制度规则范文10篇

制度规则范文篇1

2008年是最高人民法院《二五改革纲要》（*—2008）实施的最后一年。重庆市奉节县人民法院为全面完成《二五改革纲要》规定的基本任务和目标，利用冬春之际，全面展开对各项规章制度的清理和修订工作。经过四个月的连续作战，完成了全院各项管理制度的创制，将41项新制度装订成册，面目一新地呈现在每个干警面前。迈开了规则之治的第一步。

奉节县人民法院是一个善于实行规则之治，长期坚持用制度管人的基层人民法院，素以“规则治院”享誉渝东。近些年来，该院先后制定出台审判管理、队伍管理、行政管理等各项制度近百件，实现了“公正、高效、文明、廉洁”的建院目标，践行了“强班子、带队伍、立规矩、走正路，讲正气、树形象，严执法、振声威”的工作思路，打造出了一支“政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬”的法官队伍。该院自*年起连续数年被评为重庆市法院系统优秀人民法院。

在成绩和荣誉面前，该院从领导班子到每一个法官始终没有轻松感，尤其是换届选举新上任的院长王科更感压力较大，一直在盘算着对这个辖百万人口、跨四千余平方公里的部级贫困县的基层法院如何管理好，再创辉煌。经院党组讨论研究，统一了思想，让为一个近百人的基层法院，光靠几个院领导去管人是不行的，必须实行规则之治，坚持用制度管人。只要全院上下都明确各自的职责，人人都知道应该干什么，应该怎样干，那全院这盘棋就走活了。于是，修订各项规章制度的工作，在全院有条不紊又扎扎实实地开展起来。该院首先对原有的近百项制度进行清理，对现在仍然行之有效的、大家都始终自觉遵守的制度予以保留；对原有制度的主要内容仍有继续使用的价值、但有些东西与现实结合不紧密甚至过失的，进行修改、补充和完善；对现有制度尚未规范到而目前又急需明确规定的，制定出新的规章制度。最后制定出审判委员会工作规则、审判流程管理办法、案件质量评查办法、院、庭长办案规定、裁判文书制作规则等18项审判业务管理制度，形成了部门工作职责、会议制度、案件催督办制度、学习与培训制度、财务管理制度等22项司法政务管理制度。而且，还专门制定出规章制度的考核办法，即对各项规章制度的执行情况以基准分为100分的扣分、奖惩等年度考评办法作出明确规定。这些规章制度的制定出台，给干警们的印象是：全面、具体、明确、规范、可操作性强，与实际结合紧密。

一个单位的规则之治，基础是制度，关键看落实。如果一项制度制定出来后被束之高阁，那该制度行同虚设，毫无价值可言；如果一项制度出台后执行不力，不但表明执行制度的人思想走偏，更表明管理制度的人失职。可喜的是，奉节县人民法院41个制度出台后，目前运行良好，被制度约束的人没有走偏，而管理制度的人在尽责尽职。前不久，审判委员会在讨论研究该院刑事审判庭提请研究的一起涉黑案件时，会议主持人、院长王科发现该庭呈送给各委员的“汇报提纲”，没有按《审判委员会工作规则》的要求书写，按照《规章制度考核办法》关于汇报提纲内容不完整的扣分规定，当场宣布该案应累计扣分3分，并指示有关职能部门如实记载纳入年度考评。这一举动对出席会议的所有人震动很大，也对全院干警起到了警示作用，表明了该院领导层对制定出台的各项制度的执行态度和决心。只有全院每个人、每个单位都严格执行和遵守各项规章制度，才能通过规则之治推动各项工作，再创新的辉煌。

制度规则范文篇2

[摘要]：“潜规则”可以定义为对不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度集合，它伴随着近代以来整个中国媒介的转型及制度演化过程。1949年后，媒介领域的潜规则同样存在。由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着内部矛盾，1978年以来媒介运行中的“潜规则”呈加剧状态。潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。其盛行也源于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。对于处在转型时期的中国媒介而言，如果正式的媒介制度不能自我实施，媒介潜规则就会继续存在。潜规则在中国媒介制度变迁中起着重要作用，既有正面的，也有负面的。好的潜规则即能够实现帕累托改善，具有制度效率。坏的潜规恰恰相反，是一种反效率的潜在制度安排。两种潜规则将长期并存于中国媒介转型中，发挥其影响力。本文由中国论文联盟收集整理。

“潜规则”指的是正式条文之外的一种制度或规则。在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中，吴思先生认为，中国历史当中充满了各种各的“潜规则”，“潜规则”才是真正起作用的制度。[1]在中国的媒介制度变迁过程中，同样充满着大量的“潜规则”。自1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块，一是“法定制度板块”，指以宪法和其他配套法律制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”，包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”，指在法定制度之外用来分配和运作政治权力的非正式制度，主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[2]很显然，中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系：它既受国家体制的限制，也受到执政党体制的约束，同时受到“潜规则”的影响。了解和研究这些“潜规则”，对于理解中国媒介制度变迁意义重大。

一、潜规则与“非正式制度”及其特点

“潜规则”的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异，异中有同。它们都不是一种正式规则，都对行为主体有一定的约束力，都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态，也表现为一种惯例、习俗与传统，它是长期积淀形成的一种“默识的知识”，而潜规则更多地表现为一种“行为规则”，它可能和传统、习俗有关，也可能和传统习俗及惯例无关，只是一种特定历史环境下的短暂的现象，随着正式制度的完善，潜规则将趋于消失。潜规则具有如下特点：

首先，“潜规则”是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析，我们可以把潜规则看作是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”（unarticulated）“规则系统”[3]。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施（enforced）的硬性的正式规则，而只是一种非正式规则，一种诺思（North）所理解的“非正式约束（informalconstraints）”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。

其次，潜规则既表现为一种“共识”，也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征，也可以表现为行为特征。在青木昌彦看来，“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。[4]正因为潜规则基于某种“共识”，因而它才是可实施的。

第三，“潜规则”还类似于布迪厄(Bourbieu)所讲的“惯习(Habitus)”或舒尔茨(Schutz)所讲的“惯习化(Habitualization)”，指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地发展并采用的行为”[5]。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为，因而具有非正式制度的特点，那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和经济实绩》一书中，诺思指出，制度变迁是典型的渐进性的（incrementally），而非间断性的（discontinuous）。诺思认为，“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的（imbeddedness）的结果。”[6]制度变迁之所以是连续的和渐进性的，是逐渐演变的，正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。

第四，潜规则是一种可自我实施的制度，能够自我维系。赫尔维茨（Hurwicz）和青木昌彦就认为，制度必须是可实施的，能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明，他说，如果政府根据某项法令禁止进口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕过此项法令，而且这是普遍现象，那么，与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”[7]因此，潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上，显规则不一定能够自我实施，但潜规则显然是一种可以自我实施的制度，它不需要强制执行，而是以“心照不宣”的形式起作用。

正因此，笔者将“潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”，那么从这一点看，“潜规则”其实也是一种正式制度。

二、潜规则在中国媒介制度变迁中的运行

中国的媒介转型过程中充满了潜规则，潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。

早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期，这种“潜规则”就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前，清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到，1815年8月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊的。然而《东西洋考每月统记传》却在当时欧美商人聚集的广州出版的，因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版，清政府禁止传教土在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。

西方传教士的报刊能打入中国境内，伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州，并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策。而是如报史学家白瑞华所说的，要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”（extraordinarilygoodpersonalrelationswithChinese）。[8]从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚：“此刊物将不谈论政治，也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示，从而说服中国人，让他们知道自己还有许多东西需要学习。……”[9]

但如何打入内地是个问题，郭士力充分利用了官场的潜规则，通过结交关系，打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下，原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋，他们按照郭士力的建议，对清朝官员进行贿赂，从而达到扩张鸦片销路的目的。[10]因此，我们看到，至少从那时起，中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则，即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。这种变通之举无疑是一种潜规则。

近代的新闻业由西方传入，在没有形成的规范的“行业规则”和“职业准则”之前，中国的新闻业难免存在许多约定俗成的“潜规则”。以新闻采写为例，那时还没有专门的记者，更没有记者的《采访手册》，一切都只能凭摸索出来的经验行来。因而，新闻采写中也有许多“潜规则”。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》的驻湘记者的采访经验时说：“第一，我认为新闻记者要懂得一点交友之道，才能做好采访工作。那时候，一般达官贵人对于新闻记者，大多具有两幅面孔：当其需要你作义务宣传员时，态度平易近人，而当你向他们‘讨新闻’时，则又崖岸自高，甚至避而不见。所以，当我和他们结识时，不是向他们‘讨新闻’，而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法，逐步地争取他们的信任……”。[11]在民国时期混乱的社会背景下，新闻业本身处于发展初期，新闻采访如果不采用一些“变通”的手段是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则太多，民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容，新闻造假，有偿新闻（拿津贴）层出不穷。

即便是1949年后，媒介领域的潜规则也是存在的。有学者认为，1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。它主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[12]显然，中国媒介制度的演化也受到这种“潜规则”的影响。“1978年以前，政府对传媒采取直接控制模式，并呈现出‘管理内容无限性，管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”[13]由于媒介从属于政府机关且条块分割，政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如，一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力，记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种“潜规则”的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则，在特定历史阶段如时期还成为一种“显规则”。[14]

1978年以来，由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾，媒介运行中的“潜规则”不但没有减少，反而有加剧之势。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种“潜规则”在媒介改革中的作用。“首先，体制不仅是正式成文的规范、政策、结构,而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’，以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此，虽然追溯正式条文的演变很有意义，能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角，但是,研究体制变革不能局限于此，而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。”[15]潘忠党将“潜规则”描述成一种“非正式的社会理解”，表现为正式条文之外的“默契”或“默许”，非常准确地描述了潜规则的特征。

1978年后中国媒介场域中潜规则的产生也中国社会转型特点有关。孙立平在比较中国与苏联东欧的市场转型时指出，中国市场转型的独特性表现在:“第一，政体和意识形态是连续的，在改革进行了20多年后的今天，居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二，由于政体和意识形态是连续，许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三，在变通的过程中，特别是在开始的阶段，新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的；第四，非正式体制的生长和发育，往往发生在运作的过程中。“[16]显然，由于政体和意识形态的连续性，许多计划时代的潜规则仍然在起作用，媒介改革中的新制度创新只能以某种“变通”的方式出现。在中国媒介制度变迁的进程中，这样潜规则随处可见。如许多媒体就有这样不成文的规则：有重要领导参加的各种党政和商业活动，尤其是会议新闻，只要有比较重要的党政领导出席，就能够发稿，而且还可以上很重要的版面。但报导党政领导的讲话，是必须慎而重之的。一位实习生参加一个商业会议，当地领导出席并讲话。这位实习生写稿时老编辑提醒他，领导讲话内容一定要让会议主办方提供，并送相关部门审过，切不可只依据自己在会场上记下来的笔记。[17]而在媒介资本市场的运作中存在着更多的“潜规则”。如期刊买卖刊号是不允许的，但许多媒介机构还是在这样做，所谓“挂靠”操作模式其实就是一种转让承包，在图书出版中也有类似的情况。此外，像“内部刊物外部化现象”、“报中有报、刊里带刊现象”、“图书期刊化现象”等都处于“合法与非法”的政策边缘地带，是一种“潜规则”的外显。显然，这些“潜规则”的出现是是为了规避目前的报刊准入管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。[18]除了报纸和期刊市场。在电视领域也充满了这样的潜规则。例如国有电视台将节目（栏目）“外包”的做法已是业内“公开的密秘”，这无疑是一种潜规则。

三、中国媒介制度变迁中潜规则盛行的制度根源

在中国媒介制度变迁的过程中为什么会出现如此众多的潜规则？其制度根源何在？笔者认为有以下三个原因：

（一）正式制度的失效导致了潜规则的盛行

潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。在青木昌彦看来，一项制度之所以能够被称为“制度”，在于它是可实施的，如果不可实施，这样的制度就不是真正的制度，真正的“制度”是那种能够自我实施的规则。不管它是显规则，还是潜规则。青木昌彦给制度下的定义为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[19]因此，制度并不表现为“条文”，它不是“宣布”的结果。一种制度，只有当所有的当事人真的相信并遵从它时，才能真正地成其为有效的制度。成文法、条例、命令，如果没有人把它们当回事，或只在表面把它当一回事，它们就不构成制度。

2008年2月18日的《中国青年报》报道《大学生迎来父亲就业时代家人地位越高工作越好》一文曾举某电视台的招聘为例说明父亲“背景”在大学生就业中的重要性，同时也让我们看到了媒介“招聘制度”中的“潜规则”：父亲当官或家里有背景，就可以通过特殊的考试弄个“台聘”编制，各种福利全有；家里没有背景，能力再出色，也只能考个“临时工”。[20]这种正式的“公开招聘制度”下的“不公开的做法”显然是一种“潜规则”。从这种潜规则的制度效用看，它显然是非帕累托的，反效率的，因为它不能实现人才资源的最好配置。笔者认为，这种不能实现帕累托改善的坏的“潜规则”之所以能在媒介制度中占有一席之地，原因还是如青木昌彦所说的，是因为“正式制度无法自我实施”所致。电视台的公开、公平、公正的招聘制度难以完全实施才造成了用这样一种潜规则来替代，而之所以难以实施是因为在现行的制度设计下，电视台不是一个独立的市场主体，其内部的制度设计被整合到一个行政科层制的链条中，受到行政权力的约束。这一制度链条表现为电视台管人事招聘的主管不能得罪“台里的领导”，“台里的领导”也不敢不买“省市领导”或“主管部门领导”的帐，对行政上级负责而不是对市场负责的制度设计扭曲了电视台的招聘制度。

了解“潜规则”及其背后的制度根源是我们理解1978年以来中国媒介一个视角：我们看到，中国的媒体（报纸、广播、电视台）是一个“双面角色”，既是一个市场主体，又是一个政府机构，作为市场主体因为它也要从市场上谋取利润以养活自己，政府的财政支持要么已经取消，要么杯水车薪，从这个角度看，它有点类似于企业；熊彼特认为，企业家是制度创新的主体，制度创新的动机来自于追求企业利润，在这个意义上，中国媒介存在着制度创新的动机，也产生了不少制度创新的“媒介企业家”，媒介的微观制度安排在许多层面上已经实现从行政化向市场化的转型；说它是一个政府机构，是因为媒介在所有制上是国有制，产权上归属于国家，媒介挣的钱要归国家，亏损也由国家负担，这样的制度安排必然使媒介如国有企业一样，在竞争中作为“企业”的效率不能完全发挥出来。因为产权的不明晰无法产生足够的激励机制，迫使媒介进行更大程度的制度创新；也正是由于媒介的国有性质，媒介的人事权由国家控制，通过干部考核制度与升迁制度，将媒介整合进政治体制之中，政治运作中的“任人唯亲”等潜规则同样会传导到媒介运作中来。这一点在理解中国媒介制度的演化中非常关键。

（二）缺乏博弈机制是潜规则盛行的深层原因

制度是一种博弈均衡。经过充分博弈形成的制度均衡一般来说能够自我实施。反之则难以自我实施。在中国媒介制度变迁的历史进程中之所以正式规则失效而潜规则盛行，在于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。以媒介体制为例，近代以来，正式制度的供给一般由政府来垄断，政府出于单方面的意愿进行制度安排，显然，这种制度安排从政府利益最大化出发，它可能有利于政府自身，但并不一定有利于其他社会行动团体。由于权力的不对称，其他社会行动集团无法在制度的供给上和政府讨价还价，没有经过充分的博弈的制度已经隐含了“潜规则”产生的可能性。它很可能是无法实施的，或者会在实施中“走样”的。因此，其他社会集团会通过在执行中采取“对抗”、“阳奉阴违”或“修改规则”的方式来抵制这一制度，这样，政府的这种制度要么无法施行，成为一纸空文，要么可以施行，但要付出很高的监督成本（如派驻监督组或三令五申）。故一项可执行的制度一定是经过充分博弈的制度（博弈的过程其实即民主决策的过程），反过来越是在制度的供给与需求上失衡的，越容易出台那种脱离实际的“不可自我实施的制度”。青木昌彦认为：“如果为了达到某种社会目标设计出来的一种机制，但该机制无法自我实施，那就需要附加一种额外的实施机制。”[21]这样将大大增加执行这项制度的成本，如果成本大到无法实施，这样的制度也就形同虚设，而另外一种“潜规则”可能会取代这种正式的制度安排，促成制度变迁的发生。近代清政府的《大清律》对言论出版领域的“违规行为”动辄判处死刑，这样严酷的制度实际上在晚清已经失去了合法性与现实性，《苏报》案的发生及《大清印刷物专律》的出台证明了这一点。国民党时期的《新闻送检制度》只所以无法执行，最后不了了之，也是这个道理。只要政府制定的媒介管理制度是不可执行的，那么它将变成一纸空文，真正发挥作用的将会是另一套“潜规则”。

此外，媒介制度变迁中的潜规则还可能与中国的传统文化有关。吴思所讲的“潜规则”即从历史中总结出来的。长久以来，中国就是一个“假面社会”，写的和说的是一套规则，行的和做的却是另外一套规则。除了“假面社会”外，“关系社会”也可以说是中国社会的传统。长期以来，中国社会特有的“人际网络”与“裙带关系”使媒介制度的演化过程中充满了“潜规则”。实际上，“走关系”是中国最具特色的一种“潜规则”，在中国媒介制度的变迁中，“关系潜规则”也发挥着重要的作用。例如，在1903年的“苏报案”中，主持《苏报》的章士钊和陈范命运各异，陈范被缉拿，主角章士钊和吴敬恒却没有列入清政府的拘捕名单中，这是因为章、吴与清政府派来的查处《苏报》的南京候补道台俞明震的儿子俞大纯有交往，章士钊本人与俞明震又有师生之谊，因而作为主笔的章士钊反而没有在《苏报》案中受到牵连。[22]可见“关系”在这一促成中国媒介制度演化的“热点事件”中的作用。在当代媒介制度变迁中，关系同样重要。关系意味着资源，意味着权力。关系稿在中国的媒体上屡见不鲜。有记者认为，“如果不发些这类稿件，‘关系’就难以稳固和加深；而‘关系’不稳不深，以后人家有独家新闻也不会给你。”[23]而通过关系向媒介“打招呼”可谓是一种最为常见的“潜规则”。以“焦点访谈”为例，《中国青年报》曾发表过一篇文章记述“焦点访谈”节目受到的“公关”干扰：“北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向‘焦点访谈’节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里的来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目公关，不要播批评他们的片子的。”[24]

在中国媒介制度变迁中，除了正式制度所规定的角色及行动规则外，所有社会行动主体通过“关系”形成了一个复杂的互动网络。在社会学家林南看来，“关系”其实是一种社会资本。社会关系可以通过促进信息流动，对人施加影响，强化身分和认同感等途径增强行动的效果。[25]但关系资源在社会中的分布不是平均的，关系资本与权力资本与经济资本成正比关系，所以在中国媒介制度变迁中，掌握最多“关系资源”的要么是权力所有者，要么是资本所有者，媒介制度容易受到“关系”及其背后的力量的影响。

从中国媒介转型中潜规则的类型与作用及制度功能来看，有好的潜规则与坏的潜规则之分。所谓好的潜规则即能够实现帕累托改善的潜规则，这种潜规则具有效率，能够实现社会总体福利的增加。所谓坏的潜规恰恰相反，它不能带来帕累托的改善，反而损害社会总体福利，是一种反效率的潜在制度安排。媒介潜规则的负面作用是影响了媒介的效率，威胁了媒介的公信力，影响了媒介功能的正常发挥。从制度分析的角度看，正式规则的缺失或不透明增加了媒介运行中的“交易成本”和“损耗”，抬高了媒介运行的成本。潜规则的负面作用在于它使得正式制度的“权威性”与“公信力”受到损害，也使国家在媒介的宏观管理上难度增加，投入增加，管理成本居高不下。在媒介管理上，中国的管理成本之高可能位居世界前列。在长期的重复博弈中，媒介“潜规则”也已内化为媒介组织内部的“成文规则”，支配着媒介运行的逻辑。新制度经济学认为，制度的功能是要建立“秩序”，以及降低交换中的不确定性。这种不确定性按照Williamson的说法，可以分为“环境不确定性”和“行为不确定性”，但是潜规则的存在，显然不但没有降低环境及行为的不确定性，反而增加了这种不确性。媒介从业人员在“潜规则”盛行的制度环境下工作，只能采用“见机行事”的行为方式，机会主义与实用主义成为媒介从业人员的行为逻辑，而不是专业主义，这种行为逻辑对中国的新闻事业有弊无益。但“潜规则”作为一种非正式的制度安排，并非只有消极作用。实际上，在中国媒介制度变迁的过程中，许多“潜规则”起着积极作用，尤其在对媒介的管制极其严厉的情形下，动用一种变通手段便成为媒介应对管制的一种策略。在许多时候，一项有效率的制度安排产生之前，往往是以“潜规则”的形态存在的，当这种做法合法化后，它就由潜规则变成了“显规则”。显然，作为一种客观存在的现象，潜规则将在中国媒介转型的过程中长期存在，并影响中国媒介的转型与演化过程。

[注释]

[1]吴思：《潜规则:中国历史中的真实游戏》，复旦大学出版社，2009年第193页。

[2]储建国：《中国政治制度的三层分析》，《武汉大学学报》，2007年第6期。

[3]从哈耶克所讲的二元规则来看，“潜规则”实质上是一种通过合作演化出来的内在规则，它显然是自发的产物。哈耶克认为，规则的演化有种方式：一种是当事人在遵守内在规则的前提下自主行动，通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“合作的扩展秩序”；另一种方式是组织为了自身利益，通过政治行为实施外部规则，形成一种围绕外生制度的外生秩序。显规则是“设计”的结果，而“潜规则”显然是“演化”的结果。见Hayek,F.A.1967,StudiesinPhilosophy,PoliticsandEconomics,London:Routledge&KeganPaul.p67.

[4]〔日〕青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社，2006年，第28页。

[5]Tolbert,PamelaS.andZucker,LynneG.(1994),"InstitutionalAnalysesofOrganizations:LegitimatebutnotInstitutionalized",ISSRWorkingPaperVol.6,No.5,p10.

[6]Schutz,Alfred(1967),ThePhenomenologyoftheSocialWorld.Evanston,IL:Northwestern.

[7]青木昌彦：《什么是制度？我们如何理解制度》，孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》，社会科学文献出版社2000年，第65页。

[8]RoswellS.Britton,TheChinesePeriodicalPress1800-1912[M],shanghai,1933，P22

[9]Canton:TheChineseRepositoryvol.II.1834，PP186-187.

[10]范文澜:《中国近代史》（上编第一分册）,新华书店出版社，1949年，第10-11页。

[11]陶菊隐：《记者生活30年―――亲历民国重大事件》，中华书局，2005年，第36－37页。

[12]储建国：《中国政治制度的三层分析》[J]，《武汉大学学报•哲学社会科学版》，2007年第6期。

[13]廖圣清、张国良、李晓静：《论中国传媒与社会民主化进程》，《现代传播》2005年第1期。

[14]张允若：《“事实为政治服务”的不良先例》，中华传媒网，学术网/article.php?id=49682006-05-11.

[15]潘忠党：《新闻改革与新闻体制的改造——我国新闻改革实践的传播社会学之探讨》，《新闻与传播研究》1997年第3期。

[16]孙立平：《迈向市场转型实践过程的分析》，《中国社会科学》2002年第5期。

[17]陆晔：《权力与新闻生产过程》，《二十一世纪》2003年6月号。

[18]景朝阳：《中国新闻传媒准入制度初探》，《中国社会科学院研究生院学报》2005年第3期。

[19][日]青木昌彦著，同黎安译：《比较制度分析》，上海远东出版社，2001年第28页。

[20]蒋昕捷：《大学生迎来父亲就业时代家人地位越高工作越好》，《中国青年报》2008年2月18日。

[21][日]青木昌彦：《什么是制度？我们如何理解制度》，孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》，社会科学文献出版社，2000年，第57页。

[22]方汉奇：《中新闻事业通史》（第1卷），中国人民大学出版社，2000年第731页。

[23]陆晔：《权力与新闻生产过程》，《二十一世纪》2003年6月号。

制度规则范文篇3

摘要：“潜规则”可以定义为对不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度集合，它伴随着近代以来整个中国媒介的转型及制度演化过程。1949年后，媒介领域的潜规则同样存在。由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着内部矛盾，1978年以来媒介运行中的“潜规则”呈加剧状态。潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。其盛行也源于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。对于处在转型时期的中国媒介而言，如果正式的媒介制度不能自我实施，媒介潜规则就会继续存在。潜规则在中国媒介制度变迁中起着重要作用，既有正面的，也有负面的。好的潜规则即能够实现帕累托改善，具有制度效率。坏的潜规恰恰相反，是一种反效率的潜在制度安排。两种潜规则将长期并存于中国媒介转型中，发挥其影响力。

“潜规则”指的是正式条文之外的一种制度或规则。在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中，吴思先生认为，中国历史当中充满了各种各的“潜规则”，“潜规则”才是真正起作用的制度。在中国的媒介制度变迁过程中，同样充满着大量的“潜规则”。自1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块，一是“法定制度板块”，指以宪法和其他配套法律制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”，包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”，指在法定制度之外用来分配和运作政治权力的非正式制度，主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。很显然，中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系：它既受国家体制的限制，也受到执政党体制的约束，同时受到“潜规则”的影响。了解和研究这些“潜规则”，对于理解中国媒介制度变迁意义重大。

一、潜规则与“非正式制度”及其特点

“潜规则”的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异，异中有同。它们都不是一种正式规则，都对行为主体有一定的约束力，都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态，也表现为一种惯例、习俗与传统，它是长期积淀形成的一种“默识的知识”，而潜规则更多地表现为一种“行为规则”，它可能和传统、习俗有关，也可能和传统习俗及惯例无关，只是一种特定历史环境下的短暂的现象，随着正式制度的完善，潜规则将趋于消失。潜规则具有如下特点：

首先，“潜规则”是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析，我们可以把潜规则看作是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”（unarticulated）“规则系统”。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施（enforced）的硬性的正式规则，而只是一种非正式规则，一种诺思（North）所理解的“非正式约束（informalconstraints）”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。

其次，潜规则既表现为一种“共识”，也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征，也可以表现为行为特征。在青木昌彦看来，“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。正因为潜规则基于某种“共识”，因而它才是可实施的。

第三，“潜规则”还类似于布迪厄(Bourbieu)所讲的“惯习(Habitus)”或舒尔茨(Schutz)所讲的“惯习化(Habitualization)”，指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地发展并采用的行为”。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为，因而具有非正式制度的特点，那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和经济实绩》一书中，诺思指出，制度变迁是典型的渐进性的（incrementally），而非间断性的（discontinuous）。诺思认为，“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的（imbeddedness）的结果。”制度变迁之所以是连续的和渐进性的，是逐渐演变的，正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。

第四，潜规则是一种可自我实施的制度，能够自我维系。赫尔维茨（Hurwicz）和青木昌彦就认为，制度必须是可实施的，能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明，他说，如果政府根据某项法令禁止进口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕过此项法令，而且这是普遍现象，那么，与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”因此，潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上，显规则不一定能够自我实施，但潜规则显然是一种可以自我实施的制度，它不需要强制执行，而是以“心照不宣”的形式起作用。

正因此，笔者将“潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”，那么从这一点看，“潜规则”其实也是一种正式制度。

二、潜规则在中国媒介制度变迁中的运行

中国的媒介转型过程中充满了潜规则，潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。

早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期，这种“潜规则”就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前，清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到，1815年8月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊的。然而《东西洋考每月统记传》却在当时欧美商人聚集的广州出版的，因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版，清政府禁止传教土在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。

西方传教士的报刊能打入中国境内，伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州，并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策。而是如报史学家白瑞华所说的，要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”（extraordinarilygoodpersonalrelationswithChinese）。从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚：“此刊物将不谈论政治，也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示，从而说服中国人，让他们知道自己还有许多东西需要学习。……”

但如何打入内地是个问题，郭士力充分利用了官场的潜规则，通过结交关系，打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下，原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋，他们按照郭士力的建议，对清朝官员进行贿赂，从而达到扩张鸦片销路的目的。因此，我们看到，至少从那时起，中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则，即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。这种变通之举无疑是一种潜规则。

近代的新闻业由西方传入，在没有形成的规范的“行业规则”和“职业准则”之前，中国的新闻业难免存在许多约定俗成的“潜规则”。以新闻采写为例，那时还没有专门的记者，更没有记者的《采访手册》，一切都只能凭摸索出来的经验行来。因而，新闻采写中也有许多“潜规则”。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》的驻湘记者的采访经验时说：“第一，我认为新闻记者要懂得一点交友之道，才能做好采访工作。那时候，一般达官贵人对于新闻记者，大多具有两幅面孔：当其需要你作义务宣传员时，态度平易近人，而当你向他们‘讨新闻’时，则又崖岸自高，甚至避而不见。所以，当我和他们结识时，不是向他们‘讨新闻’，而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法，逐步地争取他们的信任……”。在民国时期混乱的社会背景下，新闻业本身处于发展初期，新闻采访如果不采用一些“变通”的手段是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则太多，民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容，新闻造假，有偿新闻（拿津贴）层出不穷。

即便是1949年后，媒介领域的潜规则也是存在的。有学者认为，1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。它主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。显然，中国媒介制度的演化也受到这种“潜规则”的影响。“1978年以前，政府对传媒采取直接控制模式，并呈现出‘管理内容无限性，管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”由于媒介从属于政府机关且条块分割，政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如，一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力，记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种“潜规则”的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则，在特定历史阶段如时期还成为一种“显规则”。

1978年以来，由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾，媒介运行中的“潜规则”不但没有减少，反而有加剧之势。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种“潜规则”在媒介改革中的作用。“首先，体制不仅是正式成文的规范、政策、结构,而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’，以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此，虽然追溯正式条文的演变很有意义，能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角，但是,研究体制变革不能局限于此，而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。”潘忠党将“潜规则”描述成一种“非正式的社会理解”，表现为正式条文之外的“默契”或“默许”，非常准确地描述了潜规则的特征。

1978年后中国媒介场域中潜规则的产生也中国社会转型特点有关。孙立平在比较中国与苏联东欧的市场转型时指出，中国市场转型的独特性表现在:“第一，政体和意识形态是连续的，在改革进行了20多年后的今天，居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二，由于政体和意识形态是连续，许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三，在变通的过程中，特别是在开始的阶段，新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的；第四，非正式体制的生长和发育，往往发生在运作的过程中。“显然，由于政体和意识形态的连续性，许多计划时代的潜规则仍然在起作用，媒介改革中的新制度创新只能以某种“变通”的方式出现。在中国媒介制度变迁的进程中，这样潜规则随处可见。如许多媒体就有这样不成文的规则：有重要领导参加的各种党政和商业活动，尤其是会议新闻，只要有比较重要的党政领导出席，就能够发稿，而且还可以上很重要的版面。但报导党政领导的讲话，是必须慎而重之的。一位实习生参加一个商业会议，当地领导出席并讲话。这位实习生写稿时老编辑提醒他，领导讲话内容一定要让会议主办方提供，并送相关部门审过，切不可只依据自己在会场上记下来的笔记。而在媒介资本市场的运作中存在着更多的“潜规则”。如期刊买卖刊号是不允许的，但许多媒介机构还是在这样做，所谓“挂靠”操作模式其实就是一种转让承包，在图书出版中也有类似的情况。此外，像“内部刊物外部化现象”、“报中有报、刊里带刊现象”、“图书期刊化现象”等都处于“合法与非法”的政策边缘地带，是一种“潜规则”的外显。显然，这些“潜规则”的出现是是为了规避目前的报刊准入管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。除了报纸和期刊市场。在电视领域也充满了这样的潜规则。例如国有电视台将节目（栏目）“外包”的做法已是业内“公开的密秘”，这无疑是一种潜规则。

三、中国媒介制度变迁中潜规则盛行的制度根源

在中国媒介制度变迁的过程中为什么会出现如此众多的潜规则？其制度根源何在？笔者认为有以下三个原因：

（一）正式制度的失效导致了潜规则的盛行

潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。在青木昌彦看来，一项制度之所以能够被称为“制度”，在于它是可实施的，如果不可实施，这样的制度就不是真正的制度，真正的“制度”是那种能够自我实施的规则。不管它是显规则，还是潜规则。青木昌彦给制度下的定义为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”因此，制度并不表现为“条文”，它不是“宣布”的结果。一种制度，只有当所有的当事人真的相信并遵从它时，才能真正地成其为有效的制度。成文法、条例、命令，如果没有人把它们当回事，或只在表面把它当一回事，它们就不构成制度。

2008年2月18日的《中国青年报》报道《大学生迎来父亲就业时代家人地位越高工作越好》一文曾举某电视台的招聘为例说明父亲“背景”在大学生就业中的重要性，同时也让我们看到了媒介“招聘制度”中的“潜规则”：父亲当官或家里有背景，就可以通过特殊的考试弄个“台聘”编制，各种福利全有；家里没有背景，能力再出色，也只能考个“临时工”。这种正式的“公开招聘制度”下的“不公开的做法”显然是一种“潜规则”。从这种潜规则的制度效用看，它显然是非帕累托的，反效率的，因为它不能实现人才资源的最好配置。笔者认为，这种不能实现帕累托改善的坏的“潜规则”之所以能在媒介制度中占有一席之地，原因还是如青木昌彦所说的，是因为“正式制度无法自我实施”所致。电视台的公开、公平、公正的招聘制度难以完全实施才造成了用这样一种潜规则来替代，而之所以难以实施是因为在现行的制度设计下，电视台不是一个独立的市场主体，其内部的制度设计被整合到一个行政科层制的链条中，受到行政权力的约束。这一制度链条表现为电视台管人事招聘的主管不能得罪“台里的领导”，“台里的领导”也不敢不买“省市领导”或“主管部门领导”的帐，对行政上级负责而不是对市场负责的制度设计扭曲了电视台的招聘制度。

了解“潜规则”及其背后的制度根源是我们理解1978年以来中国媒介一个视角：我们看到，中国的媒体（报纸、广播、电视台）是一个“双面角色”，既是一个市场主体，又是一个政府机构，作为市场主体因为它也要从市场上谋取利润以养活自己，政府的财政支持要么已经取消，要么杯水车薪，从这个角度看，它有点类似于企业；熊彼特认为，企业家是制度创新的主体，制度创新的动机来自于追求企业利润，在这个意义上，中国媒介存在着制度创新的动机，也产生了不少制度创新的“媒介企业家”，媒介的微观制度安排在许多层面上已经实现从行政化向市场化的转型；说它是一个政府机构，是因为媒介在所有制上是国有制，产权上归属于国家，媒介挣的钱要归国家，亏损也由国家负担，这样的制度安排必然使媒介如国有企业一样，在竞争中作为“企业”的效率不能完全发挥出来。因为产权的不明晰无法产生足够的激励机制，迫使媒介进行更大程度的制度创新；也正是由于媒介的国有性质，媒介的人事权由国家控制，通过干部考核制度与升迁制度，将媒介整合进政治体制之中，政治运作中的“任人唯亲”等潜规则同样会传导到媒介运作中来。这一点在理解中国媒介制度的演化中非常关键。

（二）缺乏博弈机制是潜规则盛行的深层原因

制度是一种博弈均衡。经过充分博弈形成的制度均衡一般来说能够自我实施。反之则难以自我实施。在中国媒介制度变迁的历史进程中之所以正式规则失效而潜规则盛行，在于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。以媒介体制为例，近代以来，正式制度的供给一般由政府来垄断，政府出于单方面的意愿进行制度安排，显然，这种制度安排从政府利益最大化出发，它可能有利于政府自身，但并不一定有利于其他社会行动团体。由于权力的不对称，其他社会行动集团无法在制度的供给上和政府讨价还价，没有经过充分的博弈的制度已经隐含了“潜规则”产生的可能性。它很可能是无法实施的，或者会在实施中“走样”的。因此，其他社会集团会通过在执行中采取“对抗”、“阳奉阴违”或“修改规则”的方式来抵制这一制度，这样，政府的这种制度要么无法施行，成为一纸空文，要么可以施行，但要付出很高的监督成本（如派驻监督组或三令五申）。故一项可执行的制度一定是经过充分博弈的制度（博弈的过程其实即民主决策的过程），反过来越是在制度的供给与需求上失衡的，越容易出台那种脱离实际的“不可自我实施的制度”。青木昌彦认为：“如果为了达到某种社会目标设计出来的一种机制，但该机制无法自我实施，那就需要附加一种额外的实施机制。”这样将大大增加执行这项制度的成本，如果成本大到无法实施，这样的制度也就形同虚设，而另外一种“潜规则”可能会取代这种正式的制度安排，促成制度变迁的发生。近代清政府的《大清律》对言论出版领域的“违规行为”动辄判处死刑，这样严酷的制度实际上在晚清已经失去了合法性与现实性，《苏报》案的发生及《大清印刷物专律》的出台证明了这一点。国民党时期的《新闻送检制度》只所以无法执行，最后不了了之，也是这个道理。只要政府制定的媒介管理制度是不可执行的，那么它将变成一纸空文，真正发挥作用的将会是另一套“潜规则”。

此外，媒介制度变迁中的潜规则还可能与中国的传统文化有关。吴思所讲的“潜规则”即从历史中总结出来的。长久以来，中国就是一个“假面社会”，写的和说的是一套规则，行的和做的却是另外一套规则。除了“假面社会”外，“关系社会”也可以说是中国社会的传统。长期以来，中国社会特有的“人际网络”与“裙带关系”使媒介制度的演化过程中充满了“潜规则”。实际上，“走关系”是中国最具特色的一种“潜规则”，在中国媒介制度的变迁中，“关系潜规则”也发挥着重要的作用。例如，在1903年的“苏报案”中，主持《苏报》的章士钊和陈范命运各异，陈范被缉拿，主角章士钊和吴敬恒却没有列入清政府的拘捕名单中，这是因为章、吴与清政府派来的查处《苏报》的南京候补道台俞明震的儿子俞大纯有交往，章士钊本人与俞明震又有师生之谊，因而作为主笔的章士钊反而没有在《苏报》案中受到牵连。可见“关系”在这一促成中国媒介制度演化的“热点事件”中的作用。在当代媒介制度变迁中，关系同样重要。关系意味着资源，意味着权力。关系稿在中国的媒体上屡见不鲜。有记者认为，“如果不发些这类稿件，‘关系’就难以稳固和加深；而‘关系’不稳不深，以后人家有独家新闻也不会给你。”而通过关系向媒介“打招呼”可谓是一种最为常见的“潜规则”。以“焦点访谈”为例，《中国青年报》曾发表过一篇文章记述“焦点访谈”节目受到的“公关”干扰：“北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向‘焦点访谈’节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里的来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目公关，不要播批评他们的片子的。”公务员之家

制度规则范文篇4

关键词：德性制度化规则泛道德主义

德性是人类内在生活世界秩序的表征，而制度化规则则是人类外在生活世界秩序的筹划。秩序性是人类永恒的追求，不管是内在生活世界还是外在生活世界，基本的秩序性都是不可或缺的。这两种秩序性分别存在于两个不同的世界中，但它们并非绝然隔离，而是以各种复杂的关联方式构成一个通过人的社会化过程来显现的相对统一的张力构架。内在秩序和外在秩序不仅有着不同的规定性，而且它们的获得方式也存在着很大差异。要真正深刻地理解这个张力构架，就必须对不同秩序的获得方式和不同方式之间的关系作出恰当的理解。

一

德性是内在秩序的根源。它使人类超越自然属性的羁绊和生理本能的绝对驱使，成为一种能够自我节制的社会存在。德性使人类具有了道德意义上的自我创设能力，它以其根源于超越性的观念力，永远深情地眷注着人性的提升、人情的陶冶和美好习俗的护养，承担起为人类构筑精神家园，为人之为人确立形上基础的历史使命。德性建构了人的品格，纯化了人的心灵，为人的尊严奠定了基础，每个真诚的灵魂无不深情地眷恋着它。德性作为人的一种稳定的精神品格，积淀在人的自我意识之中，指导人们的价值选择，通过人们的道德实践，在人的行为模式中呈现为个体存在的现实形态。它唤醒人仁人惜物的“善端”，使人定廉耻之心，行“忠恕”之道，最终向自由自觉的境界升华。

自由是人类意志的本性，也是德性发生的前提。但自由不是任性，而应该理解成人的理性的自觉，意志的自律。道德虽然具有某种“律令”的表现形态，但本质上却不是一种外在的强制，而是人自身生发出的一种内在需求。德性不应该被外在地强加于人，而是应该通过个人的人格自觉来实现。道德最根本的规定性正在于人的行为出于自由自觉的内在需求，而非受制于物欲，沉湎于声名。德性既不是冰冷理性的算计，也不同于刺激反射型的技术层面上的因果机制，而是与人的意志和情感体验密切关联的。德性所崇尚的是人的善良的意志倾向，合宜的行为模式和仁人惜物的情感。德性自身虽然与人的理智能力有关，但更主要地取决于主体自身的心灵感受方式和情感归向。德性在人的行为方式上的具体表现即是人的心灵品质的整体表达。德性的外化就是现实社会生活中道德行为的发生，道德行为本身就是在社会环境中彰显生活的本己意义，是对行为的整体价值和意义的创生。德性通过对“责任”和“义务”的自觉来展现自身，因为“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了义务这样一种意识”。（黑格尔，1979：157）自由使人拥有了担负责任和义务的逻辑空间，而德性的用心正在于唤醒人对责任和义务的自觉。

制度化规则是对社会秩序性的“衰落倾向”的一种必然反应，是人类社会生活的整体性、有序性的形式化表征。它通过对独立主体行为方式的刚性规制来刻划个体自由的社会意义和个体与整体的历时关系。人是一种社会化存在，人必然要和自身之外的对象发生作用。这些作用存在各种不同的类型，有些不仅对个体本身是积极的，而且对个体所属的整体也是积极的，但并非所有类型的作用都是如此。所以，需要对社会过程中某些类型的人与人、人与物的作用方式加以限制，限制就需要某种确定的标准，标准的现实体现即是规则。制度化规则的本质在于人们的“共同契约”，所以它最突出的表现形式就是以公共意志为诉求的强制。这种强制对于每个单独的社会主体而言，只涉及外在的行为，不直接涉及精神过程；只涉及主体行为的表达形式，而不直接涉及行为的动机。大多数制度化规则都不是超时空的，而是在特定时空条件下才表现为强制。对待违规行为的结果的反应是一种直接涉及利害的反应，而不是仅仅限于一种贬抑性的价值评价。所以说，制度化规则作为一类重要的社会结构，它与自然人性中所涵纳的“趋利避害性”息息相关，而这种趋利避害性总是通过人的理性能力来表达。理性算计并不总是一件坏事情，它是人们适应这个世界时所必需的基本能力。这种能力正好是制度化规则能够发挥其社会行为整合性能的一个重要基础，也是制度化规则系统在运行过程中的可操作性、因果的直接相关性和技术度量的确定性的重要基础。

从形式上来看，制度化规则是对人的自由的一种限制，但实质上是对自由的一种烘托和保障。自由的实现需要限制，限制的道德指归正是自由。即是说，自由并不具有自然、先验的特征，而是通过人类的制度铨选突显自身；主体关系的秩序性和可预见性也只有在制度化规则结构中才能够确定。制度化规则赋予每个主体以特定的社会角色，并给予其社会行为以相应的预期参量，从而使人与人、人与物之间关系中的不确定性降解到规则系统“定义”的最低限度。也就是说，制度化规则系统的程序化运作使社会历史过程相对理性化。它既使社会存在成为确定的、可预见的，也使人的自由成为实在的、可理解的。这种确定性既意味着它的结构模式的相对静态性、稳定性，同时也表达了它外在的刚性规制方式。在类的意义上说，没有绝对的自由，因为个体的自由与整体的自由并不是完全相容的；即使是仅就个体或整体自身而言，自由也不会是绝对一贯的。这里不仅涉及个体相互之间的冲突，而且涉及同一个体在不同时空点上的冲突。制度化规则会为人们的自由创造一个具有相对相容性的现实空间，使根本的自由得以保证。制度化规则是人类行为的一种发生模式，它为行为的正当性提供了最基本的评判标准。

从社会效用角度看，制度化规则对人的内在价值取向的塑造是通过对人的外在行为方式的引导和规制而实现的。人的行为方式因其必然的、普遍的“外部性”而不能立足于自我决定，必须是在制度化规则裁切其负外部性的前提之下展开。这正是制度化规则那种看似不合理的“片面性”、“静态性”、一律性、强制性等规定的内在价值根源。

二

德性与制度化规则是两类不同的社会秩序的整合方式。它们之间既具有深刻的相互作用关系，又具有完全不同的存在方式。制度化规则系统的构建总需要一定的价值铺垫，而这种价值通常是来自于一个社会所公认的道德价值信念，这些价值信念不仅是制度化规则系统合理性的根据，而且是其规范社会行为的基本价值标准。也就是说，制度化规则的现实有效性离不开德性的内在担保，完全脱离人的道德认同的制度化规则无异于“机心”对人心的宰制，无异于“物性”对人性的役使。正因为这一点，可以说制度化规则系统就成为社会道德结构的直接现实的表现形态。另一方面，制度化规则系统在发挥作用的过程中，也具有提升主体境界的积极作用。它为经济主体建构了一个规范化的行为模式，比如不是采取抢劫而是采取合规范的竞争性交易方式在社会个体之间分配权益。由此，它就为人们的行为塑造了一个与道德价值企向相接近的倾向性，同时也为人们精神境界的提升提供了一个现实基础。

一定的道德观念和道德行为，总是与某种特定的社会群体及其相应的制度化规则结构相关联。德性作为一种观念形态的东西，必须以这种确定的制度化结构为现实背景。离开特定的制度化规则系统抽象地强调个体的德性境界，不仅会使这种强调失去应有的现实基础，而且会使道德本身扭曲变形。离开制度化结构的正义性谈论个人道德的完善，对个人提出各种严格的道德要求，不仅是无济于事的，而且是不合理的、有害的。

相对于制度化规则这一外在的形式，德性则更多地体现了道德的内在维度。制度化规则主要表现为对社会个体的外在制约，而德性的外化却要通过具体化为个体自身的道德意识来实现。当主体的行为出于德性时，并不表现为对外在社会要求的被动遵从，而是呈现为自身的一种存在方式。德性表征了人对完美存在的确证和追求，制度化规则所体现的则是人们社会生活的现实需要。制度化规则是基于公共权威的强制，而德性则是基于对“义务”认同的主体性自觉。在制度化规则结构中，义务与权利是一组对等的范畴，这种对等性是制度化规则结构公正性的初始条件之一；对德性而言，它所真正关注的并不是这种对等性，而是倾向于对责任和义务的强调。一般地，对一个对象的强调并不必然导致对与之对应的另一个对象的否定，所以，德性对责任和义务的强调，并不意味着权利与义务的不相容或绝然割裂，而是为了通过道德主体的积极反应抑制人们积淀于自然属性中的那种重视权利而忽视义务的心理趋势。

以上分析表明，德性与制度化规则虽然存在着紧密的联系，但它们的内在规定性和运行方式确实有着很大差异。改革开放前，人们不但无视二者之间的重大差别，而且刻意追求它们在方法论层面的严格“同构”，执意以制度化方式推行德性理想，竭力使道德制度化，比如说道德的意识形态化、政治化、行政法规化等，其结果是导致道德的非道德化。这里的思想根源就在于泛道德主义或道德中心主义。这种主张不是把人看作制度化规则系统规定下的感性存在，而是把人看作以某种特定的价值符号来表征的“道德人”，对人的自然属性的道德价值没有给予应有的肯定，甚至竭力否定人的感性本质的积极意义，坚持只有超越了人的自然属性才能够把握人的“真正本质”。这显然不是一种对人的存在全面而深刻的理解。“趋利避害性”是人的自然属性的基本构成，欲望和需要的满足是人的基本利益，追求自身利益的最大化根源于人的本性，只有在制度化规则层面肯定这一点的合理性，理想德性才会真正成为可理解的、对人生不可或缺的价值祈求。凡事诉诸人的德性，一事当前，必先追究甚或只追究是否道德，把道德视为社会生活最重要的，乃至唯一的调节方式，企图以道德解决所有的社会问题，这一思路决定了泛道德主义必然漠视社会制度化规则整合社会生活秩序的基本地位，习惯于把造成社会生活失范的原因归结为社会主体的品德修养，而不是去追究制度化规则本身的正当性和技术合理性。与制度化规则相比，德性不具有操作意义上的确定性，人的理性自觉和意志自律同样不具有普遍有效性。换句话说，德性的非实体化形态，决定了道德化裁量标准在操作意义上的模糊性和校准的多元性。所以，道德制度化必然造成诸多难以令人接受的后果。第一，使制度化规则系统的内在动力外在化，也就是以宏观的政治力量代替源于人的“趋利避害性”的微观推动力，从而使社会经济、科学技术及各个方面的发展迟缓。改革开放前的社会状况已经充分说明这一点。第二，“如果法律规则与道德要求之间的界限是不明确的或极为模糊不清的，那么法律的确定性与可预见性就必定会受到侵损。”（E.博登海默，1987：366）热衷于精神领域的道德强制，就必然忽视制度化规则系统的设置、创新及其运行过程中的技术性问题的解决，甚至认为专注于制度化规则的技术性问题是舍本逐末。这种思维定势必然导致社会制度化规则系统的演进远远落后于时代的要求，使社会生活的公平理想更难以实现，反过来促使人们更多地诉求德性，不断提高道德的制度化水平，最终使德性本身遭受难以弥合的伤害。第三，道德制度化不仅造成现实社会生活的僵化、封闭与落后，而且给我们在对诸如社会道德状况的评价、德性本身的意义、道德的社会效用及其发挥效用的方式等问题的理解上造成混乱。第四，道德强制使社会生活中假慈伪善流行。道德强制使大多数人的注意力更多地集中在社会主体的精神品格上，而不是制度化规则的合理性上，这实际上为机会主义行为和欺诈行为提供了方便。这不仅对伦理崇高是一种伤害，而且有损于整个社会的公序良俗。第五，在这种情况下，人的心灵不是受到德性的滋润，而是受到德性的压抑，人的自然属性不是受到德性的引导与携领，而是受到绝对的蔑视与禁锢，最终造成人自身在人性的根底处永远不可弥合的分裂，使人深陷于无法解脱的精神痛苦之中。

理想德性的确立及其外化，必须立足于制度化规则的基本规定性，否则，人们就会希求道德担当起整合社会秩序的全部责任，造成各种不良的后果。中国的“德治”传统，就是在道德中心主义的支配下，以“德治”代替法治，以对自上而下的道德示范的强调代替制度化规则的程序化运作，严重忽视对制度化结构本身的理性建构。传统儒学中蕴含着中华民族道德智慧的结晶，闪烁着人道精神的光彩。然而儒学的官学地位及其制度化的推行方式不仅遮蔽了它的人道主义，而且还强化了残酷的专制政治。儒家化的中国政治哲学高扬“调和”，相信道德的“奇理斯玛”功能，只要官家成圣为善，百姓自当景从不二。政治问题从而道德化，政治秩序仅只由道德意图之基础上自然生成。（林毓生，1988：125）人们常常不是依据制度化规则严格界定当事人的行为，而是依据道德标准或是出于道德义愤评判当事人本身。这种道德中心主义在中就曾达到登峰造极的程度。可以说，这是中国具有现代性的制度化规则系统迟迟未能建立起来的最重要的原因之一。

三

对于人的价值迷失、社会失范、个体越轨行为的泛滥，不能说道德没有责任。但长期以来，学界确实存在苛求道德的倾向：出于对社会失范的忧虑，极端地强调德性的重要性，于是演生了各种各样的追求道德社会效用的偏激主张。“因为过分地强调道德的重要性，而把它变得如同法律一样威严，不可侵犯，其结果是取消了道德，磨灭了人们的道德意识，把所谓德性变得徒有虚名。”（梁治平，1991：254）强调道德的结果是道德意识的磨灭，善良的初衷却带来人心的禁锢或放逐。这种理论企向产生的根源就在于漠视制度化规则与德性在作用方式上的原则差别。要使德性在引导人生，挺立人格、陶冶情操的深层次中更加光彩夺目；要使道德成为活的而不是死的，肯定的而不是否定的，正面的而不是负面的；要使德性能以形上超越的姿态滋润人的心田，养育人的良知，守护人的精神家园，我们就必须使道德从沉重的负荷下解脱出来，就必须以不同的方法论态度对待德性与制度化规则，依照其内在规定恰如其分地各司其职，而不是使它们“越俎代庖”式地相互“僭越”。

随着社会的发展，人与人之间的关系变得愈益复杂，如果一如既往地仅仅满足于单纯的道德调节，就难以准确厘定复杂的人际利害关系。制度化规则不仅能够提供界定复杂的社会利益关系所需的技术细则，而且能促动大多数利益主体协调一致地创造利益，推动物质文明的发展。市场经济体制的建立就是符合这一总体思路的。

在市场经济体制下，经济主体在等价交换过程中追求自身利益的最大化，完全符合制度化规则肯定追求功利价值的现实合理性这一基本要求。但是，由于制度化规则的利益驱动机制所内含的功利价值观念的外趋指向，及其源于公共权威的巨大强制力量，使经济主体的趋利动机不断强化，以致可能把交换原则外推到非市场领域，使原本丰富、完整的人性日益被功能化、市场化所销蚀、肢解，导致“物性”对人性的宰制。这类问题的解决当然不能依靠制度化规则的强制性裁切。德性在调节个体与个体、个体与社会之间利益冲突时，是通过对人格的塑造，通过把社会目标和制度化规则转化为个体的道德情感和信念，经由个体的道德实践，达到整合社会秩序的目的。所以，在实际运行中，只有坚持把制度化规则与德性区分开来，坚持德性的非功利原则，保持其突出的义务性特征，才能使德性充分发挥消解功利价值观外趋倾向的功能，才能为人性的提升、良知的培养创造更大的可能空间。如果一定要坚持采用制度化方式推行心性学说，实质上就意味着以利害观念支配德性，把德性对人的感化变成以功利主义为主导倾向的他律性规制，从而使德性在根底处丧失自身原本具有的超越的品性。“德性是一种获得性人类品质，这种德性的拥有和践行，使我们能够获得实践的内在利益，缺乏这种德性，就无从获得这些利益。”（A.麦金太尔，1995：241）德性本身并不绝对排斥人追求或维护自己的正当权利，但它的旨趣在于养护人的精神品格，在于一种被赋予更多企盼的崇高境界的自律性提升，而不在于某种“权利”的界定与确认，不在于引导人们关注自身的利益，反倒更倾向于对个体自身利益意识的某种消解。社会主体关注自身利益和追求自身利益最大化，虽然是合乎制度化规则的，但在德性层面上看，却未必值得特别推崇。

如果说在旧中国，强使制度化规则与德性浑然无分是为了维护封建专制，达到社会控制之目的，那么，今天仍然固执于这一运思方向不肯放松就是不可原谅的过错了。德性的本质在于理性的自觉，与强制的推行方式格格不入。道德的制度化既是学理的谬误，也是“急功近利”的德性治化心态的反映。虽然用心无邪，但结果却极其有害。我们要走出道德的困境，就必须坚持德性与制度化规则在方法论层面分立的观点。由于现代制度化结构系统具有清晰的可操作机制，故从操作方式上将它和道德系统区分开来是可能的、必要的。解消道德系统和制度化系统之间的严格同构，增强道德的理想性，会使道德变得更加宽容，更加有魅力。德性应该成为关照人生的一盏明灯，它并不企求人惧怕它。要摆脱靠恨一些人去爱另一些人的生活方式，仅凭制度化规则的规范是不够的，这不仅需要情感的升华，而且更需要道德智慧的创造。要创设现代的道德意识，就必须坚持道德诉诸自觉的原则，这个原则既给了道德自我创生的机会，也给予它维系人心的能力。高尚的道德情操是人的德性的自然流露，与功利化的顾忌绝然无涉。

我认为，在当前贯彻“以德治国”方针的大背景下，探讨德性与制度化规则在方法论层面上的区别是很重要的，这可以避免我们对“以德治国”战略思想的误解，从而达到正确地贯彻这一战略思想的目的。

参考文献：

①.黑格尔，1979年，《精神现象学》（下卷），商务印书馆。

②.E.博登海默，1987年，《法理学──法哲学及其方法》，华夏出版社。

③.林毓生，1988年，《中国传统的创造性转换》，三联书店。

制度规则范文篇5

一、政治的恒久话题:对公共权力的监督与制约

伴随着人类社会的发展、国家的诞生,国家就集社会管理与阶级统治于一身。国家权力与个体权力、社会权力的矛盾成为政府权力运作中的主要矛盾。从本质上看:个人权力需要政府权力作为制度确保以兑现;但政府权力的运作与实施又在一定程度上无疑会成为“掠夺之手”,侵犯到个人权力与切身利益。提倡政府不加干预的“守夜人”及缩小政府权力的“有限政府”的观点都是历史上政治家们提出的解决问题方案,但历史的检验已经说明这些方案都不是万能法则。政府权力的运作必须与时俱进,特别是对于有着“万能政府”色彩的中国政府来说,如何随着社会发展而作出符合变化的改变,按“依法治国”的准则来行使政府权力是个亟待解决的重大核心问题。[2]在中国,公务员是国家的公职人员,是行使人民政府职能的具体体现者,他们的性质和地位决定了其自身要为社会发展、确保社会的安居乐业发挥具体积极作用。公共权力是权力的一种,公职人员是一种行使行政权力的人员。众所周知,行政权的实施范围能够统治整个国家的内政外交一切事物,具有国家强制力保障行使的性质,决定了它既是与公众切身利益密切相关的一种国家权力,又是动态、最容易违法或滥用的,不易被监控的一种权力。政府权力不仅有“影响及控制他人作为的力量”,更有可能成为谋取私利的手段,因此必须对行政权加以有效的制约和监督。古希腊哲学家柏拉图曾一针见血的指出:“一个国家法律处于从属地位,这个国家就可能没有了权威或一定要覆灭。……如果一个国家的法律在官吏之上,这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”其弟子亚里士多德进一步完善了这个“法律问题”,认为,法治的两个条件或标准是“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[3]明确提出“依法行政”原则的是在资本主义社会初期建立的制度。其特点是:突破了只把“法律问题”作为理论探讨的局限,主张“所有权力都必须通过法律赋予,否则行政机关不得享有行使任何权力,与此同时,所有权力都必须经过法律的制约和控制”[4]。强调“管得最少的政府就是最好的政府”。与其相反,凯恩斯提出了“要求政府全面能动地介入经济和社会管理”的积极干预理论,在垄断资本主义时期得到了普遍认可,推动了依照法律行政不再局限议会立法,政府的行使权力开始扩大的做法。“积极干预理论”无疑是一个转折点,挑战了传统行政理论,强调了公共行政制度如果只注重结果而不关心人权,就会导致专制与压迫的出现,推进了二战后诸多国家纷纷加强对行政权的控制。关于权力滥用,英国历史学家阿克顿有一名言:不受制约的权力必然导致腐败。权力与腐败的内在联系是由人性的弱点和权力的本性所决定的。对权力的制约,对人的价值体系与行为进行规范成为制度设计的最基础前提。基于西方自利基础上的各种理论预设可为我们提供一些启示。

二、自利的凡人:对公共权力的监督与制约的理论预设

理论预设不仅是自然科学研究常常采用的方法,往往也是社会科学研究的内在前提。在经济学中,“性本恶”的“经济人”、“性本善”的“自我实现”、“X与Y”、“资源稀缺”等著名假设,构建了经济与管理学理论基础。在政治科学中,“社会人的设定”、“人的权力”、“理性的限度”等理论为制度设计存在着的诸如“权力会被滥用”等作了各种前在的预设。长期以来,西方制度设计的各种人性假设成为政治领域的主要理论预设基础。归纳来说,主要有如下几种:

1•“权力滥用”理论预设。“权力滥用”是法国启蒙思想家孟德斯鸠(CharleslouisdesecondatMonteSauieu)提出的在西方社会产生广泛影响的一种政治制度设计的理论预设。认为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休息”;认为“权力是一种怪现象,总有一种超越出它自身的范围而发展的本能倾向,权力总是追逐自身的增值,并且认为权力喜欢自己一个目的而不是一个手段”[5]。针对权力的这一特性,孟德斯鸠认为,为了社会的正常运转,不能给予权力及其当权者以充分发挥权力的机会,要加强制度设计,通过政策、法律手段,给予权力及其拥有者以必要的限制和约束。认为“从事物的性质来说,要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”

2•“无赖原则”的理论预设。在探讨制度必要性功能设计时,英国哲学家休谟(DavidHume)提出了一条著名的“无赖原则”。指出,即在设定制度时必须持定“人人应当被假定为无赖”的原则,这种人除了私利没有其他的目的,而且不论多么的利益熏心,我们也必须让为他公服务。其逻辑的出发点是,政治规则设计者们也应当被认为是无赖,他们可能会操纵所发明的有关信息[6]。休谟把人看成是“理性的谋私动物”,认为,这一假定实际上是假的,但在现实政治中应当视为是真的。一种制度的设计既难以排除人“恶”的动机,也不能克服人“恶”的本性,只能控制其后果。这种预设的目的在于立足于各种理性的制度安排,在公共领域尽可能减少发生“无赖”行径的几率。

3•“非天使统治”的理论预设。与休谟相反,美国宪政学家麦迪逊(JamesMadison)则以一种“不是什么”的方式,对公共权威作了“实然”的预设。他在《联邦党人文集》中说:“如果人都是天使,就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。”麦迪逊这一论断包含两个含义:人不是天使,正因为如此,人需要政府;政府起源于人,由人组成的政府也不是天使,政府是由人组成的,人的本性也是政府的本性,即人都是凡人,政府也都是凡人的政府。人必须有外在的制约,政府更要有外在的控制。

4•“寻租预设”的理论预设。所谓“寻租预设”是指人们在某种制度环境下,凭借政府保护而进行寻求财富转移的活动,这种活动的结果不是创造社会财富而是导致社会浪费。“寻租预设”是由公共选择理论首先提出,这种选择把市场经济下私人选择活动中实用的理性原则应用到政治领域的公共选择活动中,确立了国家人“经济人”角色和“寻租”预设。按这个预设,在政治环境中,国家人同样扮演“经济人”角色和“寻租”预设。国家人不例外具有利己动机,寻求自身利益最大化。作为国家人同样扮演“经济人”并有利己动机,这种利己动机与经济租金因素相结合就产生了“寻租活动”[7]。这种活动就为官员提供了运用权力谋取私人经济利益的机会。可以说,“腐败的基本形成式就是政治权力与经济财富的交往”。

5.“政治创租”预设。这种假设是指政府官员利用行政干预的方法来增加私人企业的利润,诱使私人企业向他们进贡作为得到这种租金的回报。寻租活动与政府的干预密切相关。既然政府干预能够创造租金,寻租活动便不可避免。这表明了只要公共权力的存在和经济生活的不停止运行,寻租活动便很难根绝。寻租活动是公共权力的伴生物,是权力腐败的根源。“所有权力都易腐化,绝对的权力则绝对的腐化。”根治权力腐败,靠当权者觉悟的提高,靠社会舆论和道德的力量是没有什么效果的,只有通过建立各种严肃的制度规则体系来预防与整肃。

三、公共选择:对制约公共权力滥用的取舍

大多数情形下,人们对规范公共权力的努力主要表现为两种形式:一是通过意识形态教育来改变权力主体的行为偏好,强化道德自律来引导权力主体无条件地增进公共利益。这种思想行为的路径所隐含的作为逻辑前提的观念与价值的预设是相信人性是善的,人性是可塑的。二是致力于外部强制性的行为规范的建构,通过对权力运作的严格细致界定,建立刚性的权力监督制约机制。这种思想路径所隐含的路径预设,是认定公共权力主体同普通人一样受制于人固有的“人性的局限性”,他们只有在合乎自身利益的前提下才能作出增进公共利益的“公共选择”行为。美国立宪制度的奠基人之一汉密尔顿曾提出过一个至今仍然值得人们深思的问题:“人类社会是否能够真正通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远定要靠机遇和张力来决定他们的政治组织。”[8]可以说,建立良好有效的制度是人类永远的追求。但是以什么为基础建立制度才会有益?前文所述的各种理论预设尽管为创设各种制度,特别是在制约权力方面,为人们提供了不少启迪,但各国仍然普遍存在的权力腐败现象说明,人们还必须认真探索寻求更好的理论假设。20世纪60年代,以布坎南、詹姆斯、麦吉尔等为代表的“公共选择学派”把西方经济学中的“经济人”假设引入政治体制和政府人的行为分析。公共选择学者对公共权力者的看法,正如丹尼斯•缪勒在《公共选择理论》开篇所言:“政治学研究人在公共舞台上的行为,经济学研究人在市场中的行为。政治学通常假设政治人追求公共私益。经济人假设所有人都追求自己的私利。”在公共选择理论家看来,这种对人性的二分法是难以成立的,一个理性的“经济人”进入政治领域后,如何马上变成大公无私的“公共人”呢?合理的人性假设应该是:政治领域中的个人同样是“自利的、理性的效用最大化者”。人在政治与经济领域中的行为与动机是一致的[9]。公共选择理论从人性的最差可能性出发,来设计避免产生最坏后果的制度,这确实具有一定的合理性。但这种把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性,完全排斥人性追求包括公共利益在内的共同利益成分,是一种人性的极点论。用这种极点式思维来解释和预测所有人的所有行为,显然有一定的片面性。

四、与制度耦合:预防公共权力滥用之行政伦理安排

面对现代社会普遍存在的公共权力失范的现象,维持权力的责任成为公共权力行使部门最大的挑战。当然,这需要外部的控制与制裁,然而,外部监督和制裁的力量毕竟是有限,它只能触及外部行为,只能守住已获得的成果,况且,外部控制的代价是昂贵的,所以伦理必须导入公共权力部门。实际上,任何一项制度安排和制度运行都需要相应的文化心理、价值观念和思想意识作为内在支撑,如果一个国家的人民缺乏一种赋予制度以真实生命力的广泛的社会心理基础,如果执行和运用这些现代制度的人自己还没有从心理、思想态度和行为方式上经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧性结局将在所难免[10]。对于公共行政而言,需要一种与之耦合的制度伦理。①在实践中,人们一提到防腐制度,往往习惯于把这种制度理解为硬性、强制的规则。按照公共选择理论的假设,对于追求自身利益最大化的自利人来说,强制是有效的。但上有政策,下有对策,这既给监督工作增加难度,也会使监督的成本加大。在公共行政制度中注重行政伦理建设不失为一条有效的路径选择。亚历山大•汉密尔顿曾指出:“人总是要追求其个人私利的,要改变人性,就像要阻挡自私的情感的狂流一样困难,聪明的立法者也应该巧妙地通过改变河道而对其加以引导,并在可能的情况下将其引向公共利益方向”[10]。加强公共行政的伦理建设,就要承认这样的逻辑:公职人员存在滥用权力、违法用权的可能,必须加强监督的力度。同时,加强行政伦理建设,通过道德教化,使公职人员走向严格、客观、公正的执法道路上来。人区别于其他动物特有的情感需求使得行政伦理在防腐制度建设中发挥作用成为可能。马克思曾指出:“人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性,所以问题只能在摆脱得多些或者少些,在于兽性或人性程度上的差异。”[11]这种差异正是行政伦理在制约公共权力中发挥作用的空间。

制度规则范文篇6

摘要：随着基因生物工程技术的不断发展和完善，转基因食品在世界农产品总量中的比重越来越大，相应地占世界农产品国际贸易总额的份额也在迅速提高，因此，积极关注转基因食品国际贸易的现状，对当今亚须解决的问题提出可行的办法和对策，这既是当今国际贸易发展的客观要求，也是提高我国农产品的竞争力，更好地维护我国的权益的根本所在。

随着基因生物工程技术的不断发展和完善，其在农业中的应用也越来越广泛，因而在未来农业发展中的作用将越来越大。据有关权威机构统计，2000年世界农产品国际贸易总额达到5600亿美元，其中约三分之一的农产品国际贸易与基因生物工程技术有关。因此，转基因食品逐步成为国际贸易争端的重要焦点。这种现状对作为传统的农产品贸易(出口)大国的我国在该领域保持并扩大份额无疑会产生重大影响。因此，积极关注和预测转基因技术的发展现状与未来趋势，研究转基因食品国际贸易中的有关问题，制定相应的对策，尤其是建立完备的法律法规体系，已日显紧迫。

一、转基因食品及其安全性

基因(gene)是遗传物质的基本单位，是DNA双螺旋结构片段。无数特定的基因相互连结，构成生命遗传的物质基础。转基因(genetransfer)是指利用分子生物学手段将外源性基因转移至某种特定生物体中，使其生物性状或机能发生部分改变的过程。以转基因生物体直接作为食品或以其为原料加工生产的食品就叫做转基因食品。

自从1983年首例转基因烟草问世以来，转基因食品的安全性问题受到广泛关注，争论甚为激烈，逐步形成了支持和反对两种截然不同的意见。支持方的观点为:(1)转基因技术可增强粮食产量，减少食品生产的投人，有助于解决世界范围的粮食间题;(2)转基因农作物具有抗病虫害特性，可减少杀虫剂的使用，有利于环境保护;(3)可以利用某些基因增加食物品种，使食物更加可口;(4)转基因技术可准确地生产人类想要的动植物品种，克服传统嫁接及杂交技术的不确定性，使癌症等顽症的治疗可望取得突破。反对方的观点为:(1)转基因技术使不同物种的基因相互融合，可能造成“基因污染”，引起生物学上的混乱;(2)转基因食品可能存在毒性问题，疾病可能有很长的潜伏期，转基因食品对人体的长期影响难以确定;(3)一些人对转基因食品存在过敏反应;(4)转基因食品的营养作用、对抗生素的抵抗作用、对环境的威胁等问题还未得到证实或解决;(5)一些实验已经表明了转基因食品的负面影响。上述两派观点争论至今，双方都未能找到令人信服的证据，因此，转基因食品是否安全的问题，尚有待时间来证明。

二、当前国际转基因食品的发展状况

联合国粮农组织提供的资料显示，1997年全世界转基因作物的播种面积约为1100万公顷，1998年上升到近3000万公顷，1999年底达4000万公顷,2000年约为4500万公顷，增长十分迅速。进人21世纪以来，其发展势头更是迅猛。

从全球范围来看，美国是转基因技术采用最多、最先进的国家。目前美国农产品的年产量中SS%的大豆、45%的棉花和40%的玉米已逐步转化为通过基因改制方式生产。目前，大约有20多种转基因农作物的种子已经获准在美国播种，包括玉米、大豆、油菜、土豆和棉花。据估计，从1999年到2004年，美国转基因农产品和食品的市场规模将从40亿美元扩大到200亿美元，到2019年将达到7S0亿美元。专家预计，在本世纪初，很可能美国的每一种食品中都含有一定量基因工程的成分。

1997年初，欧盟以安全为由禁止进口美国的转基因玉米，使美国出口商每年蒙受约2亿美元的损失。美国要求其出口商向欧盟提供他们出口的玉米并非转基因产品的证明，但欧盟只认自己的检验标准。1999年7月，欧盟环境部长们决定无限期延长对转基因农产品的进口禁令。美国农业部最新公布的调查报告表明，受欧洲国家和本国市场抵制的影响，2000年全美转基因玉米的种植面积锐减了24%，转基因棉花的种植面积占棉花种植总面积的比例已由1999年的55%下降到2000年的48%转基因大豆则由1999年的57%降至2000年的52%。

近年来，我国转基因方面的研究与开发也有较大进展。中科院植物所提供的资料表明，我国已经开展了棉花、水稻、小麦、玉米和大豆等品种的转基因研究，取得了一系列研究成果，并在转基因药物、转基因作物、农作物基因图谱与新品种等方面具有相对比较优势。但目前我国只有抗虫面、矮牵牛花、抗病毒甜椒、抗病毒和延熟番茄等少数品种进入了商业化生产阶段。据国外一家研究机构发表的报告，1999年中国种植了30万公顷转基因作物，较1998年增长了2倍，是全球增长最快的国家，主要品种是棉花。该报告表示，目前中国转基因农产品的播种面积仅次于美国、加拿大和阿根廷，居全球第四位。另外，我国在转基因产品检测技术方面的研究也取得了重大突破。据报道，国家出人境检验检疫局日前利用改进的PLR结合核酸杂交技术，从一批进口大豆中成功检测出了转基因成分。此外，广东、江苏等省的出人境检验检疫局也具备了对转基因产品的检测能力。

三、各主要国家对转基因食品的立场

在世贸组织的现有多边贸易协议中，与转基因食品国际贸易有关的协议有二，即《卫生与植物检哭刻昔施协议》(SPS)和《技术贸易壁垒协议》(TBT)。前者规定:各成员国为保护境内人类和动物的生命或健康，可以采取必要的检疫措施，并允许各成员国在认定某种商品进入本国市场缺乏充分的科学依据时，自行制定本国的规则并建立相应的贸易壁垒。后者规定:技术性贸易壁垒的实施必须有合理的目的，而且实施的成本必须与目标相称。具体到转基因食品，由于各种观点的科学依据不足，人们的认识不同，现有多边贸易协议的规定过于模糊，解释空间过大，对转基因食品缺乏约束力。

由于对转基因食品的安全性存在疑虑，世贸组织有关协议的规定不甚严密，以及出于各自的利益考虑，世界各主要农产品贸易国都对转基因食品的国际贸易采取了不同立场，使得转基因食品的国际贸易争端不可避免。以下为各主要国家对转基因食品的立场:(1)美国:在生产、流通中不给予任何限制;不人为划分消费食品是否属于转基因种类;基因改造作物毋须用标签注明;反对在国际贸易中对转基因食品施加贸易壁垒。(2)欧盟:对转基因技术在食品中的应用持谨慎态度;要求在其市场上销售的转基因产品加贴标签，提醒消费者可能存在风险;强调世贸组织成员国应有权采取预防性措施，主张制订有关生物标签的多边规则。(3)英国:支持发展生物科技，但在没有证据显示基因食品是否有害的情况下，对转基因食品持谨慎态度;大型连锁超市和餐厅不得出售经基因改造的玉米、大豆等食物，多数地方禁止学校和老人院的餐厅使用转基因食品;自1999年9月起，饮食行业必须在菜单上标明食品里转基因成分，否则罚款5000英镑。(4)俄罗斯:不明令禁止转基因食品上市销售，但对2000年7月1日前上市的转基因食品有在包装上做出提醒性标记的要求;从2000年7月1日起，没有做出提醒性标记的转基因食品将禁止上市。(5)日本:持较为中立的立场，一方面对转基因食品有进口需求，另一方面对其安全性又有所顾虑;规定采用基因技术获得的农作物及食品不能作为绿色食品;2000年4月公布30种转基因食品目录，对目录中列明的品种需要加注标签。据上可知，对转基因食品所持的不同观点和立场，将直接决定一国或地区对此所采取的不同的政策。归纳起来，大致可分为三类:

一是以美国为代表的，在转基因技术开发领域一直处于国际前列的国家，极力主张对转基因食品采取宽松的管理。美国作为转基因产品商业化生产的积极倡导者，认为转基因生物及其产品与非转基因生物及其产品没有实质的区别，转基因食品是一种科技创新，是用现代科技去加快自然选择的过程，只要转基因食品通过新成分、过敏原、营养成分和毒性等常规检验，就可以上市。

二是欧盟内部大多数国家奉行较为严厉的管理制度。基本的认识是，在转基因食品(作物)拥有众多优越性，如遗传性稳定，有利于保护环境，加快光合作用，提高作物抗病害、抗盐碱、抗干旱的能力，增强作物产量等等的前提下，其不安全因素仍然存在，至少存在着潜在的、不清晰的危害性，而对此则需科学技术尤其是生物技术的发展来加以进一步的证明，除非有技术的证据支持，并足以表明转基因食品的安全性，否则将不改先前的严厉的管理措施。

三是相对于美国和欧盟，其他国家包括中国对转基因技术的研究特别是应用性开发较晚，相应的管理法规和措施尚在逐步建立和完善之中。这些国家从本国国家利益出发，权衡转基因食品(作物)的利弊，往往采取较为温和的政策和措施。基本的观点是，转基因食品(作物)是未来农产品发展的必然方向，虽然目前尚存在一些较模糊的、不确定的、不安全的因素，但只要深人研究，趋利避害，就一定能在避免转基因食品的危害的基础上，进一步推动转基因食品(作物)的发展，同时又满足本国及世界经济未来发展对粮食产量的进一步要求。

四、我国的相关对策分析

各国在转基因食品国际贸易问题上存在着巨大的经济利益之争。各国经济发展程度的不一致，转基因技术水平的差异，以及产业规模的不同，更加剧了各国在这一问题上的分歧。市场决定观念，欧盟及其他国家对转基因食品的抵制，究其实质，则是对美国在这一领域垄断优势的抵制，主要目的是为了保护其经济利益。鉴于转基因食品安全性问题的长期影响，世贸组织各成员国在短期内不可能在科学的基础上达成共识，因此难以形成统一的国际标准，各成员国只能自行制定相应的贸易标准和政策。

我国作为一个传统的农产品出口大国，应尽早制定有关转基因食品进出口贸易的政策法规。笔者以为，可从以下几方面作出相应的对策安排:

1.对转基因食品的政策选择。从我国的实际情况出发，在对转基因食品的政策选择上有三种模式或路径:一是将转基因食品视同其他普通农产品，对其进口不加管制;二是采取“二嗯英”模式，禁止转基因食品的进口;三是在严格检疫的前提下，有条件地允许转基因食品进口，并在进口的转基因食品包装上作出提醒性标记，让消费者判断是否购买。不难发现，第一种选择可能对我国农业带来巨大冲击，导致某些农产品市场最终被几个拥有转基因技术的跨国公司所垄断，以致对经济安全造成影响;第二种选择可能会给我国对外谈判、履行承诺带来很大压力，并可能引发贸易战;第三种选择符合国际惯例，可能是对我国较为有利、可进可退的政策选择。此外，对进口农产品进行严格的转基因检疫，张贴提醒性标记，会加大进口商的成本(约增加10%左右)，消费者也可能会持慎重态度，从而削弱进口农产品的竞争力，以维护我国广大农民的切身利益。公务员之家

制度规则范文篇7

[关键词]国营贸易企业，农业政策，透明度原则

自从农产品国营贸易制度诞生以来，它一直是各国保护本国市场、维护国内经济稳定及安全的重要手段，也成为一些国家推行贸易保护主义政策、阻碍国际贸易自由化的工具。我国也在2001年12月10日颁布的《货物进出口管理条例》中专门规定了国营贸易，确定了国家对关系国计民生的部分货物的进出口实行国营贸易管理。入世以来，我国农产品进出口规模快速增长，2004年我国农产品出口额居世界第5位，进口额为世界第4位，农产品贸易大国地位凸显。但进入“十五”后期，粮棉油等大宗农产品进口快速增长，我国保持多年的农产品净出口国地位发生逆转，2004年和2005年连续两年出现农产品贸易逆差。因此在错综复杂的国际贸易局势下审视我国农产品国营贸易制度的各项规则，考察该制度与WTO相关规则的协调，并评估其以后的发展趋势，对促进和发展我国的农产品贸易不无裨益。

一、WTO下的农产品国营贸易体制

(一)国际贸易体系中的国营贸易企业(statetradingenterprisesSTE)

国营贸易制度无论在农产品领域还是在工业品领域都有存在，无论是发展中国家还是发达国家都有运用，它是农产品贸易的首选政策。在通知给WTO的150多个国营贸易企业中，大约有70%涉及农业或相关贸易。随着成员通知义务的履行，这个数量还会增力口。在农业国营贸易企业中，由于贸易流向不同，可以将之分为出口导向型和进口导向型两种。几乎所有出口导向型STE都是以发达国家为基地，比较著名的有美国农产品信贷公司、加拿大小麦局、新西兰乳制品局、澳大利亚小麦局。在1995年一份世界主要出口国(美国、澳大利亚、加拿大等)向WTO的通报中，当年小麦出口中近60%是由STE经营的。此外，STE还控制了几乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口国泰国，并没有通知国营贸易出口。对于乳制品出口，由澳大利亚、加拿大、新西兰、波兰和美国向WTO通报的STE控制了世界脱脂奶粉出口的30%到40%，以及25%左右的世界奶酪出口。

在进口方面，1994—1997年间，约有1／3到1／2的世界小麦是通过STE进口的，由于对STE定义也有争议，所以进口STE对国际农产品进口贸易的影响及作用是否有出口STE那么大是有疑问的。现在许多国家如墨西哥、印度尼西亚、韩国及菲律宾等都在一定程度上向私营竞争者开放国内市场，进口STE面临相当的改革压力。不过我国的入世对上述情形有所改变，中国是世界最大的农产品进口国之一，1996年进口农产品占世界总进口额的10%，，其中包括世界进口总额10%的棉花和16%的植物油。所以西方学者认为中国入世后进口方面的STE的作用将得到提高和加强。

值得指出的是，近年来许多国家对国营贸易制度进行改革，除了上述墨西哥、印尼等国已经向私营竞争者开放市场外，日本、土耳其等国也开始将原专属于STE的专营权授予私营企业，南非的改革则更为彻底，它在1997年撤销了11个商业贸易局。甚至连长期采用国营贸易体制的澳大利亚对未来是否继续延续该制度也产生了很大的争议。

至于各国向WTO通知STE存在的理由，则是五花八门，诸如对国内生产者的收入支持，稳定市场的需要，粮食安全的目的，等等。从理论上讲，国营贸易制度对国际贸易的发展是有利有弊的，因此对保留还是废止该制度的争论一直如影相随。在主张国际贸易自由化的学者看来，国营贸易企业通过人为排除潜在竞争者，带来交易活动暗箱操作、缺乏透明度，价格决策又不以商业因素为基础，割裂世界市场和国内市场的联系，扭曲价格信息，因此STE是贸易自由化的绊脚石。另一部分学者则主张保留国营贸易制度，广大发展中国家更是该制度的坚决拥护者，他们认为，国营贸易制度对于防止国际市场盲目竞争、保证国内经济稳，定、维护国家特别是发展中国家经济主权及粮食安全具有重要意义；此外STE也是弱小国家保持和增强国际竞争力与大型跨国公司抗衡的有利手段。目前跨国公司通过控制约75%的国际粮食装运量对粮食贸易产生主导作用，一旦取消STE，最有可能的后果就是跨国公司的迅速介入，如果粮食贸易被具有垄断力量的私营企业控制，后果将不堪设想!

由此看来，无论是理论还是现实都表明STE仍将在相当期间存续，“诸多的STE也许会扭曲国际贸易，但是如果不考虑这些STE存在的理由和运作的环境而试图简单禁止STE，势必会遭致许多WTO成员国的反对。”

(二)GATT／WTO体制中有关STE的规则

在WTO法律文件中，以GATT第17条为核心，对各成员的国营贸易进行了规定，此外，GATTl994第2条第4款、关于第11条、第12条、第13条、第14条及第18条的注释也涉及国营贸易规则。乌拉圭回合达成的《关于解释关税与贸易总协定第17条的谅解》(下称谅解)，对国营贸易下了“工作定义”，并且对通知义务、工作组等程序性问题作了较为全面的规定，各成员方于1998年对货物贸易理事会1960年的“国营贸易问卷”进行了修改，进一步完善了WTO的国营贸易行为规则。概括而言，GATT／WTO的国营贸易规则包括实体法和程序法两个方面，在实体法上要求成员方在数量限制、关税减让、贸易谈判等领域贯彻非歧视原则，在程序法上则主要是有关国营贸易的通知和程序需遵循透明度原则。通过对WTO国营贸易规则的分析，我们可以得出以下结论：

1、现行规则对STE的定义界定不清楚

早在关贸总协定酝酿之时，STE就与关税、海关手续、数量限制、补贴等一起作为国际贸易规则干预的对象，但是总协定实践达半个世纪之久，对国营贸易企业的界定却始终未能理清一个清晰的头绪。

GATT第17条第1款(a)、总协定附件9对第17条第1款的注释涉及到国营贸易企业概念时，均仅强调该类企业得到了政府的独占或特别的权益，但一直没有下正面的定义。前述《谅解》第1条给国营贸易企业下的工作定义除了继续强调STE得到政府的专营权之外，还进一步提出了非政府企业只要得到授权能够影响进出口贸易也可以是被认为STE。因此，在WTO框架下，国营贸易企业并非专指所有制形式为国家所有，事实上也包括得到“专有权或特权”的私营企业、非政府团体。

但是，政府授予权利的方式多种多样，有用宪法、法律规定的，也有政府在职权范围内给予，对何谓来自政府的专门授权，GATT第17条没有逐条列明。由于缺乏清晰而可供共同接受的定义，各国在使用政策工具及运营方式上有存有巨大差异，因此势必在成员国之间为哪些属于STE而发生争议。

例如，美国通过一系列法案对农业联合体、企业以反垄断法下的例外、豁免。1922年颁布的凯伯一沃尔斯塔德法案就使得美国农户在免受反垄断法约束下能够组成联合体，通过提高价格增加收益。以后美国又相继颁布实施了“合作销售法案”、“农业公平行为法案”和“出口贸易公司法案”等，这些法案不仅使农业联合体继续免受反垄断法约束，还扩大了对他们从事进出口联合经营权的授权范围，在购买商因为农民组成联合体而拒绝采购其产品或采取其他方式予以抵制，农民还可以向美国农业部起诉农产品购买商的不当行为。凯伯一沃尔斯塔德法案等系列法案对美国农业联合体的种种授权是否构成国营贸易企业的“专有权、特殊权利或特权”，这些联合体或企业是否应该受到WTO国营贸易规则约束呢?许多成员认为有必要对之进行鉴定，以确定其是否属于STE，更有学者毫不犹豫地认为美国这些受惠于反垄断法例外的农产品出口企业应被纳入GATT第1了条的“国营贸易企业”的范畴。

由此可见，至少在目前的WTO法律文件中，还缺乏对国营贸易企业的清晰而可供共同接受的定义。

2、对STE透明度要求也不清楚，哪些STE需要通知有疑问

依据透明度要求，各成员国应每3年向货物贸易理事会提交国营贸易问卷所要求的6方面的信息，包括国营贸易所涉特定产品分类清单、确定国营贸易经营方式的理由与目的、对已确定的国营贸易企业产品没有发生进出口行为所作出的解释等等。虽然1998年的问卷调查比1960年版本更加详细，但是总的说来，有关国营贸易企业透明度的规则并不成功。

首先，提交问卷调查、完整履行透明度义务的国家较少。根据Ingco和Ng(1998)的调查，在1980到1994年间，只有45个成员国提交了通知而其中只有3个成员国则完全履行了提交调查报告的义务，1998年新调查问卷出台后，134个WTO成员国中，有76个成员国履行了通知义务，还有58个未履行通知义务。其次即使提交问卷调查，内容也很不完整，没有对STE的详细报告。有些国家存在STE活动也不履行通知义务，例如埃及的物质供应中心局(GASC)，巴基斯坦的粮食农业合作理事会等具有国营贸易性质的STE就没有通知给WTO，埃及的GASC在农产品贸易中一直具有垄断地位，但自从1993年起，埃及政府就允许私营企业从事小麦进口，至1997年GASC占小麦进口量的60%，其余的则为私营企业经营。这样就带来一个问题，尽管GASC在进口中仍占主导地位，但已经不是市场唯一的经营者，此时是否仍可认为其具有“专有权”或“特优权利”呢?对什么需通知给WTO，事实上WTO的规则仍然是不明确的。

3、某些实体规则还缺乏具体适用的标准

GATT第17条要求国营贸易企业在购买或销售时应只以商业考虑为根据，并按照商业上的惯例为其他缔约方的国营企业参与这种购买或销售提供充分的竞争机会。但是该条对于如何认定商业考虑并未给出明确标准，该规则只是个别地指出，“根据商业上的原因，适应出口市场上的供求情况”，在不同市场内以不同价格出售商品的行为符合“商业考虑”；在国际市场采购货物时，可以把某项“附有条件的贷款”作为一种“商业考虑”加以考虑。

显然这些含义晦涩的条款本身就会给人以不确定的感觉，在遇到具体案例时因为解释困难必然会带来适用的困难。2002年11月17日美国诉加拿大谷物贸易政策案中就涉及对“商业考虑”的解释，美国认为加拿大小麦局具有政府授予的垄断权，在购销活动中主要是为了扩大政府收入而不是出于商业考虑。但是WTO专家小组没有支持美国的主张，认为美国缺乏足够证据证实这一点，而且所有销售行为都应认为是一种商业行为，因为税收而不仅仅是利润最大化就是一个商业目标。该案例专家组的解释扩大了“商业考虑”的含义，也使得WTO框架下的国营贸易规则更为宽松。

二、我国农产品国营贸易制度相关问题剖析

在入世之前，我国外贸经营权的授予分外贸流通经营权和生产企业自营进出口权，相应地采用核准制和登记制，因此对外农业贸易几乎完全为国营。入世后我国正式确立了农产品国营贸易制度，2001年国务院颁布了《货物进出口管理条例》，专门规定了国营贸易和指定经营的具体制度，实行国营贸易管理的进出口货物目录由国务院外经贸主管部门会同国务院有关经济管理部门制定、调整并公布。此后，新的《货物进口许可证管理办法》、《货物出口许可证管理规定》陆续出台，国营贸易产品的进口配额制度也逐步确立，包括国家发展计划委员会于2002年1月公布的《农产品进口关税配额管理暂行规定》及其后的《2003年重要农产品进口关税配额分配实施细则》。最后2004年4月通过的新外贸法增加了国营贸易的内容，我国农产品国营贸易的法律框架基本建立。

在WTO下，我国农产品国营贸易将面临以下一些问题：

(一)政府主导型STE与农民自发型联合贸易体

前文论及，WTO框架下的国营贸易企业与我们通常所说的“国营企业”或“国有企业”是两个不同范畴的概念，概言之，界定国营贸易企业，只有一个标准，即该企业是否被授予特定产品的进出口专营权，不以企业形态为标准，更不以所有制为标准。

依据中国入世议定书附件2A所列，对粮食、棉花、植物油、食糖和烟草等关系国计民生的大宗商品的进口实行国营贸易经营，企业有中国粮油进出口总公司、华润公司、南光进出口公司，对茶、大米、玉米、大豆、丝、棉花等商品的出口实行国营贸易管理，出口方面的国营贸易企业有吉林粮油集团进出口公司、中国丝绸、纺织品等进出口公司等垄断经营，这些企业都由国家控制所有，是政府主导型STE。

虽然上述产品已经明确规定由国营贸易企业专营，但从国际贸易自由化的趋势看，对国营贸易的约束越来越严格，其范围也将逐步缩小。这已在我国入世承诺中和国内立法中有所体现，即一方面实行国营贸易管理的货物，国家允许非国营贸易企业从事部分数量的进出口，例如我国加入议定书2Al有成品油和原油的非国营贸易允许经营的数量及年增长率的原则性约定；另一方面，我国将视情况调整由国营贸易专营的进出口货物目录和企业名录，甚至会取消个别产品的专营。比如丝及丝织品的出口国营贸易管理和植物油的进口国营贸易管理分别在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。这说明，我国由国营贸易专营的农产品也在一定范围内允许非国营贸易企业经营。

那么在我国是否会出现类似美国那样的农业联合团体，由于经营国营贸易专营的农产品，而被其他WTO成员方认为属于STE，应受GATT17条管制?这些农业联合团体与STE之间存在什么联系呢?某些国家的农民联合团体的产生发展和演变有一些经验教训值得我国研究和借鉴。例如澳大利亚、新西兰的出口销售局就是在战争时期由于单个农民力量薄弱自发组成联合体以避免中介力量的控制，最后要求政府介入使所有农民“强制合作”。但是这种以出口销售局为特征的出口STE往往将狭隘的部门利益置于公共和国家利益之上，总体上被认为是缺乏效率的。

而美国式的农业联合体，仅享有反垄断法的例外，还未完全得到政府的专门经营特许权，在实践上并没有接受GATT第17条管制(尽管有些国家和学者已经提出质疑)，与澳大利亚的出口销售局、我国的中粮(集团)等具有垄断性质的STE有本质的区别。从目前多哈谈判的进展情况来看，美国希冀严格管制具有垄断性质的STE，而对非垄断性的出口贸易企业——农业联合体等却闭口不提，谈判策略不可谓不巧妙。

我国现在也出现了一些有农民自发形成的专业化组织，并为农民提供技术支持或仓储、运输及销售等服务，这种有农民自发形成的经济实体，对我国农业未来发展有深远意义。在WTO关于STE规则更加严格的趋势下，笔者认为对这些农民自发联合体，政府不能武断加以限制和干涉，应该给与其一定生长空间，使其能够配合我国的STE与国外的垄断集团抗衡，从国内发展和保护农民利益的角度出发，也只有农民的专业化和组织化程度提高了，政府才能真正听到农民的呼声，农民的利益才能得到更有效的维护。

(二)农业国营贸易企业的运作方式

1、我国仍应维持一定的国营贸易的垄断权。

我国农业国营贸易企业垄断专营权来自法律法规的直接授权，也要遵守我国入世议定书和加工工作组报告中有关STE的具体承诺。从加入工作组报告内容来看，农业国营贸易企业的垄断权并非一成不变，而是适时适机给与非国营贸易商以一定的进出口货物权，如前述丝及丝织品的出口国营贸易管理和植物油的进口国营贸易管理分别在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。公务员之家

根据2004年8月多哈工作计划下总理事会的决议及附件A农业方面达成的框架协议，尚未形成有关STE最新的纪律。根据附件1第18段，各成员方同意在各方同意的时间内，最终取消有关出口STE的贸易扭曲作法，包括取消有政府财政和损失担保方式提供给STE的出口补贴，该段还表明对STE使用垄断力量的议题将进一步谈判。附件1的第25段则进一步申明，在发展中国家中，以稳定国内消费者价格及确保粮食安全为目的而享有特殊权利的STE，对维持其垄断地位方面应加以特殊考虑。从多哈回合谈判过程看，各方利益不同，立场相异，STE与其他谈判议题交织，显然现阶段无法对STE的垄断权方面达成更进一步的规则。

我国现有的农业保护水平较低，因此在农产品方面的入世承诺上，相应换取了在国营贸易管理上较为有利的条款。我国国营贸易企业经营的农产品是粮食、棉花、油、茶、原油等涉及国计民生、国家粮食安全的重要物质，对这些物质实行国家垄断经营意义重大，即使对丝、丝织品等取消垄断专营权，对某些物质给与一定范围的开放，但必须确保国家在战略物质上仍具有主导、垄断地位。

2、我国履行透明度义务的问题。

我国对农产品STE经营采取进出口许可证制度和配额制度进行调控管理，就许可证的应用领域而言，几乎涉及所有农产品的进口，其中包括种子的进出口。H.Colby等认为，许可证是中国政府控制粮食和石油政策体系的有机组成部分，进口许可证由外经贸部管理，主要进口粮食和棉麻的中粮公司和中国棉麻进出口公司等国营企业可以自动从外经贸部获得进口许可证，但是对其他大多数从事农产品贸易的企业来讲，办理这一手续面临许多障碍和隐含成本。而据J.Schmidhuber观察，中国政府从1996年4月1日起对小麦、玉米、大米采用关税配额制度，但从没有公布关税配额的管理办法，也没有公布配额数量。谷物的进口配额由国务院决定，然后由中粮公司具体执行。H.Colby等更深入地指出，中国的配额制度与其他发展中国家不同，一是中国对进口配额从未公布控制有关贸易的制度、法规和政策，二是无论对国际市场还是对国内的最终用户来说，配额数量的确定和分配办法都不透明。

制度规则范文篇8

关键词证券经纪人制度实施策略

从2001年开始，我国证券业大力推行国外流行的证券经纪人制度，以试图改善国内市场对客户服务的质量，但是制度实施以来，各大券商纷纷惨败，特别第一个推出此制度的大鹏证券非但没有提高公司的业绩，反而目前已经破产，这种在国外证券市场非常成熟的一种制度在我国实施起来如何是这样状况呢？

1国内影响和制约证券经纪人制度实施的因素

从2001年以来，中国券商在推广经纪人制度上进行了不懈地探索和努力，然而由于长期以来的种种原因，影响和制约“经纪人制度”发展的因素依然有很多。剥开事件的表面，行业性的经纪人营销模式的失败必然有着更深层次的原因。

1.1战略规划不明确

纵观中国券商的发展，在经纪业务方面，多数是以营业部为前沿，无论是最初的赠送礼品或是后来的经纪人制度均是由营业部首先发起，当形成一定规模后总部相应部门方才着手“规划”，普遍欠缺系统的策划。

技术主导业务是证券经纪业务多年来的发展形式，在信息技术应用与业务发展之间，券商更多的是被技术牵着鼻子走，战略规划根本无从谈起。在网络技术和通讯技术方面，每一次的技术创新都会首先受到证券业的关注，只要在系统扩容和方便交易上有可行性，券商便会不惜代价地应用，并且迅速普及。随着竞争加剧，越来越多的技术创新带来的是越来越少的客户、高昂的运行成本、客户（特别是核心客户）流动的加剧，技术投入的边际效益每况愈下。券商对技术盲目依赖的极致是对call-center的热衷。由于call-center在一定程度上与券商原有的电话委托交易系统具有相通性，迅速得到券商以及技术供应商的认同。从纯技术的角度来看，国内的call-center系统与国外并无二至，然而在实际应用上却有着致命的缺陷。call-center的核心在于其人工坐席向客户提供的专业化信息咨询，其背后是一个由投资理财专家组成的研发团队，而国内券商根本就不具备这一能力，虽然有智能应答，也有人工坐席，能提供给客户的却不过是粗线条的股评而已，因为政策的原因，即使是提供股评也不能带有肯定性的字眼。由于服务内容的缺乏，国内券商的call-center纷纷陷入进退两难的境地。

另外，虽然很多券商将建立市场营销体系，推广经纪人制度作为自己的“战略转型”方案，但是，我们应该认识到，这两者在营销过程的各个环节中，只是销售渠道的重要组成部分，其本身并不能改变中国券商不具备证券业专业技能、无核心产品、无个性化差别服务的现状。这样的状态就如同一个电视机生产企业不能生产电视，既使有完善的销售渠道、有精彩的电视节目，那又有什么用呢？

在进行营销转型时，券商投入了大量的人力物力，却很少有券商真正进行市场定位，因而出现全国券商步调一致说“转型”的场面。券商的资源是有限的，而客户的需求则是无止境的，因此进行市场细分，在市场细分的基础上选定目标市场、发现市场机会，根据自身优势有针对性地制定和实施营销策略是券商有效利用资源发展核心竞争力的重要途径。

1.2组织架构上的缺陷

券商现有的组织架构大多采用事业部制，以业务为单元划分的事业部是独立的利润中心，由于不同的事业部的服务对象存在着利益冲突，通过事业部之间的“防火墙”保证了经营上的公正性，有效地避免了风险在不同事业部之间的扩散，但是这样一来也造成了券商三个主营业务的分离。由于受政策影响，证券经纪业务产品单一、创新范围小、业务形态固化，完全依靠交易通道的垄断优势维持经营，而承销业务和自营业务的分离，使券商很难形成有核心竞争力的产品。

此外，以职能线、产品线为主导，以地区线为辅助的模式不可避免地产生了产品分割、职能分割、地区分割的问题。由于各级部门之间利益的相对而言独立性，而管理者又以利润来衡量各部门的业绩，极易使各部门产生本位主义，忽视长远的整体利益，从而影响各项方案的实施。为了协调这一矛盾，又不得不多设置一些诸如管理总部一类的中间管理层次和中层管理人员，不仅增大了管理成本，也使券商的中间管理层膨胀，损害了组织的运作效率。

从券商管理体制角度来看，事业部之下的区域管理总部体制是一种混合的内部组织结构体制，一方面，证券公司的组织结构采取事业部制的管理体制，以不同的业务为划分标准，采取“纵向”管理；另一方面，设立区域性管理总部采取“横向”管理。在实际运作中，这种混合的体制存在着一些问题。此外，券商在转型时多生硬地将营业部的市场营销体系与运营保障体系分开，使前后台工作反复交叉，造成了大量的问题。

1.3以短期目标为主的考评方式

由于经纪业务收入是券商的主要收入来源，所以对营业部的考核多数是以利润指标来衡量，对短期利润的过分强调使营业部很难着眼于长远来谈发展。营销是一个漫长而坚苦的过程，一个营销体系的建设不可能是一朝一夕就能成功的。而券商在进行经纪人营销模式建设时显然缺乏严谨的定位和论证，回报的长期性和考核的短期性产生了不可调和的矛盾。

1.4“经纪人制度”缺乏可操作性

经纪人制度大多是由一批券商的总部各部门人员组成项目小组负责制度的建立，其最大的弊端在于在设计阶段时容易成为设计者的项目，没有考虑到作为最终执行者的营业部的实际情况，使项目脱离实际。而目前，现实就是在营业部极度缺乏营销管理人员和管理经验的情况下，参照国内保险经纪人制度和国外证券经纪人制度建立起来的经纪人制度根本就无法执行。

2解决问题的相应策略

2.1战略性营销规划

（1）市场调研。首先，券商必须进行市场调研，系统地、有目的地收集与其经营活动有关的各类资料，并用科学的方法加以分析研究，以助于真正地了解市场。目前，券商最迫切需要进行以下三个方面的市场调研。客户调研：客户的交易习惯、服务需求、经济状况、交易动机及其他客户基础资料。服务流程调研：调查各业务流程中的服务质量，以改进营销过程中的各种服务。市场需求调研：从客户的角度出发，了解客户真正的需求。公务员之家

（2）进行市场细分，选择目标市场。事实上，券商一直都在进行自身市场准确定位的努力，希望通过市场和客户的细分来形成自身的经营特色。无论怎么的市场定位，都必须进行市场和客户的细分，必须明确公司的利润将从什么样的客户身上来以及怎样来。从国外券商的经纪业务发展模式来看，券商根据利润来源而进行的市场定位可走如下几条路：①扩大基础量。以较低的收费水平赚取利润，只向客户提供最基本的服务。这个基础量包括客户量、资金量和交易量；②高度专业化。选定优质客户群体，按照客户的不同需求提供不同的专业服务，收取不同的服务费用，赚取比较高的利润。这些需求包括不同层次的专业咨询、专业投资理财顾问等；③只提供交易通道。除交易通道外不提供其他任何附加值服务，以极低的价格吸引众多中小客户，赚取超低水平的利润。网上经纪公司即属于这种类型。

2.2调整组织结构

券商的组织架构创新应包括转变盈利方式、优化盈利结构、开拓新的盈利来源、控制成本和提高管理水平等诸手段。在经纪人制度建设方面，设立独立于原有营业部网络之外的营销体系是最佳解决方案。

全国性的券商应考虑按一定的地理位置将国内市场划分为数个大区，建立大区一级的销售经理制度,由大区经理负责在区域内以每个营业部配备一个销售小组为标准，与原营业部合作，进行产品销售、创新业务推进、区域性投资银行和财务顾问等业务,以实现营业部的营销、服务和综合业务拓展的两个平台功能；建立畅通的研究所、经纪业务总部、营业部、客户之间的服务流程,以及多通道的咨询产品发送流程。

2.3平衡计分卡

绩效评估对于新制度的执行有着不可估量的影响，在券商的转型实践中，正是由于以短期利润为考核目标而阻碍了其实施，多数券商的绩效考核还处在“量化考核与目标考核阶段”，而平衡计分卡的核心思想就是通过财务、客户、内部经营过程、学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现绩效考核——绩效改进以及战略实施——战略修正的目标。平衡计分卡中每一项指标都是一系列因果关系中的一环，通过它们把相关部门的目标同组织的战略联系在一起；而“驱动关系”一方面是指计分卡的各方面指标必须代表业绩结果与业绩驱动因素双重涵义，另一方面计分卡本身必须是包含业绩结果与业绩驱动因素双重指标的绩效考核系统。之所以称此方法为“平衡”计分卡，是因为这种方法通过财务与非财务考核手段之间的相互补充“平衡”，不仅使绩效考核的地位上升到组织的战略层面，使之成为组织战略的实施工具，同时也是在定量评价与定性评价之间、客观评价与主观评价之间、指标的前馈指导与后馈控制之间、组织的短期增长与长期发展之间、组织的各个利益相关者的期望之间寻求“平衡”的基础上完成的绩效考核与战略实施过程。

2.4经纪人制度的实施

随着市场的发展，经纪人必将成为券商销售网络中的绝对主角，谁掌握了销售渠道谁就拥有了未来。无论市场怎样发展，客户始终是券商生存发展的根基，经纪人才是客户来源的保证，经纪人在券商中的地位必须得到肯定，经纪人队伍的建设必须成为券商工作中的重点。在经纪人制度中，经纪人是金字塔的塔基，只有塔基稳定了，金字塔才能往上搭建。

由营业部直接经营客户的年代很快就会过去，作为现有利润中心的证券营业部，转型是不可避免的，特别是随着我国证券市场与国际市场的结轨，制度的创新是必然的，因此，各券商应强化“变革”、“危机”意识，形成“客户导向”、“流程导向”、“团队合作”，以先进可行的策略完成其制度的创新，提高整个证券业经纪业务的竞争力，这样才能更好地促进证券市场的发展。

参考文献

1吴晓求.海外证券市场[M].北京：中国人民大学出版社，2000

2[美]弗兰克.J,法博齐.资本市场[M].北京：经济科学出版社，1999

制度规则范文篇9

关键词：德性制度化规则泛道德主义

德性是人类内在生活世界秩序的表征，而制度化规则则是人类外在生活世界秩序的筹划。秩序性是人类永恒的追求，不管是内在生活世界还是外在生活世界，基本的秩序性都是不可或缺的。这两种秩序性分别存在于两个不同的世界中，但它们并非绝然隔离，而是以各种复杂的关联方式构成一个通过人的社会化过程来显现的相对统一的张力构架。内在秩序和外在秩序不仅有着不同的规定性，而且它们的获得方式也存在着很大差异。要真正深刻地理解这个张力构架，就必须对不同秩序的获得方式和不同方式之间的关系作出恰当的理解。

一

德性是内在秩序的根源。它使人类超越自然属性的羁绊和生理本能的绝对驱使，成为一种能够自我节制的社会存在。德性使人类具有了道德意义上的自我创设能力，它以其根源于超越性的观念力，永远深情地眷注着人性的提升、人情的陶冶和美好习俗的护养，承担起为人类构筑精神家园，为人之为人确立形上基础的历史使命。德性建构了人的品格，纯化了人的心灵，为人的尊严奠定了基础，每个真诚的灵魂无不深情地眷恋着它。德性作为人的一种稳定的精神品格，积淀在人的自我意识之中，指导人们的价值选择，通过人们的道德实践，在人的行为模式中呈现为个体存在的现实形态。它唤醒人仁人惜物的“善端”，使人定廉耻之心，行“忠恕”之道，最终向自由自觉的境界升华。

自由是人类意志的本性，也是德性发生的前提。但自由不是任性，而应该理解成人的理性的自觉，意志的自律。道德虽然具有某种“律令”的表现形态，但本质上却不是一种外在的强制，而是人自身生发出的一种内在需求。德性不应该被外在地强加于人，而是应该通过个人的人格自觉来实现。道德最根本的规定性正在于人的行为出于自由自觉的内在需求，而非受制于物欲，沉湎于声名。德性既不是冰冷理性的算计，也不同于刺激反射型的技术层面上的因果机制，而是与人的意志和情感体验密切关联的。德性所崇尚的是人的善良的意志倾向，合宜的行为模式和仁人惜物的情感。德性自身虽然与人的理智能力有关，但更主要地取决于主体自身的心灵感受方式和情感归向。德性在人的行为方式上的具体表现即是人的心灵品质的整体表达。德性的外化就是现实社会生活中道德行为的发生，道德行为本身就是在社会环境中彰显生活的本己意义，是对行为的整体价值和意义的创生。德性通过对“责任”和“义务”的自觉来展现自身，因为“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了义务这样一种意识”。（黑格尔，1979：157）自由使人拥有了担负责任和义务的逻辑空间，而德性的用心正在于唤醒人对责任和义务的自觉。

制度化规则是对社会秩序性的“衰落倾向”的一种必然反应，是人类社会生活的整体性、有序性的形式化表征。它通过对独立主体行为方式的刚性规制来刻划个体自由的社会意义和个体与整体的历时关系。人是一种社会化存在，人必然要和自身之外的对象发生作用。这些作用存在各种不同的类型，有些不仅对个体本身是积极的，而且对个体所属的整体也是积极的，但并非所有类型的作用都是如此。所以，需要对社会过程中某些类型的人与人、人与物的作用方式加以限制，限制就需要某种确定的标准，标准的现实体现即是规则。制度化规则的本质在于人们的“共同契约”，所以它最突出的表现形式就是以公共意志为诉求的强制。这种强制对于每个单独的社会主体而言，只涉及外在的行为，不直接涉及精神过程；只涉及主体行为的表达形式，而不直接涉及行为的动机。大多数制度化规则都不是超时空的，而是在特定时空条件下才表现为强制。对待违规行为的结果的反应是一种直接涉及利害的反应，而不是仅仅限于一种贬抑性的价值评价。所以说，制度化规则作为一类重要的社会结构，它与自然人性中所涵纳的“趋利避害性”息息相关，而这种趋利避害性总是通过人的理性能力来表达。理性算计并不总是一件坏事情，它是人们适应这个世界时所必需的基本能力。这种能力正好是制度化规则能够发挥其社会行为整合性能的一个重要基础，也是制度化规则系统在运行过程中的可操作性、因果的直接相关性和技术度量的确定性的重要基础。

从形式上来看，制度化规则是对人的自由的一种限制，但实质上是对自由的一种烘托和保障。自由的实现需要限制，限制的道德指归正是自由。即是说，自由并不具有自然、先验的特征，而是通过人类的制度铨选突显自身；主体关系的秩序性和可预见性也只有在制度化规则结构中才能够确定。制度化规则赋予每个主体以特定的社会角色，并给予其社会行为以相应的预期参量，从而使人与人、人与物之间关系中的不确定性降解到规则系统“定义”的最低限度。也就是说，制度化规则系统的程序化运作使社会历史过程相对理性化。它既使社会存在成为确定的、可预见的，也使人的自由成为实在的、可理解的。这种确定性既意味着它的结构模式的相对静态性、稳定性，同时也表达了它外在的刚性规制方式。在类的意义上说，没有绝对的自由，因为个体的自由与整体的自由并不是完全相容的；即使是仅就个体或整体自身而言，自由也不会是绝对一贯的。这里不仅涉及个体相互之间的冲突，而且涉及同一个体在不同时空点上的冲突。制度化规则会为人们的自由创造一个具有相对相容性的现实空间，使根本的自由得以保证。制度化规则是人类行为的一种发生模式，它为行为的正当性提供了最基本的评判标准。

从社会效用角度看，制度化规则对人的内在价值取向的塑造是通过对人的外在行为方式的引导和规制而实现的。人的行为方式因其必然的、普遍的“外部性”而不能立足于自我决定，必须是在制度化规则裁切其负外部性的前提之下展开。这正是制度化规则那种看似不合理的“片面性”、“静态性”、一律性、强制性等规定的内在价值根源。

二

德性与制度化规则是两类不同的社会秩序的整合方式。它们之间既具有深刻的相互作用关系，又具有完全不同的存在方式。制度化规则系统的构建总需要一定的价值铺垫，而这种价值通常是来自于一个社会所公认的道德价值信念，这些价值信念不仅是制度化规则系统合理性的根据，而且是其规范社会行为的基本价值标准。也就是说，制度化规则的现实有效性离不开德性的内在担保，完全脱离人的道德认同的制度化规则无异于“机心”对人心的宰制，无异于“物性”对人性的役使。正因为这一点，可以说制度化规则系统就成为社会道德结构的直接现实的表现形态。另一方面，制度化规则系统在发挥作用的过程中，也具有提升主体境界的积极作用。它为经济主体建构了一个规范化的行为模式，比如不是采取抢劫而是采取合规范的竞争性交易方式在社会个体之间分配权益。由此，它就为人们的行为塑造了一个与道德价值企向相接近的倾向性，同时也为人们精神境界的提升提供了一个现实基础。

一定的道德观念和道德行为，总是与某种特定的社会群体及其相应的制度化规则结构相关联。德性作为一种观念形态的东西，必须以这种确定的制度化结构为现实背景。离开特定的制度化规则系统抽象地强调个体的德性境界，不仅会使这种强调失去应有的现实基础，而且会使道德本身扭曲变形。离开制度化结构的正义性谈论个人道德的完善，对个人提出各种严格的道德要求，不仅是无济于事的，而且是不合理的、有害的。

相对于制度化规则这一外在的形式，德性则更多地体现了道德的内在维度。制度化规则主要表现为对社会个体的外在制约，而德性的外化却要通过具体化为个体自身的道德意识来实现。当主体的行为出于德性时，并不表现为对外在社会要求的被动遵从，而是呈现为自身的一种存在方式。德性表征了人对完美存在的确证和追求，制度化规则所体现的则是人们社会生活的现实需要。制度化规则是基于公共权威的强制，而德性则是基于对“义务”认同的主体性自觉。在制度化规则结构中，义务与权利是一组对等的范畴，这种对等性是制度化规则结构公正性的初始条件之一；对德性而言，它所真正关注的并不是这种对等性，而是倾向于对责任和义务的强调。一般地，对一个对象的强调并不必然导致对与之对应的另一个对象的否定，所以，德性对责任和义务的强调，并不意味着权利与义务的不相容或绝然割裂，而是为了通过道德主体的积极反应抑制人们积淀于自然属性中的那种重视权利而忽视义务的心理趋势。

以上分析表明，德性与制度化规则虽然存在着紧密的联系，但它们的内在规定性和运行方式确实有着很大差异。改革开放前，人们不但无视二者之间的重大差别，而且刻意追求它们在方法论层面的严格“同构”，执意以制度化方式推行德性理想，竭力使道德制度化，比如说道德的意识形态化、政治化、行政法规化等，其结果是导致道德的非道德化。这里的思想根源就在于泛道德主义或道德中心主义。这种主张不是把人看作制度化规则系统规定下的感性存在，而是把人看作以某种特定的价值符号来表征的“道德人”，对人的自然属性的道德价值没有给予应有的肯定，甚至竭力否定人的感性本质的积极意义，坚持只有超越了人的自然属性才能够把握人的“真正本质”。这显然不是一种对人的存在全面而深刻的理解。“趋利避害性”是人的自然属性的基本构成，欲望和需要的满足是人的基本利益，追求自身利益的最大化根源于人的本性，只有在制度化规则层面肯定这一点的合理性，理想德性才会真正成为可理解的、对人生不可或缺的价值祈求。凡事诉诸人的德性，一事当前，必先追究甚或只追究是否道德，把道德视为社会生活最重要的，乃至唯一的调节方式，企图以道德解决所有的社会问题，这一思路决定了泛道德主义必然漠视社会制度化规则整合社会生活秩序的基本地位，习惯于把造成社会生活失范的原因归结为社会主体的品德修养，而不是去追究制度化规则本身的正当性和技术合理性。与制度化规则相比，德性不具有操作意义上的确定性，人的理性自觉和意志自律同样不具有普遍有效性。换句话说，德性的非实体化形态，决定了道德化裁量标准在操作意义上的模糊性和校准的多元性。所以，道德制度化必然造成诸多难以令人接受的后果。第一，使制度化规则系统的内在动力外在化，也就是以宏观的政治力量代替源于人的“趋利避害性”的微观推动力，从而使社会经济、科学技术及各个方面的发展迟缓。改革开放前的社会状况已经充分说明这一点。第二，“如果法律规则与道德要求之间的界限是不明确的或极为模糊不清的，那么法律的确定性与可预见性就必定会受到侵损。”（E.博登海默，1987：366）热衷于精神领域的道德强制，就必然忽视制度化规则系统的设置、创新及其运行过程中的技术性问题的解决，甚至认为专注于制度化规则的技术性问题是舍本逐末。这种思维定势必然导致社会制度化规则系统的演进远远落后于时代的要求，使社会生活的公平理想更难以实现，反过来促使人们更多地诉求德性，不断提高道德的制度化水平，最终使德性本身遭受难以弥合的伤害。第三，道德制度化不仅造成现实社会生活的僵化、封闭与落后，而且给我们在对诸如社会道德状况的评价、德性本身的意义、道德的社会效用及其发挥效用的方式等问题的理解上造成混乱。第四，道德强制使社会生活中假慈伪善流行。道德强制使大多数人的注意力更多地集中在社会主体的精神品格上，而不是制度化规则的合理性上，这实际上为机会主义行为和欺诈行为提供了方便。这不仅对伦理崇高是一种伤害，而且有损于整个社会的公序良俗。第五，在这种情况下，人的心灵不是受到德性的滋润，而是受到德性的压抑，人的自然属性不是受到德性的引导与携领，而是受到绝对的蔑视与禁锢，最终造成人自身在人性的根底处永远不可弥合的分裂，使人深陷于无法解脱的精神痛苦之中。

理想德性的确立及其外化，必须立足于制度化规则的基本规定性，否则，人们就会希求道德担当起整合社会秩序的全部责任，造成各种不良的后果。中国的“德治”传统，就是在道德中心主义的支配下，以“德治”代替法治，以对自上而下的道德示范的强调代替制度化规则的程序化运作，严重忽视对制度化结构本身的理性建构。传统儒学中蕴含着中华民族道德智慧的结晶，闪烁着人道精神的光彩。然而儒学的官学地位及其制度化的推行方式不仅遮蔽了它的人道主义，而且还强化了残酷的专制政治。儒家化的中国政治哲学高扬“调和”，相信道德的“奇理斯玛”功能，只要官家成圣为善，百姓自当景从不二。政治问题从而道德化，政治秩序仅只由道德意图之基础上自然生成。（林毓生，1988：125）人们常常不是依据制度化规则严格界定当事人的行为，而是依据道德标准或是出于道德义愤评判当事人本身。这种道德中心主义在中就曾达到登峰造极的程度。可以说，这是中国具有现代性的制度化规则系统迟迟未能建立起来的最重要的原因之一。

三

对于人的价值迷失、社会失范、个体越轨行为的泛滥，不能说道德没有责任。但长期以来，学界确实存在苛求道德的倾向：出于对社会失范的忧虑，极端地强调德性的重要性，于是演生了各种各样的追求道德社会效用的偏激主张。“因为过分地强调道德的重要性，而把它变得如同法律一样威严，不可侵犯，其结果是取消了道德，磨灭了人们的道德意识，把所谓德性变得徒有虚名。”（梁治平，1991：254）强调道德的结果是道德意识的磨灭，善良的初衷却带来人心的禁锢或放逐。这种理论企向产生的根源就在于漠视制度化规则与德性在作用方式上的原则差别。要使德性在引导人生，挺立人格、陶冶情操的深层次中更加光彩夺目；要使道德成为活的而不是死的，肯定的而不是否定的，正面的而不是负面的；要使德性能以形上超越的姿态滋润人的心田，养育人的良知，守护人的精神家园，我们就必须使道德从沉重的负荷下解脱出来，就必须以不同的方法论态度对待德性与制度化规则，依照其内在规定恰如其分地各司其职，而不是使它们“越俎代庖”式地相互“僭越”。公务员之家

随着社会的发展，人与人之间的关系变得愈益复杂，如果一如既往地仅仅满足于单纯的道德调节，就难以准确厘定复杂的人际利害关系。制度化规则不仅能够提供界定复杂的社会利益关系所需的技术细则，而且能促动大多数利益主体协调一致地创造利益，推动物质文明的发展。市场经济体制的建立就是符合这一总体思路的。

在市场经济体制下，经济主体在等价交换过程中追求自身利益的最大化，完全符合制度化规则肯定追求功利价值的现实合理性这一基本要求。但是，由于制度化规则的利益驱动机制所内含的功利价值观念的外趋指向，及其源于公共权威的巨大强制力量，使经济主体的趋利动机不断强化，以致可能把交换原则外推到非市场领域，使原本丰富、完整的人性日益被功能化、市场化所销蚀、肢解，导致“物性”对人性的宰制。这类问题的解决当然不能依靠制度化规则的强制性裁切。德性在调节个体与个体、个体与社会之间利益冲突时，是通过对人格的塑造，通过把社会目标和制度化规则转化为个体的道德情感和信念，经由个体的道德实践，达到整合社会秩序的目的。所以，在实际运行中，只有坚持把制度化规则与德性区分开来，坚持德性的非功利原则，保持其突出的义务性特征，才能使德性充分发挥消解功利价值观外趋倾向的功能，才能为人性的提升、良知的培养创造更大的可能空间。如果一定要坚持采用制度化方式推行心性学说，实质上就意味着以利害观念支配德性，把德性对人的感化变成以功利主义为主导倾向的他律性规制，从而使德性在根底处丧失自身原本具有的超越的品性。“德性是一种获得性人类品质，这种德性的拥有和践行，使我们能够获得实践的内在利益，缺乏这种德性，就无从获得这些利益。”（A.麦金太尔，1995：241）德性本身并不绝对排斥人追求或维护自己的正当权利，但它的旨趣在于养护人的精神品格，在于一种被赋予更多企盼的崇高境界的自律性提升，而不在于某种“权利”的界定与确认，不在于引导人们关注自身的利益，反倒更倾向于对个体自身利益意识的某种消解。社会主体关注自身利益和追求自身利益最大化，虽然是合乎制度化规则的，但在德性层面上看，却未必值得特别推崇。

如果说在旧中国，强使制度化规则与德性浑然无分是为了维护封建专制，达到社会控制之目的，那么，今天仍然固执于这一运思方向不肯放松就是不可原谅的过错了。德性的本质在于理性的自觉，与强制的推行方式格格不入。道德的制度化既是学理的谬误，也是“急功近利”的德性治化心态的反映。虽然用心无邪，但结果却极其有害。我们要走出道德的困境，就必须坚持德性与制度化规则在方法论层面分立的观点。由于现代制度化结构系统具有清晰的可操作机制，故从操作方式上将它和道德系统区分开来是可能的、必要的。解消道德系统和制度化系统之间的严格同构，增强道德的理想性，会使道德变得更加宽容，更加有魅力。德性应该成为关照人生的一盏明灯，它并不企求人惧怕它。要摆脱靠恨一些人去爱另一些人的生活方式，仅凭制度化规则的规范是不够的，这不仅需要情感的升华，而且更需要道德智慧的创造。要创设现代的道德意识，就必须坚持道德诉诸自觉的原则，这个原则既给了道德自我创生的机会，也给予它维系人心的能力。高尚的道德情操是人的德性的自然流露，与功利化的顾忌绝然无涉。

我认为，在当前贯彻“以德治国”方针的大背景下，探讨德性与制度化规则在方法论层面上的区别是很重要的，这可以避免我们对“以德治国”战略思想的误解，从而达到正确地贯彻这一战略思想的目的。

参考文献：

①.黑格尔，1979年，《精神现象学》（下卷），商务印书馆。

②.E.博登海默，1987年，《法理学──法哲学及其方法》，华夏出版社。

③.林毓生，1988年，《中国传统的创造性转换》，三联书店。

制度规则范文篇10

在中国保险理赔制度变迁过程中，路径依赖现象客观存在并产生了较大影响力。中国保险理赔制度变迁十年的历程，对我们具有以下启示：

第一，未能形成有效的收益递增机制是导致中国保险理赔非绩效制度变迁路径依赖的重要因素。具体表现为：（1）我国保险公估公司的初始成本投资少，其硬件投资和对保险公估的人力资源投资部极少，因而保险公估业务质量难以达到社会公众的预期值，导致无论其内部经济还是外部经济均未达到预期的收益递增的目标函数；（2）未能有效地掌握保险公估制度安排所应提供的获利机会，这是由我国现有的保险公估行业对国际通行的保险公估惯例的学习效应较差所致。截止2001年上半年，我国尚未批准一家规范的保险公估公司，保险公估人员不足100人；保险公估业务不规范，其业务大都来自保险公司，在保险公估实践中容易偏袒保险公司一方。而保险理赔制度变迁的速度是保险公估惯例学习速度的函数，学习速度又取决于保险公估人（公估行）的预期回报率。由于信息分割，市场不完全现象严重，导致其学习的预期回报率较低。（3）协调效应差。所谓协调效应是指适应新的制度而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性的组织产生与对新制度的进一步投资而获得的效应。现实中，我国保险公估公司与政府、保险公司、投保人之间很难相互协调，表现为保险公估企业政企不分、多头管理，保险公估企业的市场主体地位得不到社会公众（包括保险公司、投保人和保险监管部门）的有效承认，因而近十年来一直处于“地下状态”。保险公估公司既得不到保险监管部门的积极支持，又由于利益分配的矛盾，在保险市场中受到保险公司的极大牵制；同时，还由于在保险公估的实际操作中偏袒保险公司，因而失去投保人的信任。（4）缺乏有效的适应性预期。现行的保险公估制度受到我国传统的“低文本文化”和保险业系统的利益分配格局的影响，增加了这项制度持久下去的不确定性。上述四种状况使得我国保险理赔制度在变迁过程中，保险公估制度安排潜在的收益递增机制未能有效地显现出来，因而在与非中介理赔制度安排（保险人自行理赔方式）的动态博弈中没有显示出其应有的制度优势，进而不能形成有效的保险理赔制度变迁路径的自我强化机制。

第二，交易费用的大量存在是引致中国保险理赔非绩效制度变迁路径依赖的另一个重要因素。威廉姆森把交易费用要素细分为机会主义、人的有限理性、资产专有性和不确定性等四种。在我国保险理赔制度安排由保险人自行理赔向保险公估转变的过程中，交易费用的四个要素均广泛地存在着。保险公估人、保险人受到理性的限制，在保险理赔业务中机会主义倾向严重；加之由保险公估公司自身的信誉和业务质量的不确定性所带来的经济效益和社会效益的不确定性，导致保险公司理赔资源的资产专用性很强，机会成本和利益冲突很大，其协调成本很高。因而其理赔分工的理论效率受到高协调成本的严重制约，保险公估制度安排在中国现实的制度环境下难以得到广泛的推行。中国保险理赔制度变迁出现了闭锁状态，非绩效的保险人自行理赔制仍占据着主导地位，并且这种无绩效的制度变迁路径在相当长一段时间内将持续下去，除非存在某种机制能有效地克服社会成员对传统理赔方式的路径依赖。

第三，中国保险理赔非绩效制度变迁路径依赖形成的深层次原因是利益因素。自1980年中国保险业恢复以来，中国保险理赔的初始阶段便选择了现在看来是无效的保险人自行理赔制，尽管存在着非独立性和不公正、不公平等重大缺陷，损害了投保人的利益，抑制了潜在投保人的保险需求，但由于在传统的保险人自行理赔制中已经形成了既得利益的压力集团（保险公司），他们力求巩固现有保险理赔制，阻碍选择新的路径，即便是新的保险公估制度较之现有的保险人自行理赔制更有效率。换言之，初始的制度选择强化了现存保险理赔制度的刺激和惯性，使非绩效的中国保险理赔制度变迁陷入了锁定状态。

路径依赖分析框架尽管对中国保险理赔非绩效制度变迁的历程具有较强的解释力，但这种研究范式忽视了自然系统与社会系统的差异；过分强调“正反馈机制”在制度变迁中的作用，从而无法正确处理社会系统中的各种利益冲突对制度变迁主导性的影响，也无法真正把握制度变迁的源动力；其应用范围仅限于熊彼特式的诱致性制度变迁模式。而我国由于信息不对称、市场不完全，极大地制约了民间创新主体的诱致性制度变迁及其经济绩效，因而路径依赖分析框架对中国保险理赔制度变迁的路径解释适应范围有限，尤其难以回答中国保险理赔制度变迁如何退出无效的路径依赖从而步入有效的路径依赖的问题。而这正是当前中国保险理赔制度变迁亟待解决的突出矛盾。

（二）上述路径依赖分析框架在本质上仍是一个短期分析框架，不能在若干路径依赖的制度变迁的基础上，长期、动态地把握制度变迁的历史规律，尤其忽视了发展中国家制度变迁过程中存在的严重利益分配和利益冲突问题；对退出闭锁的处理也显得无能为力，对于政府在制度变迁中的作用也未加考虑。因而需要引入新的研究范式，以便对制度变迁尤其对处于转型时期的发展中国家的制度变迁演进过程和演进方向，进行合乎规律的历史考察。

演进经济学正在受到经济学家们的青睐，并将成为主流经济学的发展方向。在众多社会演进理论中，斯密—杨格—杨小铠—哈耶克的社会市场演进理论重新引起了经济学家们的注意，尤其是哈耶克以社会秩序二元观为基础的社会演进理论近年来受到了广泛的关注。其研究范式对于考察中国本土的有关制度变迁的演进过程及趋势具有重大的启迪意义。

哈耶克的社会秩序二元观（自发秩序和人造秩序）是建立在规则（亦即人们自愿遵守的共同知识的集合）基础之上的。规则又分为内部规则和外部规则。前者指由分散的个体为追求自身利益最大化，在社会交往中自发形成的彼此认同的规则；它内生于人们的行为过程中，帮助社会成员正确预期他人可能的行动，从而大大减少人们交往的不确定性。后者则是指由特定的组织（如政府）基于自身效用最大化，强制他人服从的规则，并外在于人们的行为过程中。给定不同的环境条件，个人与内部规则之间、个人与特定组织之间、内部规则与外部规则之间，时而在利益冲突和竞争机制作用下相互制约，时而又在利益协调和合作中相互促进；而作为整体的社会秩序就是在这两者之间的冲突与协调中，通过互动使得市场自发秩序和政府人造秩序相互交织、共同作用进而得以逐步演进的。

哈耶克的内部规则类似于非正式规则，外部规则类似于正式规则，因此哈耶克的社会演进过程其实就是非正式规则之间、正式规则之间以及非正式规则与正式规则之间，基于个人、特定组织以及他们之间的利益冲突，在动态中通过各种制度（规则）的市场竞争，不断地从非合作博弈向合作博弈转化，在互动中达到非正式规则与正式规则、人造秩序与自发秩序的协调。最终型构出以类合作为基础的自发扩展秩序以及其制度演进的市场化过程。当然，其制度演进的市场化过程不可能排除政府的干预，尤其是在发展中国家，更离不开政府的作用。政府可以修正由于人们的无知可能导致的错误选择以及个人对传统依赖导致的内部规则的“锁定效应”。哈耶克对此也作了明确的说明：“在大多数场合，为了确使那些规则得到遵守，我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点像工厂维修队的功能，因为它的目的并不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品，而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”在哈耶克看来，政府的作用不是直接介入，而是提供制度基础服务。中国体制改革的发展史表明，制度变迁过程实质上是一部以市场当事人社会博弈的内部规则的自发演化为主导，政府出于自身利益最大化刻意型构的外部规则渐次退出的制度市场演进格局的历史。

上述制度演进思想和结论，对于研究中国保险理赔制度变迁的演进过程和演进趋势具有重要的启示意义：

一是从整体上讲，中国有效保险理赔制度变迁的演进过程为：社会成员（投保人、保险人、保险公估人）出于利益冲突通过制度的市场竞争以形成有效的内部规则，社会成员和政府组织（各级政府、保监会）之间通过平等的交易进行互惠性制度变迁使自发的内部规则和外部规则（保险公估制度）激励相容，使得有效的保险理赔制度在上述内部规则和外部规则之间的动态市场博弈中得以逐步建立起来。其演进趋势将是以社会成员内部规则的自发深化为主导，政府外部规则渐次退出的制度市场演进格局。这是因为：（1）政府存在着认识上的误区，即认为自身的利益等价于社会福利，因而选择对自身有利的外部规则（保险公估制度）必然也有利于社会福利改进。但政府社会知识的局限性，往往造成政府的选择常常并不符合中国当前的现实环境，导致社会成员的不满；（2）社会成员和政府组织之间的对立反而可能阻碍有效内部规则的自发演化，并损害社会福利；（3）政府外部规则和内部规则之间的磨擦，加大了有效保险理赔制度演进的社会成本；（4）政府与社会成员只有通过平等的市场竞争在内外规则的动态博弈中自发型构出有效的共同规则，才能既满足自身利益最大化的愿望，又最大限度地增进社会福利。

二是在当前我国保险理赔制度变迁的初始阶段，为克服现阶段社会成员对传统非绩效的保险人自行理赔制度安排形成的路径依赖，政府的作用不容忽视。具体表现在：（1）在全社会范围内加强对独立、公平、公正的保险公估人制度安排的意识形态的教育投资。因为成功的意识形态是人力资本，它在人的有限理性条件下，能有效地克服机会主义倾向，减少环境以及人的不确定性，同时也能有效地避免“搭便车”问题；（2）为保证保险公估制度在与保险人自行理赔制度的竞争中最终取得竞争优势，应提供有效的制度环境基础，如给保险公估人以明确独立的市场主体地位、解决现有保险公估企业中政企不分和产权模糊问题、建立有效的保险公估人市场准入以及退出机制、加强对保险公估企业的监管和行业自律；（3）积极启动学习机制，推进内部规则处于锁定状态的中西部地区及企业与已形成有效内部规则的东部沿海地区及企业的社会交流，消除内部规则的区际差异，使保险公估制度的外部规则与内部规则在更广的地区和较高的水平上达到兼容，在内部规则（非正式规则）基础上形成内部规则与外部规则之间、非正式规则与正式规则之间互动的强化机制和新的收益递增机制，推动我国有效的保险公估制度变迁的整体演进。

三是政府在中国保险理赔制度变迁中的历史定位，首先是短期性的，随着其基础性制度条件的建立和完善应逐步退出；其次是辅助性的，政府不能充当运动员的角色，而只能定位于裁判员的角色，这是由中国保险理赔制度变迁的市场化本质所决定的。

从上述分析看来，中国保险理赔制度变迁无论是演进过程还是演进趋势，都将遵循市场化的演进规律。

「参考文献」

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