完善个人所得税立法探讨

摘要：个人所得税已成为社会关注度相当高的一个话题，因为目前中国个人所得税制只是改革进程中的过渡性税制，还不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，必需按照市场经济规律和借鉴国外的模式，构建中国特色的个人所得税制度。扩大税基、降低税率、减少税率档次、提高税前扣除费用、易于征管，进一步实现税负公平。

关键词：个人所得税;税收模式;税收征管制度;税负公平

一、个人所得税的现状及问题

（一）个人所得税的现状。自1980年开始征收个人所得税以来，个人所得税的税收开始逐年增长，其在调节个人税收和缓解社会分配不公方面做出了重大贡献，并且在财政部的税收方面发挥了一定的作用。但从另一方面来看，我国个人所得税的税款流失，造成其不能真正地发挥其调节作用，无法真正地调节纳税人之间的收入差距,响应政府的缩小贫富差距的号召。图1:个人所得税收入(亿元)（二）个人所得税中存在的问题。1.税制模式难以体现税收公平合理。我国现行的税制模式主要有分类课税、综合课税、分类课税与综合课税相结合的三种模式[1]。分类课税模式来看，从纳税人的角度出发，随着纳税人的收入日渐上涨，收入来源也繁多，不同分类形成的横向不公平必定会影响纳税人的应税行为，甚至可能造成逆向选择的后果。而从低收入人群来看，收入来源的单一化，只能享受单一的收入成本和费用扣除，相反，高收入者收入来源丰富，可以扣除较多的成本费用，会造成税负的纵向不公平，与税收的公平原则背道而驰。综合课税通过累进税率实行税负，达到纵向公平。综合课税是对应纳税所得额实行累进税率，税收收入不同，使用不同的税率，从而税负负担不一样，这样可缩小收入差距，综合课税相比较分类课税更显公平。若从成本角度来看，分类课税模式略胜一筹，因为它是先进行来源分类、进行代扣代缴，交给第三方来处理的，节省了大量的资源占用，并且不需要进行年度所得综合汇算，而综合课税是先进行分类课税的分类步骤，然后再进行汇算，这样一来就增加其汇算成本。总结以上来讲，在公平方面，综合课税模式是最佳选择，而从成本来看，分类课税模式是略胜一筹，两种模式各有利弊，我们应该综合来看，从我们需要的角度出发。2.起征点偏低。在2017年的两会中，董明珠再次携带个人所得税起征点的提案而来，她的提案中指出个人所得税的起征点偏低。我国个人所得税中当前个人工资、薪金所得的起征点是3500元，针对目前的经济发展状况，物价的上涨，3500元在大多数城市仅仅能满足日常的基本生活需求。起征点偏低，将降低居民的工作积极性，并对居民的消费形成一定的反作用，不利于国内GDP的提高，同时居民的幸福感，满足感也会降低。3.税收公平原则的缺失。税收原则是为了保证征管的有效进行，发挥调节收入差距的作用。税收是国家强制性的对纳税人所得进行征收的活动，要以公平为原则。按照这一原则必须普遍征税、平等征税、量能课税，同等地位的人征收同等的税收，不同福利水平的人缴纳不一样的税额。如若发生严重的税收不公平，将会导致纳税人的内心发生扭曲，认为自己没有必要再继续遵从纳税义务，造成其想方设法逃避税收，会对国家财政收入造成不利的影响，对维持税收征管造成负面影响。税收公平原则的遵守有利于缩小人民之间的收入差距，目前我国的基尼系数已超出正常范围，贫富收入差距拉大，而且还可以提高个人所得税占财政收入中的比例，数据表明我国的主要的纳税群体是工薪阶层，而工薪阶层的收入不高，无法有效地提高个人所得税的纳税额，遵守税收公平原则可以有效地加大对高收入阶层的征管；最后还可以增强打击惩治力度，提高纳税遵从度，加大对税收征管的灰色地带的管理，避免税收沦为“工资税”[2]。

二、国外个人所得税的改革及分析

（一）国外个人所得税的改革趋势。二十世纪八十年代以美国为首的发达国家展开了一次以所得税为焦点的税制改革，主要方向是税率的降低和累进程度的缩小，放弃了长期坚持的经济宏观调控和税制建设原则，这对其他国家都产生了很大的影响。而发展中国家主要是以较低的税率筹得收入，以宽税基代替狭窄的扭曲性税基，以较为简单直白的方式处理所得税，主要体现在课税的简化，中性以及横向公平。1.国外个人所得税改革的案例及其分析。新加坡的家庭课税制新加坡的个人所得税家庭课税制包括了分类个人所得税制和综合个人所得税的优点，可以实时控制税收的根源，又契合能量课税的原则，使税负横向更加公平，更好的施展个人所得税的调节功能。下面我们主要来谈谈新加坡的个人所得税家庭课税，及从中受到的启发。家庭课税制是以整个家庭为单位，将家庭成员的收入综合所得作为纳税的依据，在其依据上扣除家庭的教育、劳务、就业等问题的费用[3]。这种因家庭情况而定的方法，可以减轻工薪阶层家庭的负担，调节收入分配。新加坡的家庭课税制度包含费用扣除、税收退还、资本抵扣额和损失在配偶间的向前结转。费用扣除中主要是婚姻扣除，其中包含配偶扣除和配偶残疾扣除，根据配偶的收入和身体健康状况给予不同的扣除标准[4]。此外新加坡人口偏少，对抚养子女也给予优惠政策。税收退还是指随着抚养子女人数的增加，给予递增式的退税。新加坡的个人所得税的征管制度是采取自行申报的方式，而且拥有相对保障的征管体系，采取立法保障信息的获取、纳税人档案管理电子化、分类管理提高纳税遵从。中国的个人所得税的征管现状，缺乏健全的个人收入和财产信息系统，我国居民收入来源越来越趋于多元化，无法有效地掌握个人财产的流动情况。还尚未建立社会信用评价和监督体系，目前虽有中国人民银行等部门已经建立，但并未得到广泛的利用。我国主要采用“源泉扣缴为主，自行申报为辅”的征收方式，其中不据实申报的现象比较严重。在税收征管方面，自然人直接管理方式发展不平衡，我国对自然人税源多采取间接管理方式；缺乏有效的配套体系[5]，面对这些问题的存在，我们应采取哪些措施？首先我们应合理制定费用扣除标准，对工资薪金实施统一的扣除标准，这一举措无法体现能量课税原则，减弱了调节再分配功能，应向新加坡学习他们国家的将基本扣除与基本国策国情相结合；然后完善信息案例系统，健全信息交换机制，新加坡采取的是税务机关和其他部门信息共享，构建信息网络；再者实行分类管理，提高纳税遵从，借鉴新加坡的经验，对纳税人进行档案管理，按其对纳税的遵从度进行分类，提高征管质量。2.OECD国家对中国的启示。OECD国家的个人所得税的改革有自身的特点。主要有以下几点：第一、个人所得税的比重下降。个人所得税占GDP的比重减少，这一现象在亚太地区和北欧地区更为明显。第二、扩大了税基，降低了税率。将工薪阶层所得最高边际税率降低，同时还减少了税率的档次，扩大了课税范围，将原来那些在免征范围之外的税目进行征收，如：资本所得、附加福利和失业救济金等。同时还缩减了一些扣除事项。第三、三种税制模式的运用，主要包含综合所得、双所得、单一所得。综合所得是其主要的运用模式。采用此模式的主要有美国、加拿大和澳大利亚等国家。这种模式在税收征收前设定了较多的扣除项目来达到调节收入的作用，采用了统一的税率计算，达到横向公平。运用三种模式可以让各国根据自身的情况做出适合的选择。第四、这些国家中多采用以个人为课税单位，可以试图通过对特殊项目的扣除来达到降低不同家庭之间的税负差异。第五、简化征管程序，降低成本。从中我们可以看到OECD国家采取降低税负，以此达到减小收入差距的目的；为了降低财政压力，扩大了税基，丰富了纳税的项目，强化了税收中性[6]。对中国的建议有以下几点：第一、对个人所得税的功能要有全面的认识和定位。个人所得税占税收比重较低，过度地强调了其税收调节作用，我们要知道它在初次分配中所起的调节作用有限。第二、继续坚持以个人为课税单位。根据我国的实际情况，要以家庭为单位比较困难，家庭成员的收入不易确定，还要考虑到各种社会保障费用的扣除，情况复杂，难以计算。第三、继续完善综合所得费用扣除机制。我国不具备分享扣除的条件，借鉴其他国家的情况，考虑到物价变动等因素对综合扣除标准的影响，适时调整。第四、坚持以“源泉扣除为主，自行申报为辅”的扣除机制。汲取他国经验，取其精华，弃其糟粕，来完善我国的税制。

三、完善中国个人所得税的立法建议

（一）中国个人所得税改革应遵循的原则。1.依法治税的原则。中国是依法治国的的社会主义国家。从经济学角度来思量，税收是政府对公民私有财产的一个征收和对财产的重新分配，这种分配不可以无限制，必须规划在一个合理的范围内，而这个界限需要通过法律的形式来确定，只有通过法律的形式来确定了彼此的义务，这样更加有利于征管工作进行[7]。要做到依法治税，则必须先做到有法可依，完善个人所得税税法势在必行。2.兼顾公平与效率原则。公平原则是税收制度的基本，也是我们改革的目标之一。只有达到了公平原则，这样才有利于税款的征收，维持税收制度的正常运转，还有利于缩小合法收入分配差距[8]。效率原则是税收的另一大原则，是指税款的征收不应扭曲市场中原本的经济运行效率，尽可能降低资源的浪费，其效率包括：行政效率、经济效率、社会效率。建国初期，居民收入水平低，我们优先追求的是效率原则。但是随着经济的发展，继续遵循效率原则则不利于收入的再分配，此时应该将方向改为兼顾公平与效率原则。3.满足基本财政需要原则税收的最主要目的就是满足财政需要，为公共服务的建造提供资金来源。随着中国经济的发展和居民收入水平的提高，个人所得税的地位越来越高，其满足基本的财政需求能力增强。虽然很多地方都开始实行减税政策，可是应当考虑财政需求。个人所得税的完善既要可以调节收入分配，又要能够保证在财政允许承受的范围之内[9]。（二）中国个人所得税改革的目标。中国采用的是分类综合征收模式，按纳税来源的不同进行分类征收，但随着经济的发展，纳税来源越来越多样化，为了解决这一难题，我们可以适当的将纳税模式逐渐向综合纳税模式转变，我国改革的目标应为实行分类综合纳税模式，并在此基础上扩大税基，简化税率级次，提高费用扣除额并加强税收的征管水平。（三）税制改革的具体对策。1.推进分类综合所得税改革的具体措施。分类所得课税没有考虑到纳税人的实际情况，缺乏公平性，在这个收入来源多样化的时代，已经无法适应这个时代，我们要逐渐的转换模式，选择分类综合制，既可以考虑综合收入情况，达到公平原则，又可以调节收入。我们可以将固定收入的部分按照分类模式征收，如工资、薪金收入等、生产经营收入等，对不固定收入那部分按照综合模式计算征收。应尽快改变现有的模式，使其更加有利于我国的自身情况的发展。2.扩大税基。个人所得税应该是对纳税人的全部所得进行征税，我国现行的是对纳税人要纳税的部分进行列举，很难覆盖全部项目，造成税源的流失。扩大税基不仅可以增加政府的收入，还可以减少征纳双方对某项收入的征收不确定的争执，发挥个人所得税的调节功能。3.调整费用扣除项目。在费用扣除标准里，居民们普遍比较关心工资薪金费用的扣除标准，我们应该对不同纳税人的情况制定不一样的扣除标准。费用的扣除标准改革中的重中之重。我们可以从以下几个方面进行细化[10]。基本生活费用的扣除是一个比较复杂的问题，我们要从个体自身的情况进行出发。比如有些经济发展不是很好的地区，我们可以适当的提高扣除标准。还有一些根据家庭情况，比如有些家庭只有一方的收入来源，则要适当提高标准。我们可以授予地方政府一些相应权利，让其根据纳税人情况的不同，制定小范围的扣除标准。抚养、赡养的扣除也是一项重要问题。随着人口老龄化情况越来越严重，人们负担的赡养费用也日趋增长，为了体现税收公平原则，我们可以适当的增加或减少这方面费用的扣除，这样有利于对人口老龄化人数进行统计。我们可以采取自行申报的方式，对符合规定的儿童老人规定一个扣除标准，同时对高收入人群划分一个范围，实行区别对待，划定不一样的扣除标准。还有一部分是教育、医疗、住房贷款这些必要的费用。这些费用需要在以后的纳税人的支出年度进行扣除，这样可以鼓励纳税人对自身的教育的投资，提高全民自身素质，国家在这方面应给予鼓励政策。对于医疗方面要考虑纳税人的目的，以医疗保险是否可以报销；同时那些非病痛的医疗支出不在其扣除的范围之内。对住房贷款方面，对是否首次购房者或购房用途采取不同的扣除比例。4.完善税收征管制度。首先我们可以逐步推进双向申报制度，纳税人和收入支付方都要向税务机关进行申报。双向申报制度有利于税务机关核实纳税人的申报信息是否真实，同时也有利于税务机关核实税务来源，掌握个人收入相关信息，税务部门还可以与其它相关部门进行资源共享，可以多方面对纳税人的信息进行比对，建立信息的真实性。然后，建立个人收入监控机制。申报制度的实行可能会造成纳税人隐瞒自己的实际纳税情况，造成虚假申报情况的发生。我们要增强税源的控制、修补税款的流失裂缝，建立个人的收入监控机制。可以利用身份证制度来建立身份制度，将每一位达到纳税义务的公民进行编号，并与银行的相关部门进行合作，达到信息共享。同时可以利用银行建立个人信用制度，对每位公民的活动进行记录，审查那些具有不良记录的公民，使每个人诚实纳税，防止税款流失，增强公民纳税意识。再者要加强税收网络化信息化建设，我们目前还处于信息的储存阶段，这方面的纳税机制还尚不成熟，我们要建立一个规范化、现代化、信息化的征管程序，使各部门信息共享，完善纳税流程，规范纳税制度。最后要强化税务稽查。税务机关要加强对个人所得税的各项稽查，可以建立相关的稽查小组或者稽查部门，定期或者不定期进行突击检查，可对纳税人的相关信息，对纳税人的所得及缴纳税务的情况进行审查，特别对高收入和收入来源渠道较多的人群要加大力度，保证政府的财政收入。

参考文献：

[1]安福仁,沈向民.个人所得税税制的模式比较与路径选择[J].生产力研究,2012,(2).

[2]文诚公.从税收公平原则谈我国个人所得税的税制改革[J].湖南科技学院学报,2011,(9)

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[4]马伟,赵新，杨牧，等.从新加坡家庭课税制看我国个人所得税改革[J].税务研究,2016,(381).

[5]李泰明.五河县地税局现代化分局建设研究[D].安徽大学公共管理,2010.

[6]卜祥来,夏宏伟.从OECD国家个人所得税改革趋势看我国税制改革[J].外国税收与借鉴,2011,(3).

[7]郭爽.中国税收法定原则入宪问题研究[D].中南大学经济法学,2012.

[8]牟尧,吴略.基于宪政视角下的我国税收立法框架重构研究[J].新财经，2011,（12）

[9]许永洪.浅析事业单位内部控制存在的问题与对策[J].全国商情•理论研究，2013,（11）

[10]杜兰兰.论个人所得税法对纳税人权利的保护[D].山东科技大学经济法学,2010.

作者:李永 贞李娜 单位:1.阜阳师范学院商学院授 2.阜阳师范学院商学院