体制创新范文10篇

体制创新范文篇1

一、当前基层社的现状

目前，我市供销社系统有62个基层供销社。其中：市社直管三区有21个，桂平市联社有21个，平南县联社有20个。在册干部职工3647人，其中：市直三区1488人，桂平126人，平南县社2033人；退休人员4111人，其中：桂平1659人，平南县1392人，市直1**0人；已置换身份的职工人数共2445人，其中：市直371人，桂平2074人；未解除劳动关系自谋职业的职工人数共3647人，其中：市直1488人，桂平126人，平南2033人。全市基层社欠缴职工养老保险金1300万元，绝大部分基层社未办职工失业保险。平南尚有16个基层社社员股金未兑付共847万元。目前，基层供销社的整体状况是：自98年受社员股金挤兑风波的困扰以来，农行贷款只收不放，大量起诉处置基层社房地产，大部分基层社因无资金，传统业务经营大幅度下降，企业的收入绝大部分是靠门店承包金和房屋场地出租收入，收不抵支。历史包袱重，负债累累，企业跌到了历史的最低谷。具体在以下几方面体现：

1、业务经营萎缩，效益下降。基层社的业务经营在计划经济到市场经济的转变过程中，由于思想僵化、机制不灵以及经营资金等方面的影响，在激烈的市场经济体制下，大部分基层社在传统经营业务上（如农资类商品，农副产品购销，烟花炮竹等）都没能直接参与市场竞争，很少有经营收入这一块。日用消费品业务经营也只是靠收承包金和对外出租场地房屋。

2、企业收入减少。原因有：①市场竞争激烈，职工承包经营及租赁经营困难，所得承包金和租金减少；②城镇化的建设，市场中心的转移造成基层社原有旺市的门市部地理位置优势随闹市的转移而收入减少；③部分基层社在减债、减负工作中，盘活处置了一些门店，减少了收入。

3、费用开支大难以维持。全市62个基层社中，基本完成减员、减债、减负工作的单位有25个，其中：桂平市21个，市直2个，解除劳动关系的职工人数2445人，完成部分“三减”的有5个单位（市直），减员200人，未进行“三减”工作的单位34个，其中：市直14个，平南县20个。据调查，在没有进行“三减”工作的基层社，费用支出大，难以维持收支平衡。所承担费用支出比较大的项目有：①单位承担缴纳20%的养老保险费多，造成企业困难，如：市直的港城社年收入约60万元，仅缴纳养老保险费就要38万元；覃塘社年收入29万元，缴纳养老保险费38万元；桥圩社年收入43万元，缴纳养老保险费61万元，据统计，全市基层供销社欠交历年养老保险费约1300多万元。②单位支付的医疗保险费年年递增，无法足额上缴，大部分基层社已停交，造成职工（包括退休人员）看病住院无法报销，有病不敢看，看不起。③单位无钱支付留守人员工资。如直管的黄练社、庆丰社已有2年多无生活费领，生活困难。④社员股金举债及银行利息。⑤办公经费及其他费用等。

4、下岗、自谋职业的职工人数大。据统计，全市基层社下岗、自谋职业的职工人数达2980人，占在册职工人数的81%，对于这部分职工，单位无法安排就业，不能为单位创造什么效益，但是单位每年要承担缴纳他们的养老保险费约600多万元。

5、为“三农”服务，发展和引导农村商品经济工作有所减弱。主要原因是：一是受资金困难和行业管理的影响，基层供销社在传统的经营业务上（如农资商品组织供应、农产品购销等）没能满足为“三农”服务的需要，提供优质价廉的农资商品，解决农副产品卖难的问题。二是由于人才的缺乏和流失，未能从科技、信息、人才上引导和提供服务。

6、企业发展缺乏后劲。基层社由于历史遗留问题多，负债沉重，机制不活、资金、人才缺乏、政策支持和倾斜不够以及未能适应现代流通网络的发展，进入市场信心不足，缺乏后劲。

二、当前制约基层社推进体制创新的主要原因

几年来，我市在推进基层社体制创新工作方面，做了大量的工作，主要是在推进基层社减员、减债、减负（三减）工作取得了一定的成绩，但整体推进缓慢，特别是在体制创新上没有总结出好的经验和形式好的典型，与市委、市政府的要求相差很大，究其原因主要有以下几方面：

（一）社员股金风波的困扰。社员股金风波的困扰是致使我市供销社发展跌至历史低谷，严重影响供销社的生存、发展。自95年供销社发展社员股金以来，由于发展吸收额大，最多时达4.5亿元人民币,管理不规范,盲目投资,违规转贷,造成大量资金流失,收不回来。社员股金出现挤兑后，供销社为了切实维护股民的合法权益，确保社会稳定，处置、抵押了绝大部分资产进行1-4期的社员股金兑付工作。因而，造成绝大部分基层社元气大伤，经营困难、萎缩、收入减少，出现新的债务包袱，形成资不抵债的局面。使基层社难以推进体制创新工作。

（二）人员多，历史包袱沉重。52年成立供销社以来，供销社的发展从计划经济向市场经济的转变过程中，经历时间长，因素多，形成人员多，负担大，历史包袱重。大部分基层社已处于资不抵债，收不抵支的局面。如全市基层社在册职工约3647人，每年单位承担缴纳养老保险费650万元，市直企业资产和债权合计2.63亿元,负债2.99亿元,20**年直管基层社年总收入600万元,总支出1200万元。由此可见，这些企业正常运转相当困难。

（三）缺乏相关部门的带动支持。一是基层社的土地来源绝大部分是划拨所得，虽然有土地证等合法手续，但群众因利益驱动而闹事要回而造成基层社的财产得不到保障。二是基层社拍卖房地产时的土地出让金相关部门不能及时返还和相关税费不能优惠减免。三是基层供销社的改造处置资产涉及社员股金财政举债难度大。四是相关部门给予基层社在发展农村商品经济、农业产业化实施项目政策及资金的支持少。基层供销社作为合作经济组织是具有公益性特征的，是农民的合作经济组织，是为“三农”服务，所以基层社的改革和发展离不开政府及相关部门的支持。

三、下一步如何推进基层供销社创新工作思路和建议

对于如何搞好基层社体制创新工作。供销社的工作目标是：“抓稳定，求生存，谋发展”，切入点是“减员、减债、减负”（三减）工作，基层社只有一边抓“三减”工作，一边抓住总社提出的“四项改造”（以参与农业产业化经营改造基层社，以实行产权多元化改造社有企业，以实现社企分开，开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造经营网络），并把“用现代流通方式改造传统经营网络”，参与“万村千乡市场工程”作为重点工作来抓。初步的思路和建议如下：

1、销合作社的改革是农村经济体制改革的重要组成部分，供销社的发展是农村经济发展的重要内容。建议市政府把加快推进供销社的改革与发展作为当前农村工作的一项重大任务抓紧落实。

2、基层供销社面临的最大问题是人员多、债务包袱沉重，妥善解决人员分流安置和企业债务是首要问题。尽快处置基层社房地产筹集安置职工经济补偿金。基层社的财产主要体现在房地产上，处置房地产盘活资产，是筹措安置职工经济补偿金的主要途径，及时处置房地产，盘活资产，还有能力解决职工安置和债务问题。并根据自治区人民政府（桂政发[20**]46号）文及**市人民政府[20**]30号文的精神，“依法使用和处理房屋所有权和土地使用权”，“供销合作社使用的房屋和土地，当地人民政府根据供销社的申请，依法确定房屋所有权和土地使用权，并依法办理房屋的所有权，使用权和土地使用证书。供销合作社社办企业，基层社可将其依法使用的国有土地交回当地市、县两级人民政府，纳入国有土地收购、储备范围，市县两级人民政府按原用途依法出让该地块收取的土地出让金要返还给供销社，用于清退社员股金、安置职工和发展供销合作社事业等”的规定，建议市政府督促有关部门贯彻执行，并争取在国务院《土地出让金收支管理办法》实施前抓紧处置，以取得最大效益。

3、以参与农业产业化经营改造基层社，推进基层社体制创新。基层社在改造传统经营网络的基础上，要努力构建“五大现代经营网络体系：一是构建健全规范的农资连锁经营网络体系；二是构建畅通有序的农产品销售网络体系；三是构建功能齐全的日用消费品经营服务网络体系；四是构建新型的再生资源经营服务网络体系；五是构建烟花爆竹连锁经营体系。”六是推进“新网工程”和“万村千乡市场工程”建设工作，规范和发展农村专业合作社及农民专业合作组织，为“三农”服务，助农增收。

体制创新范文篇2

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

②夏海：《中央与地方关系之理论与实践的思考》，《中国机构》1996年第1期。

③薄庆玖：《地方政府与自治》，台湾空中大学1997年版，第8页。

体制创新范文篇3

共建和谐社会是“共建”的一个重要方面。但从整个体制转型来说，我觉得还可以再进一步拓展到四个方面，树立“四位一体”的广义共建观：一是共建以社会主义市场经济为基点的经济体制；二是共建以发展民主政治为目标的政治体制；三是共建以先进文化为目标的文化体制；四是共建以和谐社会为目标的社会体制。这四个方面是一个完整的整体，缺一不可，重点是前两个方面。体制创新走到今天，需要进行“战略提升”，即突破原有“单线突进”的思路，拓展到更广阔的层面和更高的境界。这就不仅需要共建和谐社会，还要共建“四位一体”的新体制，树立广义的共建观。

既然共建是一个“四位一体”的整体共建观，因此对于“共享”的理解，也不能仅仅局限于物质财富的层面。现在，有的地方讲的“共享”更多的还是在物质财富这个层面上。这从基础方面是可以的，但从全面性出发，也需要拓展到更广阔的层面和更高的境界。具体来说，主要是“共享”四个方面的成果。

第一，共享改革发展的物质成果。这是基础。2006年我国的GDP（指大陆部分）已达20.94万亿元，比上年增长10.7%；全国财政收入已达3.93万亿元，比上年净增加7694亿元。这都是物质成果。现在的问题是如何在经济发展的基础上使全体人民都能够共享得到。这个问题还没有完全破题。比如说，去年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入差距较大，如果加上其他收入，差距更大。解决长期遗留的城乡差距的“存量问题”固然需要很长的历史时期，不可能短期内奏效，但是现在的问题是二者的实际“增长幅度”依然有不小的差距。一个增长高，一个增长低，呈“剪刀差”的形状，这个“增量问题”更值得我们注意。正因为这样，今年的《政府工作报告》中，明确提出政府投资要确保“三个高于”，其中第一个高于就是“用于直接改善农村生产生活条件的投入高于上年”。之所以这样做，我认为重点就是解决城乡失衡问题。因此，如何使全体人民共享改革发展的成果，以适应全体人民（特别是7.8亿农民）日益增长的物质生活需要，还需要很大的努力。

第二，共享改革发展的精神成果。改革开放以来，精神成果也是不小的。比如说一些新的文化产品涌现，虽然其规模和质量还不尽如人意，但毕竟有一些成果。对这方面我们不能忽视。在研究共享时，也必须把这方面的问题纳入我们的视野，以适应全体人民日益增长的精神生活需要。

第三，共享改革发展的社会成果。社会成果主要分三大类，一类是属于社会事业发展的成果，比如说义务教育、公共卫生和基本医疗等；另一类是属于基本社会保障方面的成果；还有一类是属于社会运转和组织方面的成果。这些也应该列入共享的范围之内，以适应全体人民日益增长的对于公共服务的需要。其中固然有一部分是物质的，但更多是社会层面的。

第四，共享改革发展的政治成果。体制创新要适应全体人民日益增长的参与政治生活和社会生活的需要。

总之，在“共享”方面，我们的视野要宽一些，从面临的任务来看，逐步由单项的、低层次的“共享”走向多元、高层次的“共享”。当然，这也需要一个渐进的历史过程，逐步由下端共享，发展到更高境界的共享。要循序渐进，但是目标必须明确，是“四位一体”的共享，而不是单项共享。

体制创新：谁来共建，谁来共享

在这个问题上，除特殊的病弱人群外，我主张共建者与共享者的统一，即谁参与共建，谁参与共享。以人为本的“人”，从横向上来把握，不应该是某一部分人（不管这部分人是多还是少），而应该界定为“全体人民”。“博爱”是人类的共同财富。在这个问题上，我们的视野、政策都应该“打到边儿”，两边都不要留空白。正因为这样，在靠谁来共建和共享问题上，我觉得应该全方位地把握以下三大系统：

其一，“社会主义劳动者”系统，包括工人、农民和知识分子等。从“人”的角度出发，任何一个国家中的工人、农民和知识分子都是物质财富和精神财富的创造者。对中国来说，其社会制度所决定尤其如此。近些年来，工人和农民队伍的内在结构发生了不小的变化，对改革起了极大的支撑作用，这是共建和共享的基本力量。

其二，“社会主义建设者”系统，主要是党的十六大报告中所讲的包括六类群体在内的新的社会阶层。应该说这是改革开放以来新产生的社会群体。对这些“群体”中的某些“个体”存在的问题，需要全面客观地分析，尤其要从制度安排的角度来分析问题，实事求是地看到僵化的计划经济体制在改革初期、中期所起的束缚作用，以及由这种束缚作用所产生的“反应”。

其三，除劳动者系统和建设者系统之外，从社会运转的角度分析，我认为有必要探讨把公务员系统单独列出来，以发挥其在共建和共享中的组织和协调作用。当然，也要发挥企业和各类非赢利组织的作用。

体制创新：如何共建，如何共享

体制创新范文篇4

关键词地方政府体制创新制度分析

一、我国地方政府体制改革面临的挑战

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

体制创新范文篇5

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

②夏海：《中央与地方关系之理论与实践的思考》，《中国机构》1996年第1期。

③薄庆玖：《地方政府与自治》，台湾空中大学1997年版，第8页。

摘要我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行

体制创新范文篇6

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立论文。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

体制创新范文篇7

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内

整理提供使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。

②夏海：《中央与地方关系之理论与实践的思考》，《中国机构》1996年第1期。

③薄庆玖：《地方政府与自治》，台湾空中大学1997年版，第8页。&n

体制创新范文篇8

一、实验室体制创新的必要性

时代的发展对实验室体制的创新提出了新要求。只有优化现有的实验室体制管理，才能带动实验室实践教育功效的发挥。只有建立更为高效合理的实验教学管理体制，才能带动实验的深化与科技的创新。我国当前实验教学管理体制有两大类，一类是独立的实验教学设备处进行实验室的单独管理。一类是教务处下属教保科进行实验室的统筹管理。这两类管理模式都有明显的局限。无法解决实验室分散割据的问题，导致改革口径窄，实验基础薄弱。无法进行原有单一及验证性实验课程的改革，无法进行试验技术人员的统筹管理等。不利于实验教学改革的深化。因此实验室体制的改革创新具有现实必要性。

二、实验室体制改革创新的有效策略

（一）坚持分级管理，节约实验资源。加强对现有分散实验室的重组，建立以校院二级管理为主导的中心实验室，加强实验室的统筹规划与管理。几个学生实验室可以统筹合并，基于实验室运作的条件逐步带动实验室的专项整合。例如以中西药基础实验室为例，其合并分散的生理综合实验室、分子生物学综合实验室，形态综合实验室，解剖实验室等。在此基础上实现西医基础实验室的合并，成立现代医学实验教学中心。实验室结构的优化重组后，节约资源，服务精准，实验室面积扩大，设备更为集中，使用率大大提升，而统筹规范管理提升运作实效。因此建立校园二级管理实验室，加强分散实验室的科学重组，优化统筹管理十分必要。（二）改革实验内容，提升实验实效。实验教学内容对实验室的管理运行也有一定影响。基于重组优化后的实验室，我们必须进行两方面的实验教学内容改革。一方面建立实验课不依附于理论课的实验独立课体系，在保留部分验证性实验项目的基础上，加强实验项目的优化整合，确保其课程的贯穿性，形成专题的综合性的研究实验单元。在独立的实验项目中提升学生问题思考分析的能力。另一方面是加强对实验课程比例的限制。减少验证性实验的比例，减少示范性实验的比例，提升研究性，探讨性实验的占比，将实验内容与科技创新结合起来，促进科研成果的转化，也培养学生的创新意识，提升学生的实践实操能力。教学内容的改革使得实验室运行更为规范科学。形成高素质的实验室管理技术人才。（三）加强人员培训，科学规范管理。实验室的科学规范管理需要高素质的实验室管理队伍做保障。需要加强实验室管理队伍的建设，做好实验安排和实验准备工作。加强对实验室管理人员的考核，竞聘上岗，其除了要负责实验室的准备事宜外，也要面向各院校开展实验指导，参与实验仪器的维护等工作，并在实验服务中向科研方面倾斜。可以选聘有经验的专职实验室工作人员、有科研能力的学科教师，有维护基础的实验室技术人员等，明确的岗位职责划分，实验室管理有章可循，流程清晰，实验室管理井井有条，也最大限度确保实验仪器的稳定使用，为实验教学的正常开展奠定实验室基础，大大提升实验课程的教学质量。（四）加强制度建设，权责划分明确。无规矩不成方圆，对于实验室体制管理来说也是如此。必须关注实验室的规范化建设，建立实验室运作档案。建立详细的规章制度，做好责任的划分与说明，加强实验室的制度化管理。无论是实验教学任务的制定还是实验指导用书的编写还是实验管理项目的记录整理等，都需要参考相应的制度，确保实验教学的顺利开展。实验室的规范管理具体体现在完善的实验档案上。实验室工作档案涉及到规章制度材料方面统计报表方面，实验室管理方面，实验室人员管理方面，实验室设备管理方面，实验室其他类目等。统一的仪器设备维修记录，实验室使用登记，实验室安全检查记录等，让实验室档案管理切实为实验室的优化发展助力，切实提升实验教学质量。

实验室的体制创新关系到实验教学质量，因此我们必须基于时展的契机，开展实验教学体制管理的改革，创新思路和模式，优化实验室的分级管理，调整实验内容，建立详细的规章制度等，让实验室管理从传统滞后的管理局限中摆脱出来，开展更多的综合实验项目，服务实验教学。

参考文献：

[1]徐春堂,张世军,刘雪静.深化实验室体制改革构建中心化管理模式[J].实验室研究与探索,2005(08):109-111.

[2]刘树郁,林明河.实验室管理体制改革的实践和探索[J].实验室研究与探索,2001(02):6-8.

体制创新范文篇9

【关键词】图书资料管理；体制创新；管理体制

随着社会的各方面发展，图书资源的呈现方式已经发生了很大变化，展现出了其多样性，同时，人们在获取信息知识的渠道也更加丰富了，但是这一变化对于传统图书资料管理而言是一个巨大的冲击。传统的图书资料管理必须要符合时代的潮流，满足新时代人们在图书资料上的新需求才能被大众所接受，不然只能更加落后，所以对图书资料管理作出改变是十分必要的。

1.当前图书资料的管理体制分析

1.1图书资料管理的特点。多样性：在信息化高速发展的当下，图书资料的形式已经与以往发生了巨大改变，如今的图书资料化被动为主动，除去主动姿态外还具有着超前意识。图书资料数字化已由原先的传统信息服务模式，改变为了主动的向读者提供动态的、多维的信息服务模式。开放性：由于信息化的发展，网络技术已经在图书资料管理中得到了应用，它利用网络平台的开放性，可以让图书资料管理更加方便、简单，工作人员可以在任意的空间和时间中进行图书资料的管理工作，大大的改善了以前工作人员对于图书资料的传统整理方式，提高了图书资料管理人员的工作效率。与此同时，通过开放的网络平台，可以使图书资源得到有利的共享，增大图书资料的传播范围，使读者更加方便的阅读，极大程度上满足了读者的需求。主动性：图书资料管理应当主动适应时展，以最大程度上满足读者需求为首要任务，主动的靠近读者的想法，为读者提供更加个性化的阅读服务。在数字技术如此发展的时期，更应当利用数字技术带来的便利提升服务水平，相关部门可以建设一个公共文化图书资源服务管理体系，并且覆盖全市以及所有传输通道，尽力扩大受众范围，满足读者需求。1.2图书资料管理中遇到的问题。管理模式单一：图书资料的传统模式为纸质资料，但是由于纸质资料有不利于长时间保存、不利于传播、承载内容有限等缺点，所以纸质资料逐渐在图书资料中落后。现在，互联网信息技术中的云储存和数据库可以实现长时间有效保存、通过互联网进行大范围传播，除此之外还有着超乎想象的储存容量，相比之下，如果对于等量的内容进行储存，纸质资料则需要占据更大的储存空间，并且移动性差，这样的缺点是图书资料管理需要改变的。图书资源滞后：在我国的大部分图书馆中，都会存放有出版年代久远的书籍，这类书籍往往破旧不堪，但是由于其出版年代久远或者有些甚至已经成为绝版书籍，而有着极高的价值，所以图书馆会存储很多这样的书籍来彰显图书馆的价值。但是这样的书通常情况下没有太多的读者借阅，或者可以说是无人问津，大多数的读者都更倾向于新的出版物，所以当代图书馆往往无法真实的满足读者的阅读需求。管理人员素质不足：由于如今时代较以往发生巨大的改变，图书资料的管理需要依靠有着更高素质的工作人员的管理，所以管理人员素质不足也会成为如今图书资料管理的一种障碍。我们必须要看到部分图书馆的管理人员的现状，他们对工作没有工作热情有时候怠慢工作，并且缺少专业知识只懂得用传统手段解决问题，服务意识薄弱不能够为读者着想。这很大程度上抑制了图书资料管理的发展。

2.图书资料管理体制的创新和改变

2.1完善图书资料管理体系。文化，天地万物(包括人)的信息的产生融汇渗透的过程，是以精神文明为导向的融汇、渗透，是精神文明的保障和导向，是重要的社会经济发展支撑点。图书资料作为文化的载体起着传承的作用，也是文化的重要展现平台，不断的完善图书资料管理体系可以将图书资料管理紧随着时展，提供更大的文化知识共享平台，在方便工作人员对图书资料进行整合管理之外，还可以方便读者进行阅读，将文化进行传播，同时促进图书资料管理的现代化发展。2.2提升图书资料管理人员的管理素质。图书资料的管理人员，由于本身肩负着传递知识、信息、文化的责任，所以对于管理人员本身的专业水平、文化修养的要求应当提高。在当今信息化极大发展的当下，图书资料的管理人员应该不断学习相关知识完善自己的不足，相关的部门也应当定时对管理人员进行考核和培训，并且在管理人员的聘用上应当提高水准，聘用专业知识、综合素质良好的人担当重任。图书管理人员还应当随着时代的改变丰富自身的知识结构，培养自己迎难而上的精神，对于一切的挑战都勇往直前，只有这样才能提高图书资料管理效率，为大众提供更加优质的服务。

综上所述，本文对于图书资源管理进行了较为全面的分析，并且得出在管理体制上需要改善和创新的主要办法。首先，管理体制的创新需要依靠管理人员的管理水平，对于管理人员的水平较以往要求较高。其次，优化图书资料管理模式为改善管理体系做好辅助工作。最后，在网络技术的应用下，改善图书资料管理体系，让图书资料管理体系更加健全，更加能够满足广大读者的需求。

参考文献：

[1]邱小红,姜颖,彭絮等.网络环境下区域性高校图书馆联盟资源共享模式与效益分析[J].图书馆,2014,(04):91-93.

体制创新范文篇10

一、改革财务体制，强化财务管理

对公司财务体制进行全面、深入改革，建立起机构精简、权责明确、核算规范、管理突出的科学财务体系。

（一）机构调整

成立财务总监领导下的集团公司财务管理中心和会计核算中心，将管理职能与核算职能分开，使财务管理中心侧重财务管理，会计核算中心侧重实际核算。为了能从源头加强财务管理，在财务管理中心特设“价格室”，其主要职能是制定和完善价格标准，进行日常价格审核，参与合同评审。在集团公司财务管理中心和会计核算中心的领导下，下属子公司等机构的财务部门由集团公司统一派驻。

（二）人员管理及考评体系

1.建立竞聘上岗机制。采取“考试考核、双向选择、竞争上岗、优胜劣汰”的竞聘形式，对陕鼓集团全体财务人员实行统一上岗，“不拘一格降人才”。既为好企业选择优秀人才、优秀人才选择好企业提供了开放式通道，也为企业储备了一批后备队伍。

2.实行全员委派制。实行“会计委派制、定期轮岗制、末尾淘汰制、梯队储备制”的财务人员管理机制。财务管理中心和会计核算中心的财务人员由集团公司统一领导，集团公司下属各子公司财务人员由集团公司统一委派，受集团公司和所在单位的双层领导。

3.强化人员考评体系。建立了财会人员绩效考评体系、工作质量考核体系和个人业绩档案，对财会人员的德、能、勤、绩诸方面实行量化管理。①实施财务人员绩效考评机制。第一，建立工作责任逐级负责制；第二，制定了财会人员绩效考评实施办法。②建立工作质量考核体系。通过制定和实施财会人员工作质量考核办法，建立从下属各子公司到集团公司财务管理中心和会计核算中心，再到财务总监的财务线工作质量考核体系，对财务人员量化考核，做到月有记录，年有考评，并建立业绩档案。

（三）制度建设

1.推行全面预算管理。建立、健全公司内部约束机制，进一步规范财务管理行为，在集团公司范围内推行全面预算管理机制。建立预算管理制度，健全预算编制、控制、分析及考核体系，并建立财务预算定期逐级报告制度，运用“内部责任报告”方法检查预算执行情况，及时纠正偏差，为实现公司生产经营目标提供良好的保证。同时，将预算责任目标纳入公司内部经济责任制考核体系，即纳入预算执行单位日常工作质量考核及年度承包指标，并将预算指标层层分解，从横向到纵向落实到内部各部门以及个人，建立奖优罚劣、成本质量否决的约束和激励机制，调动全体员工的责任意识和创造潜能，形成全方位的预算执行体系。

2.实施资金授权管理。①计划内资金支出授权管理。对计划内各项资金支出实行“分级管理、分级负责、按程序规范操作”。月份资金收支计划内各项资金支出方案由各单位（部门）提出并报财务管理中心综合平衡，财务管理中心制定月份资金收支计划方案，经财务总监批准后下发执行。各单位（部门）安排的资金支出必须控制在月份资金收支计划内；确因特殊情况超出资金支出计划的，一律按照计划外资金支出的审批程序予以办理。②计划外资金支出授权管理。严格控制未列入资金收支计划的各项支出，根据计划外各项资金支出项目的金额、用途等实行“分级审核、一级审批”管理，即资金支出单位提出申请，经财务管理中心、财务总监核准后，由总经理审批。③对外投资、抵押及担保授权管理。集团公司各成员企业的对外投资、抵押及担保实行“集中统一管理”，根据对外投资、抵押及担保金额的大小，分别由总经理、董事会或股东大会批准。④建立资金审批和执行责任制。加强对资金使用的管理和监督，完善资金管理责任制度，实行资金授权管理办法，建立资金审批责任制，对于计划内及计划外资金支出，实行“谁签字，谁负责”的制度。对违反上述有关规定的，严格追究责任人的责任。

3.实行资金统一结算。通过建立资金结算系统，将企业集团资金集中，减少资金周转环节，降低资金结算成本和使用成本，从源头管理“资金流向与流量”。对集团范围内的资金采用“集中管理、分别开户、分户核算”原则在集团公司会计核算中心统一进行资金结算，形成资金池，调节集团公司成员企业资金余缺。通过资金管理，取得了显著的经济效益。

4.强化报账审核制度。为加强集团公司财务管理，规范会计核算，集团公司会计核算中心对派驻各子公司财务机构的会计资料实施报账审核制度。会计核算中心报账审核员根据业务职责，对子公司的现金凭证、银行凭证、转账凭证等相关会计资料进行严格审核，审核所附原始凭证的真实性、完整性、合法性、合理性以及审批权限和程序的规范性等。

5.实行记账。对集团公司下属非独立核算生产车间、辅助车间、职能处室以及运输处、子校、物业公司等分离单位的收支进行记账。

二、开辟银企合作新模式，实现双赢和共同发展

为强化资金管理，减少资金周转环节，提高资金使用效率，在公司开辟银行专柜结算业务，开创银企合作新模式，使陕鼓首次实现了零距离结算。银企合作新模式在公司起到了示范作用：①公司对保险业务也公开进行了招标，以保险范围扩大、费用降低、政策优惠、服务优质为标准，选择大而强的保险公司，通过保企合作，实现有效防范风险与降低风险成本的目标。②对公司车辆用油也公开进行了招标，争取最优质服务，降低用油成本。③对物资采取比价采购，公开招标，通过各类物资供应链管理的新型运作模式，达到优化存货管理，使存货效益与存货成本实现最佳结合，使存货在满足生产经营需要的同时达到最低，有些物资已实现零库存。

三、加大资本运营力度，谋求新的经济增长点

在资本运营方面，根据被投资单位经济效益评价及拟投资单位投资前景分析，对资产进行有效整合。①通过投资效益分析，将2200万元股权投资溢价转让，获得投资收益143万元。②为拓宽公司在冶金行业的市场份额，同时获取投资收益，积极参与重庆钢铁设计院股份制改造，联合发起设立中冶赛迪工程技术股份有限公司。③积极寻求参与金融业资本运营，实现企业资本与金融资本的有效结合，获取更多的投资回报。④推进产权制度改革，通过积极探索以吸引外资扩充技术实力，吸收民间资本扩充市场资源，建立现代企业运营机制等，运用多种途径实现产权多元化和资产重组，通过产权制度改革实施战略调整和业务整合，把陕鼓建成国内一流、外向高效的动力装备产业集团。

四、建立信用评价体系，规避信用交易风险

按照市场化运作的思路，经过调查研究和理论分析，以解决企业信用面临的现实问题为出发点，建立以“企业信用标识制度为核心、信用评价技术为支撑、信用信息系统为载体、有效运行模式为保证”的企业信用体系。

对公司本身及所有用户，根据以往信用状况，分类确定合理的信用政策，核定信用标准、确定信用条件和收账政策，并结合客户资信与货款回收状况，制定《客户资信管理制度》、《货款回收责任分析诊断办法》、《催收货款管理考核办法》等制度。通过完善的信用管理，达到以标准化代码识别不同客户信用等级，确定企业的购销政策，对应收账款实施有效管理，使企业的坏账损失减少到最低程度，从源头防范企业财务风险。

五、建立预警反应系统，从源头上防范经营风险

“财务预警快速反应系统”包括以下两方面内容：