制度发展范文10篇

制度发展范文篇1

党员践行孝道文化对于加强党的先进性建设，引领、示范和带动全社会道德风尚，构建和谐社会有着重要作用。经研究，把践行孝道文化情况纳入党员发展工作，现就有关事项通知如下。

一、指导思想

将践行孝道文化情况引入党员发展工作，就是要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕党的十七大精神和《党章》规定，进一步深化“发扬社会主义新风尚，带头实践社会主义荣辱观，提倡共产主义道德”的要求，在发展党员工作中切实把好践行孝道情况关口，永葆党员队伍先进性，为巩固党的执政基础，构建和谐社会提供组织保证。

二、主要内容

将践行孝道文化情况纳入党员发展工作，就是看入党申请人是否做到“八个带头”。即是否带头孝敬父母，认真履行赡养义务；是否带头关心配偶，模范构建和谐家庭；是否带头爱护子女，悉心教育培育成才；是否带头和睦邻里，妥善处理各方关系；是否带头敬业奉献，急难面前勇挑重担；是否带头移风易俗，弘扬社会文明风尚；是否带头诚实守信，模范遵守党纪法规；是否带头忠党爱国，具有坚定理想信仰。

三、实施办法

将践行孝道文化情况贯穿党员发展工作始终，把好申请入党人的审查、培训、材料和公示四个关口。

1、围绕践行孝道情况，把好审查关。一是确定入党积极分子时审查。支委会对递交申请书的入党申请人进行研究审查时，要充分考虑其践行孝道情况，决定是否列为入党积极分子。二是确定发展对象时审查。党支部在征求党内外群众意见时，发放《入党积极分子践行孝道情况调查表》，决定是否列为发展对象。三是发展对象政审时审查。党支部在调查其直系亲属和主要社会关系政治情况的同时，向直系亲属和主要社会关系了解发展对象践行孝道情况。四是党委接收预备党员、预备党员转正时审查。基层党委研究审批预备党员、预备党员转正过程中，必须综合支部评审、组织员考察、群众座谈记录等方面意见，把拟审批对象践行孝道情况作为一项硬指标进行考虑。

2、突出践行孝道内容，把好培训关。基层党委对入党积极分子和发展对象进行培训时，除《中国共产党章程》、《关于党内政治生活的若干准则》、邓小平理论等党的文件、法规、政策外，要把关于孝道文化方面知识作为必学内容，对《公民道德建设实施纲要》、《富平县孝道文化手册》、富平县十佳孝星先进事迹等进行重点学习,要求做到践孝知识与党的知识同学习、同考核，切实增强申请入党人的践孝意识。未参加培训或考核达不到要求的，不得列为重点发展对象。

3、着眼践行孝道记载，把好材料关。一是党支部在审查入党积极分子自传时，内容必须反映其在孝敬父母、善待配偶、和睦邻里等践行孝道情况。二是党支部对入党积极分子和预备党员考察记录中，必须记录其践行孝道情况。三是入党申请人撰写思想工作汇报时，必须向党组织说明自己一个时期以来践行孝道情况。四是党组织召开群众座谈会原始记录中，必须注明党外群众对入党申请人践行孝道情况的意见。五是党组织对发展对象进行政治审查后形成综合性政审材料时，也要将其践行孝道文化情况一并进行综合评定，归入本人档案。

4、立足践行孝道民意，把好公示关。党支部在将入党积极分子确定为发展对象进行公示，在张贴拟发展对象的公告和基本情况公示表的同时，一并将其践行孝道情况进行公示，接受党内外群众监督。基层党委在审批发展对象为预备党员前,在各村（单位）醒目位置和党（总）支部张榜公布,设立践行孝道情况意见箱,征求群众意见。公示过程中，群众没有反映问题的，如期发展；收到群众反映入党申请人践行孝道方面问题时，要谨慎对待，派专人了解真实情况。如确实有问题的，应暂缓发展或取消其入党资格。同时，做好入党申请人的思想教育工作，召开党员大会时说明其情况，宣布组织决定。

制度发展范文篇2

俄罗斯和中国的制度变迁过程无疑已经成了制度变迁理论中的经典案例。无论从变迁的方式路径，还是从制度安排、改革绩效上，两国都有很强烈的反差。这种反差源于制度建设的不同思路。具体体现在：

第一，在制度变迁的方式及路径选择上，中国并没有像俄罗斯一样采取“一刀切”的方式，而采取了“强制性”与“诱致性”相结合的变迁方式。强制性体现在，改革首先是在中国共产党有意识的领导下进行的，政府是推动改革的主体；诱致性体现在，在变迁的过程中也存在着人民自发的、自下而上的方式，家庭联产承包责任制的推行过程就是典型的例子。从变迁的速度上看，中国往往被看成是“渐进式”的典型。我们认为，这种看法并不全面。应该说，从总体上看，中国改革的20几年基本上是本着层层推进、先易后难、各个击破的方式进行的，可以认为是渐进的。但在局部某些领域，并不排除激进式的变迁，正是这种因地制宜的方法，使得制度变迁的效果与速度之间的矛盾能够得到很好地解决。

第二，中国的制度变迁是在坚持社会主义原则的前提下进行的，避免了由于意识形态的强烈震荡而导致人们对改革的恐慌，使我们有一个一贯的、统一的、科学的和稳定的指导思想，从而使改革能够在一个相对平衡的社会环境下进行，大大降低了制度变迁的成本。而俄罗斯则一开始就背离了马克思主义的根本原则，使得俄罗斯人民的思想没有了方向感，处于一种混乱状态，这种状况又进一步导致社会不稳定，极右势力和民族分裂主义盛行。这无疑大大增加了俄罗斯制度变迁的成本。

第三，在产权制度的构建上，1978年以来，中国对全民所有制和集体所有制企业进行了广泛和深入的变革，把权力下放到了个体层面，激发了他们的积极性和创造性，并逐步承认了私人所有制的地位（注：1982年新《宪法》和1987年党的“十三大”分别确立了个体经济和私营经济作为社会主义公有制经济补充的地位。）。但是与俄罗斯不同，这种改革并没有采取全盘私有化的方式，而是坚持了以公有制为主体、多种产权形式并存的原则，充分发挥各种所有制形式各自的优势，扬长避短，引导私有制经济向健康方向发展，同时巩固了社会主义的经济基础，促进了中国经济的发展。

第四，在市场基本制度的构建上，经过改革开放20年的努力，我国已经建立了一套完整的市场体系。首先，在法制制度的构建上，各种旨在规范市场行为的法律法规陆续出台，改革初期那种钻法律空子的现象已经基本杜绝，整个市场体系在一个日益规范的环境中运行，为经济的发展奠定了良好的基础。其次，在金融制度的构建上，中国采取的是严格渐进的方式，没有像俄罗斯一样盲目自由化。在这个过程中，虽然也产生了诸如呆坏账等很多问题，但从总体上说，它起到了一个金融体系应该起到的作用（俄罗斯就没有做到这一点），在1997年开始的国际金融危机之所以没有对我国经济产生太大影响，金融领域的渐进式改革功不可没。再次，在对外经济制度的构建上，我国采取了实验的方法，先试办经济特区，然后再由点到线、由线到面地逐步推广（注：具体顺序是：经济特区—沿海港口城市—沿海经济技术开发区—沿江沿边开放区—内陆开放城市。），它的特点可以用“多层次、全方位、宽领域”这九个字概括。我国的外贸体制也由国家垄断逐步过渡到了允许更多的包括私营公司在内的企业经营外贸，经过20年的渐进改革，我国形成了管理与市场相结合，以市场调节为主的格局。可以说，我国的外贸体制正逐步与国际接轨。此外，市场制度的构建还包括社会保障制度、财政制度等，它们也都很重要，但受篇幅所限，这里就不一一比较了。

以上所论述的只是中俄两国具体制度构建方面的一小部分差别，从中我们已经可以明显地看出，制度因素在经济转轨的过程中所起的重要作用。在制度变迁上，由于做法不同导致了迥然的绩效差别，这不能不引起我们的深思。

二转轨过程中俄罗斯制度构建存在的问题

在经济转轨过程中，制度的供给者自然希望能够构建一个有利于经济发展的经济制度，但是在具体的构建过程中，受多种主客观复杂因素的影响，最后的结果往往却与改革的初衷大相径庭。俄罗斯现在正处于这样一种尴尬境地。那么，俄罗斯的制度构建究竟存在哪些问题？它应不应该进行新一轮的制度构建？俄罗斯能不能够通过制度改进实现改革目标？应该怎样进行俄罗斯的制度构建？我们将带着这些问题进行深入地思考，力求得出一个合理、客观的解释。

第一，制度构建成本高昂。社会制度的变迁只有当其无力承担旧制度带来的高昂成本（即康芒斯所界定的“交易费用”。这里的交易包括买卖交易、限额交易和管理交易三种），同时制度变迁又符合主导利益集团的利益时，才有可能发生。正如马克思说过：“无论哪一种社会形态，在他们能容纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会灭亡的，更新更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟之前，是绝不会出现的”。笔者认为，原苏联的各种制度在其解体前已经处于一种僵化状态，到了非改不可的地步了，把这种被压抑多年的制度变迁需求释放出来是迟早要做的事情。本来，以何种方式来完成制度的变迁并不重要，但是，制度变迁是有成本的，这种成本在很大程度上决定了制度变迁的成败。而选择不同的变迁方式，其成本是不同的。因此，选择何种方式来完成这种转换便变得重要起来。很多学者从变迁速度角度考虑，把制度变迁概括为两种类型：一种是让巨大的制度需求的能量逐渐释放（渐进式），另一种则是一古脑儿地把那股力量全部释放出来（激进式）（注：在第一部分我们已经区分了强制性变迁和诱致性制度变迁的概念，在第二部分也提到了激进式和渐进式两个概念。这两组概念均是从不同的角度对制度变迁的方式做的概括。前者主要是从制度需求——供给角度，后者主要从速度角度。）。理论界对这两种方式孰优孰劣存在很多争论（注：前者通常用“摸着石头才能过河”这句谚语来形容渐进改革的合理性，后者则说“跨越深渊不可能用两步”。似乎都有道理，稍后我们将论述应该怎样看待这两种观点。），很多学者也习惯从这两种方式本身（即速度上的）的差别来解释俄罗斯改革失误的原因。但是，我们认为，并不能简单地认为前者付出的成本就一定比后者少，关键是要结合本国的国情来分析采用哪种方式付出的改革成本最少。俄罗斯改革失误的原因并不单纯是因为采取了激进的方式。问题的关键在于，俄罗斯没有根据本国的国情，而盲目全盘照搬了外国的制度，在各个不同领域的制度构建上也采取了“一刀切”的方式。事实上，技术因素，历史、文化传统和意识形态因素，利益因素，政治偏好因素等很多因素都能够使采用两种不同方式所造成的成本有很大差别。这是对一国总体情况说的。更进一步地说，不同领域的具体情况不同，制度构建的方法也应不同，有的领域适合采取激进方式，有的领域则适合采取渐进方式。只有对具体问题进行具体分析，才能使改革成本最小，从而使改革成功的可能性最大。

第二，在产权制度的构建上，俄罗斯虽然（形式上）实行了迅速而坚决的私有化，但要注意到，在肯定数量上的成就的同时，这种私有化对经济到底起到了什么作用。事实上，俄罗斯企业的经营机制与计划经济时代一样，都是以对市场的垄断为特征的，这就不可能调动作为市场经济主体的广大劳动者的积极性，难以使市场机制对资源配置的作用充分发挥。要知道没有任何一个成功的市场经济是靠少数垄断者推动的，相反，垄断阶层往往成为阻碍社会发展的因素。

第三，在市场基本制度的构建上，应该承认，俄罗斯取得了很大的成就，市场体系的基本框架已经建立，价格开始对资源配置产生作用，资本、外汇市场也已经基本建立。但不能否认，俄罗斯在市场基本制度的建设上仍然存在相当多的问题。市场体系的建设包括很多相互联系的方面。我们只就其中最重要的部分进行分析（姑且称之为对“子制度”的分析）。首先，俄罗斯的法律制度建设亟待完善。因为法律制度的完善是一国的市场经济能够健康发展的基础。俄罗斯现行的法律并不能够对市场主体起到很好的保护作用。相反，它往往更多地体现了垄断利益集团的利益，这对俄罗斯经济的发展是很不利的。其次，在金融制度的建设上，盲目实行自由化，对资金的流向没有有效的监管，对外资的依赖过于严重，使金融在经济中的资金融通、信用创造和调控的作用没有得到充分的发挥。1998年发生的严重的金融危机就验证了这一点。再次，在外贸制度的建设上，俄罗斯也犯了盲目自由化的错误。在一个比较成熟的市场经济的条件下实行外贸自由化才是可行的，因为这时国家有足够的经验和能力应对外部冲击。而在改革之初就盲目实行外贸自由化，一方面给监控资金外流与国际游资的冲击带来困难，另一方面也不利于本国幼稚工业的发展。由于长期受计划经济的束缚，一些企业很难在短时间内适应市场经济的游戏规则，难以同跨国巨头抗衡。而俄罗斯却由于在改革初期就放弃了国家对外贸的必要干预，从而使国内市场拱手让人，使本已苦苦挣扎的民族工业更是雪上加霜。与此同时，俄罗斯从外贸自由化中得到的好处却极其有限，贸易条件不断恶化，出口结构极不合理，严重依赖石油、金属等原材料的出口，使经济严重受国际市场波动的影响。这些都不利于俄罗斯经济的发展。以上论述的只是市场基本制度的一个小部分。除此之外，俄罗斯还有诸如社会保障制度等很多子制度都存在着这样或那样的问题，都有待于尽快解决。

总之，俄罗斯付出沉痛代价换来的新制度在其构建的过程中还存在着许多问题。因此，我们认为，必须持续不断地开展新一轮的革新，使改革后的制度更符合俄罗斯的国情。当然，这种制度的构建在短期内已经不可能是根本性的了，俄罗斯已经支付不起转型的成本了，只能在现有的大框架内进行制度上的扩充与完善。

三结语

制度发展范文篇3

同志曾经指出：“只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得以实现”。这句话表明，实现区域经济可持续发展的有效措施是发展区域循环经济。

从理论层面上讲，区域循环经济是建立在区域经济理论和循环经济理论上的经济形式。即指在一定区域内，以循环经济理论原理为指导，以区域经济理论为基础形成的经济模式。区域循环经济是一个相对的概念，首先区域本身就既可以表示一个企业或一个工业园区，也可以表示一个城市或一个国家。因此区域循环经济可以是在其区域内部的企业、工业园区等单元发展循环经济的基础上，在更高层面、更广范围和更大深度上实发展的循环经济；作为整个社会的组成单元，只有区域循环经济很好的建立并发展起来，才能带动整个社会的产业结构优化，真正建立起节约型社会，实现整个社会的循环经济发展。

从实践角度上讲，区域循环经济是实现可持续发展的重要手段，最终目标是使区域内的经济、生态环境和人类社会达到共同的和谐发展，其实质是在充分贯彻实施循环经济的“4R”原则（减量化原则、再使用原则、再循环原则、重组化原则）的基础上，通过“资源→产品→再生资源”这种生产原材料和生产废弃物相互之间的交换建立起来生态产业链。

区域循环经济的主要特征有：

1.由点及面的发展模式。一个区域内各个地区的自然资源不同，发展程度有差异，因此不能全面铺开发展循环经济。首先根据区位优势理论和自然资源的实际禀赋，选择区域内的重点地区；接着选取该地区内的核心企业，利用循环经济原理对该企业进行试点，从而带动整个地区，进而整个区域发展循环经济。

2.与区域资源紧密结合。发展区域循环经济离不开目标区域的自然资源条件。充分的了解区域内的自然资源有助于建立合理高效的产业群，大大提高对原材料的利用率，充分发挥区域资源优势。

3.生态化产业链。在实现循环经济的区域内，各产业的原材料和废弃物均会被其他产业利用。一个产业的废弃物作为另一产业的原料得以再次进入生产循环，使整个区域的资源投入减量化，并大大减少了废弃物的排放，降低了环境压力。

可以说区域循环经济从根本上消除了一个地区长期以来的经济增长与环境资源之间的矛盾冲突。基于以上认识，我们把发展区域循环经济作为建设区域生态链、实现可持续发展的核心工程，纳入到经济和社会发展的总体部署，在不同领域、不同层次进行了积极的探索和实践。科学发展观的本质是以人为本，经济发展的最终目的是为人民群众创造富裕、文明、健康的生活，这与我们发展循环经济、建设生态城市的目标是一致的，从而进一步坚定了我们走发展循环经济之路的决心。

发展区域循环经济的重点是处理好经济发展和环境资源之间的关系，不仅经济发展对环境资源有一定的负面作用，同时环境资源本身的一些特点也会成为发展区域循环经济的瓶颈。

二、水权制度的建设对可持续发展的影响

作为最基本的生产要素，水资源在发展区域循环经济的过程中起到举足轻重的作用，如何对其进行有效的构建和管理是实现区域循环经济，进而是实现区域经济可持续发展的关键。作为水资源管理手段的一种，水权制度的建设是为了维护河流湖泊的生态系统，促进水资源的合理分配，最终目的是通过水权的合理有效配置，平衡人类用水与资源环境之间的关系，使人们有序合理的开发利用水资源，促进节约用水，实现水资源的可持续利用，进而促进人类社会经济的可持续发展。对此世界各主要国家对水权进行了长时间的研究和实践，为我国的水权制度的建立提供了宝贵的实践经验。

澳大利亚的水资源所有权归国家所有，水权指水资源的使用权。澳大利亚建立了水权分配制度，并培育水市场，鼓励通过市场合理配置水资源。其最早的水权是实行河岸权制度，即与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可继承。20世纪初，联邦政府又通过立法明确了水资源是公共资源，归州政府所有，由州政府调整和分配水权。澳大利亚的水权交易从1983年开始，到目前为止交易额越来越大，有关的管理制度也不断完善，水市场已基本形成。这一水权管理制度的实际实施促进了节约用水，同时也促使水资源按市场规律自行合理配置，提高了水资源的使用效率与效益。

美国的水权制度以层层详细的法律形式体现，且因州而异，如在水资源丰富的东部采用的是河岸权，在干旱的西部采用的是优先专用权。法律中包括地表水权、地下水权、州际间的水权配置等多个方面，具体又分为滨岸使用权、优先专用权、公共水权等各层次。而美国联邦政府对水资源管理的介入不以水资源分配为目的，其主要是针对水质保护。

在加拿大必须持有用水许可证或根据水法获得批准才有权使用地表水。用水许可证是流域水资源管理机构审批的有效法律文件，规定了水权的条件和期限，其中包括取水地点、优先日期、最大引用量、用水时间等详细规定。而通过水法获得的批准是由水资源管理部门发行的时间短于一年的用水证明。[4]

南非是一个缺水国家，降水分部不均，用水压力大。1997年的《供水法》确定了水是一种非常稀有的资源，交由政府相应的权力来确定水资源的获取人和获取量。该法提倡梯级收费，想要使用更多水资源的用户需交纳更多的水费，既等同于对超额用水的罚款。印度、墨西哥、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权转让。

我国水资源在时间和空间上均分布不均，以东南部水量最为充沛，西北部多为缺水地区。随着我国人口迅速增长，经济迅猛发展，社会经济发展对水资源的需求量将越来越大。此外我国国情复杂，各流域水资源丰贫不均，各区域发展程度不同，个别地区对水资源的归属问题还存在很大的争议，致使水资源无法得到合理有效的利用，制约了当地的社会和经济发展，更不用说建设区域循环经济达到区域经济的可持续发展了。

因此如何建立合理的水权制度，对水资源进行优化配置管理，是实现区域经济可持续发展的关键。

三、建立合理的水权制度，促进区域经济可持续发展

合理的利用水权能够很好的解决水资源现状存在的一些问题，使水资源得到更加合理的配置，缓解或解决不同地区争水吃的现象，促进不同地区的可持续发展。结合我国特有的国情和水资源分布情况，我国应当建立适应自己的水权制度。目前关于水权制度的概念和建立方式尚未完全形成定论，我国在这个领域内尚处于探索阶段。而水权制度可从不同方面对区域经济的可持续发展产生促进作用。

1.水权制度是实现水资源优化配置的关键

我国不同区域间经济发展的差别很大，其中水资源的丰缺度是造成经济发展不平衡的原因之一。一般沿海或沿江城市和地区较为富裕，经济发展较快，而西北部缺水地区则相对发展速度较慢。因此我国陆续的进行了多个跨流域的大型调水工程，就是要把水源充沛地区的水资源引入水资源缺乏的地区，从而带动当地经济的发展，同时也使得当地的自然环境得到改善，进一步达到社会和自然的和谐发展。如目前我国正在进行的南水北调工程正是基于此目的，使受水区的城镇生活用水、工业用水、农业用水等各产业用水得到基本满足。

在跨流域的大型调水工程的水资源配置中，应当引入水权的概念。因为是跨流域调水工程，所以水资源的配置就会涉及到两个或两个以上的地区和城市，那么这些地区和城市就会面临如何分配新增调水的问题，将水权概念引入则能够很好的解决这个问题。具体的引入方法可以将水权作为某种因子加入水资源优化配置模型中，建立基于水权因子的优化配置模型，从而算出受水地区或城市的分配水量。

2.水权制度对水资源的保护

在我国，水资源所有权属于国家，使用权属于人们。而这种使用权不是无限制的，一旦水权问题得到明确，一定地区的人口，其可支配的水资源是定量的，有限的，因而在开发和使用时就不得不考虑投入产出效益，考虑经济和社会效益，上游地区不能因为取水便利而无节制用水，下游地区也不会因为取水机会差而失去生活、生产的基本用水条件，同样会以水权限度内的水资源来安排和发挥出最佳综合效益。从经济学的原理来看，水权确定之前，使用水资源不具有排他性，而水权一旦界定明确，使用水资源就具有排他性，这对用水者来说，也是一个重要的制约。合理的水权制度的建立，能够使水权得到合理的分配，从而使水资源得到有效的利用，同时节约了用水，保护了水资源环境。

3.通过水权转让，提高水资源利用率

水权制度的建立必定会赋予水资源一定的经济价值，作为水资源的使用者来说，水资源的使用权本身就具有经济价值，因此更多的用水者不会只将水资源当成一般的自然资源对待，而会更多的考虑其内部的经济价值。建立水交易市场正是顺应水资源经济价值的结果。水市场建立后，更多地区或城市对水资源的使用会更加有效率，因为对水资源的使用率和利用率越高，就会节约越多的水资源。而这些多余的水资源不会像之前被浪费掉，而是将其拿到水交易市场，将这部分水转让给缺水的地区或城市，或者是用水效益更高的地区。这样以来可以间接的起到避免用水浪费、节约用水的目的，还可以通过水资源的交易对初始水资源配置结果进行修正，使水资源整体配置进一步优化，水资源得到极大有效的利用。

四、结论

综上所述，水权制度的建立能够对水资源的配置进行优化，使水资源配置趋于合理和接近实际要求，从而提高了用水效率，节约了水资源。在使各个地区、城市的各产业用水得到基本保障的同时，保护了自然环境，同时提供给自然界自我更新所需要的生态用水。使地区之间的发展不再因为争用水资源而互相制约，保证了生产的正常运行，进而推动了区域经济的可持续发展。

参考文献:

[1]赵金铎王树恩:发展区域循环经济，推进经济集约型增长[J].天津大学学报，2006，(7)

[2]江西省水利厅赴澳大利亚培训团:澳大利亚水资源管理及水权制度建设的经验与启示[J].江西水利经济，2008，(3)

[3]沙景华王倩宜张亚男等:国外水权及水资源管理制度模式研究[J].中国国土资源经济，2008，(1)

[4]张伟天:加拿大流域水资源管理与水权制度[J].中国给水排水，2006，(6)

[5]张平:水权制度与水资源优化配置[J].人民黄河，2005，(4)

制度发展范文篇4

认真贯彻落实十七届三中全会精神，构筑系统配套、比较科学全面的“制度链条”，切实加强农村基层党建制度建设，为深入推进农村改革发展提供坚强组织保证。

一、完善基层党建工作责任机制。一是健全党建工作述职评议制度。乡镇（街道）党委就基层党建工作定期向市委全委会进行述职，市委委员和基层市党代表对述职情况进行综合评议。抓好村、社区党组织书记就党建工作向乡镇、街道党代会述职工作，形成一级抓一级，一级带一级，一级促一级，层层抓落实的党建工作责任体系。二是加强城乡统筹党建工作力度。突破原来“五好”村级党组织三级联创的范围，将不断涌现的非公有制企业党组织、新社会党组织、社区党组织等纳入创建范围，将全市所有基层党组织都纳入到统一的考核评估体系中。三是建立健全基层党建工作督查通报制度。探索实行“党建项目”管理，对乡镇（街道）开展的农村基层党建项目和阶段性工作进行督查。

二、健全城乡党的基层组织互帮互助机制。按照“组织共建、党员共管、资源共享、发展共进”的要求，积极创新载体，认真组织开展城市社区与农村社区，社区与示范村、社区与驻区单位“三结对”活动，组织城乡基层党组织开展“支部联建”。通过采取“一帮一”或“多帮一”的方式让城市党员干部与农村党员紧密“拉起手来”，建立健全城乡党组织互帮互助机制，实现城乡党组织优势互补、资源共享、相互促进、共同提高，促进基层组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐作用的发挥。

三、强化农村基层干部队伍培养管理机制。认真贯彻落实《关于进一步加强村干部队伍建设的若干意见》文件精神，从四方面入手建立一套科学的农村基层干部队伍培养管理机制。一是在政治上注重激励，注重选拔优秀村党组织书记进乡镇街道党委班子，在优秀村干部中招考公务员或事业人员，进一步提高优秀村干部在“两代表一委员”中的比例等；二是在经济上加强保障，在今年7月份开始村实职干部报酬由市财政支付的基础上，到20**年全市村干部报酬全部由市镇两级财政统筹，并配套做好村干部的各类保险参保工作和离任村干部的生活补助；三是在培训上加大力度，对村干部培训实行学分管理，每年分类组织村干部进行培训，并依托农村党员干部远程教育网和高等院校，组织村干部参加大专及以上学历培训；四是在监督上规范管理，建立健全村级组织议事规则，发挥村级纪检组织和村民监督、民主理财组织的作用，推行村干部经济责任审计，切实加强村干部行为和村财务管理的监督。同时，进一步深化和完善“一网一报一校一办法”大学生村干部系统教育培养管理体系，即：完善“大学生村官网”、《大学生村官》报、高校毕业生村（社区）干部培训中心、《关于进一步加强高校毕业生村（社区）干部培养和管理工作的意见》，引导锻炼成才，为大学生村官在推进创业创新战略在农村的实践发挥作用搭建好平台。

制度发展范文篇5

一、镇经委对来我镇投资办企业的业主实行全方位服务，对项目立项、审批、工商、税务登记等实行一条龙办公，积极跑办、帮办，让投资业主放心、安心。

二、镇经委负责协调新办企业的水、电、通讯等基础设施建设，保障交通畅通，为企业良性发展创造条件。

三、镇干部在本镇境内领办、创办企业的，发放半年工资，本年内新上企业投产后，纳税额达2万元以上，工资全部补发，不足2万元的，按完成比例补发下半年工资，各种政治福利待遇与在职人员相同。

四、对45个村实行指标考核，一票否决制，即民营企业发展一票否决制。

根据我镇发展民营企业的实际情况，对45个村实行“只奖不罚”制度。即按各村人口多少，分配指标任务，500人以下的村，必须完成一个生产设备投资5万元的企业摊点；500—1000人的村，必须完成一个生产设备投资10万元的企业摊点；1000—1500人的村，必须完成一个生产设备投资15万元的企业摊点；1500人以上的村，必须完成一个生产设备投资20万元的企业摊点。年终镇经委根据人均固定资产投入和人均纳税款，对45个村进行检查验收、考核评比，并排出前五名，对村干部依次奖励5000元、4000元、3000元、2000元、1000元（一把手拿60%），对完不成指标任务的村年终不能评优，不能受任何奖励，对镇包村干部扣发一个月基本工资。

五、奖励制度

（一）、固定资产投资奖

年内新建企业摊点，奖励业主固定资产投资额的0.5%。该企业摊点正常生产，经镇经委验收确定投资额后，经予一次性奖励。

（二）、纳税奖纳税奖分为基数奖和增幅奖。

1、基数奖以上年纳税为基数，增幅20%以上，享受基数奖，奖励业主额度为纳税总额的1%。

2、增幅奖年纳税额以高出上年纳税额20%为基数，超出基数在10万元以内的奖励业主超出部分的4%；超出基数在11万—20万元的奖励业主超出部分的5%；超出基数在21万—30万元的奖励业主超出部分的6%；以此类推，最高奖励为超出部分的10%。

（三）、提供信息奖

凡为我镇企业发展，向镇政府首先提供项目信息，经努力项目投产的，按信息落实情况给予提供信息者一次性奖励，投资在100万—300万元之间奖励投资额的0.1%，301万—500万元之间的奖励投资额的0.2%，501万元以上的奖励投资额的0.3%。

（四）、有关说明

1、企业纳税额以税票为准。

2、符合多个奖励内容的，给验收评定，可以重复受奖。

制度发展范文篇6

一、实施重大项目带动战略，提升银川工业整体实力

1、建立工业重大项目协调制度。对投资额在1亿元以上、列入全市重点工业项目的，由市委、市政府主要领导和分管领导亲自挂帅，组织重大项目协调和服务小组，采取集中研究和现场办公相结合的方式，及时解决重点项目实施过程中的有关问题。

2、投资在3000万美元以上的非限制产业外商直接投资项目、投资在2亿元以上的经自治区级及以上科技部门认定的高新技术产品项目、投资在5亿元以上的非限制类产业工业项目，市本级应收取的征地及其它各种费用全免。

3、世界500强企业及国内500强企业投资建设的非限制类产业工业项目，其它大财团、跨国公司、国内大型企业投资的大项目和争取到国家投资的大项目，按照一事一议、特事特办的原则办理。

4、对于宁东能源重化工基地的大型煤化工、发电和高载能工业项目，银川市将根据项目实际和进展情况，按照一事一议的原则，予以重点支持。

二、加大政策扶持力度，促进优势产业和骨干企业快速发展

5、继续加大财政扶持力度。市财政在*年安排3000万元工业发展专项扶持资金的基础上，以后每年按地方财政收入的增长幅度同比例增加。主要用于开发区和工业园基础设施建设投入、工业重点项目贴息、企业技术进步扶持和重点项目前期工作经费补助等方面。

6、对新建和改扩建工业项目，建成投产后4年内，企业上缴税金地方留成超基数部分的50%由本级财政按年度列入预算，用于支持企业更新改造。

7、对现有工业企业引进先进技术，促进企业技术进步和做大做强的，项目完成投产后4年内，企业上缴税金地方留成超基数部分的50%由本级财政按年度列入预算，用于支持企业技术进步。

8、积极为中小企业技术改造和管理创新做好服务。由企业服务中心牵头，收集掌握企业在技术升级、工艺流程改进、管理制度创新方面遇到的难题，积极与国家有关单位、各类专家协会、专业技术学会联络，为企业搭建技术和管理引进服务平台，企业服务中心承担来银为企业解决难题的专家往返交通费用。

9、盘活土地资产，吸引工业投资和加快项目建设。

(1)市区内的工业企业进行搬迁改造并继续从事工业生产，原占用土地已进入改制的，其土地挂牌拍卖后增值收益的20%由本级财政列入预算，用于支持该企业搬迁改造；50%经国资委同意暂时借给该企业，支持企业发展；其余30%划到市中小企业信用担保中心作为担保基金。

(2)已改制工业企业进行工业项目建设、寻求战略合作伙伴和进行股权结构调整优化，实现企业做大做强，其土地仍属于划拨国有土地使用权的，可按工业基准地价的40%出让给企业；无合作伙伴或不实施增资扩股的，按工业基准地价的60%出让给企业。

(3)建设工业项目新征土地，土地出让金减半征收。

10、鼓励企业上市融资，对上市成功的企业领导班子，一次性奖励100万元。

11、对工业建设项目，免收工程招标交易服务费、建设工程城市卫生费、建筑市场管理费、土地登记费、统计手续费、环境噪声监测费；收取规划和施工图纸审查费、墙改费、绿化费、人防结建费、城市建设配套费、散装水泥专项基金、劳动保险基金等费用的部门和单位要结合本《规定》按照能减则减、能免则免的原则，制定针对工业企业的优惠办法，报市人民政府批准后执行。

12、对使用污水处理厂中水和积极采取节水措施的工业企业，采取中水价格优惠等措施给予扶持(具体办法另定)。

13、鼓励房地产、商贸流通等行业的企业投资工业，对建设鼓励类工业项目的，企业投产后4年内，上缴税金地方留成部分的50%列入财政预算，用于对该企业的发展扶持。

14、对纺织、服装等劳动密集型行业的新建、扩建工业企业(市辖区内迁出企业除外)，用工人数在50人以上，并且60%以上的员工为本市居民、或30%以上为当地失地农民和下岗职工的，在企业投产后的前5年，所在市、县(区)财政将企业每年上缴税金的地方留成部分由财政列入预算，全额用于扶持企业进行技改和扩大再生产；5年期满后，根据企业发展情况再定如何继续优惠。现有纺织、服装工业企业，用工达到上述条件，也可享受此项财政支持政策(在市、县的企业，可由当地政府根据财力决定)。

三、加快开发区和工业园区建设步伐，切实为进区企业提供良好的发展环境

15、对开发区和工业园区内企业收取的各种税费，由各开发区和工业园区自主或协调各职能部门统一收取，统一结算。未经各开发区和工业园区批准，任何单位和个人不得擅自到园区内检查、收费、罚款、集资、摊派。各开发区和工业园区对项目建设过程中所需办理的各类手续及证照实行全过程代审代办，实施统一土地确权登记并统一编号的《土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程选址意见书》、《建设工程施工许可证》和《房产所有权证》。在部级经济技术开发区、高新技术产业开发区和兴庆科技园内，企业项目建设新征土地的土地出让金由开发区和园区管委会收取，用于园区基础设施建设。

16、要高效开发和利用土地，现有各开发区和工业园区原则上三年内不再扩大面积；工业用地出让价格要和项目固定资产投资强度挂勾，对投资额达到本规定第2条的项目，免收土地出让金，并且按每100万元投资用地1亩的标准提供土地，用地超出部分，每亩出让价格不得低于1万元；高新技术项目和劳动密集型项目，用地价格可给予优惠。

四、简化审批，强化服务，切实为工业发展营造良好环境

17、设立企业服务中心，实行服务制。银川市企业服务中心设在市经贸委，主要为新创办的企业和投资者提供便捷的投资服务和信息咨询；限时代办工商注册、项目立项(备案)、规划及建设审批等各环节的相关手续，对投资者实行全程代办服务。各县(市、区)、各开发区和工业园区都应设立类似的综合服务机构。已获得项目立项(备案)和环境评价许可的工业项目，实行开工手续、竣工验收联审联办制度。开发区和工业园区内的项目由其管委会牵头、其余项目由企业服务中心牵头，负责组织规划、建设、安全、消防、环保等相关部门对项目的规划、初步设计或可研报告进行集中论证和项目竣工后的联合验收，各有关部门不单独进行单项论证和验收。集中论证没有被否决的项目，各有关部门要并行审批、必须在5个工作日内完成。对于各部门提出的意见和要求，在项目竣工验收时再检查执行情况。

18、工业企业在现有厂区内建设政策鼓励类工业项目，除进行环保、规划、消防、安全审查外，取消其他一切审批手续和收费。

19、非国有企业建设的工业项目(国债项目除外)，项目建设中的基建工程和设备采购等是否进行招投标、由谁组织招投标，可由项目单位自行决定(国家有强制性规定的特种设备、特殊设施按国家规定办)。任何部门不得向企业强制推荐施工队伍和相关设备。

五、加强企业人才队伍建设

20、鼓励和支持应届大学毕业生到工业企业工作。从*年起，连续三年，每年由市人才交流中心推荐，经市人才办审定50名户籍在我市的应届大学毕业生，通过双向选择到非国有独资和控股的工业企业工作。毕业生与接收企业签定就业合同三年内，由财政对每名毕业生每月补贴600元；全市各级党政机关在招录公务员或补充机关、事业单位工作人员时，对在企业工作过的大学生，根据其在企业工作年限，每满一年，其笔试成绩加3分，但累计加分不超过10分。

21、鼓励企业引进高层次人才。对在本市纳税的企业引进的具有硕士研究生以上学历的高层次人才，经市人才办审定，签定聘用合同后五年内，由财政按硕士毕业生每月补助800元、博士毕业生每月补助1000元的标准补贴给企业，用于增加引进人才的待遇。

22、鼓励党政机关、事业单位的在职人员到工业企业工作。

(1)党政机关、事业单位的在职专业技术人员(学校和医院的专业技术人员除外)到企业工作，三年内，参照科技特派员制度实施，在原单位的行政人事关系不变、职级不变、工资待遇不变，工龄连续计算，工资晋升和职称评定按本单位在职人员对待。在企业工作满三年后，实行来去自由原则：既可以仍然回原单位工作，也可以与原单位脱离人事关系，到企业工作或创办企业。其在机关和事业单位工作期间应缴纳的养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险，按其工作年限应缴费用全部由财政一次性补缴。对于愿意到企业工作或创办企业的，按有关规定一次性发放辞职费。

(2)在国家法律、法规许可的条件下，鼓励党政机关和事业单位人员创办工业企业，市中小企业信用担保中心可以为其提供创业启动贷款担保。贷款风险抵押金的额度为本人创办企业从当年起五年内的全部工资总额。

23、鼓励企业专业技术和中层以上管理人员、党政机关经济干部参加培训学习。

(1)鼓励企业专业技术人员参加继续教育。对在市本级纳税的企业人员参加工商管理(MBA)或企业所需专业学习，拿到硕士学位证书的，市财政一次性补助5000元学费。

(2)鼓励党政机关干部参加研究生班的学习。对于参加经济管理和工科类研究生学习的干部，拿到硕士学位证书的，按有关规定按比例报销其学杂费。

24、选派党政机关干部到企业挂职锻炼。每年从市、区(市、县)经济管理部门选派一批干部到企业锻炼，期限一年。通过锻炼，增加机关干部的基层工作经验，增强他们为基层、为企业服务的意识和本领。

25、建立优秀企业家评选表彰制度。银川市每两年评选一次"十佳优秀企业家"，评选时面向社会公开评选公告，采取企业自荐申报、有关部门联合评审、在媒体上公示、广泛征求社会意见的方式，确定优秀企业家人选。对于评选出的优秀企业家，由市委、市政府颁发荣誉证书，并在自治区和银川市新闻媒体上广泛宣传和专题报道，扩大企业的知名度，增强企业家的荣誉感、使命感和责任感。

制度发展范文篇7

关键词：政治发展/制度过密化经营/政治性内部化

自新制度主义在中国流行开来之后，对各式各样问题的制度分析和考察日渐增多，其中也有一部分涉及到中国政治的问题。但正如杨光斌教授所说：“在中国政治的研究中，新制度主义范式的运用少之又少；而在中国经济研究中，新制度主义虽然是一个流行的范式，却忽略了中国政治制度和国家权力组织结构与经济变迁的关系，这正是这种研究的致命缺陷”。“不仅制度安排和制度结构的区分使我们关注制度环境问题，而且中国不同于发达国家的现代化道路决定了我们不能忽视制度变迁中的制度环境。”[1]在新制度主义者看来是外生变量的制度环境，其实正是中国政治研究者所要关注的主要内容。

一、中国政治发展的两种制度变量

在《发展中的政治经济》一文中，阿尔蒙德认为发展中国家的政治发展有两个主导性内容，“两个政治变量是：(1)政府能力（或权力），(2)人民参政情况（或民主化）”。“政府能力包括政府机构从社会吸取资源的能力，这些资源包括税收、劳力、物资等；政府能力还包括规定人民社会生活的能力，例如要求人们工作、规定工作时间、确定工资、控制罪犯、管理交通等”。“人民参政指的是社会普通成员参加政府决策的程度”。这两个标准，即政府的权力与效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展指国家的发展和国家的民主化。[2](P65)亨廷顿的政治发展理论则更加注重政治制度方面的建设。在他看来，国家的政治制度化，既有结构方面的内容，又有伦理方面的内容。从结构方面说，国家的政治制度化就是国家的政治组织和政治程序有一定的适应性、复杂性、自主性和凝聚性；从伦理方面说，政治制度化的伦理性内容就是国家的公共利益，公民对国家公共利益的共识越大，该国家的政治制度化程度也就越高。亨廷顿把政治现代化界定为权威的合理化、新政治结构与功能的分化和政治参与的扩大。“亨廷顿的整个政治理论，事实上始终围绕着‘政治国家建设’和‘民族国家建设’这两个轴心而旋转。‘政治国家建设’所要解决的主要问题是建立和巩固国家政权，而‘民族国家建设’所要解决的主要问题则是确立人民对国家的政治认同。”[3](P148)我认为，这些观点对我们思考政治发展的制度变量是非常有益的。

政治发展可以从政府与公民的关系的层面来解读。假定国家发展政治的总目标是最大限度地保证统治的有效性和持续性，要实现这个总目标，国家有两个任务：提高政府能力和巩固统治合法性。对公民来说，他们期盼享受安定幸福的生活并体现出主权在民的原则，有两个要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理适当的方式供给，通过政治参与实现公民权利。不难发现，政府能力的提高联系着公共物品的提供，其制度中介是政府；统治合法性则联系着公民权利，其制度中介是宪政民主，因为只有在宪政民主体制下统治者才能从公民那里获得根本的统治合法性，而宪政民主又是实现和保障公民权利的最根本制度保证。基于这个分析，我们可以说，中国的政治发展有两个根本的政治制度建设变量：政府制度和宪政民主。

关于这两个制度变量，有如下判断：第一，对发展中国家来说，两者往往不可同时兼得。政府制度建设能够提高政府掌控公民并从公民那里提取资源的能力，从而使得政府在可能的条件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基础设施、教育、福利等公共物品，这有利于社会的发展和稳定。但是，如果同时也进行宪政民主建设，会使得社会对于国家的各种压力集中而且很大，各种矛盾一起显现出来，又会造成不稳定，使得宪政民主不但达不到其应有的效果，而且还可能伤害到政府机构建设。所以两者不可同时兼得。这就涉及到两者在政治发展中孰先孰后的问题，即政治发展的次序（注：亨廷顿等在论述影响政治发展的因素中提到了顺序，各种政治社会和经济进程在现代化进程中出现的顺序对政治发展可能产生激烈影响（参见塞缪尔·亨廷顿，乔治·多明各斯：《政治发展》，载格林斯坦，波尔斯比编：《政治学手册精选》，下卷，北京，商务印书馆，1996）。）。第二，中国政治发展采取的是行政体制建设优先于宪政民主的策略。我们可以从邓小平的有关论述中找到充分的论据，说明中国的改革开放必然地就包含着政治体制改革。观察政治体制改革的实际，我们发现最具政治实质性意义的改革都是有关于政府制度建设的效能方面的，如公务员制度、分税制等。而所推行的社会主义民主政治建设则进展较慢，虽然其间的进步也是有目共睹的。所以，渐进式改革，不仅意味着将问题化整为零逐个解决，而且包含着对要解决问题的次序的安排。

二、制度供给次序安排的原因

为什么中国的政治发展会采取这种次序？阿尔蒙德在区分了政治发展的两个变量之后，提出了一条重要的原则：要人民参政首先必须政府具备能力。如果没有办事的方法，参与办事也就毫无意义；如果没有实施决定的方法和能力，参与做出决定就没有必要。就是说，行政体制建设是宪政民主建设的充分条件。亨廷顿之所以强调稳定优先于政治参与，也是出于同样的理由。这个学术研究的结论非常有说服力，但这仅仅是个学术结论而不是解释。我想从制度供给的角度来解释这个问题。

戴维·菲尼强调制度供给的重要性：“制度变化的供给是重要的；需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件，政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质和范围做出解释的关键。”“制度变化的供给有这样的显著特点：它取决于政治秩序提供变化的能力和意愿，这种能力和意愿好比影响传统产品市场上货物供应的种种因素。”又说：“有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本，现有的知识积累，实施新安排的预期成本，宪法秩序，现存制度安排，规范性行为准则，公众的一般看法和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。”[4](P148)我认为，中国政治发展的这个次序安排，与制度供给者的能力和意愿有很大关系，或主要取决于他们。能力虽然很重要，但它的解释力不如意愿，所以这里假设制度供给者的能力是足够的，仅就意愿方面展开分析。

从制度供给者的角度看，按照这个次序提供制度的理由是相当简单的，即相对于宪政民主建设来说，政府机构建设的收益较大而成本较低。收益较大是因为，它关涉到的两种重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味着供给者的收益值为正。因为前者有利于政治秩序的稳定而后者又为供给者提供了更多的供养，而宪政民主至少在短期内所造成的压力对供给者来说并非一件好事；成本较低是因为政府机构是在原有的基础之上的一种能力拓展，可用制度资源较多且稳便，而宪政民主建设则需要制度创新，代价大且风险高。

新制度主义所能提供的解释至此足矣，但从政治学的角度，我认为尚需要深化的是：第一，压力的指向不同。宪政民主建设的过程是公民权利实现和保障的过程。这意味着，对依然在进行民主政治建设的国家而言，它是来自公民的一种压力，至少是和国家的当下意愿相左的，容易被视作进行现代化建设的干扰因素，国家自然少有意愿来进行此种制度建设。而提高能力，既是国家的一个自然的倾向，又同时是国家地位提高的过程，所以，国家内在的逻辑决定了国家能力建设背后具有强有力的动力。第二，两种制度间彼此的效果替代不一样。国家的两大目标：国家能力和合法性分别由政府机构和宪政民主所提供，这是从性质上来说的。实际中，政府机构的建设在直接提高国家能力的同时，也间接地可以提供给国家一定的合法性。即有效性的提高可以提升当下制度的合法性，很多发展中国家的实践证明了这一点。但是，反过来却不一定，即提升合法性的制度建设未必就能提供有效性，至少在制度供给者看来是如此（注：在新近的比较政治经济学研究中，学者们认为实际上宪政民主制度是更有利于经济发展的，见PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

这就是中国政治制度变迁中政府机构优先于宪政民主的次序安排之原因，也是我们称之为渐进式改革的一个重要原因。实践证明，到目前为止，这个次序安排基本上是有效的。学术界对它的赞许远远大过批评，赞许中所举出的大部分理由也是非常坚实的。所以这样说也是站得住脚的：它目前需要建设性讨论更胜过无谓的赞许。

三、制度供给次序安排的局限

虽然我已经指出，作为制度供给者的国家安排了这个次序，并且学者们特别强调在发展中国家发展的过程中国家的主导作用。但是政治发展的过程并非就是国家上演的一出独角戏。在给出的分析框架中，政治发展的制度变迁过程是国家与公民之间的互动模式结构变化的过程，所以公民一方也是重要的，他们是另外一个主角，他们的评价是衡量制度绩效的关键。下面就从公民的角度来探讨这种次序安排现实的和可能的局限。

局限一，国家难以禁绝机会主义行为。在国家能力的提高中，资源提取能力是很重要一方面，因为它表示着国家在何种程度上可以从公民那里抽取足够的资源。假设国家是追求租金最大化的，也就是说，在无约束的条件下，国家的倾向是提取的越多越好，这样问题就出来了：在无有力约束的条件下，怎样才能保证国家的提取是必要的而不是一种对公民财产贪婪的掠夺呢？对于官员而言，可以制定出种种的法规来约束他们的掠夺行为，但是这里谈的是整个制度，即假如国家制度变为掠夺性的，有什么可以制止的有效途径吗？至少现在还没有。所以，在无有力约束的条件下，国家难以禁绝其机会主义行为。

局限二，腐败和寻租大量存在。腐败指的是公共权力的私人运用，寻租指的是非生产性浪费社会资源的活动。政府能力提高的过程，也是国家权力增加和掌控社会力度增大的过程，而这都为腐败和寻租的大量存在提供了可能性。腐败和寻租都是官员或部分公民以其他大部分的公民的利益为代价来牟取小范围利益的一种行为。这个问题的严重性有目共睹。

局限三，分配不平等。国家能力的提高也就意味着国家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原则就显得十分重要。研究表明，在发展中国家，其分配往往是加剧而不是遏制了公民间的不平等。按照利益集团理论的重要原则，即组织起来的集团往往比没有组织的集团能向官员们施加更大的压力，而小集团组织起来的可能性又比大集团大的多。在公民权利未被充分实现的情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，这样便发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等。所以，目前中国日益严重的贫富分化，不仅有经济的原因，还有政治的原因。

政府机构建设优先于宪政民主建设的次序安排所产生出的绩效，即能力提高和合法性增强，有可能被这三种及其他的局限所带来的负面影响所削减。就是说，政府机构建设也遵循收益递减规律。为了弥补日益递减的收益，制度供给者的一个主要倾向就是认为建设还不够到位，所以就会设立更多的相关制度，使收益稳定在一个相当的水平上。这是一个很重要的现象，我们称之为政府制度的过密化经营（注：过密化是美籍学者黄宗智研究中国清代以来的经济时所提出的重要理论观点，它是指在人口压力下，劳动投入增加而边际报酬递减情况下进行的生产。我认为两者情形非常相似，所以以这个名词来借喻。）。制度主义的路径依赖可以解释这个现象。路径依赖指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。[5](P153)而出现路径依赖的内在机理是因为，制度有“自我强化机制”，即初始选择的制度安排，由于收益较大，随之而来很多配套的措施，而制度安排之间的协调更强化了初始制度变迁的方向。

不管有没有被认识到，可以肯定地说，有很多的涉及公共物品提供的问题，如法规丛生、社会不稳、侵夺甚多等都与这种制度的过密化经营有关系。所以现在的问题是，如何规避制度的过密化经营？

四、制度创新：政治性内部化与宪政民主建设

行政体制的过密化经营实际上是制度不均衡的表现。照新制度主义的看法，当一个社会中的制度供给大于或小于制度需求的时候，就出现了制度不均衡，当行为者的利益在现有的制度下得不到满足时，也会产生对新的制度需求，他们会要求重新安排现有的制度结构，或进行制度创新。林毅夫认为，制度不均衡的原因在于：“从某个起始均衡点开始，有四种原因能引起制度不均衡：①制度选择集合改变；②技术改变；③制度服务的需求改变；④其他制度安排改变。这四种原因中的每一种原因本身又由几个不同因素组成。”[6](P384)在发展中国家政治发展的过程中，出现行政体制的过密化经营意味着，这方面的供给成本高且供给得不好。这种制度不均衡要靠宪政民主建设来克服（虽然可能不完全克服），下面就说明理由。

首先，就公民对国家的公共品需求而言，行政体制的过密化经营显示了国家没能充分反映公民们的偏好。按照公民们的偏好，他们作为整体而言需要的是一个透明、高效、负责任、讲诚信且提供了良好的服务和公共品的政府，所以国家的机会主义行为、腐败和寻租的大量存在肯定是和公民整体的偏好相违背的。而宪政民主，就其基本功能而言，就是公民偏好对于国家的表达机制以及偏好被执行的保障机制，这是宪政民主能够克服行政体制过密化经营局限的第一个理由。

其次，腐败和寻租等活动的出现和正常的政治参与渠道不畅有关，就其性质而言算是公民政治参与的一种畸形的或变种。这种政治参与的成本是相当高的，或者说，在过密化经营的情况下，公民与政府之间的互动成本是相当高的。对政府而言，它会失掉很多合法性和绩效，对大部分的公民而言，则意味着权利和利益被无端地剥夺。与之相关的问题的另一面就是，发展所带来的好处很多被作为国家人的官员和部分强势公民团体所窃取了，而成本却是由国家和广大公民来承担的。我认为，从政治参与的角度来说，宪政民主是一种界定“政治产权”的制度，它能明确非市场决策中成本与收益，使相对的成本收益的主体一致化。

经济学上有“外部性”这一概念，指的是由经济主体活动所引发的外在于其成本或收益的由其他主体（社会）所担负的成本或获得的收益。诺斯认为，当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。按照新制度经济学的思路，社会成本之所以存在是因为它无法进入市场来定价，而无法进入市场的原因又是因为它的产权不明晰。所以解决的方法就是划分产权，使个人为自己行为的社会后果承担成本，即通过建立产权制度将外部问题“内部化”。仿照这个思路，我认为当前公民与国家互动成本过高就是因为官员和部分公民政治行为的外部性所引起的，同样地，解决的方法应当是使外部政治成本内部化，即“政治性内部化”。

政治性内部化的关键在于界定政治产权，这对中国政治发展意味着什么呢？在政府机构这一制度领域，政治产权即政治权力的归属和运用是一目了然的。按照国家的本质即暴力的垄断性使用，政治产权自然是属于政府的，公民须得接受和配合。权力的垄断决定了政治产权不是一个问题而是一个结论。所以，要界定产权，不能在行政体制这方面来谈，必须将目光转向政治发展的另外一个重要变量，即宪政民主制度方面。目前中国公民的政治参与大量集中在政府机构方面，即公民通过直接或间接的参与政府的管理和决策来达到自己的目的，我们说过，这必然会造成外部不经济问题，即他们的收益远远大于其成本。将绝大部分的公民政治参与从行政体制导向宪政民主制度的过程，就是我们所说的“政治性内部化”。宪政民主制度吸收公民参与政治的过程，也就是公民或公民团体的偏好表达与利益和力量博弈公开化、制度化、规范化、有序化的过程，只有在这样的制度框架内，才能解决政治产权的界定问题，使其政治参与的收益与成本相当（虽然不可能完全相当）。所以，政治性内部化这一概念说明的是宪政民主发生的动力学。

五、增量民主与政治发展路径的分岔

在关于中国政治发展路径的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的说服力。俞教授认为它们有四层基本的意义：首先，正在或将要进行的政治改革和民主建设，必须有足够的“存量”；其次，存量基础上还要有量的和质的突破，即形成新的增量；其三，改革和发展是渐进和缓慢的，是一种突破但非突变；其四，增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)这实际上强调的是中国的政治发展应当是一个渐进的质变的各方政治收益都增进的演化过程，本文可算作是这种观点的一个注脚。因为这里分析了政府机构建设优先于宪政民主建设的原因，以及点出了政治性内部化实际上是国家和公民利益共进的过程。

但本文还有另外一层意思。这种次序安排发展到一定阶段，其绩效便会被它的局限性所带来的负面影响所抵消，在这种情况下，如果仍然强调提高国家能力的首要性，便会陷入一种制度的过密化经营状态，便会耗散既定的收益。这是宪政民主发生的契机，因为宪政民主此时成为了降低它的社会成本进行制度创新的单项选择；这也是政治发展的一个分岔口，因为在这样一个临界点上，如果由于种种原因没能引入作为救赎者的法治化政治，政治发展便脱离了当时做这种次序安排的初衷，滑向一个不确定的状态。

两层意思叠加起来，我的结论是，中国这种渐进式改革策略实际上是对我们政治智慧的最大考验，怎样摆脱诺思悖论而不堕入拉美式陷阱，是我们的政治发展面临的最大挑战。而要在政府利益与公民利益之间寻求最佳的结合点，必须采取双赢而不是单赢的政治改革战略。

【参考文献】

[1]杨光斌.制度范式：一种研究中国政治变迁的途径[J].中国人民大学学报，2003,(3).

[2]阿尔蒙德：发展中的政治经济[A].塞缪尔·亨廷顿等.现代化：理论与历史经验的再探讨[C].上海：上海译文出版社，1993.

[3]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[4]戴维·菲尼.制度安排的需求与供给[A].V.奥斯特罗姆，D.非尼，H.皮希特.制度分析与发展的反思——问题与抉择[C].北京：商务印书馆，1992.

[5]杨龙.西方新政治经济学的政治观[M].天津：天津人民出版社，2004.

制度发展范文篇8

[关键词]金融发展；制度；改革

Abstract:Thispaperproposesanewtheoryframeworkof“institutionalarrangementsandfinancialdevelopment”onthebaseoftheexistingliterature.Itusescross-countrydatatoanalysestherelationshipbetweenfinancialdevelopmentandtheinstitutions.Theinternationalempiricalresultsindicatethatlegalsystems,governmentownershipandpowerofinterestgrouphavesignificanteffectonfinancialdevelopment.Theconclusionofthepaperisthatimprovingpropertyrights,legalandcreditinstitutionsarecriticaltothefinancialdevelopmentinfutureinChina.

Keywords:financialdevelopment;institution;reform

金融在经济发展中起着重要的作用。但现有的文献并没有系统地检验各种制度因素在金融发展中的作用，特别是没有深入地解释制度因素与中国金融发展的关系。本文将在现有文献的基础上，进一步提出制度安排与金融发展这一新的理论命题，并利用跨国的截面数据首次系统地检验两者之间的关系，同时在此基础上深入探讨制度因素在中国金融发展中的作用。

一、金融发展中的制度因素：理论框架

现有的金融发展理论主要探讨金融对经济增长的作用。但是深一层的问题是：为什么有的国家形成了有利于经济发展的金融体系，而有的国家则没有？虽然近年来有的经济学家做了一些有益的探讨，但是，这些观点还没有形成一个完整的理论框架。本文在总结现有研究成果的基础上，提出了制度安排与金融发展这一新的理论命题，认为金融发展不应仅仅只是金融资产不断积累和丰富的过程，更应该是建立合理的制度，实现金融资源合理配置的过程。在实践中，影响一国金融发展的制度因素主要有以下几个方面：

（一）产权制度

产权制度在金融发展中的作用很早就受到了经济学家的重视。如Gerschenkron（1962）[1]通过对19世纪90年代俄国发展的研究，认为政府通过拥有银行可以迅速积聚储蓄以促进一国战略行业的发展，从而有利于快速的金融发展和经济增长。但是近年来人们一直都持批评态度，认为政府控制银行更主要的是出于政治目的，而不是为了促进社会发展。LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer（2002）[2](265-301)对92个国家的样本数据进行实证研究发现，政府在银行中拥有的产权比重越大，则金融效率就越差，经济发展就越落后。Johnson、McMillan和Woodruff（2002）[3](56-1335)则进一步提出了产权与金融这一理论命题。他们在对经济转轨国家进行实证分析后指出，在产权容易受到侵犯或没有得到有效保护的情况下，不仅企业家不愿投资，而且也不愿进行外源融资，这就会严重阻碍金融业的发展。他们由此提出，明晰、安全的产权制度是金融发展的前提。

（二）法律制度

LLSV等人认为，要实现一国金融的发展，关键就在于要建立一个良好的法律体系，以有效地保护投资者的权利。大量研究表明，一国的法律制度越完善，对投资者的法律保护越充分有效，则企业的市场价值将更大、分配的股利将更多、流动性更高以及所有权将更加分散；企业的融资障碍将更小，整个社会的融资成本将越低；金融市场及金融机构将越发达、越有效率以及市场价值越高，从而金融体系也就越有效。[4]在上述研究的基础上，有的经济学家甚至还提出应该以法律制度为基础来划分金融体系的观点。他们认为，以银行为主导或以金融市场为主导这两种类型来划分金融体系并不全面，而用投资者权利的法律保护程度不同来划分金融体系能够更好地解释国别之间金融发展水平的差异。他们还指出，以什么样的法律制度为基础来构建金融体系，对于一国的长期经济发展具有十分重要的指导意义。

（三）监管制度

在现实中，政府对金融的监管程度直接影响到一国的金融发展。Stigler（1971）[5](3-24)等人认为，由于市场存在着信息不对称以及不完全竞争等问题，因而，只有政府对金融进行严格的监管，才能够克服市场不完善所带来的负面影响，从而提高金融效率并维护金融体系的稳定。但是政府对金融机构的过多管制会创造寻租机会，并往往会被少数既得利益集团所利用，从而会破坏市场的正常竞争秩序，[6]这就不利于金融的长期发展。因此，金融监管中市场失灵与政府失败同时存在，要求人们在两者之间进行权衡以达到社会福利最大化。[7](398-403)近年来，金融监管的私人执行作为一种金融监管的权衡战略开始受到人们的重视，[8]它主要是通过政府制定成文法规，然后通过私人执行的方式来实施这些规则，从而消除金融监管所带来的负面影响。

（四）政治制度

拉詹和津加莱斯（2004）[9]认为，利益集团的力量是影响一国金融发展的重要因素。他们研究发现，金融发展往往会受到既得利益集团的影响，特别是在经济衰退的时候，既得利益集团常常利用贫困人群对自由市场的反对来抵制金融的创新和发展，利益集团理论能够很好地解释金融发展历史中的逆转。因此，他们认为必须削弱利益集团反对市场的积极性和影响政府的能力，在实践中，技术创新、扩大开放和增强竞争则是削弱既得利益者力量的有力工具。有的经济学家进一步研究还提出，一个分权、开放、竞争的政治结构比一个集权的政治结构更有利于削弱利益集团的影响，从而更有利于金融的长期发展。[10]

（五）社会文化

近年来，许多经济学家开始注意到非正式制度安排如文化、信用以及道德等私人秩序在金融发展中的作用。Stulz和Williamson（2003）[11]的研究发现，一国的主要宗教信仰对债权人权利保护程度有着关键的影响。Guiso、Sapienza和Zingales（2000）[12](526-556)具体分析了信用与金融发展之间的关系，他们的经验研究表明，在市场主体之间存在高信任度的地区，企业更容易获得信贷，金融发展水平较高。Allen、Qian和Qian（2002）[13]的研究发现，在中国，社会关系在经济活动中十分重要，良好的社会关系对于减轻企业的融资障碍以及促进金融的发展有着不容忽视的作用。

二、制度因素与金融发展：国际经验

（一）数据与变量

我们所使用的数据主要来自于世界银行的发展指标数据库、金融监管数据库以及Freedomhouse等数据库，下面我们将定义有关变量如下：(1)金融发展水平。我们使用国内私人部门信贷占GDP的比例来表示，它是用来衡量金融发展水平一个有效指标，并且它与经济发展有着显著的相关关系。(2)产权制度。我们使用国家在银行中的产权来衡量，它等于一个国家银行中政府股权达到50%以上的银行资产份额。同时，我们还定义了一个国家银行中外资银行所占的资产份额。(3)法律制度。它主要由以下两个指标构成：一是债权人权利法律保护指数（CRED），数值从0到4，数值越高，说明对债权人权利保护越好；二是法律的执行质量，我们使用产权指数来衡量（PROP），数值从1到5，数值越高，说明司法体系的效率越高。(4)监管制度。我们使用两个指标来衡量：一是政府直接监管的力度，它包括政府监管的先决条件、事先监管要求、日常监管和事后监管，数值越高，说明一国政府直接监管的权力越大；二是政府授权非政府机构监管银行的力度，数值越高，说明私人监管的积极性越大。(5)政治制度。一般来说，一国的银行集中度越高，说明金融利益集团的力量越大（陆磊，2000）。因此我们使用银行集中度来表示一国金融利益集团的力量。同时，我们还定义了其他两个变量：一是政治权利指数来综合衡量一个国家政治体系的开放和竞争水平，数据从1到7，数值越高，说明一个国家的政治权利越大；二是开放水平，我们使用一国贸易总额占GDP的比例来衡量。(6)社会规范。我们使用一国的宗教信仰来表示。文中的数据为一国人口中新教教徒的比重。

同时，我们还控制了其他两个变量：一是国家的经济发展水平，我们使用人均GDP来表示；二是地理禀赋，我们使用纬度的绝对值来表示一国地理禀赋的总体情况。

（二）实证检验结果

在表1中我们分别给出有关变量的回归分析结果，总结发现如下：(1)政府直接拥有银行产权的比例越大，则金融发展水平越差，金融效率越低。(2)高效率的法律制度有助于促进金融的发展。在模型中我们可以发现，CRED和PROP的系数均为正数，并且结果显著。(3)监管制度对金融发展并没有显著的影响。在模型中我们可以发现，GREG和PRRG的系数都不显著。一个可能的解释是，20世纪90年代以来银行监管制度发生了剧烈变化，而银行监管数据收集时间是1998—2000年，从而影响监管制度指标与金融发展之间回归的准确性。(4)强大金融利益集团的存在不利于促进金融的发展。在模型中，INTE的系数为负数，并且结果显著，这说明金融利益集团的力量越大，则金融市场的垄断性越强，金融创新的动力越小，因而金融发展的水平就越低。(5)文化传统对金融发展没有显著的影响。此外，在模型中我们还发现，经济发展水平和地理环境都对金融发展有着显著的作用。

三、制度与金融发展理论及中国金融的未来发展

上面的计量分析结果充分证明，制度因素在金融发展中起着重要的作用。结合以上的计量分析结果及中国的现实，本文认为，要实现中国金融业的健康、持续发展，应注意以下几个方面：

(一)进一步推进国有商业银行的产权改革

虽然目前中国的国有商业银行纷纷进行股份制改革，但仍存在着因“产权不清”①的国有股占绝大比重而导致的公司治理结构不健全、不良贷款比例较高、融资结构失调等问题。虽然我国政府从1998年以来不断花费巨资来拯救四大国有商业银行(见表2)，但实际上很多政策无功而返，四大国有商业银行的不良贷款经剥离后仍然进一步上升就是对此的最好证明。②大量的实证研究结果也表明，在以国有商业银行为主导的金融系统中，不仅不利于硬化对国有企业的市场约束，[14](1-31)而且也不利于实现资本的合理流动及有效配置，[15]从而会严重地影响金融的健康发展及经济效率的不断提高。因此，只有彻底地进行国有商业银行的产权改革，以使商业银行建立真正的公司治理结构，才能为中国金融业的健康蓬勃发展奠定良好的制度基础。

（二）切实加强对投资者权利的法律保护

根据Allen等的研究，虽然从法律条文来看，中国在对投资者权利的法律保护程度上是非常高，但是在法律的执行质量上，中国不仅低于各个法系的平均水平，就是与主要新兴市场国家相比，也基本上是最低的。而根据Pistor、Raiser和Geifer（2000）[16](325-368)的研究，在转轨国家，法律的执行效率相对于法律条文规定来说，对金融的发展更加重要。因此改善法律制度特别是改善法律的执行质量对于促进中国金融的发展是极为重要的。

（三）降低政府的金融监管权力，增强金融监管的独立性

在银行监管中，中国存在对政府拥有银行产权的过度依赖，并且金融监管机构的独立性也远远低于世界平均水平。[17]因此，要加快金融的发展，必须逐步降低政府的监管权力，加强私人监督的能力，努力提高金融监管机构的独立性。

（四）努力削弱金融利益集团对中国金融发展的负面影响

在中国，当前的金融机构体系呈现由少数机构垄断的特点,具备形成独立利益集团的条件，[18]因此建立竞争性的银行结构将有利于银行业的健康发展。由于中国还没有真正成立民营银行，虽然外资银行在我国金融领域广泛参股，但是参股的比例还比较小,不能充分发挥外资银行竞争者的作用，因此，鼓励民营银行的发展以及扩大外资银行的持股比例，将有利于促进我国金融的进一步发展。

（五）努力营造良好的信用环境及信用意识，以形成良好的社会规范

当前中国的金融发展中存在着严重的“信用缺失”问题，并已成为阻碍中国金融及经济发展的一大隐患，它不仅大大加大了金融交易的成本，还增加了金融交易的风险，因此构建良好的信用环境及信用意识对于我国金融的进一步发展具有十分重要的意义。

制度发展范文篇9

基层党委要派员列席基层党支部召开的确定入党积

极分子的党内外群众民主推荐会、接受预备党员的支部大会，并在推荐结果和支部党员大会记录上签字。

二、发展党员公示制度

凡是经党支部培养考察、各方面条件基本成熟、拟召开支部党员大会接受为预备党员的发展对象，都要进行公示。公示期为7—10天。

三、材料预审制度和组织员谈话制度

党支部确定发展对象后，要将入党积极分子的入党申请书、考察材料、“推优”材料、培训考试、公示情况等有关材料，报区委组织部进行预审。预审合格后，发入党志愿书，支部召开党员大会，区委组织部组织员再同发展对象谈话。

四、预备党员教育管理制度

发展对象被批准为预备党员以后，及时将其编入党支部和党小组，通过参加党的组织生活和实践锻炼，进行深入教育和考察。

五、基层党委书记与新党员谈话制度

基层党委特别是乡镇、街道、企事业单位党组织的主要负责人都要拿出专门时间与新党员谈话，每年谈话的数量不少于发展总数的三分之一。这项工作纳入党委主要负责人年度考核重要内容。

制度发展范文篇10

一、审计公告制度产生的背景

（一）法制进程和制度准备

目前世界范围内存在立法型、司法型、行政型、独立型四种国家审计体制模式。我国审计实行的是行政模式，审计机关隶属于国家行政序列，审计署在国务院总理领导下，地方审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导。行政模式的一个主要特点是监督权力行使的间接性，即本身行政执法权有限，主要职责在于发现问题，而解决和处理问题经常需要间接地诉诸于司法监督、相关的行政监督、权力机关的监督及社会监督（从法理的角度包括政治或社会组织的监督、社会舆论监督、公民的直接监督）等方式。权力机关的监督、社会监督与审计监督三者在解决具体问题方面具有相似的间接性，在守卫国有资产，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展方面具有最单纯、最直接的契合。由于全国各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是民意的升华，审计署向全国人大常委会做工作报告与最终面向社会的审计公告在向人民公开的这一方向上是一致的。从1983年组建审计机构起，我国的政府审计在审计结果公开方向上分为“两步走”。

1.第一步走：审计机关的“两个报告”制度

1985年8月24日国家审计署第一任审计长吕培俭同志向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年以来的工作情况的报告，这是国家审计署首次向全国人大常委会作工作报告。1989年3月，彭冲副委员长代表全国人大常委会所作的工作报告中提出了改进人大监督工作的一些建议，其中包括每年第三季度，由国务院向全国人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告。

1994年3月八届全国人大二次会议通过的《预算法》对宪法和地方组织法有关人大预算监督的内容进行了细化，规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算、决算实行审计监督。”1994年8月八届全国人大常务委员会通过的《审计法》规定：“国务院和县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。1995年7月，国务院根据《审计法》制定和颁布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》规定：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。从1996年起，听取和审议国务院计划预算执行情况的报告和审计工作报告（即审计机关的“两个报告”）成为每年全国人大常委会会议的法定议程。

这第一步走可以看作审计监督与权力机关的监督的结合，在此基础上，部分年度的审计署向全国人大常委会开始向社会公开，逐步迎来了审计结果公告制度的第二步走。

2.第二步走：向社会全面公开的审计结果公告制度

以1994年《审计法》的颁布为界，有中国特色审计监督制度经历了创立和发展两个阶段，是审计工作走上法制化、制度化、规范化的分水岭，也是实现上述第一步走的重要基石，但在推动审计工作的第二步走方面只作了原则上的规定。

《审计法》及《审计法实施条例》规定的审计机关的权限具体可分为九大类，即：要求报送资料权、检查权、查询存款权、调查取证权、行政强制措施权、申请权、处理处罚权、通报或者公布审计结果权、建议权。其中，审计机关根据审计结果进行处理的职责和权限应主要划分为：向各级国家权力机关报告工作、建议其他各级行政主管部门处理、在自身权限范围之内行使处理处罚权、移送司法机关处理、向社会公布审计结果和交由被审计单位自行纠正解决。

据此，《审计法》（1994年颁布）第三十六条第一款规定的“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，即“通报或者公布审计结果权”，表面上看“通报”和“公布”都有公开的语义，只是程度和范围上不同，而实际上前者是寻求在政府有关部门范围内做不透明或半透明的行政处理，后者则是通过各种传媒正式坦荡地向社会公开，两者在处理方式上有着本质的区别，可能只是因为语义关联起来，做了合并的表述。

其后，1997年颁布的《审计法实施条例》在遵循《审计法》“通报或者公布审计结果权”合并表述方式的基础上，就审计机关可以向社会公布的审计结果进行了相对的突出细化-具体划分了：本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的；社会公众关注的；法律、法规规定向社会公布的三类可公布审计结果的审计事项。审计署1996年的《审计机关通报和公布审计结果的规定》（审法发〔1996〕362号）当然也是延用了相似的思路。

直到2001年审计署3号令颁布的《审计机关公布审计结果准则》和2002年颁布的《审计署审计结果公告试行办法》（审法发〔2002〕49号）才将审计机关的公布审计结果权独立出来予以细化和规范。在突出实行审计公告制度是审计机关的法定权力的同时，也从法规的角度为这一制度的全面正式实行进一步铺平了道路。而这两项规章制度的颁布日期与实行日期相同，也许在巧合之余从侧面暗示着审计署正在加快相关制度建设的步伐。而在实际动作方面，认真对照《审计署2003至2007年审计工作发展规划》的要求，可以说目前的这第二步走还只是刚刚起步。

这第二步走可以看作审计监督与社会监督的结合，而面向社会的全面公告也更接近于“公告”一词的本义。

（二）媒体的推动

审计署向全国人大常委会作审计工作报告始于1985年，而1994年《审计法》颁布以后，尤其是近几年来审计工作报告逐步走向公开（有些基本上已经是全文公开）。其中影响较大的有1999年6月，李金华审计长向九届全国人大常委会所做的关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况的报告。报告多次被掌声打断。当时曾有媒体援引部分委员的话说，这是“多年来最好的一个审计报告”。但国家审计真正开始全面进入公众视野，还是在2003年6月23日，李金华审计长代表国务院向全国人大常委会提交了2002年度中央财政执行和其他财政收支情况的审计报告。报告中，一大批中央部委被公开曝光。当天，报告在审计署官方网站上全文公开，引起社会强烈反响，经媒体宣传为一场“审计风暴”。审计机关、审计人员和审计工作日益受到全社会的关注。

媒体对审计的正面宣传在社会上造成的积极影响和其后实践证明空前好转的审计整改落实情况充分展示了媒体的力量。媒体是舆论监督的代表和主力军，集中体现了舆论监督涉及面广、震动力大、透明度高和反应迅速的特点，是社会监督中最活跃的因素。

从这个角度说，审计结果公告作为审计监督和社会监督的有机结合意义重大：审计监督为社会监督擦亮了眼睛，而社会监督犹如浩瀚的太平洋催动了“审计风暴”的形成。

（三）党和国家领导人的指示和支持

党和国家的领导人一直非常支持国家审计事业的发展。按照宪法的规定，审计署作为国务院的组成机构，直接对总理负责。可以说，在行政模式的体制之下，党和国家领导人的支持与依照法律规定独立行使审计监督权这点共同铸就了国家审计的“上方宝剑”。由于国家审计的性质，其锋芒所向经常直指国家各大行政机关或有较高行政级别影响力巨大的企事业单位。如果没有党和国家领导人的大力支持，很难想象当审计署这个年青的部委面对不胜枚举的“大衙门口

”或掌控着庞大国有资产的“巨无霸”该如何下手。

2002年，国务院总理朱镕基会见来华访问的美国审计总署主计审计长大卫。沃克时，客人谈到了美国实施审计结果公告制度的情况，朱总理说中国也应该推行这样一个制度。这一事件成为促成审计公告制度正式开始实施的直接动因。

自从2003年出现“审计风暴”之后，国务院总理也曾多次主持召开国务院常务会议，部署审计查出问题的整改工作。如，在2005年7月26日的国务院常务会议上，他要求国务院各部门和有关单位要自觉接受审计监督，认真落实审计决定，坚决纠正存在的问题，要给人民群众一个负责、满意的答复。“一要切实落实管理责任制。对部门自身存在的问题，由主要领导负责整改；对下属单位存在的问题，领导要履行职责，督促下属单位落实整改措施；对企业经营中存在的问题，除企业自身抓好整改外，主管部门和监管部门要负起监督的责任。二要严肃落实责任追究制。对重大违法违纪问题一查到底，追究相关人员责任。三要积极配合审计部门的工作。对审计提出的问题，要深入分析原因，完善制度，改进管理，不断提高财政财务管理水平。各有关部门要在今年11月份向国务院报告整改情况，国务院在年底前向全国人大常委会作出专题报告。”

正是有了党和国家领导人的大力支持，甚至是直接指示，使审计结果的早日公开和审计公告制度尽快形成并发挥巨大的监督作用成为可能。

（四）中外文化交流的影响

对外开放推动了经济社会发展和人员往来，同时也打开了中外文化交流之窗，诸如政务公开、建设“阳光政府”、公共财政等各种先进的理论思潮大举涌入，促进了民意的觉醒和国内政治文明的进步。

1982年，为保障改革和国民经济健康发展，我国在充分研究借鉴国外经验的基础上，将实行审计监督制度写入了宪法。

审计机关成立后，积极开展外事活动，在亚洲和世界范围内参加国际组织和有关会议，加强了对国外审计体制、审计理论、有关法律法规、成功经验和最新动态的分析研究、宣传介绍，理论联系实际，提高了审计工作发展的前瞻性和预见性，有力地支持和促进了有中国特色的审计事业的发展。

二、审计公告制度产生的基础和根源

（一）经济社会发展的内在要求

经典马克思主义理论告诉我们：生产力是社会历史发展的原动力，是社会发展的最终决定力量，生产力决定生产关系；经济基础是一定社会发展阶段上生产关系的总和，上层建筑是建立在经济基础之上的政治、法律、哲学、道德、艺术、宗教等观点，以及同这些观点相适应的政治、法律等设施，经济基础决定上层建筑。

我国自改革开放以来，经济持续增长，多种所有制形式共同发展，社会主义市场经济体制初步建立。社会生产力的发展必然要求和带动社会的进步。

现代市场经济的本质和核心是法制经济，社会主义市场经济的建立和发展必然要求党和国家建立依法行政、公开接受监督、公共信息资源共享的“阳光政府”。在这种趋势之下，审计公告制度的产生是原发的、必然的，是经济社会发展的内在要求。

（二）民主法制进程

社会主义法制是社会主义民主的基石。1978年中共十一届三中全会以来，中国开始了改革开放的伟大社会变革，当代中国法制建设也进入新的历史时期，其本质在于实现从传统的计划经济体制下的人治型法律秩序向社会主义市场经济体制下的法理型法律秩序的历史性变革与转型。邓小平同志明确指出，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。他特别强调，要通过改革，处理好法治和人治的关系，实现从人治到法治的历史性转变。（参见《邓小平文选》第2、3卷）党的十五大进一步明确提出，坚持和实行依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为我国全面建设小康社会的重要目标。同志在十六大报告中指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”坚持和完善社会主义民主制度，要求健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。加强社会主义法制建设，要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，加强执法监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平。

在这一民主法制进程之下，也就必然要求进一步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；加强对权力的制约和监督，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，认真推行政务公开制度，加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。（参见十六大报告）审计结果公告这一审计监督和社会监督的结合体正是中国通向政治文明的民主法制进程中的排头兵，审计结果公告制度的逐步确立则在其中具有里程碑意义。

（三）社会现实问题与人民的意愿

社会生产力的快速发展推动中国进入社会转型和经济转型期，各个阶层、集团、群体利益迅速分化，各类社会矛盾日益突出，社会秩序受到严重干扰，各种经济社会风险增多，这些社会问题易于引发社会不稳定，进而影响经济建设。学者胡鞍钢的研究表明，从改革以来中国平均每十年左右同时出现经济增长下降或衰退、失业高峰和社会不稳定高峰。（胡鞍钢《关于当前我国社会稳定的状况与对策》）目前，影响我国社会稳定的主要因素主要有：腐败现象严重、居民收入差距过大、下岗失业人员增多、农民负担过重、重特大生产事故频发等等，集中表现为民众不满情绪增加，群众集体上访事件增多。

社会稳定的核心是人心稳定。近年来，中国人的心理状态至少有三点值得高度关注：一是经济和社会发展及对外开放促进了民意的觉醒，民主法制观念正逐步深入人心；二是对贪污腐败等社会问题相当敏感，仇官、仇富心态显著；三是民族主义高涨。其中的积极因素是显而易见的，随着国民经济的持续增长，综合国力的不断提高，城乡居民收入稳步增加，市场繁荣，商品供应充裕，居民生活质量提高，衣食住用行都有较大改善，人民当家作主的主体意识和民族自豪感日益增强，这是民意的主流。同时必须清醒地看到，我们的工作中还有不少困难和问题，如：农民和城镇部分居民收入增长缓慢，失业人员增多，有些群众的生活还很困难；收入分配关系尚未理顺市场经济秩序有待继续整顿和规范有些地方社会治安状况不好；一些党员领导干部的形式主义、官僚主义作风和弄虚作假、铺张浪费行为相当严重，有些腐败现象仍然突出；党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应，有的党组织软弱涣散。（十六大报告）一些历史遗留和现实问题导致部分民众不满情绪增加，如曾经轰动一时的2003年11月长沙县委书记李振萼在高尔夫球场身亡事件和2005年广东清新县教育局的“人头马风波”正是对上述第二点的最好诠释，尤其是县委书记高尔夫球场身亡事件，问题并不在于人物是正面抑或反面典型，而在于许多天南地北并不了解事件真相的普通群众表露出的对政府官员怀有的强烈质疑和仇视-这与各地许多上访群众表现出的焦虑和敌对心态是一致的，体现出群众对腐败现象的高度敏感和深恶痛绝，这是影响发展稳定的重要因素。

我们应该在不断改进工作方式方法的同时，准确把握民意中的积极有利因素，因势利导，广开言路，和人民群众共同研究解决我们工作中存在的困难和问题。党的十五届六中全会通过的《关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：

“马克思主义执政党的最大危险，就是脱离群众。”同志在十六大报告中指出：“推进党的作风建设，核心是保持党同人民群众的血肉联系。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”事实表明，马克思主义政党在取得政权以后，不仅脱离群众的危险比未执政前大大增加了，而且脱离群众对于党和人民可能产生的危害也比未执政前大大增加了。纵观中国历史，长期的封建文化造成的朝野官民的二元对立结构根深蒂固，导致“得民心者得天下”与“水可载舟亦可覆舟”之类的古训反复应验。在今日中国要建设现代民主国家必须要打破这一怪圈，依法保障公民参政议政的言论自由，深入群众，了解民生疾苦，听取民间呼声，关注民怨所指，要牢记“防民之口甚于防川”的古训，抛弃“民可使由之，不可使知之”的封建愚民政策，披肝沥胆坦诚相见，求得理解。我国是人民民主专政的社会主义国家，党和政府不存在“家丑不可外扬”的顾虑。

审计结果公告越来越多地披露从中央部委到基层单位的各种违法违纪行为，这一透明的做法正可以让民众看到政府依法行政的决心和态度。实行审计结果公告制度不但对于推进政治文明，交还公民应享的知情权、管理政府事务的参与权、对政府工作的民主监督权、信息资源共享权等公民基本权利以及排遣民怨，做疏导民意的“减压阀”具有极大的政治意义，更可以团结民众，促进民众真正理性、建设性地深入地了解国情，对增进民众对党和国家的认同，增进人民当家作主人的自尊心、自信心和自豪感，实现全民族的同呼吸共命运，风雨同舟，共同致力于经济建设、社会繁荣和民族复兴意义重大。审计结果公告制度在这方面可以说是顺应时代、顺应潮流、顺应民意的。

三、国家审计的自我突破

从审计机关的角度看，审计结果公告制度的出现一方面是多种外力共同作用，适时顺势，应运而生的；另一方面则是审计机关自身作为年青的国家部委本着对党和国家人民的事业高度忠诚，审时度势，开拓创新，当仁不让，锐意进取的结果。国家审计在体制和制度上面临的主要困难和问题有：

（一）行政模式的局限

独立性是审计监督的本质特征。“独立”是指审计机构在组织、人员、工作和经费等方面独立于被审计单位，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，以保证审计的客观、公证、权威和有效性。现有行政型国家审计模式导致的审计双重管理体制，在一定程度上使国家审计难以保持超然的状态，抑制了审计监督这把利剑的锋芒。《审计法》规定，审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障，审计实际相当于地方政府的一个内审部门。而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，又往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中也难免瞻前顾后，很难完全站在国家的立场，依法进行独立有效地监督。

（二）依法审计环境的缺失

改革开放以来，随着社会主义市场经济进程的加快与深入，我国法制建设取得了很大成就，但仍存在着许多缺陷和不足。由于立法滞后或立法质量不高造成的无法可依或有法难依（如法规政策之间的前后不衔接或互相抵触）现象经常使审计人员无所适从，甚至造成审计与被审计双方各执一词，或者明知被审计单位的行为不对而苦于没有法规依据，使已经发现的问题无法落实。这无疑增加了审计工作的难度，并且潜藏着巨大的审计风险。

（三）责任追究制度不健全

一方面，党和政府仍缺乏健全有效的责任追究制度，被审计单位对审计后的落实整改压力不大。许多问题的解决要依赖各级领导的批示，而领导同志不可能对所有问题做出具体批示。另一方面，在目前的制度和工作安排下，审计机关本身既缺乏直接处理处罚的权力也缺乏跟踪落实的热情，使很多审计结果没有得到有效利用。

这些客观条件的限制，大多是审计机关本身无法改变的，不利于审计事业的长足发展。实行审计结果公告制度是审计机关为了更好地履行监督职责，主动提高对自身工作的要求，采取与社会监督相结合的办法，借助社会监督的“外力”，克服法规不健全和制度局限等不利条例的自我突破。

四、由骤起“风暴”到基本制度

2003年，审计机关在不经意间掀起了“审计风暴”，显示了“公开”的力量-准确地说是从不公开到公开的力量，极大地提高了国家审计机关的权威和声望。2004年审计结果公告进一步步入正轨，审计结果公开化的步伐加快，披露的一些问题甚至更加严重，却没有在社会上再掀“审计风暴”，公众在高度关注的同时开始平静地接受这一举措。其中除去媒体炒作的成份的变化，也显示出公众的成熟和理智焕发出的适应力。这也提醒我们，审计机关要长久地保持相当的影响力必须实现审计结果公告由骤起“风暴”落实为基本制度，将公开的力量用制度的力量加以巩固。

（一）“公开”的意义和效果

审计结果公告所展现出的力量即“公开”的意义和效果主要体现在四个方面：

（1）推动了政治文明的发展进程

公开透明是现代社会的大趋势，是现代政治文明的基本要求。“阳光是最好的消毒剂”，“腐败止于公开”。审计结果公告不但打击了各种违法违纪行径，在一定程度上遏制了腐败，更推动中国社会在走向透明、走向公开方面迈出了更大的步伐，加速了中国政治文明的发展进程。

（2）审计机关的影响日益扩大

中国人喜欢用脸谱化、美名化的方法来记忆和传颂心目中的英雄形象。“审计风暴”一词及其背后所包含地新闻媒体对审计工作和审计人员的宣传极大地扩大了审计机关的知名度，树立了良好地形象。

（3）领导更加重视

社会舆论的关注也更加促进了国家各级党政领导对审计工作的重视，各方面关于支持审计工作、表彰审计人员、要求加紧落实审计结果的讲话和批示的报导日益增多。

（4）整改效果更加明显

如果说以上的影响是软效果，展现了审计结果公告的软力量，那么审计结果公开制度推行以来日益明显整改效果则是显而易见的。据统计发现2004年审计发现问题的整改效果为历年最好，审计监督成效更加明显。李金华审计长曾经多次表示：“今年的审计结果整改情况，可以说是20年来最好的。”

（二）制度的力量

提高政府行为的透明度，铲除滋生官僚腐败的土壤，只靠刮一两次“风暴”显然是不够的。只有让审计结果公告变成审计署一项日常的制度，才能更好地保证公众的知情权，对政府和有关部门进行有效监督，审计工作才能发挥最大的效用。审计结果公告的本质是建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”政府的必要环节，目的是更好地履行审计监督职责，必须由制度加以规范并固定下来。审计公告制度的重要意义在于：

（1）促进审计结果的落实

审计署向政府汇报工作固然有内部处理之嫌，而每年向全国人大常委会的报告限于篇幅也只能突出重点、有所取舍，容易引起争议。公开是公平和公正的基础，审计结果公告制度是公开原则在时间上的延续，是纵向的公平和公正。当这一制度由审计署内部的制度上升为一种国家认可甚至法定的制度，必然可以减少许多关于公告实施合法性或合理性的争论以及抱怨的借口，而直接转入问题的定性、定量以及具体的整改落实措施。对没有审计或公告的单位也能起到举一反三的教育和警示作用。

（2）促进审计质量的提高

审计公告制度是一把“双刃剑”，它对审计工作质量提出了更高的

要求。审计公告中披露的事实必须百分之百准确，审计定性处理必须客观公正，审计之后的整改必须得到公众的认可。公开是双方面的，审计和被审计单位的工作在一定程度上都置于社会监督之下，审计机关固然可以通过审计公告促进审计结果的落实，而任何疏漏和不当也都可能造成工作上的极大被动，因此必须切实贯彻温总理关于“严谨细致”的指示，严格执行《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，树立认真负责，扎扎实实，精益求精的工作作风，确保这项工作的万无一失。

五、关于审计结果公告制度发展的建议与展望

（一）保证公告结构的完整性

审计结果公告本身应具有完成的逻辑结构，如以审计处理情况及建议结尾，而目前部分公告的结尾延伸出被审计单位的整改落实情况，属于“审计结果的结果”。这条“光明的尾巴”不但破坏了审计结果公告文本本身的完整性，更重要的是这些由被审计单位提供的情况难于核实取证。列于审计结果公告之内是否表示审计机关认可呢？

建议在审计当中可以有意识地发现被审计单位一些好的值得宣传推广的经验做法，纳入到审计结果公告之中，而被审计单位的整改落实情况可以随同审计结果公告一并发表，但应列于公告正文之后。

（二）一些具体事例可以单独展开

审计结果公告中涉及的许多违法违规问题具有很高的典型性，但限于篇幅只能用一二句话简要概括，很可能无法引起舆论的关注，建议在其中选择一些问题突出、性质严重的案例具体公告，如链接成分报告作为附件。这样既可以完整地展示事例，树立反面典型，起到解剖麻雀的分析作用和警示作用，又可以推动参与审计的特派办和地方审计机关的审计结果公开工作，提高审计质量。

（三）加强与媒体的沟通配合

审计结果公告向社会公开，受众可分为五类：党和政府、审计对象、新闻媒体、专家学者、普通群众。五者之间存在互动的关系，媒体作为中介，既是党和政府的喉舌又反映人民的呼声，并有其自身的工作特点和活动规律。审计结果公开后，真正在舆论间传播的基本上并非审计结果公告的文本本身而是经过新闻媒体收集整理、加工提炼而成的各种新闻焦点。

审计机关一方面要重视与新闻媒体的沟通，及时报道审计工作的成果和存在的困难，以取得人民群众、专家学者以及其他公务人员的理解和支持；另一方面要积极研究媒体的宣传规律，把握舆论的焦点、热点，指导具体的审计工作，推动关于审计的舆论宣传更加成熟，更具理性和建设性。

（四）防止审计结果公告制度出现“过”与“不及”

揭露问题并不是最终目的，解决问题和遏止类似问题的产生才是根本。审计结果公告制度实行后的结果简单分析起来，不外乎有以下几种可能：一是公告无内容，淡出公众的视野；二是内容较少引发官官相护的怀疑甚至质疑；三是部分内容有新闻价值，引起关注和积极地讨论，推动整改落实；四是查出的问题非常严重，引起轰动、争议，甚至出现极端情况影响社会稳定；五是查出的问题反复出现，各方面见怪不怪，在实质上空洞化，不再引起注意。其中，四、五两条是“过”，一、二两条是“不及”，都是我们不愿意看到的。

制度建设是必不可少的，但并不是一劳永逸的，一方面要认真分析形势，深入实际，把握社会发展的脉搏，严谨细致地取证，通过在公告前严格地请示上级政府并反复征求被审计单位的意见、征得他们同意来排除公告的风险；另一方面则要防止制度化带来的僵化与形式化，防止按部就班地“为了公告而公告”，这在审计公告制度全面推广，尤其是在部分地方执法环境的受限较多情况下的更易形成一种趋势。媒体需要兴奋点，群众需要由远而近的实际效果。媒体的力量使之成为资源，群众的关注永远是我们工作的后盾。总喊“狼来了”的孩子将失去发言权；审计结果公告整体上如同一杯果汁，不能因强自为之或各地一拥而上地加入而冲淡，而果汁冲淡容易，再浓则很难。审计结果公告制度只能承载其所应该承载并能够承载的责任，我们应该珍惜目前来之不易的局面，坚持宁缺毋滥的原则，继续积极稳妥地推进公告工作，同时防止“过”的风险与“不及”的倾向。