城镇职工基本养老保险困境探讨

时间:2022-11-11 02:12:17

城镇职工基本养老保险困境探讨

报告强调,要加强民生保障建设,全面建成覆盖全民的社会保障体系。扩大养老保险覆盖面,切实发挥其保障作用,对保护公民基本权利,维持社会稳定具有重要意义。王国辉,黄镜伊,王利军,王小丹(2011)指出灵活就业人员已成为现阶段城镇养老保险扩面的主要对象,但由于该群体大多属于中低收入人群,导致他们也成为扩面工作的难点;薛惠元,仙蜜花(2015)通过构建养老金水平、养老金替代率及投入产出比的数学模型,测算发现灵活就业人员参加城镇职工养老保险比参加城镇居民养老保险更划算;董西明,罗微(2010)从制度依据、基金收支平衡、参保意愿三个方面进行探究,得出灵活就业人员参保具有较高的可行性。2016年底,我国从事灵活就业的人员已有11747万,约占城市就业总人口的1/4,但这些人中仅有22.2%的人参加了养老保险,参保中存在的不适应情况,严重影响着他们的参保效果和社会的稳定发展。

一、灵活就业人员纳入城镇职工养老保险的现实意义

灵活就业人员是指那些以不固定、分阶段等非传统就业形式从业的劳动者,他们在工作地点、报酬、保险福利等方面与传统主流就业人员存在很大不同。根据来源不同,我国灵活就业人员可被分成三大群体:一类是由城镇下岗职工、失业人员等构成,他们在失去正式劳动关系后选择受雇于个体组织、小型私企或从事个体劳动等,这类人群的人数较多,具有收入低、文化水平有限、工作不稳定的特点。第二类是自身拥有较高知识技能,选择从事自由职业的人群,如部分作家、律师、自媒体等。他们知识和收入水平较高,自身养老意识和能力也较强,但与第一类相比,所占比重较少。另一类是进城务工的农民工群体,他们拥有农村户籍,在养老方面具有特殊性,本文选取第一类人群作为研究对象,分析该群体纳入城镇职工基本养老保险所面临的现实困境,其特点更具普遍性和代表性。(一)扩大养老保险覆盖面,切实发挥保障作用。老龄人口比重地不断上升,使养老保障问题引起社会的广泛关注。除少部分有较强经济实力的人外,养老金待遇已成为大多数老年人生活的主要经济来源。社会基本养老保险作为化解年老风险的主要途径,它关乎民生,关乎国家和社会的发展。以来,党和国家不断强调社会保障建设的重要性,进一步推进养老保险扩面工作,保障人民的基本权益,实现发展成果由人民共享。从表1可以看出,到2010年灵活就业人员占城镇就业人口的比重已达到45.7%,之后年份虽有回落但都保持在25%以上。这说明在我城市就业人群中,有1/4以上的人属于灵活就业者,灵活就业人员已成为其重要组成部分,是现阶段养老保险扩面的主要对象。(二)满足灵活就业人员日益增长的养老需要。随着家庭结构的变化和养老观念的转变,养老保险越来越被人们所接受和重视,灵活就业人员的参保意愿也逐渐增强,且与年龄呈现正相关。有学者曾对120位灵活就业人员的参保意愿做过调查,其中27%的人有强烈的参保意愿,58%的人有参保想法,两部分合计占总人数的85%,这说明在未来养老压力下,大部分灵活就业人员是认同和接受养老保险的,并有较强的参保意愿。根据CGSS2013中灵活就业人员的数据可以推算出,年龄在36-45岁、46-55岁的人员参保率分别为54%和69%,而0-25岁和26-35岁年龄段的参保率却仅有28%和37%,这说明参保人员主要集中在高龄人群中,且随年龄的增大而增多。不同于单位在岗职工,该类人群参保没有强制性保障,依靠的是其主观需要。大龄人员参保率较高,主要是因为年龄的增长使他们更强烈地感受到未来的养老压力,这也说明他们的参保需求其实一直存在,并影响着其生活和发展。

二、城镇灵活就业人员参保过程中的现实困境

为了将更多人纳入到保障范围内,让更多人能够“老有所养”,国家规定灵活就业人员可以以个人名义参加城镇职工基本养老保险,并按照当地上年度在岗职工平均工资20%的标准缴纳保费。在具体实施过程中,各地根据实际情况,增加了参保弹性,在原缴费基数的基础上划定了60%-300%的可选区间,并进一步完善异地转移和断保续缴等工作。国家为促进灵活就业人员参保在政策上做了调整,起到了一定的促进作用,但仍存在许多不适应的情况。(一)灵活就业人员的参保比例较低。随着扩大养老保险覆盖面工作的推行,灵活就业人员成为城镇职工基本养老保险扩面的主要对象,但现阶段他们的参保情况却并不乐观。表2数据显示,到2016年该群体占城镇总就业人口的比重达到28.36%,而参保率却仅有22.02%,近80%的人员游离于养老保险的覆盖范围之外。由此可见,在城镇职工基本养老保险的应参保人群中,有1/4是由灵活就业人员组成,但他们中却仅有1/5的人真正地实现了参保,导致养老保险的扩面受阻。国家从05年正式提出将该群体纳入城镇职工基本养老保险到现在,经过十多年的发展,该类人群的参保人数虽在逐年增加,但他们的参保率仍不能与其在就业人员中较高的人数比例相匹配,参保增速相对较慢。(二)现行缴费与待遇计发标准加重城镇灵活就业人员负担。我国目前还没有针对灵活就业人员这一群体较为全面的统计数据,本文根据城镇就业人员和单位就业人员的数据,按以下公式推算该类人群的平均收入水平:P3=(P1-P2)/N其中P3为城镇灵活就业人员年平均工资额,P1为城镇就业人员年工资总额(城镇就业人员年工资总额=当年城镇居民人均工资性收入×当年城镇人口数),P2为城镇单位就业人员年工资总额,N为当年城镇灵活就业人员人数。按照2017年《中国统计年鉴》中所列数据,2016年P1=163869.3(亿元),P2=120074.8(亿元),N=1.1747(亿人),由此得出2016年城镇灵活就业人员年平均工资额P3=37281(元)按现有规定,当灵活就业人员选择上年度在岗职工月平均工资的100%作为缴费基数时,2016年其个人缴费为12648.2元,占当年该类人群平均工资水平的34%,意味着他们要将1/3以上的收入用来支付养老保险,这显然是难以承受的。选择60%的标准作为缴费基数时,应缴纳的费用降为7588.92元,但仍占其平均工资水平的20%。虽然随着缴费基数的下降,缴费数额也在随之减少,但相对于灵活就业群体的收入而言,参保的缴费负担依旧很重。另外,缴费数额关系到个人账户的积累,并影响最终的待遇水平。所以选择低缴费基数虽然在一定程度上减轻了缴费时的负担,但也意味着到待遇领取时可能面临更大的养老压力。(三)参保者年龄偏大导致参保效果不佳。分析各地区关于灵活就业人员的调查发现,其主要构成人员和参保人员在年龄结构上存在明显不同。以贵阳为例,有学者对灵活就业人员进行调查后发现,其主体人群主要是35 岁以下的年轻人,但参保人群却主要是36-45岁的中年人,占比达42%,在关于北京灵活就业人员的调查中,有51.43%的人群年龄在30岁以下,但他们的参保率却只有37%。这说明该群体的整体年龄正趋于年轻化,但他们的参保率却没能跟上,大批年轻的灵活就业人员没有被纳入保障范围内。参保者年龄偏大又会导致出现参保年限短,断保率高的问题,进而影响灵活就业人员的参保效果。单位就业的劳动者从参加工作到退休,有较长一段稳定的参保缴费时间,而灵活就业人员因受各种条件的限制,参保较晚,参保的年限也相应缩短。还有许多人抱着只缴15年的想法,在中断养老保险后不愿及时续保,出现大量断保情况。这既不利于维持养老保险稳定,保持养老基金收支平衡,又不利于灵活就业群体得到更好的保障。

三、灵活就业人员纳入职工养老保险不适之探源

(一)高缴费基数和高缴费比例同时存在。我国目前缺少针对灵活就业人员这一群体权威的调查数据,其参保缴费基数是以当地上一年度在岗职工平均工资为基础计算的,但该数据统计的人群是非私营企业的在岗职工,与城镇灵活就业人员相比,他们收入普遍更高、更稳定。就全国统计数据来看,2016年全国在岗职工平均工资为5749元/月,城镇灵活就业人员平均工资为3107元/月,而当年灵活就业人员可选择的最低缴费基数达到了3162元/月。这意味着他们可选择的最低缴费基数与其平均工资水平相同,在高缴费比例的情况下,设定最低缴费档次仅能勉强将该群体中高于平均收入线的人员纳入进来。而收入在平均线以下的人,即使有很强的参保意愿,也难以承受缴费所带来的经济压力。根据现行的缴费规定,可以列出以下公式用以计算参保过程中个人的累计缴费额:其中Y为参保人员累计个人缴费额;n为缴费年度;P为缴费第1年时上一年度在岗职工月平均工资;a为工资增长率;A为缴费档次60%-300%;B为个人缴费比例;为缴费第n年时所对应的缴费基数。按照该公式,将2017年作为第一个缴费年度,以7%的工资增长率累计缴费30年,其中a=7%,n=30分别计算单位职工(工资水平按当年全国在岗职工平均工资计算)和城镇灵活就业人员的个人累计缴费额可以得到:  Y1=521332.9(元)Y2=1303332.0(元)Y3=781999.3(元)Y1,Y2,Y3分别代表城镇单位职工、选择100%档次的灵活就业人员和选择60%档次的灵活就业人员的累计个人缴费额。可以看出,如果城镇灵活就业人员和在岗职工按相同基数缴费,则灵活就业人员的累计缴费额将会是单位职工的2.5倍,但单位职工能全部计入个人账户而灵活就业人员却只计入8%;如果灵活就业人员选择60%的低档次,缴费数额虽比之前有所下降,但仍比单位职工多缴一部分,同时其个人账户储存额也会明显少于单位职工。两类人群累计缴费额的对比可以说明,二者在参保缴费上存在明显差距,相对于灵活就业人员的经济水平来说,他们的缴费比例过高,参保负担过重。(二)缺乏有效的补贴和激励机制。灵活就业人员的参保不受单位影响,是没有强制力约束的自主行为。他们参保行为的产生和持续不仅需要内在养老需求的驱动,还需依靠外在补贴和激励机制的吸引。参保补贴是指以个人名义足额缴纳养老保险后,各地政府为鼓励和帮助一部分人群参保而在一定时间内对符合条件的人进行的经济性补偿或优惠。从目前各地出台的补贴政策上看,较大的补贴力度为缓解灵活就业人员一定时期的缴费压力发挥了作用,但也存补贴门槛过高,标准不合理的问题。比如一些地区规定,对城镇登记失业人员中被认定为困难对象的人发放养老保险补贴,但实际上这部分困难人员自身参保能力很差,很多是未参保人员,但领取补贴的前提又是足额缴纳保险,所以最终能享受到补贴的人很少。而那些实际负担很大的已参保人群,却被排除在补贴范围之外。国家为鼓励大龄人员参保,减轻他们的缴费负担,推行了全国性的“4050社保补贴”政策,即男性年满50周岁,女性年满40周岁的没有单位给交社会保险的灵活就业者,可以申请并参加国家给予的社会保险补贴。但却忽视了其中占比最多的年轻群体。他们的养老意识普遍不强,又缺乏优惠政策的吸引,使其参保率很难提高。现行基础养老金是在缴满最低年限的基础上,按每多缴1年多发1%的标准计算的,其中“每满1年发给1%”一定程度上将缴费年限与待遇相联系,但实际上却没有对灵活就业人员延长缴费年限起到有效的激励作用,相反一定程度上还增加了他们的逆向选择性。如果按交满15年。后每月领取100元基础养老金计算,1%的比例仅能使灵活就业人员每年多领1元,这对总收益几乎没什么影响,所以导致他们的缴费年限普遍较短,参保效果不佳。(三)宣传服务工作针对性不强在过去较长一段时间里,城镇职工基本养老保险的主要参保人群都是单位职工,在国家强制规定下,单位为其办理参保并分担部分缴费负担,导致养老保险针对个人的宣传服务工作不强。目前养老保险在单位职工中已取得较好的参保效果,本阶段吸纳的主要对象转为灵活就业人员,但宣传服务工作却未能及时跟上,从而影响了该群体参保率的提高。因为相对于单位就业者,灵活就业人员的参保更多依赖于自身的主观判断,而针对性的宣传和服务正是他们增强参保意识,提高其对制度知晓程度的重要途径。尤其是那些从一开始便从事灵活就业的年轻人,他们没有经历过单位的引导,更需要以此来提高他们对养老保险的认识。但现阶段,灵活就业人员能够了解相关情况的渠道和机会较少,政府有关部门并未针对灵活就业人员的特点,做出调整来加大宣传。在这种情况下,转变了主要的吸纳对象,但相应的宣传服务工作却没有跟上,就会导致不适应情况地出现,阻碍养老保险覆盖范围的扩大。(四)灵活就业人员自身脆弱性增加了参保难度。灵活就业人员工作的稳定性差,收入的抗风险能力低,参加养老保险是其抵御年老风险的有效途径,但缴费过程中的经济压力又成为其参保过程中的主要障碍。2016年全国城镇单位在岗职工年平均工资水平为68993元,而当年城镇灵活就业人员的平均工资水平为37281元,仅占在岗职工工资的一半多。较低的收入水平使养老保险缴费在灵活就业人员的支出中占比较大,能左右他们的生活消费,甚至成为一种负担。低收入高负担使他们参保的意愿变的脆弱,极易动摇。当负担过重,或受其他经济压力影响时,灵活就业人员很可能选择不参保或断保。年轻人普遍存在“自己还不到考虑养老的年纪,现在参不参保不重要”的想法,缺乏主动关注养老保险相关信息的意识,常游离于养老保险之外。另外,该类人群的文化水平也一定程度上制约了其对养老保险的认识程度。在蚌埠市关于灵活就业人员的调查中,有13.2%的人为小学及以下学历,有60.5%的人为初中学历,二者合计占比达73.7%,较低的知识文化水平,制约了他们对制度的理解程度。另外,工作时间和地点经常变动,也影响到他们工作和生活的稳定性,这些特点都不同程度上增加了灵活就业人员自身的脆弱性,增强其参保的不适应性。

四、灵活就业人员纳入城镇职工基本养老保险的可行路径

(一)适当调整缴费比例和账户分配比例。根据现有规定,单位职工和灵活就业人员在个人缴费比例和账户分配上存在不同:单位员工需缴纳8%,并全部计入个人账户,灵活就业人员需缴纳20%,其中8%计入个人账户。两个群体在缴费比例和账户分配上存在明显差距,灵活就业人员收益受损。为了进一步扩大养老保险覆盖面,将更多灵活就业人员纳入到保障范围内,建议趁国家提出降低费率这一顶层设计良机,适当降低该群体的缴费比例,同时合理调整其缴费在统筹账户和个人账户的分配比例。减少缴费,增加储蓄,从两方面入手,缩小与单位职工的差距,缓解其参保压力,吸引更多的灵活就业人员参保。比如可以将该类人群的缴费比例由20%下调到18%左右,在交满15年后再适当提高计入个人账户的比例。(二)在建立相应数据体系基础上调整缴费基数。缴费基数的合理性是养老保险制度能否顺利推行的关键,它对参保者的缴费负担、待遇水平等起着决定性的影响。缴费基数的设定应从具体参保对象出发,既要保障其参保效果,同时也考虑参保者的经济承受能力。但我国目前还没有针对灵活就业人员这一群体较为全面的统计数据,导致关于该群体相关问题的分析研究,只能靠推算估计或参照其他群体,从而影响结果的准确性和针对性。现行缴费基数的统计口径过窄,数据外就业人员的工资水平普遍偏低,导致缴费基数虚高,从而对该群体存在制度性挤出的问题。鉴于灵活就业人员这一群体的不稳定性,实行全面调查的难度较大,有关部门可分阶段进行调查。如以5年为一个周期,分地区分行业对灵活就业人员的人数、收入、社保等情况进行调查统计。在建立相关数据体系的基础上,根据该群体实际工资水平,制定合理的缴费基数和档次,以适应灵活就业群体的需要。(三)完善补贴和激励政策。著名经济学家福克斯认为,“强制”和“补贴”至少要具备一点,否则难以实现普遍保险。灵活就业人员参保缺少正规单位保障,要提高他们的参保率,需针对该群体制定有效的补贴和激励政策。可以给予交满15年后仍继续参保的人员一定的补贴或优惠,鼓励他们延长缴费年限。可以加强待遇水平和缴费年限的联系,实行分阶段的计发比率,规定交满15年后,每多缴5年,基础养老金可提高1个百分点。还可以效仿已有的“4050”补贴政策,为年轻的灵活就业者提供一定的缴费补贴。如对25岁以下以个人名义参保的年轻人,给予3年的缴费补贴,激励和引导年轻人群参保。(四)提高宣传服务工作的针对性。认知心理学的AIDA模型,揭示了消费者在接触外界营销信息后经历的“注意、兴趣、欲望和行动”四个过程,有效的解释了广告宣传在消费行为中的作用。灵活就业人员对政策的知晓度,同样会影响其参保行为,有效的宣传能提高他们对养老政策的了解和熟悉程度,从而促进政策更好地落实。有关部门可通过多媒体渠道,为劳动者提供政策解读、知识普及等,来提升人们的养老意识和参保积极性。并要意识到现阶段需要吸纳的主要人群是以个人名义参加养老保险的灵活就业人员,宣传的内容要更具针对性。内容上除了缴费和待遇领取政策外,还要注重对补贴和激励政策的解读和养老意识的提升。在宣传形式上也不能仅停留在常规的文件公告,可以通过小视频、漫画等方式吸引人们的关注。(五)提升灵活就业人员自身参保能力。灵活就业人员经济负担能力差这一自身特点,成为其参保过程中的主要障碍。要提升其参保能力,关键是要提高他们的经济能力,从根本上看,就是要增加该群体的收入水平。因此,有关部门可以定期为灵活就业人员提供职业培训,通过教授技能,提高其自身创造收入的能力。也可以通过提供就业指导或职业介绍,为他们提供更多、更好的就业机会。另外,针对参保困难的灵活就业者,还可以在教育、住房等其他方面给予适当补助,从而间接增加收入,减轻其参保压力。

作者:孙小琳 单位:河海大学公共管理学院