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国家立法权范文10篇

时间：2023-04-01 03:53:46

国家立法权

国家立法权范文篇1

关键词：国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

我国现行宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”结合立法法的规定，国家立法权[1]包括：1、全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2、全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。3、应当由全国人民代表大会行使的其他立法权。4、立法法第八条规定的十项专属国家立法权中犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；司法制度等事项是绝对专属国家立法权。其余为相对专属国家立法权，此类事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，并且不得将该项权力转授给其他机关。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常委会制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

现行宪法和立法法通过以上规定，从以下五个方面限制了行政法规制定权：1、保留绝对专属国家立法权，除国家权力机关外，任何组织和个人均不得行使。国务院也无权就此事项制定行政法规。2、虽然国家权力机关可以将相对专属国家立法权授权于国务院制定行政法规，但是有权在法定情形下提回对该事项的立法权，且国务院负有及时提请国家权力机关提回的义务。3、国家权力机关认为应当由其制定法律的事项，即使在宪法第八十九条规定的十八项职权范围内，也有权将其提取，作为国家立法权行使。4、国家权力机关监督宪法的实施，有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规，以保护国家立法权不受侵犯。5、最后，也是最根本的，国家权力机关有权通过修改、解释宪法，提取原由国务院行使的行政法规制定权，扩大国家立法权的范围。

通说认为这是国家立法权对行政法规制定权的限制，但是，在我国立法体制内，从国家立法权的运行来看，却是国家立法权的保留、提回和提取。笔者试将其概括为国家立法权提留。

二、国家立法权提留的涵义

“立法权是立法机关的主要职权：这里所说的立法权。既包括法律的制定、批准、认可、修改、补充、解释、废止、变更或撤销的实体性权力，也包括提案、审议、表决、公布、以及立法调查和听证等程序性的权力。还包括立法自主权、行使权和委托权等为立法机关所享

有的主权性权力。“[2]笔者无意界定立法权是什么，仅参考此广义的立法权说界定国家立法权，认为国家立法权是国家权力机关行使的生成、变更、废止法，决定法的表现形式和法的内容是否有效的国家权力。

国家立法权提留是指国家权力机关根据宪法及其相关法赋予的职权，通过法定方式保留其固有的国家立法权、提回其授出的国家立法权和提取其他立法权由其行使的行为。国家立法权提留是与国家立法权下行分配相对的保留、提回和提取的行为，它们共同构成我国国家立法权的配置。其中，国家立法权保留是国家权力机关通过法定方式将宪法赋予的立法权明确规定下来，其他立法主体非有法定情形不得行使。国家权力机关通过备案审查而撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；撤销违背宪法和立法法第六十六条第二款的规定而被批准的自治条例和单行条例，这是国家权力机关保障其所保留的立法权的法定方式。

国家立法权提回是国家权力机关把本身所有的而授予其他立法主体行使的立法权提上来收回。国家立法权提取则是国家权力机关依法将源于国家立法权但法律规定由其他立法主体所有的立法权提取上来由其行使。这并不是笔者杜撰，而是来自我国宪法和法律的规定，上文论述的国家立法权对行政法规制定权的限制，即是国家立法权提留的明证。下面再加以印证。

三、国家立法权提留的有关规定

国家立法权提留是宪法和法律规定的国家权力机关实施的一类复杂立法行为，它的存在具有多样性、变动性和抽象性，但是作为权力，它却有法律的明文规定。

1、国家立法权对行政法规制定权的提留国家权力机关与国务院的管理领域往往是重合的，国家立法权对国务院行政法规制定权的提留限也最为明显。除上文外，还有其他规定：（1）规定国家立法权保留的条款：行政许可法第十六条第一款：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”行政处罚法第九条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”（2）规定国家立法权提回的条款：行政许可法第十四条：“……必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律……”

2、国家立法权对地方性法规制定权的提留行政许可法第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可……地方性法规……不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第二款规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政处罚法第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

此外，立法法第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

3、国家立法权对规章制定权的提留行政许可法第十五条规定：“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可……省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”但不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

行政处罚法第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

现行宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”此条赋予了全国人民代表大会关于特别行政区的国家立法权，不过根据“一国两制”的原则以及香港特别行政区基本法第二条和澳门特别行政区基本法第二条时的规定，特别行政区享有高度的立法权。除外交、国防以及其他属于中央政府管理范围的事务不能立法外，仅保留了香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定的修改权。而且香港特别行政区基本法第一百五十九条和澳门特别行政区基本法第一百四十四条规定：本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。

但是香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条规定：全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这是国家权力机关得以保护国家立法权，实现国家立法权提留的特殊方式。

以上是国家立法权提留的有关规定。通说的所谓“立法权限划分”[3]，基本上是从国家立法权、地方立法权、授权立法权和行政立法权的横断层面认识立法权配置，看到了国家立法权的下行分配或划分，以及国家立法权的保留。但是，忽略了有关国家立法权提留的上述规定，看不到国家立法权在下行分配和保留外的提回、提取这一国家立法权的纵向运动。因而不能很好解释我国立法体制的“一元性”，反映我国立法体制的本质。甚至还有人提出“两级立法体制”、“两级、两系统、多层次立法体制”的观点，恐怕主要原因在于没有客观、全面、准确认识我国国家立法权的运行机制。

四、国家立法权提留的特点

1、以事项为轴心国家立法权提留，要看法律规定的国家权力机关的立法事项和其他立法主体规定的立法事项是什么，大致可分为三类，第一类是相对专属国家立法权，但授权其他立法主体规定的事项，在条件具备时是这类事项是必须提留的；而且不允许规章等低位阶的法规定此类事项范围以外的事项。第二类是特别行政区立法机关、一般地方权力机关、民族自治机关等所立之法规定了属于国家立法权的事项或国家权力机关认为只能由其规定的事项，国家权力机关有权通过撤销、不予批准、发回等方式保留国家立法权；第三类是国家权力机关认为其他立法主体也有权规定的事项，根据现行宪法第六十七条第二项规定，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。宪法这些规定表明，凡是应当立法规范的事项，法律都有权作出规定。当国家权力机关认为由其行使国家立法权制定法律更具正当性时，有权提取其他立法主体也有权规定的事项。

2、以时间为界限国家立法权提留中的提回只能是在其他立法主体制定法规范后且条件成熟时；国家立法权提留中的提取可以在其他立法主体制定法规范以后和条件成熟时，也可以在其他立法主体未制定法规范时；国家立法权提留中的保留，一是在其他立法主体制定法规范前通过立法保留专属国家立法权的事项；二是在此之后通过撤销、不予批准和发回等实现对专属国家立法权的事项的保留。在其他立法主体制定法规范的过程中，国家权力机关不能非法干涉其他立法主体依法行使立法权。

3、以法制统一为目的我国是统一的多民族的单一制国家，由于国情的复杂性，立法体制却是集权分权制。在集权分权制下我国的立法体制表现为“‘一元性二层次三分支’的立法体制。在这里，一元性表明我国立法权的‘源权’在全国人大及其常委会，其他一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会，由这样的立法权结构产生的法律体系，构成了我国的一元化法律体制，是法制统一的基础。‘—元性’既反映了我国立法体制的特点。又符合我国单一制国家结构的特征。”[6]国家主权、公民基本权利和义务、基本政治制度、经济制度和司法制度，这些问题等由中央统一立法、有利于维护国家法制的统一和国内市场的统一。国家权力机关在必要时进行国家立法权提留，是保护国家立法权的“源权”地位，实现法制统一的法定方式。研究国家立法权提留显然有助于国家权力机关履行其法定职责，保障该目标和任务的实现。

「注释」

[1]根据宪法及其相关法的规定，全国人大享有全部国家立法权，全国人大常委会享有部分国家立法权和全国人大授予的国家立法权。为了行文方便，当所指国家立法权，全国人大和全国人大常委会都有权行使时，国家权力机关指二者；只有全国人大有权行使时，国家权力机关仅指全国人大。

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

国家立法权范文篇2

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

国家立法权范文篇3

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

国家立法权范文篇4

「关键词」国家立法权，国家立法权提留，立法体制

前言：宪法和立法法对行政法规制定权的限制

二、国家立法权提留的涵义

三、国家立法权提留的有关规定

此外，立法法第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效……自治条例

和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

4、国家立法权对特别行政区法律制定权的提留

四、国家立法权提留的特点

「注释」

[2]黄文艺杨亚非主编：《立法学》[M]，吉林大学大学出版社2002年3月第一版，第41页。

[3]刘明利编著：《立法学》[M]，山东大学出版社2002年2月第一版，第73页。

[4]同[2]第85页。

国家立法权范文篇5

如果仅从字面理解，经济法立法权即关于经济法的立法权，但是，倘若进行深入分析，就可发现经济法立法权蕴含着丰富、深刻的内容。而要正确认识经济法立法权，首先应该从经济法立法的概念入手。

由于目前理论界对经济法立法的认识存在一定误区，这在很大程度上影响了人们对经济法立法权的准确把握。

我国理论上至今尚未严格区分“经济立法”、“经济法立法”，把两者直接或间接简单混同，替代使用或模糊使用，而没有注意到两者存在的区别，人们往往在使用本来意义上的“经济法立法”时，也以“经济立法”来替代之（注：如有的学者认为“经济立法是指国家机关根据立法权限依照法定程序制定、颁布，或者修改以及废除经济法律经济法规的全部工作和活动。”参见陶和谦主编：《经济法基础理论》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132页。），反之亦然。笔者认为，“经济立法”和“经济法立法”是两个不同的法律概念和术语，两者存在以下几方面的区别：首先，从字面解释上看，“经济立法”既可指为了调整经济关系而进行的一切立法活动，也可与“经济的立法”等同，指关于调整经济关系方面的所有法律、法规。“经济法立法”从动态上看是指把经济法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动，从静态上看是指把经济法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种经济法律、法规渊源。简言之，经济法立法指经济法作为独立法律部门而用以调整特定经济关系的立法活动内容和形式的统一。其次，从产生阶段看，经济立法产生时间远远早于经济法立法产生时间。经济立法作为国家关于经济方面的立法，始自于国家和法的产生，即自从有了国家和法之后，就有了国家关于经济关系方面的立法，最早时期的经济立法在内容上只是整个立法内容的一个重要方面，在渊源上与调整其他社会关系的法都处于“诸法合体”状态，并不是特指一个独立的法律部门。在现代，“经济立法”仍泛指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式。“经济立法的综合性，是由它包括大量属于不同法律部门的立法，包括调整经济活动的一切规范这种情况所决定的”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）。无论是作为国家根本大法的宪法，还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、劳动法、诉讼法等，只要其中含有调整经济关系的内容的，都应属于“经济立法”的范畴，因此，“作为综合性立法来说，经济立法是各个部门法规范的某种聚合和联合，这些规范仍保持部门法规范的特点和性质。”（注：〔苏〕M.H.彼特罗夫：《经济立法的体系》，载《苏联经济法论文选》，法律出版社1982年版，第206页。转引自宋维义编：《外国经济法理论资料类编》，群众出版社1986年12月版，第259页。）而且经济立法始终伴随着阶级社会的整个进程，只要存在着阶级和国家，就会存在国家用于调整经济关系的经济立法。而经济法立法是在社会发展进入到垄断资本主义和社会主义后，基于国家宏观经济意志化的需要，为了实现国家对社会经济生活的干预、管理的目的，作为国家干预、管理社会经济生活的重要法律手段逐渐形成为一个独立法律部门。因此，经济法立法就是在特定的社会阶段国家把经济法作为独立法律部门而进行的立法活动的总称。再次，从调整对象和逻辑上说，经济立法是关于调整一切经济关系的立法体系的总和，而经济法立法是关于调整一定范围经济关系即国家在调控社会经济运行、管理宏观经济活动过程中产生的特定经济关系的部门法立法。故经济立法是包容经济法立法的属概念，经济法立法是包容于经济立法的种概念，后者只是前者的一部分，经济立法具有更为宽广的外延。它除包含经济法立法的内容之外，还包括以其他部门法形式体现的调整有关经济关系的内容。最后，从立法目的上看，经济立法的目的具有多样性。经济立法调整各种经济关系，不同部门法和宪法中基于对相关经济关系进行调整而规定的经济立法内容的目的各不相同。而经济法立法的总体目标是一致的，即为了实现政府对宏观经济关系的干预、管理，以维护社会整体利益。

综上可见，“经济立法”与“经济法立法”是两个不同的概念，为了正确认识经济法立法权，避免产生歧义，应该把两者严格区分开来。这是精确把握经济法立法权概念的前提。

二、经济法立法权的界定及其价值

在对经济立法和经济法立法做出比较清楚的分析后，并以此作为界定经济法立法权的逻辑起点，就不难看出，经济立法权与经济法立法权虽有密切联系，但又不能混淆。经济立法权指进行一切有关经济关系方面的立法权的总称，而经济法立法权只是其中的一部分，它包含于经济立法权之中。

与经济法立法的涵义相对应，经济法立法权就是享有立法权的主体为了实现国家对宏观经济关系进行干预、管理的目的而进行的各种立法活动的权力总称，其行使的结果使经济法形成为独立的法律部门。一方面，该定义揭示了经济法立法权的含义，表明：（一）经济法立法权是立法权的组成部分，与行政权和司法权不同。它是享有经济法立法权的特定立法主体进行经济法立法活动据以依照或者遵循的法定权力，而不是经济法管理主体进行经济管理活动的行政权，也不是国家审判机关进行经济审判活动的司法权。（二）经济法立法权是一个集合概念，它包括不同经济法立法主体制定各种形式经济法律、法规的权力，而不仅仅指对某一特定形式的经济法律、法规的立法权。（三）经济法立法权包括经济法的制定权、认可权、修改权、补充权和废止权等。经济法立法作为一种国家立法机关的重要活动，表现为一个创制法、变动法和废除法的动态过程，包括制定、认可、修改、补充和废止经济法的一系列活动，相应地，经济法立法权也包含了进行上述一切活动的权力。

另一方面，该定义揭示了经济法立法权不同于一般立法权的特征：

1.目的的特定性。经济法是在社会化大生产条件下，为了实现政府对宏观经济生活的干预、管理而使用的最重要法律手段之一，它只对一定范围的经济关系发生作用，即“经济法调整国家在干预、管理社会经济生活过程中，发生于政府机关与市场主体之间的经济关系”（注：石少侠主编：《经济法新论》，吉林大学出版社1996年9月版，第8页。），由此决定了经济法立法权的最根本的目的，是为了实现国家宏观经济意志，实现对社会经济生活的有效干预、管理，以维护国家社会的整体利益。

2.经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，并兼顾经济法其他主体的权利和义务。为了能够有效地实现对社会经济生活的干预、管理，需要确立政府的管理者地位或者职务，因为“在一个社会组织中，向别人提供福利或促使该组织的目标的实现等义务，总是归于一定的地位或者职务，即归于一定角色”（注：张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年12月版，第471页～472页。），赋予政府各种经济职权（职责），包括规划、决策、审核、批准、命令、指挥、协调、执行、许可、确认、免除、撤销、检查监督、褒奖、处罚等（注：参见史际春邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年11月版，第208页。），树立政府权威，并对政府的管理、干预行为予以必要的限制。同时，又要确立经济法其他主体的权利和义务。而经济法立法权正是满足上述要求的最重要的条件和手段，它当然应以此为中心内容而指导立法活动的启动和展开。

3.内容的综合性和广泛性。尽管就总体来说，经济法立法权以确认政府经济职权（职责）为核心内容，但综观数量繁多的经济法律、法规，可以说，它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节，每一具体的经济法律、法规基于其不同的目的和适用范围，在经济法立法权指导下通过落实政府经济职权（职责）以及规定经济法其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。从此方面看，经济法立法权的内容又表现出其综合性和广泛性的特点。

4.享有主体的多元性。经济法调整对象的复杂性和易变动性，客观上需要制定不同形式的经济法律、经济法规分别调整和适用于不同性质和层次的经济管理关系，而不同经济法律、法规的立法主体并不是单一和唯一的，而是多元的：既有中央级的立法主体，又有地方级的立法主体；既有专门的权力机关，又有经授权的行政机关，等等。它们在国家立法体制中处于不同地位，各自享有的立法权也各不相同。

5.效力的等级层次性、差别性和制约性。经济法立法主体多元化，数量繁多化，形式多样化，加之多元化的不同经济法立法主体的地位和级别不同，使得各个立法主体各自享有的立法权效力也呈现出等级层次性、差别性和制约性的特点。一般说来，经济法立法主体地位的高低与该主体享有的立法权效力的大小以及该主体所制定的经济法律、法规效力的高低成正比，并且地位高的立法主体的立法权直接制约着地位低的立法主体的立法权。而在同级经济法立法主体之间，权力机关的立法权直接制约着经授权的行政机关的立法权。其中全国人大享有最高效力的经济法立法权，居于最高立法机关的地位。

经济法立法权在经济法立法中居于非常重要地位，它理应成为经济法学的基本范畴之一而对其加以深入研究，这乃是由其以下价值性决定的：

首先，经济法立法权是进行经济法立法活动的前提。

经济法立法权在立法实践中是立法机关进行经济法立法活动的依据。如果没有经济法立法权，“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力作后盾，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意”（注：〔英〕洛克著《政府论》（下篇），叶启芳瞿菊农译，商务印书馆1964年2月版，1996年7月第8次印刷，第82页。），经济法立法活动就无法进行和展开。所以，经济法立法是立法机关在立法权指导下，依据立法权所从事的活动或者结果。经济法立法权对经济法立法具有决定性作用，是否拥有经济法立法权直接决定着经济法立法是否具有合法性、有效性。

其次，经济法立法权决定着经济法立法的效力性和协调性问题。

经济法立法权的内容决定着经济法立法内容，立法权的效力高低和范围大小直接决定着经济法立法效力性的高低和适用范围的大小。如果经济法立法权发生冲突、交叉，必然导致立法内容的冲突、交叉。只有明确了经济法立法权，清晰地划分不同立法主体享有的立法权限，避免因立法权的随意性而导致立法权的泛滥或重复，才能使经济法立法活动有所遵循，有条不紊，从而实现经济法立法内容之间的协调一致，克服可能产生矛盾和冲突，也才能避免可能产生立法调整的“真空”或空白，更好地发挥经济法的作用。再次，经济法立法权是建立经济法立法体制的基础，并影响着能否建立科学的经济法体系。

经济法立法体制是以关于经济法立法主体的设置及其权限划分为主要内容的制度体系。经济法立法权是构筑经济法立法体制的标准。确立不同立法主体的经济法立法权，对它们各自的立法权内容、界限、范围做出准确的界定，使之明确化、明细化、法定化，才能避免不同立法主体之间立法权的含糊不清、界限不明，为建立完善的经济法立法体制创造条件。同时，经济法立法权直接影响着经济法的体系。只有赋予经济法立法权以准确的含义，并在立法上予以正式规定，科学地划分经济法立法权限，才能既划分出经济法与刑法、民法、行政法、劳动法等法律中有关经济立法权的界限，又能理顺经济法立法权内部之间的相互关系，从而构筑科学的经济法体系。

最后，经济法立法权是建立和完善经济法授权立法制度的基础。

经济法作为国家干预、管理社会经济生活的专门法律部门，它所调整的经济关系范围极其广泛，且经常处于不断变化、发展过程中，使得经济法“立法机关所面临的任务是如此之多样化和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上过重的负担和极度的紧张，这些任务中的细节与技术细节就无法完成。”（注：〔美〕E.博登海默著：《法理学-法哲学及其方法》，邓正来姬敬武译，华夏出版社1987年12月版，第402页。）因此，在经济法立法中往往需要进行大量的授权立法，这是适应社会经济发展需要的必然趋势。在经济法授权立法过程中，授权立法权以职权立法权（注：有的学者认为：“职权立法权的权力来源于宪法和基本法律的具体规定，其根据是行使其相应的职权与职责的需要。”参见李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年5月版，第29页。）为本源，而职权立法权又以享有法定立法权为根本。所以，经济法立法权制度本身是否完善，制约着授权立法制度能否完善及其效果的好坏。只有建立完善的经济法立法权制度，妥善解决经济法立法权的合法化和明确化问题，才能建立比较完整的经济法授权立法制度，才能更好、更有效地规范授权立法，把授权立法限制在适当的限度内，保证授权立法权的合法、及时、高效，对经济发展产生积极的促进作用。反之，就可能使授权立法缺乏合法依据，导致授权立法泛滥的现象，对经济发展产生消极的阻碍作用。

三、我国经济法立法权制度的缺陷和完善

我国尚未颁布《立法法》，经济法立法权制度集中体现于《宪法》和有关的组织法之中。从宪法和有关组织法的规定分析，现行的经济法立法权制度还不完善，科学的经济法立法权限体制尚未完全建立起来，存在一些欠缺，表现在：

（一）现行立法上缺乏对经济法立法权的明示、权威的规定。

我国现行宪法及其修正案在规定全国人大的职权时，没有直接、明示规定经济法立法权。《宪法》第62条第三款规定的全国人大的职权之一是“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，这里的“刑事的”主要是指刑法、刑事诉讼法等，“民事的”主要是指民法、民事诉讼法等，“国家机构的”主要是指行政法、行政诉讼法等。虽然从法理上分析，刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法、经济法等是处于并列地位的、独立的基本（部门）法律，但是，《宪法》第62条及其修正案中只是明示规定了全国人大享有对前几者的立法权，却没有直截了当地规定经济法立法权。尽管可通过《宪法》第62条第三款“……其他的基本法律”的规定以及第58条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”的规定中推知全国人大当然享有最高的经济法立法权，但是，这属于默示立法权（注：有的学者认为：“明示立法权即宪法、法律明确规定立法主体所行使的立法权。…默示立法权即可以从宪法、法律的条文中引申出来的和宪法、法律的条文精神中包含着的立法权”。参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年8月版，第348～352页。），在人们对经济法立法权与经济立法权没有做出清晰区分的情况下，容易使经济法立法权过于含糊，不如对刑法、民法、行政法等的立法权规定得清晰，从立法技术上分析，此种规定的效果远不如直接、明示地规定全国人大的经济法立法权的效果好，不利于突出和强化全国人大的最高立法机关的地位，不能全面体现全国人大所享有的立法权的具体种类和内容。

（二）现行立法上对经济法立法权限的划分模糊、混乱。

我国现行《宪法》第58条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，第62条第三款规定全国人大有权“制定和修改…其他的基本法律”，第67条第二、三款规定全国人大常委会行使“制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”，从以上规定中可以推定全国人大及其常委会均享有经济法立法权，但是，两者享有的经济法立法权却界限不清。尽管全国人大作为最高国家权力机关，有权制定和修改“基本法律”，全国人大常委会作为其常设机构有权制定和修改“除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，并且在全国人大闭会期间、在不与全国人大制定的“法律”的基本原则相抵触的前提下，对全国人大制定的法律享有部分补充和修改权。两者虽然都有权制定和修改法律，在形式上、字面上的区别仅在于前者为“基本法律”，后者为“其他法律”，但在实质上，“由于有了‘其他的’三个字，基本法律所规范的领域就模糊了”（注：李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1988年5月版，第113页。），“基本法律”与“其他法律”之间的差别无法辨别，对于两者享有的经济法立法权也就难以区别。这也导致在立法“实践中由于基本法律和其他法律的界限不清，往往难以判断全国人大常委会是否越权制定了应当由全国人大制定的基本法律”（注：周旺生主编：《立法学》，法律出版社1988年9月版，第304页。）。同时，《宪法》和有关组织法等对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的经济法立法权及其相互之间关系等问题都缺乏可操作性的规定。

（三）现行立法没有形成系统、完善的经济法授权立法制度及其监督制度。

我国现行宪法和有关组织法对经济法授权立法的具体内容缺乏规定，如授权立法主体、被授权立法主体、授权立法的内容、形式、范围、效力等级、限制和监督等都没有明确的规定。但是，在实践中，除了存在个别全国人大及其常委会依法做出的特别授权立法外（注：比如，1985年第六届全国人大3次会议做出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》；1988年全国人大授权海南省人大及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在海南经济特区实施；1992年、1994年、1996年全国人大常委会先后授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府、厦门市人大及常委会和厦门市人民政府、珠海市人大及其常委会和珠海市人民政府制定法规和规章，分别在三个经济特区内实施。），一些事实上存在的经济法授权立法却缺乏充分的法律根据、必要的限制和监督，这样就有可能把本应由高层次立法机关享有的立法权随意授权给低层次的立法机关行使，或者把本应由国家权力机关享有的立法权授权给行政机关行使，从而导致经济法授权立法权的一定程度上的膨胀和混乱，而且因被授权立法主体可能就是执法主体，从而使授权立法权与执法权统归于同一主体，被赋予授权立法权的执法主体，往往从本部门的利益和权力出发，在进行授权立法中，一方面想方设法尽可能多地为自己设定权利、权力，另一方面却尽可能少地为自己设定、甚至不设定义务与责任，执法主体凭借缺乏限制的授权立法权而获得了几乎无限制的执法权。

对我国经济法立法权制度的上述不足，我们应该予以足够的重视，并应从以下几方面加以改进和完善：

首先，最好在宪法中明确规定全国人大的经济法立法权，强化其最高立法机关地位。

为了完善我国宪法对经济法立法权的规定，应把宪法第62条第三款修改为“制定和修改刑法、民法、经济法、行政法……和其他基本法律”，尽可能地详尽规定全国人大的立法权内容和种类，其意义在于：一是更加直接明确地规定了全国人大享有的最高经济法立法权，使之由原来的默示立法权变为明示立法权，有利于使之更加明晰化，突出全国人大的最高立法机关的地位。二是增加规定全国人大享有的经济法立法权的内容，能够使之享有的立法权内容和种类更加全面、更加精确化，也能够更好地划清均对不同范围的经济关系予以调整的刑法、民法、经济法、行政法等基本法律之间的各自界限，避免产生歧义。

其次，明确划分经济法立法权限，建立科学的经济法立法权限体制。

不仅应在《宪法》第62条中补充规定全国人大享有经济法立法权，而且应通过修改《宪法》第67条的规定及通过颁布《立法法》等明确划清全国人大制定、修改的“基本法律”与全国人大常委会制定、修改的“其他法律”之间的界限，以便更好地辨析两者享有的经济法立法权的区别。同时，应通过完善《宪法》的有关规定和有关组织法，对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关享有的经济法立法权问题予以明确、具体的规定。

国家立法权范文篇6

关键词行政立法权授权立法权职权立法权立法权来源立法正当性

行政立法包括授权立法和职权立法两种类型，而授权立法权和职权立法权具有不同的来源，因此讨论行政立法权来源的正当性需要将两者分开论述。

一、授权立法权的正当性

本文的研究主题限于行政立法，因此本文所说的授权立法主要是指行政机关根据立法机关的授权而制定行政法规和规章的活动及其结果。这样就排除了下级立法机关根据上级立法机关的授权以及其他组织依据授权而进行的立法活动及其结果。也就是说，授权立法不全是行政立法。虽然英国的韦德爵士将国有企业、行业组织等根据授权制定规章的行为也概括在行政立法之内，王名扬先生将法国的地方议会制定的条例也归于行政立法的范围，[1]（p557-558；p149）但是根据我国目前的情况，最好采取狭义的理解。

关于行政机关行使授权立法权的权力来源的正当性问题，除了从行政立法的必要性的角度即社会发展的需要和立法机关能力有限的角度进行讨论以外，还有专门适用于授权立法权一些理论，当然，在大多数国家行政立法权就是授权立法权，因为在这些国家只有授权立法，没有职权立法。

（一）禁止授权立法原理

禁止授权立法原理（doctrineagainstdelegationoflegislativepower）也可以译为“反对授权立法原理”，是美国法院在司法判例中形成的一种关于授权立法的理论或者原则。这个理论字面意思是禁止或反对授权立法，倒是和它的理论基础或理论渊源是一致的，禁止授权立法原理的基础就是近代的社会契约论。[2]（p6，37）洛克对此有经典一般的论述：“这种立法权不仅是国家的最高权力，而且一旦共同体把它交到某些人手里，它就是神圣的和不可改变的。如果没有得到公众选举和委派的立法机关的批准，其他任何人的任何命令，无论采取什么形式，无论得到什么权力的支持，都不能具有法律效力和强制性。因为，如果没有这个最高权力，法律就不可能具有成为法律的绝对必要条件，即社会的同意。除了基于人们的同意和基于人们授予的权威，任何人都无权对社会制定法律。”“立法机关不能把制定法律的权力转让给其他任何人。既然立法权只是来自于人民的一种委托权力，拥有那种权力的人就不能把它转给其他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定形使立法权的人，决定国家的形式。当人民表示‘愿意服从规定，接受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配’时，谁也不能声称其他人可以替他们制定法律。他们选出一些人，授权那些人为他们制定法律；除了那些人制定的法律外，他们不受其他任何法律的约束。”[3]（205-206，212）禁止授权立法原理要求行政机关决定给予私人的制裁或强制性控制，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制行政行为的规则。立法机关必须颁布规则、标准、目标或某个“可以理解的原则”，以指引行政权力的行使。相应地，个人进而享有抵制未经授权之政府侵权行为的权利。然而，假如允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关，那么，这些原则的所有实际意义会被剥夺殆尽，在相互冲突的社会政策之间的选择会由非民选的行政官员作出。况且，对行政机关缺乏真正意义上的制定法控制，会使公民失去用以对抗行政权滥用的有效保障：立法机关无法对所有行政行为实行持续的监督；法院在缺少具有引导作用的立法指令的情况下，就没有可以用来衡量行政权力主张的标准。[2]（p6-7）

但是，由于社会的需要以及立法机关不可能详尽制定所有的法律，法院也不可能全面禁止立法机关授予行政机关立法权。为了维持传统的理论，法院最初认为授权法中授予行政机关的权力，只是确定法律实施的情况，或者补充法律所未规定的细节，不是立法权力，最低限度不是专属的立法权力。如1813年的布里格奥罗拉货船案，法院在判决中认为，总统只是根据法律中的规定，确定恢复已停止适用的法律的事实是否存在，没有行使立法权力。这个判决对委任立法的合宪性问题没有正面说明，实际上是肯定委任立法。法院在1892年的菲尔德诉克拉克案的判决中声称：“国会不能授予立法权于总统是一个得到普遍承认的原则，是维持宪法规定的*制度不被破坏所必需的原则。”但是法院认为该案所涉及的1890年的法律不违反宪法规定的分权原则，法律没有授予总统立法权力。总统没有制定法律，只是执行法律中的规定，这种自由裁量是行政权的自由裁量，不是行使立法权的自由裁量。法院的观点后来发生了转变，认为只要在委任立法权力的法律中，规定有限制行政机关行使权力的明确的标准，这样的授权不违背分权原则。在1935年最高法院关于巴拿马案和谢克特案的判决中，认为国会在1933年通过工业复兴法委托总统行使的权力违反宪法，因为法律仅仅规定授予总统的权力，没有规定行使权力的适当标准，是完全没有限制的授权，授权无效。1989年，最高法院在一个案件中，仍然认为委任立法的权力必须受到限制，不是受到某种标准的限制，而是受到某种可以理解的原则（intelligibleprinciple）的限制。可理解的原则是一个意义非常广泛的概念，法律中规定的任何标准，不论如何空洞都是一个可以理解的原则。法律中没有规定任何标准，如果有表示目的和政策的规定，也是一个可理解的原则，足以使委任立法的法律合法成立。然而从1935年以后，除涉及人身自由等问题外，法院从未严格检查授权法中的标准或原则。美国联邦国会由于委任立法权力缺乏明确的标准而被法院否认的授权法只有两次，州立法机关的委任立法权力法律由于缺乏明确的标准而被法院否认的数量较多。联邦国会的授权法中以公共利益作为限制行政机关行使权力的标准时，联邦法院认为已经符合权力委任的标准。州立法机关的授权法中以公共利益作为标准时，往往得不到州法院的认可。法院认为这个标准模糊不清，弹性太大，不能构成一个适当的标准。因为一切授权法中都有一个默示的条款，行政机关行使权力必须符合公共利益，授权法中以公共利益作为标准，等于没有规定标准。[4]（p292-303）由于对行政机关过多的对政策的自由裁量不满，包括西奥多。洛伊教授和斯凯利。赖特法官在内的评论家们主张复活禁止授权立法原理，以阻止立法机关宽泛授权给行政机关。洛伊教授呼吁法院扩展“至今仍然有效但却被忽视的谢克特案规则”的适用范围，宣布“任何对行政机关的授权若不伴之以明确的执行标准即为违宪而无效。”[2]（p37-38）

禁止授权立法原理经过一个微妙的发展过程，由原来的禁止授权立法转变为禁止在授权法中没有规定任何标准和原则的授权立法，实际上是由不承认授权立法发展到承认授权立法，只要法律规定了授权立法的标准或者原则，授权就是合法的。

（二）对分权原则的功能主义解释

美国法院对分权原则的功能主义的解释也有利于国会对行政机关的委任立法获得合法性。美国联邦宪法关于分权的规定非常简单，可以作出不同的解释。联邦最高法院对分权原则的解释往往受当前案件的影响，有时着重对权力的限制，采取形式主义的解释，有时着重效率的需要，采取功能主义的解释。形式主义从政府机关的观点解释分权原则，认为美国宪法为了保护个人的自由，把政府权力分别归属于三个部门，每一个部门行使一种权力，除了宪法特别规定的例外情况以外，每一部门不得行使属于其他部门的权力，否则就是破坏分权原则。功能主义对分权原则的解释，不是从机关着眼，认为某种权力属于某一部门，不能由其他部门行使，而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。因为分权原则的基本观念在于防止政府权力过分集中，所以规定政府三个部门的最上层机构，各自享有某一方面的权力，互相制约，以保持政府各部门之间的平衡。对于上层机构以下的其他机构能够享有什么权力，宪法没有规定。这个问题由法律根据具体情况决定。法律在规定下级机关的权力时，不受权力不能混合的限制，下级机关的权力不取决于其所属的政府部门，而取决于职务上的需要，所以美国的行政机关，不论是隶属于总统的行政机关，还是独立于总统的行政机关，一般都有行政、立法、司法三种权力。只要下级机关的权力混合不破坏宪法规定的最上层机构之间的权力平衡，就不被认为违反分权原则。由于下层机构没有上层机构的广泛的职务范围，而且他们的活动同时受到总统、国会和法院的监督和控制，不可能出现权力集中不受法律约束的情况。所以一般情况下，下层机构中的权力混合不会破坏最上层机构之间的权力平衡。最高法院在大部分情况下根据功能主义观点解释分权原则。[4]（p94-96）根据对分权原则的功能主义解释，国会委托行政机关行使立法权，只要不破坏最上层机构之间的权力平衡，就不会破坏分权原则，也不违反宪法的规定。

（三）立法权说与立法权转移说

“立法权说”和“立法权转移说”与前面的两种理论不同，它们是“洋为中用”的学说，至少经过了我国学者的加工改造。这两个理论主要用来解决授权立法的位阶问题，但同时也可以说明授权立法的效力来源或者授权立法权的权力来源。

从笔者掌握的有限资料来看，最早介绍“立法权说”的是龚祥瑞教授，他在《比较宪法与行政法》一书中说：“委任立法是基于法律授权的立法，是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律效力的法规，其权限由授权法规定。”“议会仍旧是最高立法机关，因为所有这些执行机构如无议会的委任，是不能立法的，因此行政立法只能是委任立法。委任立法只能是行政行为，不是主权者的行为。”“不论直接授权还是间接授权，凡是委任立法都具有法律同等的效力，其理论根据就是民法的说。‘人在权限内，以被人的名义进行的民事活动，直接对被人发生效力。’”[5]（p436-437）这段文字后来经常被学者们引用。但是也有很多学者对“立法权说”进行了批驳，其中最有力的理由是授权立法中的授权与民法中的授权有本质的区别，用民法中民事权利之间的制度套用国家权力之间的关系是不适当的。授权立法的构成与实践并不符合民法制度的要求。授权立法规范制定主体不是以授权机关的名义，而是以被授权机关的名义制定的，授权立法的责任也不是由授权机关承担，而是由被授权机关承担。尽管“立法权说”存在以上缺点，但是笔者以为，用它来说明行政机关进行授权立法的权力来源还是恰当的，因为行政机关只是执行法律的机关，本来没有立法权，它们之所以能够制定行政法规和规章，就是因为立法机关的委托或授权，授权法应当是行政机关立法的唯一权力来源。授权立法中的授权一般可以认为相当于委托中的特别，有一定的范围；民法中的利己属于权的滥用，授权立法中的行政机关谋取部门利益等也属于授权立法权的滥用；委托终止的特别原因中的事物完成、授权行为附有终期的而期限届满等等都可以为授权立法制度所借鉴。再者，“立法权说”只是借助于民法的制度加以比喻，不必苛求每一个环节都与民事完全相同。因此，不能完全否定“立法权说”。

“立法权转移说”认为授权立法中授权立法权基于授权机关的授权，已经转移到被授权机手中，由被授权机关行使。它是“立法可以因情势变更之需要而由一个立法主体转移到另一个立法主体的理论。”“某一法定立法权，由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为，转移到另一个无此项立法权的国家机关，另一个国家机关就获得该项立法权限。该项权限此时就成了接受授权的机关的权限的组成部分了。所以，授权立法改变了法定立法权的性质和主体属性，产生了转移，改变了法定立法权的划分。”[6]（p212，217）“立法权转移说”用来说明授权立法的位阶时，得出授权立法的位阶与被授权机关在国家机关的地位相一致的结论，这个结论有一定的合理性。但是，转移说本身是有问题的，甚至是危险的。首先，立法权属于代议机关是民主与法治的根本原则，其他机关不应当享有立法权，立法机关不能将人民授予的立法权转移出去。立法机关授予行政机关在一定条件下的立法权，行政机关只是获得了类似“使用权”、“经营权”的权力，并不享有立法权的所有权。如果按照“立法权转移说”，立法机关授予行政机关立法权之后，立法权已经转移到了行政机关，立法机关自己岂不是没有立法权了（至少是没有被授出的立法权了）。随着一次又一次的授权，立法机关岂不是越来越接近于死亡。再者，转移说不能说明授权期限届满或者授权立法完成后立法权的归属或者到哪里去了。在授权立法期限届满或者授权立法完成之后，该项立法权是“消失”了还是重新转移回到授权机关呢？如果是消失了，那么立法机关、行政机关都再也无此项立法权了。如果是重新转移回到立法机关，那么又需要经过什么程序和形式？更重要的是，这种理论不仅违反民主与法治的原则，而且可能使公民的权利和自由陷于朝不保夕的境地。因此，“立法权转移说”无法正确解释授权立法权的来源。

（四）一点结论

在上述几种理论中，对分权原则的功能主义解释不太适合中国的国情，因为，第一，中国宪法未采取三权分立原则。第二，中国宪法不像美国联邦宪法那样只规定联邦议会、总统、联邦法院之间的权力和它们之间的关系，我国宪法对地方各级人民代表大会、人民政府以及人民法院的职权都有所规定。第三，我国宪法规定了行政机关的职权立法权。但是对分权原则的功能主义解释的原理对我们有一定的借鉴意义。禁止授权立法原理和立法权说可以适当地借鉴。立法权转移说则不能正确说明授权立法权的来源。

我们认为，授权立法权来源于立法机关的授权，立法机关之所以授权行政机关立法，是因为现代社会发展的客观需要，以及立法机关的精力和能力有限，不能满足社会对法律规范的需要。无论是资本主义国家还是社会主义国家，立法权本来属于民意代表机关，行政机关都不应当具有固有立法权。行政机关行使立法权毕竟潜藏着侵犯公民权利与自由以及立法偏私的危险，因此立法机关在进行立法授权时需要对授权予以严格的限制，规定授出的立法权的权限范围和期限，限定行使授权立法权的原则、目的和程序等，以保证授出的权力不会被滥用，不会侵犯公民的权力和自由，不会形成行政专断。一揽子授权或批发式授权是违背民主和法治原则的，也是相当危险的。当然，由于立法机关不可能完全预料授权立法所产生的结果，以及立法机关本来就是因为立法能力有限才进行授权，所以授权法控制的效果也只能是有限的，因此还需要其他监督形式的配合，如批准、备案以及违宪审查、司法审查等等。虽然我们不实行三权分立原则，但是权力的过度集中毕竟是有害的，历史已经证明了这一点。在我国，权力分工和权力制约仍然是客观的需要，权力之间的制约和平衡是保障公民权利的有效机制，因为人民直接控制权力的手段和能力都是有限的。我们实行人民代表大会制度，一切权力属于人民，人民代表大会只是代表人民行使立法权，其立法权的授出以不损害人民的权利为原则。目前我国客观上存在强势行政的现实，因此，授予行政机关的权力必须受到严格的控制，只有这样才不会导致行政专断。

二、我国有没有职权立法

如果说授权立法的正当性存在争论的话，职权立法的正当性则问题更大，首先是否存在职权立法都是个问题。如果不存在职权立法，那么关于职权立法的正当性的讨论就失去了前提。在我国到底有没有职权立法，学术界存在肯定说和否定说两种观点，并且持否定说的学者有增加的趋势，如罗豪才教授在他主编的自学考试教材中开始采取否定的观点，从而也否定了自己以前的看法。[7]（p126）从国内公开发表的文章的数量看，专门讨论职权立法的文章寥寥无几，而专门讨论授权立法的文章至少50篇，这与行政立法的实际状况是不成比例的。这种情况不仅说明职权立法未引起学界的重视，而且说明很多学者忌讳承认职权立法。

否定说把职权立法归于“一般授权立法”，即宪法、组织法对行政机关的授权，从而否定职权立法的存在。从本质上说，所有的权力都来源于人民的授予，而人民授予权力的方式就是制定宪法，所以从深层次来看这种观点是合理的。但是，这种观点在逻辑上是有问题的，如果把行政机关根据宪法和组织法的授权也看作是授权立法的话，那么权力机关的立法也是授权立法，因为权力机关的立法权也是宪法和组织法授予的。这样所有的立法都是授权立法了，那么授权立法直接用“立法”的概念来替代就行了，根本就没有必要使用“授权立法”这一词语。第二、授权立法与职权立法是相对称的概念，如果没有职权立法，同样授权立法也没有存在的必要。虽然我们可以将权力机关的立法理解为职权立法，但是，如果立法机关的根据宪法规定的权力进行的立法是职权立法的话，行政机关根据宪法规定的权力制定行政法规和规章的活动也同样是职权立法。第三，根据立法授权的明确性原则，禁止一揽子授权或者批发式授权，授权法必须限定授权的范围、期限、目的、程序等等，如果把职权立法看作是授权立法，那么，要么授权立法的理论不再适用，要么取消宪法或组织法对行政机关授予的立法权，因为宪法、组织法对行政机关的授权虽然有一定的范围，但是其范围是很大的，并且这种授权几乎是“永久的”，因为只要宪法不修改关于该授权的规定，行政机关就“永远”享有这种立法权。这和授权立法的理论根本上是矛盾的。

我们承认否定说的出发点是好的，那就是认为如果承认行政职权立法，将会给公民的权利和自由带来危险。这种观点主要是从西方的三权分立原则出发，认为立法权只能由权力机关享有，如果行政机关享有固有立法权，就会使行政机关的权力过大，会造成行政权僭越立法权。但是这种观点把我国应当不应当有行政职权立法与我国有没有行政职权立法混为一谈，同样是以应然代替实然、事实让位于逻辑的观点。我国《宪法》第89条规定：“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令；……”第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内，命令、指示和规章。”《组织法》和《立法法》作了类似的规定，并且对宪法规定作了扩大解释。现实中我国行政机关根据立法职权制定大量的行政法规和规章，并且在数量上远远超过行政机关根据权力机关授权而制定的行政法规和规章。同时，这种观点实际上是有害的，因为本来认为职权立法是不正当的，但是明明存在职权立法却不承认事实，结果得出我国没有职权立法的结论，那么也就是说我国的立法体制没有什么大问题。这样以来，就根本没有必要去研究职权立法是好是坏、要不要取消职权立法等问题了，反而不利于研究、规范或者取消职权立法。这种观点有掩耳盗铃、自欺欺人的味道，实际上导致讳疾忌医的结果。至于行政机关有没有固有立法权的问题，涉及对“固有”概念的理解，如果“固有”权力是指依据宪法和组织法所享有的权力，则我国行政机关有固有立法权，如果是从某种学理或者原则如分权原则的深层次上来理解“固有”，则我国行政机关没有固有立法权。“固有”这一概念是一个意义不确定、容易产生歧义的概念，而有些学者将“固有”的概念在不同的意义上交叉使用，只能造成无意义的纷争。[8]（p53）

笔者认为，我国存在职权立法，并且职权立法不是授权立法。

三、职权立法权不具备正当性，应当取消

职权立法造成我国立法体制的混乱，导致行政机关的权力过大和行政立法的失控。笔者虽然承认我国存在职权立法的现实，但是同时认为，职权立法权并不具备正当性，应当取消。

第一，职权立法的存在等于承认行政机关具备立法权的所有权，违背了民主和宪政原则。在现代法治国家，大多数国家行政机关没有固有立法权或者自主立法权。立法权的所有权只能由权力机关享有，权力机关是经过人民选举产生的，代表人民制定法律，任何其他机关都不能具备立法权的所有权，否则就违反了民主原则。行政机关不是民意代表机关，因而不能享有立法权的所有权，否则人民的权利和自由就陷于危险的境地。“在现代高度有机化的社会中……如果行政行为和决定将会干从根本上影响到许多公民、特别是穷人的福利和幸福，那么，行政行为对个人自由和财产的干预就不得超出立法机构授权的范围……授权范围之内的行政决定，也应以正当的方式作出。如果没有保证这一点的手段，那么，生活将变得使人无法忍受。”[9][2]虽然现代社会发展的现实，权力机关无法独自完成立法的所有任务，但是行政机关未经立法机关授权，无权制定涉及公民的权利和义务的规范，顶多可以制定不直接涉及相对人权利和义务的内部规则。职权立法权的不具备正当的来源，虽然宪法可以规定行政机关的立法职权，但是如果宪法赋予行政机关过多的权力，只能说明宪法存在瑕疵，还不完善。

第二、职权立法与我国的政体相矛盾。西方国家的宪法一般实行三权分立原则，总体上议会享有立法权，行政机关享有行政权，法院享有司法权。我国不实行三权分立制度，我们的政体是人民代表大会制度，一切权力属于人民，行政机关对人民代表大会负责。按照这种理论，我国人民代表大会的权力应当比西方国家的议会的权力更大，行政机关应该更多地服从权力机关。可是，职权立法权的存在，使得行政机关不经权力机关的授权，可以自主立法，反而扩大了行政机关的权力，削弱了人民代表大会的权力。在缺乏有效的行政立法监督机制的条件下，行政机关立法完全可以“反仆为主”。我国目前立法的现状已经充分证实了这一点。

第三、行政职权立法的存在造成职权立法与委任立法（授权立法）的混乱，使得委任立法的必要性削弱。由于行政机关直接根据宪法和组织法就可以取得立法权，完全可以不经过权力机关的授权，自主进行立法。虽然《立法法》对法律保留原则有所规定，但是由于界限的原则性以及缺乏有效的监督，行政机关完全可以充分地、经常地行使立法权。既然如此，授权立法的必要性就大打折扣，因为行政机关没有多少授权立法的需要。

第四、赞成职权立法的学者提出的主要理由有两个：1.社会发展的需要。2.加强对职权立法的监督和控制，可以减少职权立法的负面作用。笔者以为，其一、他们指出的社会需要是社会对行政立法的需要，并非仅仅是对职权立法的需要。目前存在职权立法的国家并不多，并且受到比中国的职权立法更多的限制，如在日本，宪法对执行命令进行了严格的限制，它需要宪法和法律根据，一般不得设定科以义务或者限制国民的权利的规定。在绝大多数国家行政立法恰恰就是授权立法，这说明授权立法完全可以满足社会的需要，根本无需职权立法。有学者引用王名扬先生《美国行政法》中的话来证明职权立法的必要性，[10]可是在美国行政立法中却没有职权立法，只有授权立法。其二、加强对职权立法的监督和控制，当然可以减少其负面作用，但是对行政立法的控制本身包括两个方面，即对行政立法“进口”的控制和对“出口”的控制，赞成职权立法的学者所讲的控制仅限于“出口”，其控制是不全面的。且不说我国目前对行政立法“出口”的控制无力的状况，即使在存在完善的事后监督控制的情况下，事前的控制也是相当重要的。如果“进口”开得太大，不仅增加了在“出口”处进行控制的困难，而且也影响“出口”控制的效果。就像人的进食一样，与其吃得过饱或者吃进带病菌的食物后再打针吃药来帮助消化或者消灭病菌，还不如开始就少吃食物或者不吃带病菌的食物。行政职权立法无需权力机关的事先授权，使行政机关的权力过大，很容易产生种种弊端，对公民权利的威胁远远大于授权立法，因此应当取消。

取消职权立法，需要做好两个方面的工作：1.加强权力机关的立法。这就需要完善我国的人民代表大会制度，如减少全国人民代表大会的名额，实行人大代表专职制，实行直选和加强竞选，延长会期等等，以加强权力机关的立法职能。同时需要立法的法典化，减少或避免原则性立法或框架性立法，尽可能使人大立法具体化并具备超前性。2.增加授权立法，同时应当使授权立法更加规范，使授权更加具体，加强授权法控制。当然，取消职权立法还需要一个重要的前提，就是修改宪法有关条文，同时修改组织法、立法法。

在完全取消职权立法存在困难的情况下，可以先采取过渡性的做法，即借鉴日本的经验，即规定职权立法仅限于执行性行政立法，即在已经有法律规定的情况下，对法律的规定加以具体化，并且不得创设公民的义务或者限制公民的权利。

参考文献：

[1][英]威廉·韦德。行政法[M].徐炳等。北京：中国大百科全书出版社，1997.

王名扬。法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.

[2][美]理查德·B.斯图尔特。美国行政法的重构[M].沈岿。北京：商务印书馆，2002.

[3][英]约翰·洛克。政府论两篇[M].赵伯英。陕西人民出版社，2004.

[4]王名扬。美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.

[5]龚祥瑞。比较宪法与行政法[M].法律出版社，1985.

[6]张根大，方德明，祁九如。立法学总论[M].北京：法律出版社，1991.

[7]罗豪才。行政法学[M].北京：北京大学出版社，2000.

[8]邓世豹。授权立法的法理思考[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002.

国家立法权范文篇7

关键词行政立法权授权立法权职权立法权立法权来源立法正当性

行政立法包括授权立法和职权立法两种类型，而授权立法权和职权立法权具有不同的来源，因此讨论行政立法权来源的正当性需要将两者分开论述。

一、授权立法权的正当性

（一）禁止授权立法原理

（二）对分权原则的功能主义解释

（三）立法权说与立法权转移说

（四）一点结论

二、我国有没有职权立法

笔者认为，我国存在职权立法，并且职权立法不是授权立法。

三、职权立法权不具备正当性，应当取消

参考文献：

[1][英]威廉·韦德。行政法[M].徐炳等。北京：中国大百科全书出版社，1997.

王名扬。法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.

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[8]邓世豹。授权立法的法理思考[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002.

国家立法权范文篇8

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

税收立法的基本原则主要包括宪法原则、法定原则、公平原则和效率原则。

税收立法的宪法原则．又称依宪治税原则。宪政是以宪法为核心的民主政治，其核心一是对政府权力进行合理限制；二是保障公民的基本权利。税收立法遵循宪法原则集中体现在对征税主体权力的科学设置和对纳税主体合法权益的有效保障两个层面上。

税收立法的法定原则，又称税收法定主义。税收立法的法定原则主要包括税收立法权限法定、税收立法程序法定、税收立法范围法定。权限法定是指税收立法权限的横向和纵向配置要依法行使；程序法定是指税收立法程序要严格遵循法律规定的程序进行；范围法定是指税收立法要保持在全国范围的统一实施。

税收立法的公平原则。公平原则反映在税收立法层面的主要内容：一是普遍参与原则，即立法过程要广泛吸收各层面纳税人参加，要体现公开透明。二是权利(力）义务对等原则。即征税主体与纳税主体，立法主体与纳税主体间的权利(力)义务应该是对称的，在强势群体与弱势群体间不应存在权利(力)义务的差距。

税收立法的效率原则，包括经济效率原则和程序效率原则。经济效率原则是指税收立法的成本最低原则：程序效率原则是指税收立法的期间最短原则。

二、税收立法制度

税收立法制度包括税收立法体制的制度、税收立法主体的制度、税收立法权分配的制度，税收立法程序的制度、税收立法监督的制度以及税收立法与有关方面关系的制度，等等。本文重点分析体制、主体、权限、程序等几个制度。

(一)税收立法体制

税收立法体制是关于税收立法权、税收立法权运行和税收立法权载体诸方面的体系和制度构成的有机整体。它由三个要素组成：一是立法权限的体系和制度，包括税收立法权的归属、性质、种类、范围、限制、各种税收立法权之间的关系等内容。二是税收立法权的运行体系和制度．包括税收立法权运行的原则、过程、方式等方面的体系和制度。三是税收立法权的载体体系和制度，包括行使税收立法权的立法主体或机构的设置、组织原则、活动形式与程序等方面的体系和制度。

现代世界税收立法体制主要有以下几种模式：

一是单一的税收立法体制。这是指税收立法权由一个政权机关行使的税收立法体制。包括单一的一级立法体制，即税收立法权由中央一级一个政权机关行使，而不是由几个中央政权机关行使：单一的两级立法体制，即税收立法权由中央和地方两级各由一个政权机关行使。

二是复合的税收立法体制。这是指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制，根据立法权归属的不同，有议会和总统共同行使和君主与议会共同行使两种。

三是制衡的税收立法体制。这是指税收立法权建立在税收立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的税收立法体制。这种体制下，立法职能原则上属议会，但行政首脑有权对议会的立法活动施加影响，甚至直接参与。

目前我国税收立法体制是—狭义法律角度上的单一的一级立法体制和广义法律角度上的复合立法体制并存的特殊税收立法体制。所谓狭义法律角度上的单一的一级立法体制是指我国税收法律目前只有《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年)三部法律是经中央立法机关颁布的。所谓广义法律角度上的复合立法体制是指我国税收立法除仅有三部具备狭义法律效力外，其余的均为国务院的行政法规和财政部、国家税务总局的部门规章(而这些均属授权立法)，而更多的则是不具广义法律效力的规范性文件。无论单一的一级税收立法还是复合税收立法(中国的这种复合立法体制不是典型的复合立法体制，所谓“复合”是指最高权力机关和最高行政机关的“复合”立法)，中国的税收立法权仅限中央，而地方不具有税收立法权。因此，要改变目前这种税收立法体制，应适当下放地方税收立法权，建立单一的两级税收立法体制，这也是深化税收体制改革、统一城乡税制的必然趋势和要求。

(二)税收立法主体

税收立法主体有狭义与广义之分。在单一的一级立法体制条件下，狭义的税收立法主体是指依法有权进行税法的制定、认可和变动活动的中央国家权力机关；广义的税收立法主体还应包括与广义税收立法体制相对应的授权参与税法的制定、认可和变动活动的其他国家机关以及纳税人代表。在单一的两级立法体制条件下，狭义的税收立法主体应包括中央和地方级国家机关。因此，狭义的税收立法主体是指具有税收立法权的国家权力机关，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，具有税收立法权的国家权力机关是全国人大及其常委会。广义的税收立法主体还包括国家最高行政机关(国务院)在授权条件下具有税收行政法规的立法权以及财政部．国家税务总局依法具有税收部门规章的立法权。

(三)税收立法权限

1．税收立法权的内涵。税收立法权是一个综合权力体系。从横向看，有权力机关的立法权、行政机关的立法权和司法机关的立法权；从纵向看，有中央立法权和地方立法权；从性质看，有立法机关的立法权和非立法机关(即授权机关)的立法权；从体制看，实行单一的一级立法体制国家，只有国家立法权，实行单一的两级立法体制国家，则有中央立法权和地方立法权，等等。

税收立法权是税收立法的核心，科学地界定与配置税收立法权具有重要的现实意义：一是有助于防治专制擅权；二是有助于实现立法制度化和科学化：三是有助于明确不同层次，不同机关立法的任务与目标；四是有助于监督立法活动。2．税收立法权的范围。《立法法》是一部专门规定立法主体行使立法权范围的基本法律。税收法律的立法权限范围，《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。国家立法权是指由最高国家立法机关，以整个国家名义行使的，用以调整最基本的、全局性的社会关系，在立法权体系中居于最高级别和地位的一种立法权。根据这一规定．税收法律(狭义)的立法权归属全国人大及其常委会．其他国家机关无此权力。《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。至于如何界定“税收基本制度”，即在税收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法规”和“部门规章”的法律形式，《立法法》并未明确界定，这给税收立法留下了不确定的空间，也是诸多税收“行政法规”迟迟不能上升到”法律”级次，“税收基本法”迟迟不能出台的根源之一。因此，具体界定“税收基本制度”并在“税收基本法”中加以规定是税收立法的当务之急。我们认为，”税收基本制度“是税收法律中具有普遍指导作用、规范一般最基本的法律制度。具体应包括以下主要内容：一是税法的基本原则制度；二是税收立法权限制度；三是税收管理体制制度；四是征纳双方的权利(力)与义务制度；五是税收执法责任制度；六是税收的处罚制度；七是税收救济制度：八是税务组织机构和职能制度；九是税务中介机构制度；十是涉外税收制度。等等。

税收行政法规的立法权限范围。根据《立法法》第九条的规定，在“税收基本制度”尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要．对其中的部分事项先制定行政法规。同时，根据《立法法》第十一条的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。但对”条件成熟”和”及时制定”没有具体条件和时间的规定，这给税收立法的及时“升级”留下了缺口，以致一些改革方案比较成熟的税收行政法规，经历了十几年的”实践检验”仍不能”及时制定法律”。其实，《立法法》第五十六条已明确规定国务院制定税收行政法规的法律依据是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。根据这一规定，目前我国只有三部税收法律。而行政法规只能围绕执行这三部税收法律来制定，如果根据这一逻辑推理，凡与这三部税收法律无关的行政法规均无法律依据，从而均属无效法规。改变这种税收立法实践与《立法法》严重相悖尴尬局面的惟一途径就是将已基本成熟(不可能完全成熟)的税收行政法规尽快”及时制定法律”。

税务部门规章的立法权限范围。根据《立法法》第七十二条规定，国务院各部委，在本部门的权限范围内，可以制定规章。但同时又规定，制定规章的法律依据是“根据法律和国务院行政法规”和“属于执行法律或者国务院的行政法规事项”。如果上述分析行政法规时的逻辑推理成立，那么同样，凡与三部税收法律无关的税务部门规章均无法律依据，从而也均属无效的部门规章，而实际情况是部门规章在广义的税收“法律”中占有相当大的比重。我国税收立法严重滞后可见一斑。

3．税收立法权的配置。税收立法权的配置包括横向配置和纵向配置两个层面。税收立法权的横向配置主要是指税收立法权在权力机关和行政机关的配置。目前，税收立法权横向配置存在的主要问题是权力机关与行政机关的税收立法主体身份本末倒置，集中表现在行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位。这是对税收法定主义的严重背离，其直接后是税收立法层次低、质量差、权威性不高。

税收立法权的纵向配置是指税收立法权在中央权力机关与地方权力机关之间、国务院与省级行政机关之间以及国家税务总局与地方省级税务局之间的税收法律行政法规和税收部门规章的税收立法权之间的配置。显然，纵向税收立法权的配置较为复杂，涉及税收法律、税收行政法规和税收部门规章三个法律层面的关系与内容。目前，税收纵向立法权存在的主要问题是法律规定与法律实践存在较大反差，即法律规定上。税收立法权高度集中在中央．在国务院，而税法实践中，地方则拥有较大的税收立法权。这种状况的直接后果是：一方面地方不能适应市场经济和改革开放的需要享有适当的税收立法权以调整和配置资源；另一方面由于种种主客观原因实际上地方拥有游离于国家税法体系之外的许多税收立法权．从而破坏了税法的完整与统一。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于“适当扩大地方税政管理权”的决定为解决税收纵向立法权问题提出了基本思路，但真正要解决纵向立法权问题尚有待逐步以法律形式加以明确。从“适当扩大地方税政管理权”到“适当下放地方税收立法权”还有多远的路要走，是国人普遍关心的问题。从法律意义上讲，地方享有适当税收立法权符合《宪法》和《立法法》的规定，而《税收征管法》却设置了法律上的某些障碍，但《立法法》的法律阶位是高于《税收征管法》的。因此，我们认为，适当下放地方税收立法权应做好以下立法准备：一是确立地方立法的基本原则；二是确定地方立法的性质与范围；三是确定地方税收立法的具体事项(采取反列举法)：四是建立地方税收立法专门机构与专业人员；五是建立地方税收立法的监督机构与机制，等等。

(四)税收立法程序

根据法律级次，我国对法律、行政法规和部门规章分别制定了相应的立法程序制度。

法律的立法程序制度。全国人大通过的《立法法》第二节和第三节分别就全国人大及其常委会的立法程序做出了法律规定。该法规定制定法律必须经过提出、审议、表决和公布四道程序。

行政法规的立法程序制度。国务院制定的《行政法规制定程序条例》规定，制定行政法规必须经过立项、起草、审查、决定与公布和行政法规解释等五道程序。

部门规章的立法程序制度。国务院制定的《规章制定程序条例》规定，制定部门规章必须经过立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案等五道程序。

目前，除国家税务总局根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，制定了《税务部门规章制定实施法》(2002年3月1曰起实行)以外，我国尚无专门的税收法律和税收行政法规的立法程序制度，税收法律和税收行政法规的立法程序应遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关制度实行。但是，对于日常大量的税收规范性文件却无制定程序的相关制度，这必将引起税法间的不协调、甚至矛盾现象的时有发生。因此，尽快出台和填补规范性文件制定程序的空白，并将其中重要内容提升为部门规章是避免规范性文件过多过滥的当务之急。

三、税收法律体系的形成

目前，我国宏观层面税收立法面临的主要任务是对税收立法的全面规划与设计，即对税收法律体系的规划与设计，主要包括对税收法律立法的短期、中期和长期的规划与设计。我们认为：

从长期规划看，应设计一套适应国情的税收法律体系。具体讲，应设计一套以《税收基本法》为统领的，其他各部门税法包括《税收实体法》、《税收程序法》、《税收救济法》、《税收组织法》和《税收国际法》等相互协调配套的税收法律体系。这一体系大致用10年左右的时间完成立法程序。从中期规划看，应在抓紧完成《税收基本法》最后一道立法程序的前提下，完成《税收程序法》和《税收组织法》等的立法准备程序工作等等。从短期(近1～2年)规划看，应抓紧完成《税收实体法》的完善与升级程序以及《税收基本法》的审议等等。

与此同时，从宏观层面还应规划与设计税收立法的级次。我们认为，《税收基本法》应列为全国人民代表大会审议通过的最高级次；一些重要的单行行政法规和国务院的《增值税暂行条例》等应列入全国人大常委会审议的税收“法律”级次；一些重要的部门规章和财政部的《增值税暂行条例实施细则》等应列入国务院的税收“行政法规”级次；一些重要的“批复”或“通知”应列入国家税务总局的税收“部门规章”级次，应尽量减少“规范性文件”的数量。

四、提高税收立法质量与效率的对策建议

首先，要现实地确定税收立法的基本内容。我国经济体制改革已触及深层次的矛盾，即权力与利益的重新调整与配置面临的阻力而影响税收立法的进程与效率，比如《税收基本法》中关于权力主体与义务主体的权益问题；出口退税、合并内外资企业两套所得税制改革都会引起中央、地方政府利益格局的变动等等。在这种情况下，应该既从全局出发，又兼顾利益格局不受太大影响，选择震动较小的立法内容，成熟的和基本成熟的先立，即先易后难，不能等各方都”协调好”或完全成熟了再出台，以加快税收立法的效率。

国家立法权范文篇9

中央和地方立法权限划分的适当与否会出现截然不同的结果：如果立法权限划分不清，一、中央可能肆意侵夺地方自治的范围，从而导致国家权力结构不平衡，使地方国家机关职权虚化；二、地方可能过分担心因越权与中央立法相抵触，从而对中央立法照抄照搬，重复立法，浪费立法资源；三、可能出现地方保护主义盛行，条块分割，设置贸易壁垒的现象，影响国内市场统一及国家法制统一。如果立法权限界定清楚。形成中央与地方的互动局面。则会产生巨大的积极作用。首先，由于“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”况且一个大国各地区的经济状况、地理状况、风俗习惯等有很大的差异，再加上成文法固有的涵盖不周延的局限性，单纯的中央立法要想集中调控，只能做抽象、原则的规定，由地方立法依本地具体情况予以补充和具体化后，才能真正得到实施；其次，中央和地方立法权限的适当划分，形成了中央和地方之间以及地方之间相互制衡的局面，有助于保证地方民主，防范专制独裁，同时也防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的权利，避免民主制下的“多数人暴政”问题。

一、中央和地方立法主体的划分

立法权限的划分往往反映了一个国家的经济发展、政治的变迁和社会变革，对新中国成立以来中央和地方立法权限主体的划分，学者们普遍认为经历了下述三个不同的发展阶段。

（一）从中华人民共和国成立到1954年宪法颁布期间的分散立法时期。作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中央人民政府和地方人民政府间职权的划分，应接照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。在中央一级，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律，颁布法令。但在地方一级，依据《大行政区人民政府委员会组织通则》和《省、市、县人民政府组织通则》的规定，行使地方立法职权的主体相当广泛，大行政区的人民政府，省人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市人民政府，县人民政府都有权拟定与本行政区域政务有关的暂行法令条例，一般报上级人民政府批准。

这种分散立法是在新国家刚刚成立，百废待兴，政局不稳，各解放区情况千差万别，中央还不可能制定统一法规对社会进行调控的情况下所采取的权宜之计，它使得各地区可以根据不同的实际需要采取相应的措施，当时有其合理性，这种情况持续的时间不长，起过渡作用。

（二）从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前的高度中央集权立法时期。1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。后来出于全国人大单独立法难以适应社会发展的考虑，授权全国人大常委会依照宪法的精神，根据实际需要，适时地制定单行法规。

这种高度中央集权的模式是与当时高度集中的计划经济体制相适应的，在计划经济体制下由中央对全国资源统一调度，地方立法完全没有必要。并且在1957年以后，国家政治生活处于不正常状态，法律虚无主义盛行，宪法权威丧失，在民主情况下的立法权限划分既无必要也无可能。立法权高度集中存在的弊端显而易见，严重束缚了地方因地制宜地进行管理的积极性，对权力的高度集中和专制独裁局面的出现提供了方便。

（三）从1979年全国人大五届二次会议至今的集权分权立法时期。1978年宪法仍然规定立法权高度集中于全国人大，1979年全国人大五届二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法则将这种立法权限划分的方式上升为宪法规范。1986年修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。在1992年、1994年、1996年全国人大先后通过决议，授予深圳、厦门、珠海、汕头这几个经济特区所在地的市的人大及其常委会制定法规的权力。2000年制定的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将改革开放以来的立法权限划分予以明确化、定型化。

我国目前中央和地方立法权限主体的划分基本上遵循了在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。但在形成这种立法权限划分体制的过程中充分暴露了法律工具主义的思想，需要什么就规定什么，完全无视宪法的规定。比如1979年的地方组织法规定省级人大的地方性法规制定权突破了1978年宪法的规定，1986年对地方组织法的修改和2000年通过的《立法法》将地方性法规制定权的主体由省级人大及其常委会扩展到三类较大的市的人大，都突破了现行宪法的规定。有人以“良性违宪”为这种做法开脱，但宪法在一国法律体系中具有最高法律地位，社会的基本价值通过实定法的形式来体现，违反宪法无“良性”与“恶性”之分，都侵犯了宪法的规范价值，损害了宪法权威而不能获得正当性、合理性的评价。在宪法规范未被修改之前，都必须以之为合理并遵守之。另外，对经国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市拥有地方性法规制定权的合理性也有质疑，原因是对哪些成为、哪些不成为较大的市，没有一个法定的、公开的标准可以遵循；而对经济特区在计划经济时期，其作为改革开放的“试验田”，赋予其法规制定权，有利于减少管理层次，提高效率，保证其对特殊政策的需要，有一定的合理性。但市场经济体制确立以后尤其是加入WTO需要全面开放的情况下，仍保留其制定地方性法规的权力，允许其以合法形式取得“优惠”，造成了市场主体法律地位的不平等，也违背了法制统一的原则。

二、中央和地方立法权限划分的方法

对中央和地方立法权限的划分如果仅从立法权的主体及其所制定的规范的表现形式看，是非常清楚的：中央立法主体制定法律，地方立法主体制定地方性法规。但这种划分方法仅具有形式意义，而不是真正意义上实体内容方面立法权限的确定，并不能有效地解决问题，更重要的划分应是立法事项即立法内容归属的确定，也就是说哪些具体事项属中央立法的范围，哪些事项属地方立法的范围。

许多国家在划分中央和地方立法权限时采用在宪法中规定专属立法权、共有立法权和剩余立法权的方法。专属立法权要

求就某些事项的立法权只能由特定立法主体享有，排除其他主体行使。专属立法权分为中央专属立法权和地方专属立法权，各国根据其传统、政治体制等具体国情作了不同的规定。例如，美国宪法列举规定下列事项专属于国会，包括1、征税、借款、发行货币；2、管理对外贸易和州际贸易；3、制定统一的归化法和破产法；4、规定伪造合众国证券和货币的罚则；5、设立邮政局和兴建邮政道路；6、颁发专利权和版权；7、设立联邦法院；8、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；9、宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的规章；10、建立陆军、海军；11、征召民兵；12、管理领地，管理财产；13、厘定度量衡；14、办理外交和缔结条约；15、接纳新州加入联邦；16、提出宪法修正案。对于地方专属立法权的规定，一般只是联邦制国家的规定，在单一制国家一般不存在地方专属立法权，只拥有次级或附属立法职权。联邦制下地方专属立法权一般也是只涉及地方管理等方面事项的立法权且不得违反联邦宪法和法律。除专属立法权外，联邦德国规定了一部分中央和地方共有的立法权。这部分权力既可由中央行使，也可由地方行使，但实行联邦优越的原则，“对于共有立法权事项，只要联邦未行使立法权，各州应有权行使。”但对专属立法权和共有立法权的规定，各国采取的是在宪法中以列举的方式规定的，自然难以穷尽所有立法事项，必然产生剩余立法权的归属问题。由于联邦制国家一般观念认为中央权力来源于地方出让的一部分权力，对剩余立法权往往规定为属地方所有，例如美国宪法规定，“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留或由人民保留。”但也有国家如印度将其规定为属中央所有。

对于立法事项的具体划分问题我国宪法中并没有规定专属立法权，这符合单一制国家的一般政治理念：国家的一切权力由中央统一行使，地方政府的权力是由中央授予的。尤其在我国全国人民代表大会作为最高国家权力机关，与英国议会一样，除服从宪法以外是至上的，不受任何限制。“关于议会的权力和管辖范围，在通过法案来制定法律方面，是非常卓越和绝对的，所以不论对人或对事，都不能限制在任何界限内。”也就是说，“除了把女人变成男人以外，在法律上它什么都可以做”。我国《立法法》第八条规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。这种规定严格意义上并不能说是专属立法权，因为从宪政国家立法史尤其是联邦制国家对专属立法权作列举规定的初衷来看，专属立法权除了对该主体的权力予以确定、肯定之外，更多的是限制该主体权力行使的范围，防止其越权。《立法法》规定的实质是针对实践中地方立法主体往往超越权限，在对公民基本权利义务有重大影响的事项和一些基本制度方面制定地方性法规，施加给地方的一层特别限制。此处的“只能制定法律”实际上可改为“地方不得就下列事项制定或先行制定地方性法规”。

另外，《立法法》第六十四条规定了制定地方性法规的事项范围：（一）是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。第一项是关于执行性地方性法规的规定，第二项是关于自主性地方性法规的规定。对不属于不得制定地方性法规的事项以外的其他事项，国家尚未制定法律或行政法规的，地方立法主体根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当予以修改或废止。本条与第八条相结合，构成了我国关于中央和地方立法事项的完整划分，且在保证中央立法效力高的情况下给予地方立法以充分的自主权。

三、中央和地方立法权限划分的标准

对哪些事项属于中央专属立法，哪些事项划归地方自主立法应有一个可操作的标准加以确定。在联邦制国家，一般对中央与地方立法权限划分的标准是有关事务的影响范围：全国性事务由中央立法规定，地方性事务由地方立法规定。如果美国联邦宪法对联邦专属立法权的规定不能十分确切地反映该标准的话，那么德国《基本法》对联邦立法权范围的规定则鲜明地体现了这一点：“取决于对联邦立法调控的需要程度，联邦应有权对下列事项制定立法，（1）一州的立法不能有效地调控的事项或（2）州法律对该事项的调控，可能损害其他州或整个政体之利益，或（3）为了维持法律或经济统一，尤其是维持超出任何一州疆土范围内的生活水平之均衡，这类调控有所必要。”在单一制国家也有采此标准者，中华民国宪法规定：“如有未列举事项，其事务有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有一县之性质者属于县。”

对于采此标准的原因，主要是地方立法主体对涉及当地人民利益的事项最熟悉，应给予其充分信任，它有能力采取最直接有效的办法处理公共事务，这符合地方自治原则。另外各个地方的具体情况差别很大，中央立法难以具体调控，而对超出一个地方管辖范围的事务，由地位超然中立的中央立法加以协调，可以避免地方之间自行交涉可能出现的难以达成共识的情况，从而减少了该事务有效解决的成本，提高效率。

《立法法》第八条规定的国家主权及政治、经济等方面的基本制度这些相对重要的事项属于中央专属立法范围，主要是考虑到管理层次高的立法机关其代表的素质更高，并且作为全国人民关注的事项，处理起来会更加谨慎和稳妥，有利于集中全国人民的智慧，在协调不同利益相关者的诉求基础之上选择最完善、最有效的解决办法。相反，将这些重要事项的立法权下放，有可能被滥用而成为地方保护主义或侵犯公民基本权利的合法形式。另外，《立法法》第六十四条对这些事项之外的其他事项的自主性法规制定权，只要“属于地方性事务”即可，采用的则是影响范围的标准。这是由于我国地域辽阔，尤其是改革开放以来形成了由东部、中部、西部三个政治、经济、文化发展极不平衡的格局，新问题层出不穷，有些问题中央统一解决尚缺乏经验或时机未成熟，只能由地方先行自主解决，为日后中央立法积累经验，准备条件。采用重要程序和影响范围双重标准，符合我国实际情况，既避免地方越权又给予地方自治一定空间，使其结合本地区的具体情况和实际需要，管理地方事务，充分发挥地方立法的积极性、灵活性。

其实，采用影响范围标准和重要程序标准并无本质区别，都是将一些不适宜地方自主立法的事项由中央掌握。我国《立法法》第八条规定的事项在采用影响范围标准的国家也是作为中央专属立法权的，而对一国相对重要的事项往往不局限于某一地方，是地方力所不及的。并且不论采用哪一标准来划分的中央与地方立法权限一旦规定于宪法或法律之中，都成为静态的存在，而社会却是动态的不断向前发展

，尤其是我国目前正处于急剧转型的时期，许多问题的解决还处于探索、实验的阶段，用一个绝对确定的标准来划分中央与地方的立法权限是不可能的。即使能找到这样的标准，法律中文字的含义往往会随着社会的发展被赋以新的内涵而超越立法者的原意。在美国，“从宪法上看，似乎联邦与州之间的职权划分得很清楚，实际情形与此大相径庭。在实践中，通过联邦最高法院确立的判例和国会的立法活动，联邦从宪法的列举权力中又获得了引申权力、归结性权力和所谓固有权力，大大扩充了联邦立法权的行使范围，已经很少有国会不能直接立法的重大问题了。”为保证国家法制统一，对地方立法的控制不可放松。既然权限划分的标准不可能十分明确、具体，为防止地方越权立法，关键是建立一套行之有效的事后监督体制。我国现行监督体制是由上级立法机关作事先的抽象性审查，弊端颇多且在实践中也从未启动过。应借鉴其他国家经验，将“审判权”中的“法律规范选择权”还原，允许法院在处理具体案件时对地方性法规作附带性审查。限于篇幅，在此不做具体论述。

四、余论

《立法法》基于国情的需要，在对新中国成立以来立法权限方面的经验教训予以总结的基础上作出了中央与地方立法权限的合理划分，结束了在立法主体、规范表现形式上的混乱局面，减少了立法上侵权或不尽职守的情形，为法律、法规之间冲突的解决提供了机制，对保证制定出良法，对法治前提的形成具有重要意义。

国家立法权范文篇10

［关键词］监察立法权;行权范围;运行逻辑;规范体系

一、监察立法权概念之界定

黑格尔认为，某一事物以非哲学的、形式的方法展现时，第一反映即为这一事物寻求本身所蕴含的定义［1］。按照人认识的一般逻辑，对新生事物的理解需要从这一事物的衍生体或母体出发，在同一次序事物的比较过程中，形成对该新生事物的基本认识。在法学领域内，对监察立法权内在机理的厘清须对其母体权力———立法权、监察权，同一次序权力———行政立法权、司法解释权进行本质探究。在我国一元立法体制中，对本源性、母体性权力的认知即对立法权的认知。立法权是其他一切权力的渊源，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的［2］。从此角度看，行政权、司法权、监察权都属于经过立法权确认与授权的国家权力。因此，行政机关享有的行政立法权、执法权、管理权，司法机关享有的司法解释权、审判权、执行权都是立法权的子权力。监察立法权是立法权派生的附属立法权，不是独立的、完整的立法权，不具有最高性［3］。在监察权领域，由于其较行政权、司法权起步晚，尚未对其权力体系形成系统性、整体性架构，随着实践与认识的逐步深入，监察机关在行使监督、调查、处置三项职权时逐步暴露出法律依据不完整、授权不充分的弊端，因此，需要由国家立法机关以授权的方式，赋予国家监察委员会监察立法权。2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)授予国家监察机关监察立法权，即监察法规制定权。监察立法权在目前并非法律术语，其是学者对行政立法权、司法解释权等进行观察比较后得出的概括与总结。同时，随着全国人大常委会的授权，监察立法权将长期存在，逐渐成为现代法治国家立法的一种类型。在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改之前，尚未出现关于监察立法权的相关论述，笔者以行政立法权、司法解释权为参考，在对监察立法权基本含义进行分析的基础上，试图从立监察之法与监察之立法二者之间的区别入手厘清监察立法权之定义。立监察之法，与立行政之法、立司法之法相对应，是对所立之法种属的确认，是一种广义的监察立法权，主要包括国家立法机关制定法律以及国家职能机关制定监察法规的行为。监察之立法是在确定监察领域法或监察部门法之后，由监察权行权主体———国家监察委员会所立之法，与行政机关之立法、司法机关之司法解释相对应，意指国家监察机关依法律规定或依职权进行的监察法规立法行为，是狭义的监察立法权，是对所立之法位阶、效力的确认。根据《决定》的内容，笔者认为，需要对监察立法权的定义进行限缩，即从监察之立法角度进行界定。因此，监察立法权应当是指国家监察机关依法律或国家权力机关授权，在法定程序内制定监察法规的过程和结果。其内在机理如下。一是从行权主体来看。其行政主体是国家职能机关即国家监察机关，排除了国家权力机关———全国人民代表大会及其常务委员会。对制定主体的严格限定，是为了将国家立法权与监察立法权进行区分，二者在本质上存在根本区别。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确了国家立法权的行权主体乃全国人民代表大会及其常务委员会。这是对行使国家立法权主体的明确限定，即国家立法权只能由国家最高权力机关及其常设机构行使，由其制定的法律在效力位阶上仅次于《宪法》。监察立法权，是由国家权力机关常设机构依照国家监察机关申请批准授权而形成的权力。《决定》第一款载明:国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。据此可知，监察立法权由国家监察委员会行使，由其制定监察法规以及配套实施的其他规范性文件。区分国家立法权、监察立法权的行权主体，重点在于不同语境下分析监察立法权的含义，对于厘清监察立法权概念具有基础性作用。二是从行权依据分析。形成于美国司法判例之中的禁止授权立法原理，以社会契约论为理论基础对授权立法进行了严格限制［4］。禁止授权立法，基本内涵是国家机关决定对社会秩序进行调整或对私人自由进行控制、制裁性剥夺时，必须以立法机关授权作为其限制或剥夺行为合法性的保障，授权方式必须可以有效制约国家权力的成文的形式开展［5］，即立法机关需要用规则、法律或令人信服的原则，来指引经授权产生的权力的行使［6］。其目的是为了保证人民自由参与国家治理以及合法权益不受限制或侵害，本质上拒绝国家立法机关擅自授权国家行政机关、司法机关、监察机关行使立法权。关于国家监察机关行使监察立法权的行权依据，笔者认为主要包括以下几个方面。首先，《宪法》第一百二十四条规定监察委员会的组织和职权由法律规定，第一百二十五条规定中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。此是从《宪法》角度对国家监察机关监察立法权的授权性规定，为监察立法权提供了合宪性支撑。其次，《决定》虽然授予国家监察机关制定监察法规的权力，但是现阶段《立法法》尚未修改，对国家监察机关制定监察法规的具体职权未作明确规定，随着监察体制改革的深入，由于其极度抽象而在实践中的实施显得困难重重，因此，由《立法法》授予国家监察机关制定监察法规的重要议题必然会被提上议程。根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条规定，监察机关依照本法和有关法律规定行使监督、调查、处置职权。此款以规定监察机关职权的方式对其监察权行使方式进行了细化，为监察机关行使职权提供了法律授权。《监察法》作为监察领域效力位阶最高的法律，对国家监察工作起统领性和基础性作用。三是从行权过程和结果分析。监察立法权是国家监察机关制定监察法规的动态过程，以及最终出台监察法规的静态结果的综合立法过程的呈现。一方面，制定监察法规，需要经过报请立项—起草—审议—公布—30日内报全国人大常委会备案共五大步骤，是一个动态的立法过程;另一方面，最终呈现的监察法规是一个静态的立法结果，即经过动态的立法过程所形成的监察法规。无论是从动态还是静态来看，监察法规的制定必须按照法定程序进行，其效力位阶仅次于法律，内容上是对《监察法》相关内容的细化与补充，并形成宪法—监察法—监察法规三级规范体系，可有效弥补领域法学体系不强的缺陷。

二、不同视角下监察立法权授予必要性之探讨

指出，要制定同监察法配套的法律法规，将《监察法》中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系［7］。随着国家监察体制改革的逐步深入，《监察法》中关于监察机关职责权限的规定逐渐暴露出概括性强、具体适用不便的弊端，而与之配套实施的监察法规的缺失无疑将此问题放大，致使实务部门对于复杂情况难以把握。正是在此背景下，监察立法权应运而生，以弥补法律在适用过程中抽象性、概括性过强的缺陷。依法制定监察法规是国家监察委员会履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。笔者认为，监察立法权授权之必要性，可从完善国家权力整体配置、构建独立的监察法律体系以及国家监察委员会职权细化三个视角分析。(一)国家权力整体性视角下的配置结构完善。根据国家权力的属性和职能，对每一种权力的结构配置成为彰显国家治理能力的前提，对权力进行科学的结构配置有助于实现治理体系和治理能力的现代化［8］。治理体系与治理能力现代化最重要的是治国理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度体系，并通过该制度的良性运转提升对国家和社会的治理能力与治理水平［9］。国家监察委员会的成立，使我国国家机构变更为“立法、行政、监察、司法”四足并立的框架体系。授予国家监察委员会监察立法权，也是顺应国家机构改革、完善国家公权力配置的必然结果。事实上，在监察体制改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，新设成立、职权调整后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权［10］。监察立法权的授予，不仅符合其他国家权力配置的基本模式与惯例，而且是对监察权内部要素完善与补充、实现权力配置的均衡化的需求，提升了监察权构造体系的科学性。(二)领域法学独立性视角下的监察法体系构建。领域法学，是以问题为导向，形成独特的理论体系、学科体系和话语体系，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，其与传统部门法学同构而又互补。在我国，监察法已然形成了自己独立的研究对象和研究领域，成立了独立的监察法域。监察立法权的授予对于建立完整、科学的监察法律体系具有重大意义。现行监察权大致形成了宪法—监察法两级法律体系以及党内法规配套适用的规范系统。《宪法》是监察体制改革的根本依靠，为国家监察机关设置提供了顶层设计;《监察法》为国家监察机关开展职权活动设计了规范，对监察权行使的对象、程序、范围作了基本性规定。在全国人大常委会未授权之前，国家监察委员会并无监察法规制定权，因此，大多是与中央纪律检查委员会共同相关法规，其效力级别一般属于党内法规。笔者在北大法宝、中国纪检监察网、中国人大网等官网逐一查询，均未查询到与监察法规有关的内容，涉及监察主要是以党内法规的形式呈现，如中央纪委、国家监察委员会于2018年4月16日颁布的《公职人员政务处分暂行规定》，中央纪委、国家监察委于2018年8月24日印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》等。对比与监察权处于同一权力层次的行政权发现，行政权经过长期的发展，形成了宪法—行政法、行政诉讼法—行政法规—部门规章的四级法律体系，其效力位阶逐级递减。反观监察权，由于属于新生权力，国家权力机关在进行授权时持一种谨慎的态度，并未直接授予监察法规制定权，因此形成了监察权的法律效力及法律体系的断层。配套法规要跟上，即其他与监察法配套实施的法规、规章应当以实施监察法为目标，内容体例上形成向监察法聚拢、集中的趋势，而非《监察法》向其他法规靠拢。因此，必须认清《监察法》在反腐败法律体系中的引领性、源头性地位［11］。授权监察立法权，将监察法规纳入监察法律体系对继续深化监察体制改革具有重要作用。首先，弥补现行监察法律体系不完整的弊端，形成合理、优势的法律制度框架。其次，使监察法规制定权明确化、合法化，打消了改革前期对于监察立法权授权的顾虑，完善了监察权配置体系与配置模式。再次，矫正了党内法规与监察法规混用的错误方向，助推监察机关独立行使监察权。(三)监察效能视角下监察功效发挥的必行路径。监察体制改革正在进行，其效能是否完全释放，是否存在监察功效发挥不完整、不深入的问题必须重视。授权监察立法权是发挥国家监察权内在威力、促进监察功效发挥的必行路径。此次监察体制改革将监察权从行政权中剥离，明显提高了监察权在国家权力架构中的等级，使之成为与行政权、司法权并列的国家权力［12］。改革之初，在外观上形成了监察体制改革的宏伟气势，国家各级监察委员会集中力量办了一批轰动全国的“老虎案”“大案”。然而，随着改革的逐步深入，仅依靠《监察法》的概括性规定难以适应复杂的监察实务，逐渐出现在面对复杂问题时发力不足的问题。因此，各地相继出台了一部分规定，但在适用对象、适用程序等方面各有不一，逐步出现了一些问题。授权立法权也为现有监察委员会的良性运行提供了充足的制度供给。授权之前，监察委员会享有的监督、调查、处置三种职权中监督权是最常规的手段，监察委员会通常以派驻监察员、巡察的方式进行监督;调查权是适用范围最广的权力，监察委员会以调查的方式展开对被调查人、问题线索的核实，对于查清监察对象职务违法、犯罪的事实具有重要作用;处置权是终局性权力，监察委员会对于违法、犯罪事实清楚，证据确实充分的被调查人依法给予政务处分或移送检察院审查起诉。但由于之前监察立法权的失位，既不能对《监察法》中的概括性规定进行解释细化，也不能对实务部门反馈的法律漏洞进行弥补，因而三种职权的实施、运行方面呈现窘境。监察立法权的授予明确了监察委员会制定监察法规的正当性与合理性，促进了国家监察职能的细化和落实。

三、监察立法权授权范围之解析

《决定》规定“监察法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项。;(二)为履行领导地方各级监察委员会工作的职。责需要制定监察法规的事项”;同时规定，“监察法规不得与宪法、法律相抵触”。笔者认为，就监察立法权的授权范围可从不抵触原则底线约束、细化执行法律规定、履行工作领导职责三个角度分析。(一)不抵触原则底线约束。宪法的控权本质是现代法治治权本质的体现［13］。《决定》以补充规定的形式，明确了监察立法权的行使不得与宪法、法律相抵触原则。之所以将不抵触原则作为监察立法权授权范围解析的第一要点，是因为该原则为监察立法权的行使划定了边界和范围，要求行权过程中，必须以宪法设定的制度性框架为边界，同时遵守《监察法》中的基础性规定。不得与宪法、法律相抵触原则，又称不抵触原则，具体包含法律优位与法律保留两个方面。法律优位原则作为彰显“法律”地位的一个原则，在行政法领域突出体现了法律与行政之间的关系，因而具有行政法上的特殊性［14］。其内涵是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施［15］。将其适用于监察法领域，其基本内涵是严格依照《监察法》开展监察行为，不得抵触现行有效的法律。在监察立法领域遵循法律优位原则，目的是确认法律与监察法规的效力、位阶关系［16］。坚持法律优位原则能够防止权力行使过程中的肆意，形成一定的活动领域和限制边界，使监察立法权在合理的范围内行使。法律保留原则指国家机关只能在取得法律明确授权的情况下才能实施相应的行政行为，可简称为“法无授权即禁止”。监察法学领域的法律保留主要涉及监察对象人权保障与惩罚犯罪二者的平衡问题。《监察法》规定了如查封、冻结、扣押及留置等限制人身权利和财产权利的措施，在监察立法权行使过程中，对于约束、限制被调查对象人身自由和财产自由的措施，应当严格遵守《宪法》《立法法》《监察法》中关于法律保留原则的相关规定，不得作出增设种类、增加强度、延长期限限制或剥夺监察对象基本权利的措施。虽然授予监察立法权的目的之一是促进监察机关履行监察职能，但其权力运行还需遵循既有法律制度的设计，以保证监察体制改革遵循法治之轨道，在惩罚犯罪与保障人权之间寻求最佳平衡。(二)细化执行法律规定。第一，细化执行《监察法》相关规定。《监察法》共计九章，除第一章总则、第九章附则部分之外，细化的重点是第二章到第八章的内容，具体如下。首先，在监察范围和管辖方面，目前存在的主要问题是监察对象、范围的概括性太强，实务中对于涉案人员是否为监察对象的判断尚未出台明确、统一的标准及意见。如农村基层自治组织中的村民小组长，在村民与村委会之间充当“联络员”的角色，但此类人员在涉嫌侵占、虚报、冒领相关资助、涉嫌犯罪时是否属于监察对象存在争议。其次，在监察权限方面，主要问题是，将调查作为最常规手段，违背了调查权作为监督权保障性权力的本质;调查措施未按照其对财产、人身自由的限制强度进行递进式区分，调查阶段可采取措施的强度与案件重大程度、社会危害性存在不对称、不适应现象，容易侵犯被调查人人身自由和财产自由。再次，在监察程序方面，目前，《监察法》《政务处分法(草案)》调整的范围涉及行使公权力人员的一般违法行为、职务违法、职务犯罪三类行为，但是，调查阶段对三种行为的调查程序处于一种混合状态，未对立案程序、调查程序、处置程序进行明显分离。在此情形下，极易造成监察人员滥用调查权、随意适用调查措施的乱象，出现侵犯被调查人合法权益的问题。最后，在国际反腐败合作方面，主要是细化规定、程序衔接，针对涉案外逃人员如何启动国际合作程序进行调查协作、我国已接受的国际反腐败条约及相关条款的精细化解读等。其中主要涉及反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域［17］。第二，法法之间的衔接适用。《监察法》与其他法律的衔接适用，主要涉及《刑事诉讼法》《刑法》以及党内法规三个部分。与《刑事诉讼法》衔接的重点是调查程序中调查措施、证明对象、证明标准、证据规则的适用等，如决定限制出境、通缉、留置等调查措施适用与公安机关执行二者之间的衔接;证明责任的分配是否应当严格遵守《刑事诉讼法》中的相关规定，对与职务犯罪案件的证明标准应当达到何种程度;非法证据排除规则在监察调查程序中能否适用，排除的证据范围等具体规定。与《刑法》衔接的重点是关于职务犯罪的身份、主体问题。《刑法》中关于职务犯罪的主体既包括自然人，也包括法人单位，而在《监察法》中，针对机关单位犯罪并未进行规定。如此一来，《监察法》并没有把所有的职务犯罪主体都囊括进监察机关的监察范围之中，这是“集中高效反腐”之下存在的明显缺漏［18］。与党内法规衔接主要体现在双立案制度设计之下，对监察对象的处置与监察机关作出政务处分决定、移送审查起诉之间的衔接。其衔接重点是职务违法、犯罪事实清楚，证据确实、充分的被调查人，给予党内处分与政务处分、移送审查起诉、法院审判各程序之间的衔接。(三)履行工作领导职责。《监察法》中，关于监察机关及其职责的内容分布在第二章，共八条。按照条文内容进行分类处理，第七至第十条规定的内容包括监察机关设置、人员产生与任职、领导体制，第十一条规定的内容为监察机关的三种职权以及开展监督、调查、处置的情形，第十二、十三条主要规定监察工作开展的方式。笔者认为，监察立法权在设计国家监察机关履行工作领导职责的规定时也应当以上述三个层次的内容为基础进行细化规定。首先，领导体制方面，必须坚持《监察法》中规定的监察机关上下级之间的垂直领导体系，突出领导体制与行政机关、法院之间的不同。进一步明确国家监察委员会与地方各级委员会之间、地方各级监察委员会之间、各级监察委员会与对应的本级人民代表大会之间的关系，以排除监察机关办案的地方干扰因素。关于监察机关及监察人员设置，本部分内容应限于《宪法》《监察法》规定的体系框架之内进行说明性规定，或者待监察官法、监察机关组织法等相关配套法律制定出台后进行细化规定。因为监察机关的设置、监察人员的产生与任职属于原则性、基础性事项，不宜以监察法规的形式另行规定。其次，在监察机关开展监督、调查处置的情形方面必须进行细化。如对违反道德操守、权力输送、浪费国家资财的情形结合地方实际现状以指导性案例形式进行汇总列举，以便为基层监察机关办案提供依据或标准。再次，在监察工作开展的方式方面，除细化《监察法》现有规定以外，需要对派出监察机构的基本设置、监察专员的产生条件、过程等进行明确。除此之外，在国家监察职能向基层群众自治组织的延伸方面，也需要做出相关规定。原因在于，《监察法》对监察机构的设置限于区县一级，在乡、镇以及基层自治组织中并未涉及，而此区域内行使公权力的人员不仅属于监察对象，而且在缺少监督的环境下的腐败风险极高。在监察实务中，各地的探索模式各有不同，对于派出机构的领导体制、人员产生、监督范围等各方面还存在一定的误解，亟待监察法规的进一步细化。

四、监察立法权运行的内在逻辑

监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关，其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加［19］。监察立法权的授予，正好契合了深入推进监察体制改革的要求，完善了监察权内部配置结构。对于监察立法权内在逻辑的梳理而言，有助于其运行的规范化、合法化。作为监察权的子权力，监察立法权将在监察领域带来一系列变化。笔者认为，应当从明确权力源流、划定行权范围以及确定效力位阶三个角度对其动态运行的内在逻辑展开探讨。(一)以《宪法》、法律明确权力源流。《宪法》是一切立法活动的逻辑起点，是人民意志的集中体现。现代国家立法权的正当性主要来源于《宪法》及该领域的基本法。从权力来源看，人民权利的让渡和民主的集中形成了《宪法》，成为经济、政治、文化、社会等各种制度设计的基础。因此，由《宪法》、法律设定或权力机关授权国家机关的立法权，本身就是在实现人民主权，同时也是将人民意志转化为法律的过程［20］。宣布国家监察委员会根据《宪法》和法律制定监察法规，符合授权立法之源起。基本法是某一权力领域内的小宪法、龙头法。监察权域内所有的权力架构、体系构建、制度设计都必须围绕《监察法》展开。因此，监察立法权也应当符合《监察法》域内的所有规定。监察立法权运行的直接结果是产生监察法规，制定监察法规的目的是与日益深化的监察体制改革的实践相适应，进一步促进监察法律体系的完善，解决监察实践中暴露出的深层次问题，实现和强化国家监察权。因此，监察立法权的授予不仅符合《监察法》域内的立法目的，也有利于国家监察制度的设计与完善。(二)以内容、对象划定行权范围。监察立法权属于立法权的一部分。就监察立法权的内容而言，法律保留部分不得触及，任何无限制、无界限的授权都会导致其初始目的正当性的丧失。我国《宪法》和《立法法》针对授权立法的内容进行了严格限制，如《立法法》第八条、第九条规定了制定法律的事项以及有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度相关内容。授权之后的监察立法权，成为监察权力体系的一部分，如果不对其加以限制，就极有可能超越国家立法权作出限制或排除公民主要权利的规定。前文提及，监察立法权运行的直接效果是制定监察法规，其内容必须与《监察法》的基本框架、范围保持一致，即严格按照《监察法》的体例与内容进行详尽、细化规定，不得出现违反基本法或者超出基本法授权范围之外的事项。同时应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务时，应当对相应的权利和保障权利实现的途径进行规定［21］。只有这样，监察立法权行权内容和对象的正当性才能得到保证，才更有利于保证监察制度的法律供给。(三)以位阶、层次确定地位效力。关于监察权的性质，目前学界基本形成一致意见，从监察权生成过程、国家权力构成及办公模式与体制三个角度认为监察权是一种新生权力形态。全国人大常委会授予国家监察委员会监察立法权，实质上是将立法权中的法规制定权下放至国家监察委员会，这样一来，不但节省了立法资源，同时解决了纷繁复杂的监察实务法规依据不足的问题。当前，我国的立法权可以划分为国家立法权和地方立法权，而国家立法权又可进一步划分为权力机关立法权、行政机关立法权、监察立法权三部分，其中权力机关的立法权具有效力最高性，而行政机关立法权、监察立法权从属于国家立法权，具有从属性，受第一位阶国家立法权的调整与制约。其从属性主要表现在两个方面:一是监察立法权来源于国家立法权，受《宪法》或法律的调整;二是法律对监察立法权进行了严格的规定与限制，法律保留范围内不得设定监察立法权，不得用监察法规进行增设、限制《宪法》《监察法》尚未规定的内容。就监察立法权运行所产生的监察法规的位阶而言，目前可以参考《立法法》中关于行政法规的规定。《立法法》规定了“特别法优于一般法”“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”等技术性规则。是故，如何处理配套立法与《监察法》的关系，直接关涉法律的适用和实施［22］。《监察法》作为监察领域的基本法由全国人大制定，而监察法规的制定主体是国家监察委员会，因此，其效力位阶应位于《监察法》之下，形成《宪法》—《监察法》及相关法—监察法规这一效力逐级递减的梯级构造。

五、监察立法权规范体系构建

监察立法权的授予，能够为国家监察机关依法行使监察权、强化监察监督的效果以及完善监察法律体系提供必要方法与可行性路径。对权力的运行过程和结果进行强有力的规范与监督是合法行权的重要保障。《决定》中明确规定“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”，“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规”。这不仅是对全国人大常委会是监察立法权监督主体的明确，而且是对监督内容、监督方式以及行权结果的确认与评价。由于监察法学领域研究起步较晚，对于监察立法权的监督规范机制尚未形成一套完备的体系，因此，单由全国人大及其常委会对监察立法权进行监督，无法完全防止监察立法权的肆意扩张。为了实现立法者授权时的立法目的，构建切实有效的监察立法权监督规范体系，笔者认为，应当从党的全面领导、权力机关监督、检法监督建议和社会公众参与四个维度构建监察立法权的立体规范机制。(一)党的全面领导:中央纪律检查机关引领。党的四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，集中阐明了党在推进国家治理体系和治理能力现代化中的领导核心作用。《中国共产党章程》和党的报告阐明，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《宪法》第三十六条规定:中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。以上是从党内法规、国家法律角度对党统揽全局、协调各方的领导地位的明确。因此，对于监察体制改革过程中授权立法之事实，必须坚持党的全面领导，接受党的监督。国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，为党的领导决策创造了实践基础。笔者认为，党的中央纪律委员会的监督建议可以具体到备案审查机制、协调衔接机制、立法评估机制三个方面。一是备案审查机制。备案审查主要通过事前、事后两种审查模式开展，在发现问题后由党内审查机构与国家立法机关相关专门委员会进行对接，同时审查党内法规符合上位党内法的状况以及监察法规的合宪性、合法性现状，最终依据审查结果提出解决方案或办法。二是协调衔接机制。在党内法规、监察法规以及其他规范性文件存在差异或分歧时，中央纪律检查委员会要发挥领导协调作用，找出现行规定中存在的问题，与国家监察委员会、国务院、最高人民检察院或最高人民法院商议，并依法提出意见或建议。三是立法评估机制。其是党的纪律检查机关在监察法规、规章制定并实施以后，对其实施产生的政治效果、法律效果和社会效果进行的综合性评判。立法评估机制是对党内法规转化为监察法规甚至法律后实施效果的综合评价，对于反映立法成效以及反映某一具体规定是否需要修改、变动具有重要意义。(二)权力机关监督主导:人大常委会审查备案。公权力天然存在滥用与扩张的可能。将公权力约束在一定范围内，是现代法治国家良性运行的基础。从权力来源看，国家权力来自权力机关的授权，即全国人大及其常委会的授权。因此，对于经授权产生的立法权，理应由国家权力机关进行监督。在我国现有国家权力机关设置背景下，由宪法和法律委员会承担对行政机关、司法机关、监察机关立法权监督职责。其监督的方式主要是对立法结果———监察法规、司法解释、行政法规、规章以及其他规范性文件的审查与备案展开，以明确其合宪性、合法性。宪法和法律委员会对监察立法权的规范监督应以备案审查制度为中心展开，从事前立法规划、立法计划中涉及《宪法》解释的内容，向有关机关解释开始，到事中法规、文件草案中某个条款的合宪性问题的咨询提出意见，最后对已经颁布的法规、文件进行综合性的合宪性、合法性审查。对于合宪性、合法性审查制度的构建具体可以分为三个层面:一是修改相关法律，使审查监督有法可依;二是发挥宪法和法律委员会作为负责法规、规章、其他规范性文件的合宪性、合法性监督审查的主体作用;三是明确监督效果，并作出明确处理。(三)司法建议协同:检法监督建议。在我国，并不存在司法机关对立法活动的审查机制，但是人民法院能够对其他机关行使权力的依据提出司法建议，对行政立法权、监察立法权起到间接的规范与制约作用。《中华人民共和国行政诉讼法》在第五十三、六十四条确定了司法机关对行政规范性文件提出司法建议的权利。对应于监察权领域，笔者认为，法院在实际办案过程中提出司法建议的权利应当参照行政领域进行设置。监察机关行使监察立法权制定监察法规，其在形式上形成了具有法律效力的文件，并且会成为后期监察机关开展监察监督工作的依据，其是否完全与监察实务相符，需要由监察实践进行检验。监察领域法院提出司法建议的权利设计应当遵循以下理念。首先，监察领域的司法审查的根本目的是为了通过诉讼活动实现国家对被调查人的刑罚权，因而司法审查活动具有附带性。其次，司法机关只能通过提出司法建议的方式向行使监察立法权的监察机关提出相关建议，进行事后的附带性审查。再次，出于惩罚犯罪与保障人权相平衡的理念，需要认识司法建议在促进法律体系完善、弥补法律漏洞方面的积极作用，进而构建监察立法权直接、间接两种规范监督机制。司法监督被认为是保障行政立法正当性的最有效的监督机制［23］。同理，司法监督也是保证监察立法权正当性的重要环节。在司法监督中，需要发挥最高人民检察院法律监督机关的作用。《宪法》明确了中华人民共和国检察院是国家法律监督机关，最高人民检察院具有最高检察机关的法律地位。因此，在级别、地位相对应的前提下，需要发挥最高人民检察院的法律监督作用。监察机关在调查终结之后，对于涉嫌职务犯罪的被调查对象需要移送审查起诉，此时案件由监察程序进入诉讼程序。检察机关可以对监察程序中作出的各种行为进行合法性评判，从而得出调查行为或调查措施是否合法的结论，对于调查行为或调查措施存在违法可能性的，由最高人民检察院行使监督职能，向国家监察机关或全国人大常委会宪法和法律委员会提出意见，以达到间接规范监察立法权的目的。(四)社会监督兜底:社会公众参与。在传统意义上，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使，从本质上看，立法机关的立法与授权立法相比具有逻辑及事实上的正当性。但由于国家立法机关资源的有限性与管理的便利性等因素，立法机关将监察法规制定权、行政法规制定权授予监察机关、行政机关，产生了监察立法权与行政立法权。授权以后，其权力来源的正当性基础稍有不足，对于民意的反映程度未能达到立法机关立法的标准。因此，必须以社会公众参与形式作为提升法规反映民意标准的途径，达到对监察立法权间接的规范与监督。国家监察机关被授予监察立法权成为监察法规的制定主体，在行使权力时应当对各种意见和主张给予同等重视和关注，要注重发现每一种意见背后的深层次原因［24］。笔者认为，社会公众的规范监督主要体现在以下几个方面。首先，立法规划阶段，应当广泛征集群众意见，确定监察法规、规章制定的民意基础。其次，在起草阶段，应当吸收实务部门、法学专家、社会公众参与起草，听取相关案件受害人的意见，论证具体条款的规定范围与方向。再次，在草案形成以后，应当向社会公布，并召集部分群众进行听证，集中听取社会公众的意见和建议。最后，在法律实施阶段，应当保持群众建议渠道畅通，对社会公众关心的事项及时予以回应，如有评估、修改之必要，需要启动相关程序。只有社会公众全程参与，才能改善监察立法权行使过程中民意不足的状况，进而达到间接制约监察立法权的目的。

六、结语