民族地区及法律保障机制探索

本文作者：谭正航尹珊珊工作单位：吉首大学法学与公共管理学院

金融是经济发展的核心和驱动力，民族地区经济社会发展目标的实现，在很大程度上依赖于是否能够获得公平和必要的金融支持。建立与经济社会发展需求相匹配的金融支持体系是促进民族地区和少数民族持续发展的基础。我国民族地区金融体系基础薄弱，并呈现浅化和弱化发展趋势，成为制约其经济社会快速发展的瓶颈问题。面对民族地区的金融发展问题，许多学者从民族地区金融发展现状、深化策略、服务创新、体制改革、立法完善等进行了多维度探索，以寻求破解对策。但很少有成果从发展权视角对此进行研究，更没有成果提出民族地区金融发展权理论。从发展权理论研究民族地区金融问题及其破解对策，是深刻认识到问题产生原因和破解对策的重要路径。民族地区金融发展权理论的提出，有利于明确国家保障民族地区金融发展的责任，促进民族地区金融权利法律保障机制的完善，以消解民族地区金融发展存在的问题。

一、民族地区金融发展权提出的理论基础

(一)发展权:民族地区金融发展权的母体性权利

发展权被誉为第三代人权的核心，是人权理论在现代社会的拓展与新发展①。1969年，阿尔及利亚正义与和平委员会发表的《不发达国家发展权利》报告，首次提出了“发展权”概念。1970年，塞内加尔法学家凯巴•姆巴耶在斯特拉斯堡国际人权研究院演讲时指出，发展是所有人的权利，每个人都具有生存的权利，并且每个人都有生活得更好的权利［1］，首次较为深刻地阐述了发展权的基本内涵。1986年，联合国《发展权利宣言》第一条就发展权内涵作出了全面阐述:“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”联合国《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》也再次肯定了所有人享有发展权。从主体来看，发展权不仅是一项个人权利，也是一定社会群体的集体权利和一项国家独立自主发展的权利［2］。就一国内部来看，保护欠发达地区和弱势群体的发展权应是其主要内容。发展权为实现个体、团体和国家的公平与共同发展提供了重要理论武器。改革开放以来，我国实施非均衡发展战略，整体经济实力得到显著增强，但也带来了区域发展不平衡问题。新世纪初，我国开始实施西部大开发战略，以缩小区域发展差距，促进地区发展公平。西部问题主要是民族地区和少数民族的发展问题。在以货币化、信用化为基础的市场经济，有效金融机制通过作用于社会资本形成能力而最终传递到整个国民经济，推动民族地区经济发展［3］。金融权利是关系到民族地区及其公民生存、发展的基础性权利。作为弱势区域的民族地区，其金融权利更是应得到倾斜性的保护。从提高民族地区整体发展能力来看，保障其金融发展权利是更为关键。从作为集体权利层面上的发展权来看，民族地区金融发展权的提出，符合发展权的基本理念和追求目标。

(二)实质公平:民族地区金融发展权的伦理基础

实质公平是以追求结果公平为基本内核的公平观，其在承认主体存在差异性基础上，将内容和目标的公平性作为着眼点［4］。市场经济消除了按身份配置资源的不公平，这对解放生产力，促进人的自由发展具有十分重要作用。由于自然禀赋、经济实力、历史传统、发展机遇等因素的影响，主体差异不可避免。对所有人无差别地平等对待，有利于充分发挥主体能动性和优化资源配置，但也使主体之间的实质不平等变得天经地义，甚至成为加剧不公平的推手。市场竞争中的大量弱势群体由于不具备足够竞争能力而无力消受这份“公平”，从而不可避免地带来一部分人的个人利益和社会公共利益的分裂和对抗，由此导致一系列社会矛盾［5］。形式化地推崇公平必将造成强者与弱者、发达地区与落后地区的发展差距不断扩大。这就提出了克服形式公平内在弊端，改革传统公平理念的诉求。新的公平观———实质公平应运而生。实质公平在承认主体差异客观存在基础上，以实现社会正义为目标，主张在对所有主体平等对待基础上适当赋予弱势群体相对特权和倾斜性保护，以实现发展结果的相对公平。实质公平并非追求平均主义，而是在形式公平基础上，对弱势群体和贫困地区给予必要关怀，以缩小主体之间的发展差距。发展机会和制度的不公平，是造成民族地区发展落后的重要原因之一。从改革开放初到20世纪90年代初，我国采取了效率优先的非均衡区域发展战略，通过向东部地区实施倾斜性扶持，以利用其发展优势，形成经济发展的合理梯度，以带动中西部地区发展，提升国家整体经济实力。但在区域发展战略实施中，偏重于经济效率而对区域发展公平关注不够，使得区域差距特别是东西部差距不断拉大，地区之间的矛盾和摩擦不断加剧。面对逐步扩大的地区差距和城乡差距，发展公平问题日益突出。政府对民族地区发展给予倾斜保护和重点扶持，既是发展成果公平分享的需要，也是践行保护弱势区域，促进社会公平发展伦理的要求，实质公平观为国家对民族地区金融发展给予倾斜保护和特别扶持提供了社会伦理的支持。

(三)普惠制金融:民族地区金融发展权提出的金融理念基础

为弱势群体、弱势产业和弱势地区提供金融服务，即普惠金融或称为金融服务的可获得性［6］。普惠制金融概念源于发展中国家传统农村金融政策普遍失败背景下，以服务于贫困或低收入群体的小额信贷运动的兴起和发展。普惠制金融以向传统金融机构服务不到的低端人群和弱势地区提供必要金融服务为理念，使排斥于基本金融服务之外大量中低收入群体能享受平等的金融发展利益，以增强中低收入群体的自我发展能力，消除贫困地区金融抑制和金融落后状态。由于民族地区经济发展整体效率低下，以经济利益最大化为目标的商业性金融机构，难以为民族地区企业与个人等提供必要金融服务，使得经济发展缺乏必要金融支持而陷入恶性循环。普惠制金融理论突破了传统金融营利性理念的局限，彰显了公民获取正当金融利益的基本权利属性，为民族地区及其公平获取平等、基本和普遍的金融利益提供了理论支持。国家对作为弱势区域的民族地区的金融基本权利给予特别保护，符合普惠制金融的发展理念。民族地区发展的落后，很大程度是由于发展机会和成果区域分享不公平造成的。保障民族地区发展得到必要的金融支持，是促进民族区域和少数民族公平发展的基础。如2006年，东部各项贷款占全国比重61%，而西部民族地区仅占13%，加之东部资金边际效率要高于民族地区，导致民族地区资金外流，造成民族地区资金短缺而无力支持民族地区建设［7］。普惠制金融理论为民族地区获取基本金融服务和公平分享金融发展利益提供了金融法理支持，确立了民族地区金融发展权概念提出的金融法理基础。民族地区金融发展权是普惠制金融理论在发展权和实质公平理念辐照下的结晶。民族地区金融发展权理论的提出，为有效破解民族地区发展问题提供了新路径。

二、民族地区金融发展权的含义和内容

(一)民族地区金融发展权的含义

民族地区金融发展权依托发展权而存在，是发展权理论在民族地区的具体化。一般认为，发展权指人的个体与人的集合体参与、促进并享受相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续发展的一项基本人权［8］。作为弱势区域发展权的民族地区发展权，指民族地区及其公民要求国家及其他主体保障其参与、促进和公平分享经济、社会、文化和政治等方面全面发展所获利益的基本的集体性人权。相应地，民族地区金融发展权可定义为:民族地区及其公民所享有的要求国家及其他主体保障其参与、促进和享受金融发展状况和结果的基本人权。民族地区金融发展权是民族发展权的核心组成部分，具有以下基本特征。1.基本性。民族地区金融发展权是促进民族地区经济发展、保障其公民生存权和发展权实现的基础。基本权特征决定了民族地区金融发展权的根本义务主体是国家。2.平等性。所有民族地区及其成员平等享有实现其发展所应具有的基本金融权利，不因身份差异等而不同。3.共享性。民族地区金融发展权主体包括所有民族地区及民族地区所有公民，其基本理念在于公平分享金融发展权利，实现主体的共同发展与和谐发展。4.集体性。民族地区金融发展权是作为整体的民族地区和少数民族公民要求国家或其他主体满足其发展权所必需的金融权利的基本人权，主要作为一项集体的、团体的基本权利而存在。

(二)民族地区金融发展的基本内容

民族地区金融发展权是作为弱势区域的民族地区所应享有的获取公平金融发展机会和结果的基本权利，其包含五项基本内容。1．获取基本金融服务的权利。指民族地区具有获得金融机构必要服务和享受基本金融产品的权利。孟加拉乡村总裁尤努斯教授曾指出:“信贷就是人权”，也就是说，每个人都应该有获得金融服务机会的权利［9］(12)。只有保障民族地区及其公民具有获取基本金融服务的权利，才能保障其公平参与经济发展及分享发展成果，实现共同发展和共同富裕。2．参与金融发展的权利。它包括两个层面的含义:在宏观层面，指民族地区有权以集体方式表达其金融意愿和要求，并有权要求国家以法律或政策形式予以确认和保护，如民族地区有权要求国家提供专门的民族地区金融政策，制定民族地区金融发展法规等;在微观层面，指民族地区成员有权参与具体的金融活动，以便利其融资，满足其生存和发展需要，包括民族地区成员有权使用银行体系，参与保险业务、证券融资业务等一系列金融发展的权利。3．促进金融发展的权利。指民族地区有权通过参与金融发展，推动和促进金融创新，并有权将有利于民族地区发展的金融创新活动纳入国家的金融政策或法律体系，使之制度化。促进金融发展权利要求国家充分尊重民族地区人民的金融智慧，鼓励其金融创新，以有效解决民族地区金融发展的特殊性问题。4．分享金融发展成果的权利。指民族地区有权公平分享国家金融活动的一切成果，包括金融设施、金融制度和金融交易等，以满足其生存与发展的需要。分享金融发展成果的权利是民族地区金融发展权的核心内容，是民族地区要求国家保障金融发展能力，公平分享金融发展成果的权利基础。基于自然禀赋、历史状况、经济水平和区域发展战略等因素影响，相对于发达地区，民族地区在享受金融发展成果能力和现状上明显处于弱势地位，国家保障民族地区公平分享金融发展成果的权利是加速其发展的关键。5．获得金融发展扶持的权利。指民族地区具有要求国家或其他主体采取有效措施扶持和帮助其金融得到优先和快速发展的权利。民族地区与发展地区金融发展存在较大的差距，在金融权利实现上与发达地区存在事实上的不公平。发展权最重要的价值在于给予弱势群体和弱势个人提供缩小与强势群体及强者间差距的机会［10］。为保障民族平等和民族地区公平，就有必要给予民族地区金融发展特殊条件和必要扶持，保障其金融得到快速发展与不断深化，缩小与发达地区金融发展的差距。

三、民族地区金融发展权实现的国家保障责任

(一)国家是实现民族地区金融发展权的根本责任主体

《联合国发展宣言》明确指出，创造有利于各国人民和个人发展的条件是国家的责任;第八条更是对国家保障所有个人发展权利责任进行了具体规定，金融发展权是民族地区公民的基本人权，义务主体为国家。将国家确定为民族地区金融发展的根本责任主体基于以下三个原因。1．民族地区金融发展权的宪法性权利属性决定其应由国家负责。宪法权利就其性质来说是一种契约性质的权利，它们是宪法制定主体———人民通过宪法这一契约形式来肯定的政治国家必须向公民承诺的最低限度的权利和福利保证［11］。金融发展权保障民族地区公民实现生存权和发展权的基础，属于少数民族的宪法性权利。保护公民基本权利是国家存在目的，也是国家获取公民认同的基础。只有国家积极履行基本义务，采取有效措施保护民族地区金融发展权，才能确保民族地区基本人权实现和民族地区公平发展。2.民族地区金融发展权的公共产品属性决定其只能由国家提供。公共产品具有正外部性、非排他性和公益性的特征，以追求营利最大化为基本目标的私主体，一般不愿意提供公共产品。而以提供公共服务，满足人民发展需要为基本宗旨的政府，也就成为公共产品提供的必然主体。以保障民族地区公民基本人权和促进区域公平发展为目标的民族地区金融发展权，无疑属于基础性的公共产品，所以应当由国家依法保障实现。获得基本公共产品权利是公民基本权利的应有之义。国家保障民族地区金融发展权使公民有权享受公共产品的宪法性权利的要求。3.民族地区金融发展权的基础性地位决定其只能由国家保障。金融是资源配置的基础工具和经济发展的基本驱动。民族地区金融发展状况直接关系到经济发展能力，影响到民族协调和区域协调发展战略和民生利益实现等重大问题。民族地区金融发展权是关系到整体性、全局性和社会公共性问题的基本权利，决定了其无法由私主体提供而只能由国家来保障。

(二)国家实现民族地区金融发展权保障责任的基本内容

1．国家有义务为民族地区金融权提供制度保障。构建完善的保障制度体系，是民族地区金融发展权实现的基本条件。国家保障责任之一就是构建民族地区金融发展权保障制度体系，将民族地区获得金融服务、参与金融发展、促进金融发展、分享金融发展成果和获得金融发展扶持等基本权利在国家政策和法律层面制度化、规范化。民族地区金融发展权的法制化，不仅有利于民族地区金融发展权的实现，也有利于加速民族地区法治社会建设。2．国家有义务为民族地区金融发展权实现建立专项援助基金。虽然国家在民族地区实施了专项贷款、利率、贷款额度和还款期限等方面的优惠政策，但这些政策具有短期性和临时性特点，不能为民族地区经济发展起到持续和稳定支持作用。为保障民族地区经济持续发展，不仅须将民族地区金融优惠措施制度化，而且应建立民族金融持续发展的经济保障基础———民族地区金融发展专项援助基金，以奠定优化民族地区金融生态、完善金融市场基础设施和加强政策性金融发展的经济基础。建立民族地区金融发展专项援助基金，是民族地区公平分享金融发展成果和提高金融发展能力的要求，具有正当性和可行性。3．中央银行是落实国家保障责任的基本责任主体。中央银行在一国金融体系中处于核心地位，是金融秩序的维护者和金融机构的领导者。保障民族地区金融发展权落实，毫无疑问也是中央银行的基本责任。国家的促进民族地区金融发展政策与制度落实离不开以中央银行为首的金融机构体系的保障。中央银行通过构建适合于民族地区的金融服务机构和产品体系，支持民族地区金融创新、完善民族地区金融调控，满足民族地区成员的金融需求等途径，以优化民族地区金融宏观环境和提高民族地区金融服务水平，保障国家责任的落实。四、民族地区金融发展权法律保障机制的构建我国《宪法》确立了民族平等和民族共同发展基本原则，为民族地区金融权利的保护奠定了基础。《民族区域自治法》等对民族地区金融权利进行了具体规定，一些行政法规和地方性法对民族地区金融权利实施措施进行了细化。但总体来看，这些法律制度缺乏从发展权高度来架构民族地区金融权利保护体系，影响到其有效保护和实施模式的构建。为更好保护民族地区及公民金融权利，我国应从发展权高度重构民族地区金融权利法律保障机制。1．寻求发展权入宪，确立民族地区金融发展权的根本法依据。民族地区金融发展权法律保护，首先必须有根本法依据。而民族地区金融发展的宪法依据，只能通过将其母体性权利———发展权入宪来实现。作为基本人权的一部分，发展权应载入宪法。各国宪法还没有明确规定“发展权”，只能从规定其他具体人权形式的宪法和法律规范中勉强推导出发展权，形成发展权在应然宪法中的优位性和实然宪法上的空位性之间的矛盾［12］。发展权入宪是现代人权发展的必然趋势，只有树立发展权为基本人权的理念，并在宪法中规定发展权，才能保障发展权得以真正落实。2．突显国家根本保障责任，构建民族地区金融发展权国家责任法律保障机制。国家履行保障人权的宪法义务，是民族地区金融发展权实现的关键。只有从基本人权角度来构建国家责任法律保障机制，才能提高民族地区金融发展权保护程度和促进其更好落实。我国应根据民族地区金融发展权的基本内容，以宪法人权保障规范为指导，在《民族区域自治法》《中国人民银行法》等法律中具体规定国家保障民族地区获得金融服务、参与金融发展、促进金融发展、获得金融扶持等基本责任。并明确相关国家机关的保障义务和法律责任，促使相关国家机关全面履行其强化民族地区金融基础设施、优化民族地区金融发展生态和完善民族地区金融制度等义务，以促进少数民族地区金融发展权的实现。3．坚持实质公平，构建有利于民族地区发展的金融调控法律保障机制。由于民族地区金融市场运行状况的差异性，如对民族地区采取与发达地区同样的金融调控制度，就会影响金融调控目标和民族地区金融的良性发展。我国应坚持实质公平原则，构建有利于民族地区发展的金融调控法律机制。首先，应构建民族地区平等参与金融调控决策法律机制，以保障其在国家金融调控中拥有平等的参与权和诉求表达权。其次，构建有利于民族地区发展的货币金融调控机制，适当降低民族地区的存款准备金和备付金率。再次，构建有利于民族地区企业上市融资法律机制，以保障民族地区融资权利。4．坚持合理倾斜，构建民族地区金融发展成果公平分享法律保障机制。对民族地区金融发展给予必要的合理倾斜性保护，是保障民族地区公平分享金融发展成果的重点。为此，首先应建立民族地区金融设施优先发展保障机制，建立专门支持民族地区发展的政策性银行，构建民族地区金融发展专业基金保障制度，实现国家支持民族地区金融发展的扶持政策与措施法制化。其次，充分尊重民族地区的金融创新和促进金融发展权利，允许民族地区民间金融阳光化发展，以充分利用民间金融资源支持民族地区发展。其次，构建发达地区金融对口支援民族地区金融发展法律保障机制，促进金融发展成果的区域公平分享。最后，构建有利于民族地区中小企业和农户发展的融资保障机制，以消解民族地区弱势主体发展的融资难问题。5．重视权利落实，构建民族地区金融发展权实施法律保障机制。构建与健全民族地区金融发展实施法律机制，是民族地区金融发展权利得以实现的关键。民族地区金融发展权实施保障法律机制的构建，首先应明确民族地区金融发展权实施的责任主体，《中国人民银行法》等应明确规定中国人民银行为民族地区金融发展权实施的基本责任主体;建立以中国人民银行为主的银行业监管委员会、证券业监管委员会和保险业金融业管理委员会等主体构成的实施协调机制，以协调民族地区金融发展权落实中出现问题。其次，制定《民族地区政策性银行法》，构建以政策性银行为主的民族地区金融机构和金融业务支持体系;构建促进励商业银行、证券行业、保险行业等金融机构支持民族地区金融发展的法律机制。再次，构建民族地区金融发展权救济法律机制，就国家机关其他主体违法侵害民族地区金融发展权的行为，赋予民族地区公民以诉讼等方式来维护其权利。