高速公路管理体制探究

1西部地区高速公路管理体制现状及基本模式

1.1西部地区高速公路通车里程现状。近些年来，我国公路建设飞速猛进，公路里程不断增长，全面覆盖各地区的公路网即将形成，尤其是高速公路的建设，取得了举世瞩目的成就。截止2016年年底，我国西部地区有8个省份(自治区)的高速公路通车里程突破3000km，虽然成绩显著，但由于西部地区的地形复杂，建设环境异常艰苦，桥隧数量偏多，建设成本较高，经济欠发达，所以与东部及较发达地区的高速公路相比，其通车里程总量明显不足。1.2西部地区高速公路管理体制基本模式。各省市人民政府根据本省的实际情况，对高速公路管理体制模式进行了长期的探索，现已基本形成了两种主导型模式，分别为:公司型的国有公路集团和事业型的高速公路管理局，其次还有以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。由于我国西部地区的区域独特性，其管理体制的形式主要有两种:公司型—国有公路集团和事业型—高速公路管理局。其基本组成结构如图1.1所示1.2.1事业型高速公路管理体制。事业型高速公路管理体制，由于该体制的核算方式沿用传统的形式，即自收自支。其通行费要全额缴纳至上级主管部门，其养护管理费用根据上级主管部门审批每年计划的运营管理经费划拨。事业型高速公路管理体制，在西部地区中以陕西省最具代表性。其中该模式又分为两类:一类是“一省一局”。这类模式指在省公路局统一管理下，高速公路与普通公路的不同路段由相应的法人实体负责经营管理。一类是“一省两局”。这类模式是成立与现有公路管理局同等地位的高速公路专门管理机构，协调各方人员来管理高速公路。这种体制具有较强的计划性和行政管理性，有利于行驶政府职能，提高经营管理的活力［1］。1.2.2企业型高速公路管理体制。该体制是由国外引进的政府授权下的特许经营机制。当前很多省份的企业型管理模式采取高速公路集团公司形式。该公司完全采用企业公司运作方式，在经济上独自的进行会计核算，自主经营、自负盈亏，虽然在这种管理体制下名义上受到公司董事会的领导，但其自身却还是较完整的经济实体。这种管理体制在人事调用，财务评价，经营管理等方面展现出较强的自主权，较易于通过自主经营实现企业良好的发展。1.2.3事业单位企业化管理体制。事业单位企业化管理体制是在传统事业单位基础上的改进。在该体制下，企业可以一方面行使政府职能，另一方面又可以提高经营管理的积极性。相比传统的事业单位，机构设置及经费使用上基本沿用事业管理型模式。在财务核算方面，该体制的财务核算由于公司核算方法的优势得到了更多便利。但是该体制在独立运作期内，无法真正的独立，这样的运营机制下，容易造成大量的人员管理漏洞，引起公司资金流失等一系列问题。由现象看本质，事业型高速公路管理局企业集团经过一系列的升级改革，其最终的结果就是企业型，事实上，两者各有优缺点。

2西部地区高速公路不同管理类别研究

2.1西部地区高速公路投融资管理。2.1.1高速公路基本方式—投融资。纵观全局，我国高速公路有多种渠道的资金来源，其中占大比重的是银行贷款，主要是商业银行和政策性银行，其次是一些具有政府背景的上市公司所募集到的资金，还有就是企业的债券、民进资本投资等，最后占据较小比重的是中央及地方政府投入［3］。对于西部地区来说，其融资方式具体分为四种:1.中央及地方政府投资2.国内银行贷款3.利用外资4.利用民间资本2.1.2PPP项目高速公路投融资管理。在国际融资领域中，BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，其有限追索权的特性使BOT成为一种较好的融资方式。但随着时代的发展，BOT融资模式已经不能很好的契合当今时代融资规则，其在运行管理方面出现了许多问题，特别在高速公路融资中的问题异常凸显。因此，高速公路的融资模式必须加以完善与创新，随着政府对于PPP融资模式的大力宣传和人们观念的革新，PPP作为新型投融资创新机制进入了主流市场。投融资是PPP的管理重心和关键核心。当前社会重点在于扩大内需，还有就是经济结构的转型升级，只有PPP能够顺利协助整个社会实现这样的目标，为了适应经济发展的新常态趋势，这样不仅可以弥补财政收入，也可以解决地方政府沉重的债务负担。PPP的核心地位—投融资，决定了其风险的不容忽视。除此以外，投融资模式的多样性也为其锦上添花。目前，虽然PPP模式在高速公路项目中的应用不断扩大，但我国无论在理论研究还是在应用实践中都还处于PPP的探索期，更多未知的问题等待我们去挑战［4］。2.2西部地区高速公路建设及运营管理。2.2.1“建管一体型”管理模式。“建管一体型”模式有许多优势，在工程建造运营方面有利于降低成本，同时也有利于这两阶段的衔接。在这个互通的关系网系统中，简单合理的管理机构是十分重要的，而“建管一体型”模式正是一剂良药解决了这个难题。但是这种模式依然有利有弊，随着社会的发展，工程建造和运营管理的新问题也越来越多，其质量的优劣对相关部门的效益考核及监督管理将产生很大的影响［5］。2.2.2“建管分离型”管理模式。“建管分离”型模式，顾名思义是建造和管理分开进行的模式。首先，在高速公路建造的前期阶段把其设计、融资以及管理方面交付给专门机构负责。其次，在建成运营期间，权利就交付给另一个机构专门负责。这种模式的优势是专业高效，劣势是权利分散，在不同阶段的成本管理、质量管理、进度管理以及经济评价方面不容易区分和协调两个机构的管理。但是目前很多省市由于投资体制和建管周期不同步等原因，实行“建管分离”型管理模式，但这样的做法十分不利于高速公路的管理及发展［6］。

3我国西部地区高速公路管理体制存在的问题

［11］3.1落后的经济情况。西部地区自西部大开发战略实施以来，经济发展迅猛，但由于长期薄弱的经济基础，使得高速公路建设的融资渠道受到了各方面的压力。首先，由于西部地区的区域特性，其融资力度并达不到我们理想的状态。其次，市场也发挥不了它应有的优势，在高速公路建设运营过程中市场占的比重还是很大，但是照目前的情况看融资力度的不够对市场能力产生了严重阻碍。并且西部地区高速公路建设的主要资金来源渠道少，仅仅依靠财政拨款、国债资金及贷款是远远不够的，一旦资金短缺，其高速公路的建设将会受到严重阻碍，甚至搁置。3.2高速公路管理体制法规体系不健全。我国之前推出的公路方面有关法律。在公路养护和运营管理方便对于普通公路的管理进行了较为详细的规定，但是由于我国高速公路的建造运营起步较晚，因此对其并没有相关的养护及收费规定。这样的缺陷造成了很多混乱情况，比如:责权不清，监督管理混乱等问题。因此，在高速公路这块儿法律空白区，一旦出现一些不良现象就无法及时有效的进行控制。3.3同一路段存在不同隶属的管理机构。由于高速公路本身的特殊性，再加上西部欠发达地区高速公路管理模式繁多，在各个省份之间的分层次管理较为严重，不管是在建设方式还是融资模式方面，各个单位应该把社会利益作为追求的核心，努力消除各方面的差异。相关管理机构应该统筹一致协调统一，严格把控高速公路的功能优势。在西部地区某些省份的高速公路建设过程中，也出现了很多各式各样的问题，比如同一公路工程项目本应该是由统一管理部门集中管理，但是由于管理机制混乱，很多不同路段或者同一个路段却由不同管理主体负责，这样的管理模式势必造成不必要的麻烦。

4我国西部地区高速公路管理体制改善基本思路

自我国西部大开发战略实施以来，西部地区在经济、文化等各方面受到了社会各界的关注，在发展的大好形势下，为了促进地区经济发展，提高西部欠发达地区高速公路经营管理水平，基本思路应该围绕以下几点:4.1政企分开，自主经营。高速公路涉及到很多不同的管理部门，各管理部门应按照各自的职能定位和职权划分认真合理地履行在高速公路建设运营管理上的职责，形成责任到人、责权明确、运转协调的分工合作关系。首先，高速公路的管理层次应该清晰的划分。其次，针对“集中统一领导，政企分开”这一原则，我们应该着重对西部地区高速公路管理体制进行实践改革。最后不管是高速公路，还是高等级公路，我们都应该一视同仁，实行合理有效的管理措施。4.2立足西部实际，紧盯国内高速公路管理体制改革风向标。我国的高速公路的管理体制随区域的不同而丰富多元。虽然我国西部地区的高速公路发展艰辛，但是改革迫在眉睫，重点在于不能偏离我们所规定的改革风向标，不能偏离大环境的总体改革目标，要落实分阶段工作的实际上来，坚持总原则总目标的导向性，努力高效的改善目前高速公路管理体制的现状。4.3建立健全高速公路经营制度。在高速公路具有公益性和商品性二重属性的情况下，我们应了解高速公路的管理不应仅仅局限于行政管理，也应该在经营管理方面下大的功夫。很多实例表明，高速公路一旦丰富了其融资过程中的投资主体，市场便在很大程度上被激活。另一方面对于高速公路的公益性来说，若能够更大程度地拓宽融资渠道，有效地筹措建设资金，则解决高速公路建设资金短缺问题，致力于解决西部地区高速公路建设过程中出现的社会公共利益问题。

5结论及措施

高速公路已经进入了现代化管理的新阶段，高效和低成本已经成为其规划的入口，一旦改革实施，高速公路管理运行就开始了。面对西部地区高速公路落后的现实情况，经过对西部地区高速公路管理体制的认真剖析和深入探究后，得出以下结论。首先，西部地区的一些欠发达省份应该在高速公路管理方面形成系统的网络体系。其次，对于西部地区来说，各级公路管理部门应该知道在这样一个信息化时代，高速公路必然会进入这样的轨道，信息平台建设势在必行，也是促进高速公路高效健康发展的重要因素。最后，高速公路相关部门应该合理安排自身的职能分配，使高速公路的管理机制合理高效，真正成为有效的政府管理机构。

作者:李梦辰 巨生栋 董珍林 单位:1.重庆交通大学经济与管理学院 2.青海省交通建设工程造价管理站