以中南大学评估函授站工作为例［J］．高等继续教育学报，2018(12):26－31.

［7］黄晓红，生佳根，陈之皓．成人高等教育函授站教学存在的问题及其对策研究［J］．教育现代化，2019(4):117－120.

［8］宁致璇．成人高校函授站现象分析［J］．成人教育，2015(1):68－69.

作者:吕萌明 单位:温州商学院继续教育学院