中医药条例立法困境及建议

1地方中医药条例立法历程

《中医药法》颁布之前我国已有25个省、市、自治区制定了地方中医药条例。总体来说，我国地方中医药条例立法主要经历了以下三个阶段。1.1探索阶段。1995年7月，云南省率先颁布了《云南省发展中医条例》，它是我国法制史上第一部关于中医药的地方性专项立法[3]。此后，四川、浙江、上海、江苏等19个省、市、自治区陆续制定了自己的中医药条例（见表1）。考虑到国家把中药及其制剂统一纳入《药品管理法》进行管理，为避免法律冲突，这一阶段的地方中医药条例较少涉及中药内容，法规名称多为“发展中医条例”或“中医条例”。条例的主要框架各地存在不同，主要包括总则、医疗机构与服务、教育与科研、扶持与保障、监督管理、奖惩与处罚、法律责任、附则等内容[4]。1.2建立阶段。随着我国法制建设的不断深入，中医药发展也步入规范化、法制化轨道。为了推进中医药法制化建设，国家推动出台了《中华人民共和国中医药条例》等一系列行政法规和部门规章，特别是2009年国务院颁布《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》后，各地立法节奏明显加快。贵州、广西、黑龙江等5个省（市、自治区）制定了地方中医药条例。此外，山东、四川、云南、陕西、江苏也相继修订了地方性中医药法规（表1）。地方卫生行政部门通过长时间的法律实践开始意识到中药及其制剂的特殊性，应当在专属立法中予以明确，因此这一阶段的地方中医药条例开始纳入中药内容，法规名称也由“中医条例”逐步变更为“中医药条例”，其中四川、内蒙古、山西还分别设立了中药与制剂、蒙药中药与制剂、中药产业专章，对中药进行保护。1.3完善阶段。随着《中医药法》的颁布施行，国家要求各地卫生计生行政部门、中医药管理部门要高度重视中医药地方性法规及制度建设，加强中医药地方性法规的制修订相关工作[2]，进一步推动《中医药法》的实施落地。目前河北省已于2017年12月1日率先完成了《河北省中医药条例》修订，并于2018年1月1日起施行。北京、山西、浙江、安徽、江苏、广东等已将中医药66条例修订计划列入本省2018年立法项目计划。天津、辽宁、吉林、安徽等已成立中医药条例起草小组，积极推进中医药条例修订工作。山东、四川、福建、西藏、宁夏已形成中医药条例草案初稿，目前进入立法前的筹备阶段。

2地方中医药条例立法困境

2.1地方条例缺乏中医药特色。中医药特色优势是中医药生存和发展的根本。中医药以其整体观、辨证论治的科学思维、简便验廉等优势，深受广大人民群众欢迎。保持和发挥中医药特色优势，是中医药事业可持续发展的需要，也是满足广大人民群众对中医药服务的需求，但中医药特色在地方立法实践中往往得不到体现[5]。很多地方在进行中医药立法时由于缺少调研，缺乏对地方中医药发展的了解，只一味照搬中央或其他省份的立法条文，没有立足自身中医药发展实际，致使制定的中医药条例缺乏地方特色[6]，无法解决地方中医药发展存在的问题，导致条例在执行时面临重重困难。2.2各部门分工职责不明确。现行的地方中医药条例没有突出政府对中医药发展的责任和主导地位，对中医药行政管理部门和管理人员的设置没有做出明确规定。如《北京市发展中医条例》在第五条中只规定了市中医行政管理部门，区、县卫生行政部门的职责[7]，并未对中医药部门及人员的设置做出具体规定。此外，虽然国家规定省政府和卫生行政主管部门负责全省的中医药管理工作，但中医药管理内容较为全面，涉及范围较广，需要省药品监督管理部门、工商行政部门等相关部门的配合，且现行地方中医药条例并未明确其他部门的职责，容易导致职责不清、信息交流不顺畅等问题[8]，不利于中医药工作的开展。2.3中药保护相关内容缺失。中国传统医学自古以来就是医药不分家，中医药讲究即医即药，以医带药[9]。但由于2003年《中医药条例》第二条明确规定，“中药的研制、生产、经营、使用和监督管理依照《中华人民共和国药品管理法》执行”[10]。因此，早期的地方中医药条例几乎没有涉及中药的内容。虽然随着国家发展中医药政策的不断完善，特别是2009年国务院颁布了《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》后，部分省份在进行地方中医药条例修订时，加入了中药保护的内容，有的省份甚至还设立专章对中药进行保护，如《山西省中医药条例》“第四章中药产业”、《河北省中医药条例》“第三章中药保护与产业发展”等。但是大部分省份还是未把重要内容纳入地方中医药条例，充其量只是在中医药服务或中医药科研教育中做出附随性规定。如《江苏省发展中医条例》规定，地方各级人民政府应当加强中药材的开发利用和野生中药材资源的保护，提高中药饮片质量[11]。2.4中医药发展保障措施不完善。中医药事业的发展尽管已经取得了很大成绩，但与西医相比，仍处于弱势地位[12]。面对人民群众日益增长的健康需求，国家必须加大对中医药的保障力度，夯实发展根基，为中医药更好地服务群众提供重要保障。虽然现行的中医药地方条例大都设专章对中医药发展进行保障，但总体来看，保障措施主要集中在经费保障、人员建设等方面，且规定较为模糊，缺乏全面性[13]。此外，现行地方中医药条例与医改配套政策之间的衔接不够完善，尤其是缺乏价格改革、医保支付方式、药物制度等方面的保障措施，不利于中医药在深化医药卫生体制改革中发挥重要作用。

3地方中医药条例立法建议

3.1以《中医药法》为纲。《中医药法》是我国第一部全面、系统体现中医药特点和规律的基本性法律，是中医药领域的基础性、全局性和综合性法律，是开展中医药工作遵循的基本依据。《中医药法》突出了保护、扶持和促进中医药发展的立法宗旨；体现了国家发展中医药的意志；强化了政府依法支持中医药事业发展的责任；创新了体现中医药特点的管理制度。因此各地在进行中医药条例立法时应当以《中医药法》为纲，落实《中医药法》的相关规定，尤其重点落实《中医药法》对中医医师资格准入制度、中医诊所备案管理、医疗机构炮制中药饮片等方面的制度创新，把落实中医药法与振兴发展中医药事业有机结合。3.2立足中医药发展实际。《中医药法》在中医药服务、中药保护与产业发展、中医药传承与创新、保障措施、法律责任等方面明确了政府及各有关部门的职责，各地应当认真履行促进中医药发展的法定职责，深入调研各地中医药发展实际，了解中医药发展存在的问题，并结合中医药管理部门、服务部门、科研教育部门等不同行业人员的立法需求，进一步细化政策措施，制定或修订符合本地区中医药发展的中医药条例，将中医药工作落到实处，推动中医药事业进一步发展。此外，各地在制修订中医药条例时除了应当以中国特色社会主义理论为指导，认真贯彻党和国家的中医药政策，还应当紧紧围绕经济社会发展全局，努力营造与经济社会发展相适应、有利于中医药事业发展的良好环境，实现中医药协调发展和可持续发展。3.3明确各部门分工职责。中医药发展涉及服务、医疗、科研、教育等多个方面，其管理也需要多部门共同合作。因此应当强化政府在中医药发展工作中的主导地位，明确政府、中医药管理部门、食品药品监督管理、工商管理等有关部门的具体职责，加强中医药发展工作宣传和动员，形成更加高效的政府组织领导、主管部门统一管理、相关部门协作联动、社会各界共同参与的工作体制，营造中医药发展的良好社会氛围，增强全社会中医药发展的意识和参与中医药发展的自觉性、主动性[14]。此外，各地可以参照国务院中医药工作部际联席会议制度，建立健全本地区中医药工作联席会议机制。联席会议由地方政府领导同志担任召集人，各相关部门负责同志为联席会议成员，以此来加强沟通交流、协调配合，形成共同推进中医药发展的工作合力。3.4加强中药保护与发展。中医中药密不可分，中医治疗靠中药，中药资源的保护与中药质量的安全对于中医药的发展至关重要。当前我国普遍存在野生中药材资源流失严重、中药材农药残留和重金属含量超标、中药材市场管理混乱等现象。因此在制修订地方中医药条例时，应当依据《中医药法》，增加中药保护与发展的相关内容，加强对中药材、中药饮片炮制、中药院内制剂等方面的管理[15]。同时应当通过鼓励发展中药材规范化种植养殖，严格管理农业投入品使用，补充中药材种植过程中的禁止性规定，建立中药材流通追溯体系等措施，保障中药产业的健康持续发展。3.5建立健全政策保障体系。为更好地促进中医药事业的发展，《中医药法》加大了对中医药发展的扶持力度，制定了一系列的保障措施，主要包括：经费保障、科研保障、人才保障、服务价格保障、基本医疗保险制度保障等。因此各地应当进一步明确政府在发展中医药事业中应承担的责任以及中医药主管部门在相关政策制定中的作用，认真落实《中医药法》及相关法规的有关规定，合理配置中医药资源，提高中医药服务水平，全面落实和满足中医药发展所需的人员、教育、科学研究、传承与文化传播、经费等方面的保障。同时应确保上述保障措施与本省的经济发展能力相匹配，推动中医药事业健康可持续发展。

作者:刘雪竹 田侃 喻小勇 刘秋风 于翠婷 单位:南京中医药大学卫生经济管理学院