美国金融监管法律的转变与启迪

本文作者：袁全工作单位：福建工商管理学院

有的专家学者认为，发达的资本市场与高层次的金融创新只能存在于普通法系的国家。事实上也确实以美国的资本市场和金融创新最为发达。但是，如果仅以此作为上述观点的论据是缺乏力度的。因为健康发达的资本市场离不开完善的金融监管法律制度体系，而美国的金融监管法律多以制定法的形式出现，这与中国这样的成文法国家是一致的。因此，美国金融监管法律的制定技术和方法是值得我们学习和借鉴的。次贷危机更是揭露了美国金融监管的致命缺陷，这对我国如何建设金融监管制度也是极有研究价值的。

一、美国金融监管法律制度体系的演变

美国虽是普通法系国家，但并不意味着没有成文法，相反，从20世纪70年代开始的“去监管化”开始，到2007年的次贷危机，再到今天奥巴马政府对金融监管的强化，无不伴随着大量的法案的诞生，可以说，正是这众多的法案扮演着对资本市场和金融创新起到了推波助澜和亡羊补牢的作用。与侵犯财产权利的犯罪不一样的是，经济犯罪或金融犯罪不属于自然犯，并不是随着社会发展与道德规范逐步形成的。刑法的特点要求其具有预测性和稳定性，并不能以民法的原则———公平、公证来进行审判。即使是美国刑法典的理论基础———功利主义原则———保护大多数人的福利，也不能仅以此作为判案的法源。所以美国有相当数量的制定法来规范公民和法人的行为，尤其是在金融监管方面。

(一)从罗斯福新政时期到“去监管化”时代的金融监管法律体系

20世纪30年代的“大萧条时期”出台了三部奠定随后40年金融业稳定发展基石的三部法案。《1933格拉斯•斯蒂格尔法》确立了银行分业原则，明确商业银行与证券分业经营，有效保证了银行资金的稳定性。《1933格拉斯•斯蒂格尔法》的颁布使得银行监管得到了革命性的强化。《1933证券法》和《1934证券交易法》对一、二级市场的证券买卖进行了联邦立法规范，前者保证了证券发行者披露公司的重要信息，而后者将信息披露制度进一步延伸到二级市场。罗斯福政府在这一时期创立的金融监管制度，虽然在满足借贷双方需求上显得创新不足，但是，随后40年美国经济相对稳定并稳健增长。70年代后期，卡特总统签署了《1980存款机构去监管化和货币管制法》，这一法案标志着金融业“去监管化”运动的兴起。1986年12月，美联储顶着违反法律解释原则的风险，第一次对《1933格拉斯•斯蒂格尔法》进行了重新解释。美联储认为，该法允许银行将小于收入总额5%的资本用于从事投资银行业务。从此，美联储加大了金融监管放松的力度，允许银行在不违反10%净资产比率法则前提下参与各种证券和保险的承销业务。随后美联储又允许银行从事商业票据、政府债券和按揭证券等各种业务。最后直到20世纪90年代后期，美联储允许银行控股公司在满足一定条件的情况下，可以从事投资银行业务。此时，监管银行业半个多世纪的《1933格拉斯•斯蒂格尔法》已名存实亡。

（二）金融危机后的美国金融监管立法与措施

次贷危机爆发后美国国会在最短时间内出台了应急性立法。重要的也是三个法案，即：《2008住房与经济恢复法》、《2008紧急经济稳定法》和《2009美国恢复与再投资法》。这三部法案的出台有很强的应急倾向。当时美国财政部、美联储和证券交易委员会等美国金融监管当局纷纷采取紧急措施。金融危机暴露了美国金融监管法律制度的漏洞，一系列应急措施的出台暂时缓解了危机带来的灾难性后果，但只有较大范围和较深层级的改革才能避免同样的危机爆发。2009年6月17日，奥巴马政府出台一份名为《金融监管改革—新基础:重建金融监督与管理》的“白皮书”，其中重大的改革建议有：1、重新规定美联储的监管职权，扩大相关监管职能的同时限制部分职权。2、设立一些新的，能起到全面监管作用的机构，有两类机构最为人所关注。第一个是管理金融服务的机构，另一个是保护消费者金融行为的机构。袁全（华侨大学工商管理学院，福建泉州362021）3、加强大型银行控股公司的破产与救助管理。由于大型银行控股公司一旦濒临破产，整个金融系统甚至整个国民经济都将受到威胁，因此应建议设立一个特别的救助机制，当整个金融体系的稳定受到威胁时，允许濒临破产的银行控股公司得到有序救助。可以看出，美国的金融监管经历了从严到宽再到严和机构相对独立监管到功能性系统监管的过程。

二、我国金融创新及金融监管现状

目前，金融市场方面的创新包括建立了同业拆借、商业票据和短期政府债券为主的货币市场；建立了银行与企业间外汇零售市场、银行与银行间外汇批发市场、中央银行与外汇指定银行间公开操作市场相结合的外汇统一市场等等。金融业务与工具的创新包括：从负债业务上，出现了3、6、9个月的定期存款、保值储蓄存款、住房储蓄存款、委托存款、信托存款等新品种；从资产业务看，出现了抵押贷款、质押贷款、按揭贷款等品种；在中间业务上出现了多功能的信用卡。可以看出我国目前的金融创新还处于初级阶段，但未来的金融创新速度与深度将逐渐接近以美国为首的，资本市场发达的国家。目前，我国金融业实行仍是“分业经营、分业监管”的模式，这一模式己不能适应高速发展的金融业。首先，有的新金融业务处于不同金融机构的业务边缘，分业监管可能存在重复监管和监管真空的矛盾。这些交叉性业务在操作过程中没有明确统一的风险标准，普遍存在着新开办的业务操作与现有政策法规冲突的地方，因政策法规的不完善与执行的不严格，使得一些交叉性金融业务在被开发出来的那一刻就有了避免政策与法规约束倾向。其次，分业监管会降低金融市场的创新活力，不利于中国金融业的发展。在现行分业监管框架下，一项创新业务的推出需要经过多个部门的审批，不同部门对同一业务的风险控制和管理意向一旦存在较大差异，审批的时间将无限延长，甚至导致业务流产。这在很大程度上抑制了金融创新。另外，各监管机构存在为减小监管压力，抵制原不属于本行业的新产品行为的激励，这样必然阻碍金融正常发展。

三、我国金融创新监管的改革路径

（一）由于目前我国金融创新处于初级阶段

易借鉴美国经验，继续保留银监会、证监会、保监会，但同时成立一个有权对整个金融业中的金融机构，包括银行、证券公司、保险公司等起到全面监管作用的部门。原专业监管机构仍然负责各自领域的监管。此全面监管部门的主要任务是针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

（二）建立安全有效的金融机构破产退出机制

我国尚未有专门的银行及其他金融机构破产法，现有的涉及银行破产的法律有三部，即：《破产法》、《民事诉讼法》和《商业银行法》，但银行及其他金融机构因为其特殊性，不能单纯适用普通企业破产的规定。在我国已发生的几起银行破产或关闭案件中，由于缺乏专门法律的指导，法院在案件审理中，只能在不同法律中寻找可用的参照之处，增加了法律适用上的不确定性。现行法律制度己无法提供应银行危机所需的法律环境。因此，通过专门立法，建立安全有效的金融机构破产退出机制应是健全金融监管立法的重中之重。

（三）加大金融消费者的保护力度

由于金融消费者与金融机构在实力上不均衡，金融服务业相对处于卖方市场，金融机构一旦获得足够的流动性，金融消费者便处于相当的被动位置，在实践中往往表现为格式条款和免责条款使得金融机构免除自己的责任、转嫁风险。金融消费者对于格式条款的不理解，甚至忽视，使得消费者丧失了讨价还价的余地，从而导致金融消费者权益受损现象时有发生，消费者与金融机构间纠纷不断。这要求在金融消费者保护的原则方面确立倾斜保护、国家保护、及时有效保护、依据金融规律保护的原则，并在制度设计上建立信息披露制度、金融消费者保护组织制度、合格投资者制度等。（四）加强金融监管国际合作加强金融监管的国际合作有三条思路:一是要加强与跨国金融机构的母国监管当局及时进行信息沟通，按巴塞尔要求对金融机构实施全方位并表监管，对不符合监管条件的外资金融机构要坚决予以阻止;二是针对流进与流出我国金融市场的国际资本，建立相关的动态跟踪数据，与相关国家实现数据互换，使资本流动特别是短期资本的流动置于国际监视之下，为政府间多边监管合作及救助提供依据;三是鉴于现有国际金融机构(国际货币基金组织和世界银行)跟不上金融全球化发展的步伐，中国应同有关国家一起在平等互利的基础上积极参与新的游戏规则的制定，促进国际货币基金组织和世界银行职能的转换，以期建立符合自身利益的国际金融新秩序。