合理界定政府责任发展农保论文

编者按：本文主要从农业保险体系中政府责任的现状分析；农业保险中政府责任的合理界定；建国后我国农业保险经历了曲折发展的五个阶段、农业保险与其它保险相比发展速度较慢、政府与市场的角色定位冲突、政府在农业保险中的定位不科学与不合理导致政府与市场角色的冲突、政府责任缺位、农业保险立法滞后、政府财政支持力度不足、政府监管责任不清、缺乏专门针对政策性业务的监管、分类明确农业保险中的政府责任、确定政府在农业保险中承担的责任种类和具体的责任、分层明确农业保险中的政府责任、政策性农业保险中的政府责任、分级明确农业保险中的政府责任、分别确定中央政府和地方政府在农业保险中的责任等，具体请详见。

建国后我国农业保险经历了曲折发展的五个阶段，即1950年到1958年的探索阶段，1982年到1986年的恢复试办阶段，1987年到1992年的平稳发展阶段，1993到2003年的停滞萎缩阶段和2004年至今的经营方式多元化改革阶段。回顾我国农业保险的发展历程，可以看出我国农业保险的启动、恢复、快速发展、萎缩直至停办都是政府介入的结果，可以说，政府责任的合理界定是保证农业保险持续、健康发展的关键和基础。目前我国的农业保险仍处于较低发展水平，因此有必要对农业保险体系中政府责任的问题进行深入探讨。

一、农业保险体系中政府责任的现状分析

农业保险与其它保险相比发展速度较慢，这是各国经营农业保险的通性。但是，我国农业保险的发展表现得尤其迟缓，个中原因值得深思。农业保险中存在的自然灾害严重、逆选择和道德风险问题在其他国家同样存在，但并不必然产生农业保险停滞不前的后果。我国农业保险的发展缓慢，究其原因是由于政府行为与责任的定位与运作存在问题。

（一）政府与市场的角色定位冲突

政府在农业保险中的定位不科学与不合理导致政府与市场角色的冲突，政府应发挥作用的地方没有得到很好的发挥，而不应介入的地方却介入较深，这在一定程度上导致政府与市场的责任不清，给农业保险的可持续发展留下隐患。

新中国建立后实行了长期的计划经济体制，走政府主导型的经济发展道路，政府对经济的干预不断加强。由于经济市场发育极不成熟，市场经济国家所采用的政府干预经济的方式不适合于中国经济，因此，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要的行业就十分必要。保险业方面，1949年我国设立了中国人民保险公司，经营管理全国各种保险业务，而开展农业保险业务是其重要职能，各级中国人民保险公司都设立了农业保险机构，经营管理农业保险。就是说，在新民主主义经济体制与计划经济体制下，政府对农业保险的责任就表现为国有的中国人民保险公司直接经营农业保险业务。由于保险公司与财政之间建立了“利益共享、风险共担”的风险承担体制，财政承诺对保险公司不足支付进行“兜底”，保险公司的经营不再存在业务经营效益上的后顾之忧且可以获取财政的隐性补贴，这样，政府意向与农业保险业务发展间自然形成了上传下达的关系：只要政府给政策，保险公司在机构设置、人员配备上就会大干快上，业务推动上也不惜借助一切手段甚至是行政手段强制展开，政府的过度介入又不可避免地导致“政府失灵”及农业保险的发展陷入困境；只要政府叫停，农业保险就会马上停办。

在经历了30多年的计划经济后，中国经济逐渐向市场经济转变，中国人民保险公司的经营体制也在经济和金融体制改革的推动下进行面向市场的改革。计划经济下政府介入农业保险的方式逐渐失去作用，中国人民保险公司代表政府经营农业保险的职能受到削弱。虽然中国人民保险公司仍代表政府经营农业保险，但是由于农业保险亏损严重，当中国人民保险公司以“经济人”角色从事商业保险业务后，必然理性地选择减少亏损较大的农业保险供给，增大盈利性险种开发的经营方式。由于中国人民保险公司经营农业保险缺少国家财政支持，导致其经营亏损无处补贴，而亏损无人补贴，保险公司只能尽可能向农民收取保费，进而导致了农民支付高额保险费率，保费支付过高又使得农民不欢迎农业保险。农民拒绝农业保险反过来导致农业保险业务进一步萎缩，从而经营农业保险更加亏损，但国家对农业保险缺少有力的财政支持，又使农业保险陷入亏损无人补贴的状态。这是一个恶性循环的怪圈，其源头就是政府介入农业保险的方式没有转变，政府与市场的角色定位失误直接导致了农业保险发展的颓势。

我国经济体制由计划经济向市场经济转变，政府干预经济的手段必须转变。就农业保险而言，改变目前困境的重要突破口在于重新界定政府在农业保险中的责任，政府要改变计划经济体制的经营方式，采取市场手段介入农业保险的发展。

（二）政府责任缺位

1.农业保险立法滞后。农业保险的性质不同于一般商业保险，其经营理念、经营模式、经营手段及管理规则与商业性保险有着本质的区别。因此，政府在农业保险中应担任制度提供者的角色，它需要通过立法来对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面都进行规范。但我国从1982年恢复办理国内保险业务至今仍没有专门的农业保险法律或相关的农业保险实施条例。用来规范商业保险行为的《保险法》从根本上来说并不适用于农业保险，只在第149条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”2002年修订的《农业法》在第46条中规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”虽然它清楚界定了农业保险应按政策性保险来实施，国家鼓励和支持建立互助合作性保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但是，如何建立互助合作性保险组织，如何鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，并没有新的法律、法规进行明确规定。同时法律中严格的“自愿保险”的规定也不利于农业保险的发展。

法律制度的滞后使得中国农业保险的身份至今不明，因此在实践中保险公司对农业保险的经营，通常得不到政府应有的支持，造成目前“农民保不起，公司赔不起”，农业保险整体发展水平低的严重局面。农业保险法律制度的缺位还导致政府对农业保险的定位不明确。从国外农业保险发展实践看，政府在开展农业保险中应有的职能和作用通常是以法律的形式加以明确。但中国由于农业保险法律的空白，政府应在农业保险发展中发挥什么样的作用以及如何发挥作用等都没有明确，这增加了政府介入农业保险的随意性，缺乏对政府行为的有效约束，影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥，更直接制约了农业保险的发展。

2.政府财政支持力度不足。从国际经验看，政府在财政上支持农业保险的方式一般有保险费补贴、经营主体管理费用补贴、再保险补贴以及税收优惠，而纵观我国恢复农业保险业务的20多年，中央政府所给予农业保险惟一的优惠政策就是免征保险机构的营业税，这对促进农业保险的发展显然是远远不够的。财政支持乏力的结果是中国目前的农业灾害损失保险补偿不仅水平低，而且农业保险业务本身不断萎缩。

我国政府对农业保险的财政支持乏力，除了因为财政能力有限以外，还主要源于政府对农业及农业保险的定位偏差：其一，受经济发展过程中长期重工轻农政策和向城市倾斜的发展战略的影响，我国绝大部分资源和政策都以城市建设为主进行分配与制定。国民收入的分配格局主要是向城市倾斜；国家的财政收入主要用于城市建设和市民发展，注重培植城市的经济增长点；实行先城市后乡村、先市民后农民的资源分配战略；农村的建设和农民的发展主要由农民自己解决，忽视了农村的发展。由于经济发展的战略采取了先城市后乡村、先市民后农民、先工业后农业，国家公共资源的分配和公共产品的供给主要集中在城市、市民和工业。表现在财政支出上，也是将重点放在城市建设和国有企业改革，对农村及农业的投入明显不足。其二，农业保险和农业灾害救济作为农业风险管理的两种手段，两者各有所长。在农业风险较低的地区，农业保险更为有效；而在高风险地区，农业灾害救济不可或缺。而我国一直将农业保险定位于“政府灾害救助的补充”，可有可无。因此，政府对农业生产和农民遭受的自然灾害和相关灾害的救济历来都比较重视，相应地，政府很少采取对农业保险计划的资金支持。政府的这种农业补贴方式只会造成农民对灾害救济的过度依赖，其结果只会使政府负担越来越重，而农民自身的“造血功能”越来越差。

3.政府监管责任不清。1980年以前，我国保险机构仅有中国人民保险公司一家，农业保险是其开办的一个商业险种，中国人民保险公司隶属于中国人民银行，两者之间是上下级垂直领导关系，由中国人民银行直接监管。从1980年起，具体执行保险监管职能的是中国人民银行非银行金融机构管理司的保险处。1995年，中国人民银行设立了保险司，专门负责包括农业保险在内的保险监管。现在的保险监管机构是1998年成立的中国保险监督管理委员会。在农业保险监管上存在着以下问题：农业保险监管成本高，有效性差。我国保险监管起步晚，技术和经验缺乏，目前监管的重点仍在条款及费率的审批、手续费标准管理等方面，而对关系到保险行业稳定发展的偿付能力、资产负债质量等方面的规定还相当缺乏。监管的科学性、前瞻性不够，既带来了繁重的监管任务和监管成本，又不能达到有效监管的目的。缺乏专门针对政策性业务的监管。对不同性质的保险业务，实施不同的监管规则，这是国际惯例。保监会对不同性质的保险业务实施相同的监管规则，将农业保险业务按照商业的监管规则来运作，致使一些扶持农业保险的政策难以落实，这实际上是监管上的滞后。建立对农业保险政策性业务进行管理的监管机制，使扶持政策和优惠措施真正落到实处，是发展我国农业保险必须解决的问题之一。

二、农业保险中政府责任的合理界定

农业保险作为一项解决农业风险问题的社会制度安排，其分配的一部分是公共资源，增加的是社会公共利益，其实施运行需要借助政府的力量，需要政府承担责任；承担农业保险责任是政府历史的、本源的职责。尽管在各国农业保险发展的实践及理论研究中，政府应当承担什么责任、发挥什么作用始终是争论的焦点，但不论怎样，政府在农业保险发展过程中责无旁贷。

科学确定政府在农业保险中的责任应遵循以下原则：政府主导与责任分担，在坚持政府主导推进农业保险的同时，将政府职责与社会负担相结合；设计、监管与实施合理分离；财权与事权相统一，实现农业保险的财政管理体制与业务管理体制的统一，合理划分中央和地方各级财政对农业保险的预算；有限与有效，合理确定和划分各级政府在农业保险中的职责，提高工作效率。基于上述原则，现用三分法来明确我国农业保险体系中的政府责任，归纳出农业保险中的政府责任框架体系。

（一）分类明确农业保险中的政府责任

分类明确农业保险中的政府责任，就是确定政府在农业保险中承担的责任种类和具体的责任。基于上述原则，政府应该承担财政责任、监管责任和实施责任。

政府的财政责任。政府应建立固定的财政机制，以保证其财政责任得以充分履行。固定的财政机制是指包含稳定的财政来源、确定的支出比例、明确的支出项目等的体制制度。具体承担的财政责任如下：直接的财政支出，对第一级政策性保险直接给予财政补贴，为了促进和体现公平，这部分的支出比重应该加大；通过税收优惠间接提供的财政补贴，具体项目应该包括政策性保险的各个险种；承担农业保险相关机构的运行费用，包括必要的经营管理费用、巨灾救济费用等；为了支持社会力量参与农业保险，应该帮助民间机构解决一些运行中的资金问题。但这部分支出不宜太快增加，要注重通过提高机构的运行效率来逐渐降低运行成本。

政府的监管责任。政府的监管责任应该不断得到强化，一是因为目前中国监管不足，二是因为监管对农业保险的发展具有极其重要的作用。承担监管责任的政府部门，应具有权威性和独立性，以保证监管的效力。应该遵循效能原则确定最佳政府规模，引入机制提高效率，树立先进的管理理念；健全法律制度、规范政府的监管行为。

政府的实施责任。农业保险的实施内容包括农业保险的推广和宣传，政策性农业保险中农业保险费的收取、农业保险保费补贴、经营管理费用补贴的核准及发放、农业风险基金的建立和管理等。从提高政府工作效率来看，农业保险的实施应该尽量交由社会及商业保险机构去完成，这不仅能节约政府资源，也是农业保险逐渐走向社会性的最好体现，而且使政府集中更多的精力于制度运行的监管上。

（二）分层明确农业保险中的政府责任

第一级政策性农业保险中的政府责任。国家重点扶持的重要农作物和畜禽保险应列为第一级政策性农业保险，在一级政策性农险中，政府应该处于主导地位，这不仅是由农业保险制度的准公共品属性决定的，也是在农业发展中政府的当然责任。随着农业保险制度的发展，伴随着责任共担机制的逐渐成熟，政府主导在财政支出上的体现会越来越明显，而对其监管责任也会愈来愈强调。

第二级政策性农业保险中的政府责任。第二级政策性农业保险是各地方政府根据自己的财政实力，在第一级政策性农业保险的基础上，为进一步增强本地农业发展中抵御风险的能力，自行采取的一些具有保障作用的措施机制。这是提高农业保险保障水平的重要手段，政府应该鼓励和支持，在一定的缴费比例内予以税收优惠。

商业农业保险中的政府责任。商业性农业保险是政策性农业保险层次的必要补充。在中国政府财政实力还较为有限的情况下，政策性农业保险的保障广度和深度也处于较低水平。商业性农业保险作为一种有效处理农业自然风险的财务手段，在稳定农业和农村经济，提高农业抵御自然灾害能力和农民受灾后恢复生产的自救能力上发挥重要的作用，政府应引导和支持商业性农业保险体系的发展，为其发展创造良好的人才、技术、信息条件。

（三）分级明确农业保险中的政府责任

分级明确农业保险中的政府责任，就是分别确定中央政府和地方政府在农业保险中的责任。

中央政府的农业保险责任。中央政府与地方政府的各项资源不对称，因而优势也就不同，中央政府在宏观把握和整体规划、管理能力上要明显强于地方政府，因此，中央政府应担负农业保险的监督和管理责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任。由于高风险地区、贫困地区的客观存在和地区间严重的发展失衡，为了促进公平，中央财政的支出应侧重于对贫困地区、高风险地区及重点扶持农牧作物等方面，以更好地体现农业保险制度的公平性。

地方政府的农业保险责任。地方政府应该更多地承担组织实施责任，各地方政府可以根据本地区的特点和农业生产发展的要求，采取各种形式发展本地区农业保险。地方财政应该主要用来弥补第二级政策性农业保险的经营损失，承担农业保险的推广费用，支持农业保险的发展。