公共性范文10篇

公共性范文篇1

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

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公共性范文篇2

关键词:公共管理;公共性;社会性

上世纪80年代，公共管理在以美国为代表的西方发达国家兴起，英文为PublicAdministration，它是从传统的公共行政管理与政治学、法学、管理学中分离出来的一大新概念。简而言之，公共组织运用公共权力对公共事务所进行的管理活动即为公共管理。在文化、经济、信息全球化的今天，传统的公共管理模式，已经不能解决困扰我们的社会公共问题。现代公共问题的复杂性，要求我们必须认真研究公共管理的公共性和社会性，优化治理结构，才能使各管理主体充分发挥作用，提高决策质量和运行效率。

一、公共管理“公共性”的生成

现代公共管理理念的确立，不是概念演变或理论演绎的结果，而是有效解决公共问题的现实需求迫使人们在不断改革的公共治理实践活动中凝结累积的思想成果。发掘历史脉络，我们发现，“公共”最早更多地指向存在于古希腊政治社会的非个体性。到了中世纪，神权替代了人权，封建君主、教会成了公共领域的核心。直到17、18世纪，公共领域从私人领域部分挣脱，才有了学者们普遍认可的、真正意义上的公共性。但随着启蒙运动的兴起，人们过分追求个人的自由和权利，严重威胁了公共性。随着封建社会发展为资本主义社会,再生产过程私有化，社会逐渐成为私人领域与公共领域的融合体，这时可以将“公共”等同于“国家”，也就是说，公共领域（公共性）只局限于公共权力机关。19世纪末到20世纪初，古典管理理论在一些西方国家产生，开始坚持政治同行政相分离，研究如何提高行政效率，这奠定了行政管理的基本框架。20世纪上半叶，受决策理论、人际关系学影响，使人在公共行政管理中的作用开始受到重视。与此同时，公共行政管理理论在广泛吸收了社会、政治和运筹等方面的理论的甚而上得到极大提高。加之该时期国际经济的自由化趋势，各国政府开始意识到，传统的管理机制已经无法有效地解决问题，越来越多的人开始思考政府管理的创新及出路，这一切都对公共管理的改革产生了重要影响。上世纪七八十年代始，在西方，由于财政等问题，民众对于政府的支持与信任日渐式微，迫使政府发起“再造公共部门”的改革浪潮，公共管理逐渐代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性变革。随着国家和社会之间的相互渗透，公共性开始被操控于权力机关、组织特别是政党的手中，这意味着政府开始承担越来越多的功能。历史上，各国的公共事务和公共问题，包括公共危机问题，事实上也都是由各国政府及其统率的国家机器来处理解决的。

二、公共管理的“公共性”释义

有学者认为，公共性是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。另有研究者用了五个“必须”概括了公共性内涵：第一，公共管理活动必须公正；第二，公共权力的运用必须合法；第三，公共管理活动的过程必须公开；第四，一切公共管理活动的最终目的必须是公共利益；第五，“公共管理必须接受公民社会的监督。我认为，随着社会公众民主意识的不断提高，国家形态的不断完善，可以将实现公共利益这一目标的普遍认可，视为对公共管理的“公共性”的简单释义，具体体现在以下几个要素之中：（一）公共管理主体具有公共性。公共管理的主体是公共服务的供给者，在现代社会，它主要的有两大部分：一是政府组织，二是非政府组织（如非盈利部门、第三部门及权威性机构，而不是私人企业、私人机构）。从地位作用上讲，前者是核心主体，所以，学术界对于公共管理的研究，长期集中在对行政管理的研究。在职能分工上，前者多肩负长远的，大的方面的管理职能（如国防、法律与政策的制定等），而比较具体的、细微的管理，多由非政府组织来做（如社会服务、社会保障等方面的一些具体事项）。（二）公共管理的目的是实现社会公共利益。人类社会大体可划分为私人领域和公共领域两大领域，社会事务也相应可大体分为私人事务（私人利益的最大化是其目标）和公共事务（公众利益的最大化是其目标）两类事务。为了维护统治阶级的利益，每个政府都必须将大多数民众的利益实现作为公共管理的目标。公共管理的目的决定了它必须肩负是一个复合的责任体系，它包括民主政治性、义务性和制度性三个方面。当代社会，公共管理在加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提升服务质量的同时，更要追求社会公平与正义。（三）公共管理的客体是社会公共事务。公共管理活动中具体的权利和义务所指向的对象即为公共管理的客体，它具有公益性、非营利性和规模性等特点，并分层次呈现，有区域性的，有国家性的，有国际性的，有全球性的，但大体可分为政治、经济、社会三类公共事务。社会越发展，需要处理的公共事务就越多。这些类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。（四）公共管理活动必须公开透明。公民只有能够通过有效的参与渠道，实现公共利益的相关决策制定的体验，才意味着“公共性”的存在。这就要求建立高效的信息公开、，与舆情回应相协调的工作机制，使公共管理主体与社会公众之间信息对等，这点在经济全球化和信息爆炸和碎片化的时代尤为重要。此外，公共管理主体还要将公共政策制定权力、人力资源、公共财政与预算情况都置于公众、立法司法机关、大众媒体的检查和监督之下。

三、公共管理的公共性与社会性关系分析

从前文第一部分所述的公共性生成过程可以看出，早期人们对公共管理的公共性与社会性的认识胶着不清。实际上，现代公共管理的“公共性”多为国家所代表，而“社会性”则由整个社会所代表，二者所产生的土壤、时间和意义是不同的，存在辩证统一的关系。（一）公共性与社会性的区别。通常而言，公共性代表一种权力或权威，是以一定条件为基础的群体意志的一致表达。而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。人是社会的产物，人的生产活动具有社会性，这也是人之所以成为人的意义所在，所以，可以说，公共性是人类共同体在演进中获得的一种属性。公共性则诞生于国家产生之后，它是随着社会分化的加剧、公民理性化程度的提高,以及公共领域与私人领域日渐分离才真正产生的。这就是说，公共性与社会性产生的基础、时间和内涵是不同的。（二）公共性与社会性的联系。虽然二者的意义不同，但从理论认知与具体实践来说，社会性是权衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理从权力中心向社会中心转移得程度越大，其公共性越明显；反之，公共管理如果极度羸弱，而私人领域畸形发展，必将导致社会成熟程度大幅降低。可见，如公众意识与政治文明程度逐渐明晰，参与度不断强化；公共管理活动真正做到公开透明，建立顺畅的沟通机制，人们得以畅所欲言，以此为基础形成公共领域；建立真实有效的权力制约与监督机制，才能使公共管理活动更趋向民主、公平，这对于社会主义和谐社会的建设尤为有益。

作者:余君 单位:重庆市公安局八处

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公共性范文篇3

二、“公共性”的由来及演变过程

根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubesormaturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。

哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。

在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(privatewell-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。——笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。

三、公共管理的“公共性”内涵

在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：

1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》2001年第1期。）。

2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》2000年第7期。）。

4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。

四、公共管理的公共性与社会性的异同

“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。

我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。

1.公共性与社会性的区别

首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。马克思主义认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。）

政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）马克思主义把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。

其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表[来开性、参与性和非国有化等意思。

2.公共性与社会性的联系

其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：

首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。

其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社2000年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。

再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。

五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义

公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。

首先，马克思主义认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。

公共性范文篇4

1.我国公共管理公共性中存在的问题

1.1公共管理价值方面存在问题。为人民群众提供便利、确保人民群众的利益最大化是公共管理工作的主要目的。但现阶段，公共管理中的公共性缺失是公共管理工作所遇到的最大的问题。公共性的缺失使得公共管理工作的内容逐渐偏离正确的方向，影响了公共管理工作的效率与质量。政府相关部门对于公共管理工作的价值改革也比较忽视，导致虽然对公共管理工作投入了大量的人力物力，但公共管理工作的效果得不到提升，达不到预期的效果。1.2政府对于公共管理的机制仍需完善。实现对于市场的宏观控制，是政府公共管理部门的主要职责之一，加强对于市场经济的宏观控制，有利于提高资源的配置率。但目前，我国政府部门在对公共管理工作进行管理与监督的过程中仍存在一定的问题，在市场资源不均的情况下，时常会出现政府失灵的现象。造成政府失灵的主要原因有以下几点：首先是因为信息数据的不完整，信息量大并且具有一定的滞后性。其次是由于政府的投入成本与利润收益之间不成比例，投入大收益少，出现资源浪费的现象[1]。最后是在自然垄断的环境下，政府为公共管理工作提供相应的资金和产品支持，同时还要对公共管理工作进行服务，政府的供给地位有利于降低风险程度,由于有效竞争机制的缺乏以及政府管理人员对企业管理概念的缺失,在没有较好激励机制的情况下,政府经营效率低下。

2.增强我国公共管理中的公共性的方式

2.1政府部门树立相关的理念，增强公共管理中的公共性。政府通过制定相关的公共管理政策，能够弥补公共管理在市场中的不足。所以在制定政策的过程中，要时刻以公共性为核心理念，从人民的利益和社会的公平角度出发，根据人民的需求制定政策，进而确保人民利益最大化[2]。公共性是公共管理的最突出的特点之一，在公共性的要求下，政府部门在解决问题的时候，必须要严格的遵循公平公正的原则，时刻以人们的利益为主要出发点，考虑政策实施最终要维持社会的长期发展。只有做到从人民的角度出发，才能将公共管理中的公共性更好地体现出来。推进我国公共管理体制改革，主要目的就是建立一个能够适应市场经济发展的、灵活高效的政府管理体制。为了能够加快政府管理体制的建立，政府相关的部门应该对其他国家先进的管理理念进行模仿与借鉴，进而加快公共管理体制的改革创新，打破传统的政企不分管理模式。另外，政府管理部门在实施公共管理活动的时候，要注重凸显公共性的体位，注意发挥战略管理和战略规划的作用[3]。2.2政府公共管理部门肩负起促进和实现公共利益的义务和责任。将人民的利益放在第一位，时刻注意体现人民的主体地位一直是我国发展的重要目标。所以在公共管理工作中，政府相关部门必须要时刻以人民的满意度为主要的管理理念，以人民的满意度来体现公共性的社会价值。人民满意度主要是以人民为主体，以人民的感受为评价标准的概念。为了能够提升人民的满意度，彰显公共管理的公共性，政府部门在进行公共管理工作的过程中，应该将人民的利益作为公共管理工作的出发点，促使管理者在履行岗位职责中自觉地想人民所想，急人民所急[4]。在不断地实践中促进公共管理工作的创新与改革，使得公共管理工作能够满足人民群众的需求。2.3在公共管理中增强人民的参与度，培养人民的公共意识。在现阶段，政府实现“透明”式的工作模式，才能从根本上提高政府管理工作的效率与质量。就目前的情况而言，公共管理工作中公共性缺失的主要原因就是人民群众对于公共管理工作的认识不足，认为公共管理只是政府部门的责任。为了加强公共管理工作中的公共性，政府部门就要鼓励人民群众参与到公共管理工作之中，帮助民众形成较强的公共意识，使得他们能够自觉的对公共性进行维护。政府在加强人民公共意识的时候，应该将道德教育与法律教育相结合，使得人民能够在知法、守法的前提下自觉地参与到公共管理工作中[5]。另外，政府还要处理好国家与人民之间的关系，在培养人民公共意识的同时，将公共性教育贯穿其中，进而实现公共管理的公共性，促进社会的和谐发展。

综上所述，公共性是公共管理的最主要的特征。在公共管理工作中，只有牢牢地把握公共性问题，才能够使得公共管理的效率和质量有所提升。公共性是政府公共管理体系和公共管理模式的主要出发点和原则。公共性价值是实现公共管理工作现代化发展的关键所在。所以在我国的公共管理工作中，相关的工作人员要时刻注意体现管理中的公共性问题，进而促进我国社会的和谐发展。

参考文献：

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[4]余君.公共管理的公共性及其与社会性的关系简析[J].法制与社会,2017(28).

公共性范文篇5

在目前体育领域的公共服务研究中对于“公共体育服务”和“体育公共服务”这两个概念在认识上存在争议［1-2］、在使用中存在混乱［1］，所以“公共体育服务体系”和“体育公共服务体系”概念分别存在于不同的研究之中，但是就其研究对象而言都基本一致.通过对文化、教育、卫生领域公共服务相关概念使用情况的考查，本文认为在体育领域使用“公共体育服务”概念可以与其它领域保持统一，因此采用“公共体育服务”这一概念（本文在引用文献时为尊重作者原意仍保留“体育公共服务”概念的使用），也相应的使用“公共体育服务体系”的概念.郇昌店［3］将国内目前公共体育服务体系含义的研究分为两大类.第一类是将公共体育服务体育视为各要素的综合.如肖林鹏等［4］认为公共体育服务体系即由满足公共体育需求的要素构成的有机整体.公共体育服务体系由核心类、支持类和保障类等三个层面和体育活动、体育组织、体育场地设施、体育信息、体育指导、体育资金、体育政策法规、体育监督反馈和体育绩效评价等九个要素构成.李静［5］所构建的公共体育服务体系由公共体育政策法规、公共体育基础设施建设、公共体育组织结构和人才、公共体育服务的主体、公共体育服务的方式和公共体育服务经费等部分组成.另一类是将公共体育服务体系分成多个系统.如王才兴等［6］认为公共体育服务体系是指以政府部门为主的公共部门提供的、以满足市民的基本体育生活需求为目的的、向市民提供公共体育产品和服务的制度和系统的总称.完善的体育公共服务体系包括：体育公共服务主体；体育公共服务设施；体育公共服务平台；体育公共服务产品；体育公共服务信息；体育公共服务便利、体育遗产保护；体育公共服务机制；体育公共绩效评估以及体育公共服务的资金、人才、政策法规保障体系等方面内容.关于公共体育服务体系的要素综合说、系统综合说，或者是结合要素和系统的广义、狭义说［4］，笔者认为评价公共体育服务体系是否合理最为关键的因素在于必须要符合一个“体系”的基本要求.体系是若干有关事物互相联系互相制约而构成的一个整体［7］.组成体系的事物之间相互联系、相互制约从而构成一个整体并共同执行某种功能，这种体系的功能由各组成部分所支撑同时又不单独为各组成部分所拥有.因此构成一个体系至少应当满足以下几个条件：一是有两个以上的组成部分；二是各组成部分之间相互联系，具有一定结构；三是各组成部分都具有相对独立和特定的功能；四是该体系具有各组成部分所不能单独具有的功能.如果以“体系”的标准对已有公共体育服务体系进行分析，可以看到目前公共体育服务体系的构建较为随意，同时存在着体系组成各部分功能重叠以及体系总体功能模糊的问题.

2公共性视域下的公共体育服务体系

在拙作《公共体育服务的公共性研究》中，已然对公共体育服务的公共性进行了充分讨论，认为公共性是公共体育服务的本质特征，公共性是供给主体的理念指引、公共性是供给目标的价值标准、公共性是供给客体的实现基础以及公共性是供给内容的约束条件，公共体育服务的公共性认识促进了对于公共体育服务的认识，在公共体育服务的公共性认识基础之上，在公共性视域下对公共体育服务体系展开新的认识.

2.1公共体育服务体系的公共性表征

公共体育服务体系的公共性表征的基础是公共体育服务的公共性，公共体育服务的公共性决定了公共体育服务体系的公共性.在明确公共体育服务的公共性基础之上，才能够深入地把握公共体育服务体系的公共性.首先，公共体育服务的供给主体是具有公益性的组织或者个人，供给主体以公益性作为其进入公共体育服务体系进行公共体育服务供给的准入标准，因此公共体育服务体系不会为私欲和私利所主导.其次，公共体育服务的供给目标是广大社会成员符合公共性价值的公共体育需求，这种符合公共性价值的公共体育需求能够最大限度地在公共体育服务体系的渠道之中得到传送，而不会仅仅屈就于部分社会群体的需要.再次，公共体育服务的供给客体是广大的社会成员，公共体育服务体系中每个人都得到平等的对待，以人为本在其中的含义是以每个社会成员为本而并不是以部分人为本.最后，公共体育服务的供给内容应当满足公共需要并带来公共收益，因此在公共体育服务体系中供给与需要之间实现地是一种动态的均衡，能够通过供给与需要的良性互动实现最大的社会效益.在公共体育服务体系公共性表征得以明确之后，公共体育服务体系的目标即可确定为保障公共体育服务体系的公共性.

2.2公共体育服务体系的目标———保障公共体育服务的公共性

围绕公共体育服务所建立起来的公共体育服务体系，从其表面来看公共体育服务是其核心，确实从表面来看如果离开了公共体育服务那么也就不再需要公共体育服务体系，但是就其实质或者从现实来看通常情况下离开了“公共性”的“公共体育服务”固然存在，但已然不是我们所认为的公共体育服务了.现实之中出离“公共性”的“公共体育服务”屡见不鲜，各地花费巨额资金兴建了大量的处于闲置状态的体育场馆，而老百姓的锻炼场地却得不到保证，公益金所获得的体育发展资金被用于各类赛事，但是社会成员能够参与的非常之少.正是出于对公共体育服务“公共性”缺失的担心，因此提出公共体育服务体系的目标在于保障公共体育服务的公共性.首先保障的是供给主体供给的公益性.公共组织特别是政府体育职能部门受制于行政绩效考核的约束，对于可以用金牌和名次衡量的竞技体育投入过大，公共体育服务体系应当调节竞技体育和大众体育发展失衡的结构，保证供给主体在进行公共体育服务供给时所应当秉持的公益性.其次保障的是公共体育需求能够得到正确的表达并能够得到流畅的传递与反馈.公共体育服务体系应当保障公共体育需求能够通过良性、顺畅的渠道加以表达并得到上层的重视和采纳，公共体育需求是公共体育服务供给的开端，只有顺应广大人民群众的公共体育服务需求，才能够使公共体育服务的供给不发生偏差.再次保障的是公共体育服务的供给对象.公共体育服务体系对于公共体育供给对象的保障可以通过强制性的法律和法规途径，也可以是日常性质的规定和措施，但是都体现了对于公民体育权利和广大社会大众获得公共体育服务的保障.最后保障的是公共体育服务的供给内容.公共体育服务体系对于公共体育服务供给内容、供给水平、供给标准都应当具有一定的约束性，公共体育服务体系既要防止公共体育服务供给的不足也要防止公共体育服务供给的过度.

2.3公共体育服务体系的功能———实现公共体育服务的公共性

保障公共体育服务的公共性作为公共体育服务体系的目标，需要一定的条件和措施才能实现公共体育服务的公共性，因此公共体育服务体系的功能就是为了促进公共体育服务的公共性的实现，为公共体育服务公共性的实现提供各种支撑与保障.公共体育服务体系主要分为以下几个部分，以实现公共体育服务的公共性.首先是公共体育服务需要系统.该系统主要是就公共体育需要进行数据采集、分析、汇总和上报，系统的要求是客观、真实、快速和顺畅，其所提供的公共体育需求信息是整个公共体育服务供应链的基础.其次是公共体育服务的供给系统.该系统主要是依据公共体育服务的需求进行供给，该系统涉及的内容较为广泛包括供给形式、供给内容、供给标准、供给水平，在供给的这些方面需要以实现公共性作为其根本目标，而在供给的生产环节效率则是决定因素，这正如在使用公共体育资金建造体育场地设施时，政府体育职能机构是出资方但是并不需要它来负责建造，进行建造的任务可以通过招标方式由最具资质、效率和经济的企业来完成.再次是公共体育服务的评价系统.公共体育服务体系中的评价系统对于实现公共体育服务的公共性非常重要，它既要负责对需要和供给系统分别进行评价以确保需要和供给系统在实施过程中并没有偏离公共性的方向，同时也要对需要和供给系统的匹配性以及整个公共体育服务体系的运转加以监督、评价和改进.

3结语

公共性范文篇6

关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

○4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

○5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯:《从传统人到现代人—六个发展中国家中的个人变化》，中国人民大学出版社1992

公共性范文篇7

关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性[的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公[共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，[对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

○4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

○5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯:《从传统人到现代人—六个发展中国家中的个人变化》，中国人民大学出版社1992

公共性范文篇8

一、把握公共行政的公共性

公共性的问题更多地是一个哲学问题，对于公共行政这门学科来说，它也是一个重要的行政哲学问题。哲学所关注的是“事”与“物”背后的普遍性问题，因而，对于公共行政而言，公共性的问题是贯穿于政府建构以及行政管理实践一切方面的具有普遍意义的价值，是公共行政的灵魂，决定了公共行政的性质。离开了公共性或回避了公共性的问题，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质，更不用说行政是属于谁的了。社会是由多样性的因素构成的，存在着不同的阶级和不同的利益集团，而且，每一个人都会有着个性化的利益诉求。在这种情况下，公共行政的公共性是保证行政活动不被任何一个特殊利益所左右和所利用的前提。从理论上讲，一旦行政具有了公共性，它就可以超越任何一种特殊的利益，从而服务于其所在社会的普遍利益，并发挥着促进社会公平和正义实现的功能。相反，社会就会呈现出矛盾丛生、冲突不断等失序状态。就现实而言，之所以存在着那么多不尽人意之处，恰恰是公共性缺失所致。

学者们在探讨公共性的问题时往往将其追溯到古希腊，认为古希腊民主政治生态下的行政已经具有了公共性的内涵。其实，作为一种具有特定社会旨趣和特殊政治价值诉求的学术概念，“公共性”一词是晚近才出现的。近代以来，国家与社会的分离以及公共领域与私人领域的分化，特别是社会构成要素的多元化，使公共性的问题彰显了出来。在20世纪，哈贝马斯、汉娜•阿伦特、罗尔斯等人是对公共性问题的研究作出突出贡献的学者，他们从不同角度探讨了公共性的问题，提出了许多富有启发意义的意见。然而，作为公共性问题研究的学术史并没有终结，因为，公共性本身就是一个流动性的概念，至少其内涵是随着社会的发展和政府的不断变革而得到不断拓展的，也就是说，公共性的概念并不是固定的，会随着历史进步而有着不同的内容，理论研究不应满足于任何已有的关于公共性的界定，而是要不断地发掘公共性概念的新内涵，为公共行政公共性的增长和再生产提供理论支持。我们正处在社会转型和经济转轨的时代，20世纪80年代以来，在全球化、后工业化的历史背景下，原先清晰的政府与社会的分界线开始变得模糊，非政府组织以及其他的社会治理力量正在迅速成长，并对公共行政提出了新的挑战，同时也对公共行政提出了新的要求，诸多原先由政府承担的职能正在转移到非政府组织以及其他社会治理力量那里，使公域与私域的边界不断地被刷新。此时，过往关于公共行政公共性的认识都面临着知识重构和内容扩展的需要，也就是说，公共性的概念正在不断地被赋予新的内容。基于对公共性的当前认识，公共行政的公共性是可以描述为政府行为的一种公有性、共享性和非差异性的。公共行政所面对的是整个社会，行政客体是千差万别的，来自于社会的要求也是无法计数的，但是，政府只有一个，政府的行政是需要拥有连续性和统一性的，如果政府使某个人或某个利益集团的利益得到实现的时候却导致另一个人或另一个集团的利益遭受剥夺的话，那是不被允许的。所以，政府需要在数不尽数的利益诉求之间发现能够对每一利益要求都提供平等支持的“水平线”，这个“水平线”就是公共性。显然，在不同的地区、不同的时代、不同的国别，“水平线”是不同的，也正是在此意义上，我们说公共性是一个流动的概念。所以，如果将西方学者在对西方国家的公共行政进行考察时提炼出来的公共性原则和标准将运用到中国，可能就不适用，而我们的研究正是针对中国政府和社会而做出的，我们关于公共性的研究也需要紧扣中国社会和中国政府去进行探讨。

当然，科学是有着共通的因素的，关于公共性的科学探讨会形成一些具有普遍性的科学共识。所以，我们在讨论公共性问题时，也需要以西方学者在此领域中的贡献为基础，需要从此出发而走向对公共行政公共性的一般性把握和具体性理解。本着这一原则，我们认为，公共行政的公共性涵义应该包括如下几个方面的内容。

（一）公共行政是合理性与合法性的统一。马克思•韦伯认为，西方社会对合理化的追求反映了一种效益和效率的精神，是一种追求最大效益、最高效率的“精打细算”的设计。然而，如果合理性意味着仅仅关注效率的话，那么，它还只是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所应具有的特征。《布莱克维尔政治学百科全书》对合法性的解释是：“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’。”[2]（P410）可见，公共行政的“合理性”是作为合法性的一项指标而存在的，然而合法性又是在回应社会的需求和满足环境的需要中获得的。所以，合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性内涵。也就是说，公共行政的公共性是包含着合理性与合法性两重内容的，任何一个方面的缺失，都会造成公共性不复存在的结果。当然，在韦伯那里，合理性是一种科学规定，而合法性则是政治标准。然而，韦伯的缺憾在于，他没有解决合理性与合法性统一的问题。所以，我们认为，就公共性是合理性与合法性的统一而言，意味着它同时需要满足科学规定和政治标准，当公共行政陷入技术主义的科学追求之中而忽视了政治上的公平公正，也就是合法性的丧失；当公共行政仅仅关注公平公正等问题而不在效率方面作出努力，则是合理性的丧失。这样的话，都会导致公共性的缺损。

（二）公共行政的基本价值基准是公平。公平作为社会共同体的道德目标和基本精神，在得以实现的过程中所依靠的最直接的力量就是政府，在一定程度上，政府的出现就是适应了通过提供公平而保障社会秩序的要求。从法理上看，政府以及法律的产生是由于人们对社会公平与正义的向往，这就从根本上决定了政府要以维护社会公平为己任；从现实来看，市场失灵的存在客观上使得政府成为保障社会公平不可或缺的力量。实践证明，市场无法实现公平的收入分配，它只可能把物品交给拥有货币选票最多的人。市场经济中的竞争机制从本质上来说就是对社会公平的破坏，必然导致社会差异的扩大化。当一个社会失去了公平并呈现了两极分化的态势时，不仅不能够获得社会发展的效率，反而恰恰会造成效率的丧失，甚至会陷入矛盾冲突不断的境地。所以，为了纠正市场失灵，“当一个民主社会不喜欢自由放任的市场机制下用来对货币选票进行的分配时，它可以通过再分配政策采取措施来改变其结果”[3]（P84）。当然，公共行政应当是有效率的，没有效率的公共行政也是不可能在实现社会公平方面发挥作用的，然而，效率必须建立在公平的基础上，只有从属于公平的目标和有利于促进公平实现的公共行政，才具有公共性。在社会差异化程度迅速提高的今天，突出强调公共行政的公平价值尤其显得重要。从19世纪以来的历次经济危机来看，基本上都是由于社会贫富分化而造成了消费不足引发的，至于2008年的全球金融危机，许多专家也注意到，是由于华尔街所代表的利益群体收入过高而变得不负责任，从而把全球都卷入到一场经济灾难之中。所以，公共行政提供公平,防止贫富分化是它拥有公共性的证明。

（三）公共行政应以公共利益的实现为终极目标。公共利益的实现是公共行政公共性的基本内涵。政府在开展社会治理的过程中，其行政活动的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益。公共利益具有双重含义：（1）在最低限度内，公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益；（2）就公共利益与任何特殊利益的区别而言，它是存在于全社会每一种特殊利益背后的普遍性的利益。近代以来，随着法律体系的建立和健全，几乎每一种作为特殊利益的私人利益都得到了法律的护卫和保障，而且，私人利益主体也会在法律为之提供的框架下努力维护私人利益和促进私人利益的实现。比较而言，作为公共利益主体的全体社会成员是一种较为模糊和不确定的概念，每一个社会成员都不可能具有全力维护和促进公共利益的自发性动力。所以，相对于私人利益而言，公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难。这就要求公共行政主体超越各种特殊势力，以完成对社会公共福祉的追求。在对公共利益的追求中，公共行政的公共性也就得以彰显和实现。近些年来，随着全球化和后工业化浪潮的涌动，一种被后现代主义者称作为“碎片化”的趋势已经显现了出来，它意味着社会构成更加复杂，每一种社会构成要素都会有着特殊的利益要求。在这种情况下，要求公共行政在护卫公共利益和促进公共利益的实现中发挥更大的作用。如果说在近代早期自由主义者提倡一种消极的有限政府的话，那么，在新的历史条件下，公共行政在捍卫和促进公共利益方面应当扮演更积极的角色。

（四）在公共行政过程中要更加充分地体现人本精神。社会生活是人的生活，社会发展无非是人的生活环境和内容的积极改善，原则上讲，一切社会活动都是为了人，公共行政也不例外。从人的角度认识和思考公共行政，也就是要求在公共性的题旨下引入以人为本的向度。近代以来，在公共行政的成长中，是沿着片面的科学向度而进行建构的，特别是官僚制组织理论的价值“祛魅”和“非人格化”要求，把公共行政体系打造成了“事”与“物”掩盖和遮蔽了人的体系。现在，在人本主义中兴的历史条件下，公共行政也被要求“以人为本”。把“以人为本”落实到公共行政的职能上，也就反映为：要求公共行政实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变；从以效率为中心向以公平为中心的转变；从管制型行为模式向服务型行为模式的转变。同样，落实在行政人员身上，则反映为：要求行政人员应“具有‘公共行政精神’，既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情”[4]。在一定程度上，公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员而得以实现的。20世纪后期以来，随着新技术的迅猛发展，在公共行政体系建构中引入新技术、新设备已经成为时尚，而且，西方国家实证主义的科学传统也传染到了全世界，人们在思考问题的时候，往往注重的是数据和物质条件，而对人的关注却越来越少。这必然会使公共行政推动根本，即放弃一切为了人的发展而服务的精神。为此，把人本精神注入到公共性的概念之中，显得非常必要，而且，也只有让公共性的概念中包含了人本精神，才能够赋予这一概念以实质性的内涵，而不是哈贝马斯所批评的那种“形式公共性”。

二、公共行政公共性缺失的原因解析

（一）“管理主义”对“公共性”的冲击和损害

对公共行政的研究无疑有两个问题是学者们不能回避的：一个是价值问题，一个是事实问题。政府应该追求什么样的价值？政府在公共行政实践过程中又怎样践行着这一价值？都是首先需要在理论上加以解决的问题。关于公共行政公共性的探讨，也同样离不开这两个层面。从应然层面来讲，公共性理应作为公共行政学理论最核心、最基础性的概念，更应成为公共行政实践中所追求的恒常性与终极性价值。然而，从实然层面来看，行政学界“管理主义”的盛行和技术主义研究导向的偏颇，往往在“效率”目标的追求中导致政府行为的失范，加上政治领域中代议民主制度的天然缺陷，使得现实中公共权力的私用屡见不鲜，公共利益被侵蚀的现象时有发生，基于近代政治逻辑而应当具有的公共行政的公共性出现了不断流失的局面。就西方公共行政学的主流理论而言，存在着“宪政主义”和“管理主义”两大传统，或者说，“宪政主义”和“管理主义”是贯穿于公共行政学发展历程中的两条基本线索，它们代表了公共行政理论和实践发展的不同路径。“宪政主义”认为，公共行政是政治体制和政治过程的一个组成部分，强调行政过程的社会回应性和政治责任。而在“管理主义”看来，政府就如同一个大企业，主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理。如果说在经济学的领域中，近代以来的社会发展呈现出自由主义与干预主义彼此交替过程之中的话，那么，在公共行政学的领域中，也存在着“宪政主义”与“管理主义”轮流执掌话语权的情况。我们知道，威尔逊和韦伯开辟了公共行政管理主义的传统，而新公共行政运动以及“黑堡学派”则要求把公共行政纳入“宪政主义”的轨道，随着新公共管理运动的兴起，公共行政再一次地被拉回到了“管理主义”的传统之中去了。新世纪的到来，新公共服务在对新公共管理运动的批评中，又重申了“宪政主义”的原则和立场。可见，公共行政的发展史就是一个在“宪政主义”与“管理主义”之间拉锯的过程。然而，考虑到公共行政需要在自身的管理中实现对社会的管理，特别是行政管理的实践每日每时所遇到的都是管理的问题，所以，从公共行政学产生以来的整个历史过程来看，“管理主义”更多的时候是处于具有支配性的话语中心位置上的。

总的看来，在公共行政作为一个专门的研究对象之后的很长一个时期中，“公共”一词一直处于被束之高阁的窘境。究其原因，这是因为这一时期的公共行政学家大多受到实证主义方法论的影响，在研究过程中，往往把事实与价值对立了起来，重事实而轻价值，试图建立一种价值中立(val-ue-neutrality)的行政科学。因而他们将公共行政视为一种管理技术与工艺的运用过程，将研究的重点置于“技术合理性”和“工具合理性”之上，对“目的合理性”却鲜有考虑。20世纪80年代初开始，一场声势浩大且旷日持久的“政府再造”运动在西方发达国家兴起，这就是一场名之为新公共管理运动的理论追求和政府改革过程。新公共管理运动把传统的公共行政管理主义思想加以极端化地运用，特别是作为新公共管理运动理论基础的公共选择理论和新制度主义经济学，为它提供了管理主义的“理性人”的行为基础，使它对传统官僚制为基础的管理主义都表示了不满足的意见，提出摒弃官僚制而进一步把管理主义精神发挥到极致。事实上，新公共管理运动也确实在提高政府的运作效率和建构政府与公民的新型关系中显现出一定成效。但是，究其根本，新公共管理运动并没有解决“宪政主义”与“管理主义”的争论，反而是在反对“宪政主义”的路线上越走越远，把“管理主义”转化为不计任何价值关怀的行动。正如胡德所指出的，“新公共管理是一种没有实质内涵的夸大伎俩，它实际上并没有改变任何东西，顶多是一个新的瓶子，但里面的观念却是旧的。”[5]（P3-19）概而言之，在处于主流地位的西方行政学理论中，所呈现给我们的基本上是“管理主义”的特征，它对公共行政的公共性造成了极大的损害，具体地说，表现在这样三个方面：（1）在方法论的意义上模糊了公共部门和私人企业的界限。在公共行政领域，公共性是用以定义行政的重要概念，也是区别与私人部门的重要标准，正是公共性的概念使公私部门的界限变得非常清晰。然而，管理主义的一个重要假设却是：“公共部门的管理与私营企业的管理在基本程序和追求的目标上都惊人的相似”。[6]（P152）德怀特•沃尔多早在1948年就批判过这种公私通则忽略了公共行政的根本，歪曲了民主理念的“公共”本质。（2）在目的论的意义上把效率视为公共行政的终极目标。固然，公共组织在资源配置上强调效率本来就是无可厚非的，但效率并非是公共行政唯一的价值追求和终极目标，而且，效率必须建立在一定的价值导向的基础上才是有积极意义的。因为，公共行政不仅仅是公共目标的执行，同时也是公共目标的创造，必须朝着公共利益实现的方向才是公共行政的本质所在。片面的工具理性往往使人们过度关注达成既定目标的手段，在减少行政成本上斤斤计较，而忽视了目的本身，因而必然会走上行政活动误入“技术乌托邦”的歧途，使公共行政的基础性价值取向（诸如民主、平等、公正等）被市场的价值取向（诸如收益、效益、竞争等）所取代。（3）在过程论的意义上对政府的公共责任造成一系列冲击。在官僚制的理论与实践中，由于信奉“政治—行政”两分法原则，“行政人员的责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序”[7]（P125），而不是对社会的积极回应，新公共管理在用企业家精神改选政府的过程中，要求行政人员像企业家那样对待其行政事务，所突出强调的是一种“市场导向”的理念，错误地把企业的顾客导向原理运用到公民与政府的关系中。在这种理念的指导下，行政人员所应具有的面向全体公众的“公共责任”不可避免地沦为一种面向少数富有人的“职业道德”，从而造成了公共性流失的局面。在管理主义盛行的20世纪，政府目标呈现了价值错位的状况。也就是说，由于对公共行政公共性的忽视，导致了行政实践中的政府行政目标错位，并因此而带来了普遍的行政行为失范的问题。

我们知道，政府目标决定了政府在一定时期的价值取向和行为模式，对社会的发展具有引导和推动作用。然而，综观近代政府职能的演变，政府目标其实是在公平与效率之间进行钟摆式地交替选择，这是因为，在市场经济出现了垄断的问题后，政府不得不介入到经济运行过程之中，因而需要面对如何处理公平与效率关系的问题。就此而言，政府介入到经济的运行过程之中以及面对公平与效率的问题，都是客观情势决定的。我们也发现，长期以来，公平与效率成了困扰政府目标选择的一个经典难题，因为这二者之间存在着此消彼长的反向运动，这就要求政府必须要依据社会的客观要求和现实条件制定目标，才能使之符合社会历史发展的要求。然而，在现实的实践中，各国政府对效率与经济的热情持续高涨，追求经济与效率被认为是塑造自我形象和获得民众支持的最佳途径，尤其是对于后发国家来说，追求GDP的高速增长已经成为政府的行动导向和政策目标。政府目标在效率与经济上的过于偏重，使公共行政在公平与效率之间失去了平衡，致使公正、秩序和民主等价值在政府理念中的旁落，从而导致了政府在实践中出现种种行为失范的后果。例如，在经济领域中，政府因与资方利益有了更多的直接牵连而在经济活动中无法按照公共性的原则而超然于不同的利益集团之上，造成了政府与利益集团结盟以及广泛的寻租行为发生的问题。由于政府官员对GDP增长过于看重，使基础教育、公共卫生、环境保护、公众福利等基本的民生问题边缘化，而且，政府对效率的狂热追求还可能导致行政权的沙文式扩张，行政权不仅突破了行政与司法、立法间的边界，还可能侵入公民权利的空间，造成公民生活领域被“殖民地化”的问题。事实上，由于“行政国家”的出现，致使公共行政成为民主进程的障碍。上述分析可见，现代官僚制的内在属性决定了政府对效率的狂热崇拜和不懈追求。众所周知，现代官僚制组织体系是建立在威尔逊的“价值中立”原则下的，或者说，是需要将马克斯•韦伯官僚制与威尔逊的价值中立原则放在一起来加以认识的。根据价值中立的原则，官僚制理论往往把公平的问题看作是一个政治问题，而政府则是在政治部门确立了政策之后而加以高效执行的行政部门，在政策执行的过程中，是要把价值的问题当作巫魅而加以祛除的。久而久之，政府就形成了将效率作为其惟一的目标的惯性，并形成了通过自身的效率去影响和塑造社会效率的惯性思维。可见，政府长期以来对效率的偏重，归根结底仍然是固有的体制缺陷使然，因而要实现政府目标的合理调整定位，必须要从观念和体制双方面入手。

（二）代议民主制的内在缺陷无法保障公共性得以践行

从更为根本的角度来看，现代政府的效率追求也是根源于其政治生态中的代议民主制的，这个代议民主制的内在缺陷致使公共行政忽视了对其公共性的护卫。显然，政府的公共性是与民主制度密不可分。在雅典民主时期，人们创造“民主”一词专门用来描述希腊城邦的政治实践：城邦事务由公民大会通过直接讨论和投票表决的方式来做出最终决定。因此，民主理念的逻辑起点是人人都有权决定自己的事务且是自己利益的唯一判断者；作为一种政治制度，它以公民的意志作为政府合法性与公共性的基础，规定全体公民有权参与行政过程。然而随着国家疆域的扩张与社会问题的日益复杂，这种直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈，结果，只有用代议民主制替代直接民主制。可以说，代议制民主实际上是政治向技术妥协的结果，是因为直接民主在技术上的不可行而不得不建立代议民主制度。就代议民主制度的实质而言，它是通过内在的委托一机制去集中民意的，目的是要通过这样一种技术性改进的方式缩小公民直接参与的幅度，由“民意代表”来代表人民决定国家政事。虽然代议民主制政府被密尔称为“理想上最好的政府形式”，然而，根据卢梭的意见，“人民主权是不可分割、不可转让，甚至不可代表的”，[8]（P127）代议制民主制恰恰是通过代表性设置把人民主权加以分割、转让的。所以，反映在公共行政之中，就是后来出现的过分谋求可操作性的技术主义思维定势的生成，让技术的考量排挤了对公共性的观照。

一个显而易见的事实是，在代议制下，人民委托“代表”来执行公共事务，这种由若干中间环节所构成的过程很容易引起民意的滞后和失真。而且，由于公民对自己切身有关的事务不能亲自参与决定，公民的利益表达很可能被政府无意中加以扭曲和走样。所以，代议民主制显然是不可能确保公共政策是完全符合“公意”的。更重要的是，由于政府官员与公民的目标函数不同，身为人的官员常常会在最大限度增加自身效用，同时做出损害公共利益的行为。委托人和人之间关于人行为的信息不对称，又使得处于信息劣势的公民对政府行为的监督成为一件很困难的事。总之，人往往会通过其信息优势和权力支配能力侵犯委托人的利益，这就是代议制民主的一个不可避免的问题。卢梭对此有过形象的描述，他说：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[9]（P125）可见，只有在民主价值真正得以落实的条件下，公民才能如密尔所期望的“在国家主权中拥有一份”，[10]（P55）公共行政才能更加贴近公众的利益要求，更加接近公共性的标准。

三、呼唤公共行政公共性的回归

由于各种主观和客观的原因，政府往往不能充分践行其公共性，从而带来了各种各样的社会问题，特别是造成了社会分化和利益实现机会的不均等的问题，因而，迫使我们呼唤公共行政公共性的回归。近些年来，随着社会贫富悬殊的扩大，随着群体性事件的日益增多，已经使公共行政公共性的回归问题成为一个迫在眉睫的问题了。而且，公共行政公共性的异化和缺失已经造成了公共部门的权威性流失和合法性危机。不过，正如李普塞特所说“合法性危机是变革的开始”，在当前深入审视和反思公共行政的“非公共化”问题，尝试从理论、理念、制度和模式等多维度去开展变革和进行制度创新是必要的，而且也能够达到公共行政公共性回归的目标。

（一）基于公共性的要求而重建公共行政的理论

公共行政学中“管理主义”与“宪政主义”之争，归根到底还是由公共行政的“管理性”与“公共性”之间的差异所引起。“管理性”强调公共行政的效率、经济与理性；“公共性”则更侧重于公平、正义、民主等价值观。实际上，公共行政的理论应当谋求这两重属性的有机统一。“管理性”不可能脱离“公共性”而存在，因为效率等价值观应当被放置在民主、公共利益的框架体系之中，否则将毫无意义。同时，如果没有效率，公共行政则难以为社会发展作出贡献，公共利益也无法得到实质性的维护。所以，正如人走路靠双腿才能前行，公共行政学也必须兼顾这两种属性才能实现良性发展。所以，公共行政学的理论研究面临着急迫的创新使命，需要从根本上“管理性”与“公共性”统一起来，实现对公共行政理论的全面重建。就公共行政学的发展史而言，其实，“效率”也不是贯穿始终的主题词，因为秉持“宪政主义”思想的行政学家们一直在为捍卫和促进行政学的公共性而努力。从20世纪中期德怀特•沃尔多在与赫伯特•西蒙的大论战，到奥斯特罗姆对美国行政模式的反思，再到新公共行政学派明确提出公共行政要关注和致力于社会公平正义的实现，所代表的是一个致力于探讨公共行政公共性的获得和实现的路径，而且，单纯就理论而言，也确实起了关于公共行政公共性的理论意识。正是因为公共行政学有着这一传统，所以，在20世纪80年代，当新公共管理运动在西方主要资本主义国家中进行得如火如荼时，依然有一大批公共行政学家对新公共管理提出质疑与批判，努力去对公共行政的精神与价值进行反省，试图建立起真正具有公共性的公共行政学理论。其中，行政伦理学的发展，“黑堡学派”的兴起和“新公共服务”理论的出现，都是学者们致力于呼唤公共性的明证。

概括说来，我们可以从公共行政学“宪政主义”传统之中借鉴以下几个关怀点来补充公共行政学理论中公共性的缺失：其一，强调社会公平和正义；其二，强调政府的回应性与社会责任感；其三，强调公民参与。但是，公共行政学研究中业已存在的“身份危机”迫使我们不能只满足于小范围地修修补补，而必须承载起“价值颠覆”和“典范转移”这两大任务，只有这样，才能够真正扭转当前这一学科缺乏统一哲学基础的局面，走出长期困扰自身发展的片面管理主义阴影。由此，我们也可以预见，未来的行政学发展必然会将公共性作为不可或缺的价值要素来对待。可以想像，以公共行政公共性为核心的行政学研究将会包含着这样几个维度：（1）在矫正研究取向上的片面效率中心主义，把人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等这些人类社会的基本价值作为关怀的理论建构基础；（2）应放弃“政治—行政二分法”的学科预设，纠正把“价值”与“事实”相分离的研究取向，从而在方法论的意义上实现价值主导，让工具性的考量从属于正确的价值原则，即把公共行政的公共性作为理论探讨的视角和基本立场；（3）抛弃理性“经济人”的假设，把行政人员当作具有公共行政精神的一个职业群体看待，或者说，寻求能够保证行政人员拥有公共行政精神的伦理制度方案，让其在制度的约束下始终如一地为促进公共利益而开展行政活动；（4）在行政生态的建构中，应思考根本改进代议民主制度的方案，实现对近代以来形式民主而实质不民主制度的超越，寻求一种能够让公众深度参与公共行政的决策和执行过程的民主制度。

（二）确立时时事事趋近于公正的政府目标

社会是一个宏大的复杂系统，构成要素的多样性决定了政府的每一项政策和每一个行为都做到完全公正是不可能的，但是，政府必须确立起时时和事事都趋近于公正的目标，以公正为准绳去检验政府的政策和行为。政府目标的选择虽然带有政府主导性与主观性，但是，它并不是政府权力的衍生物，而是必须以社会的客观要求和现实条件为依据去建构政府目标。其中，经济发展水平、政治制度环境、历史文化因素和社会偏好等，都是在确立政府目标时必须考虑的因素。从当今世界发展客观情况来看，一方面是不断积累起来的财富，而另一方面则是不断积累起来的贫困，这种情况比以往任何时候表现得都更为突出，不仅在国际社会是这样，而且几乎在所有国家，都有不同程度的表现。甚至可以说，贫富的差距和悬殊已经造成了空前激烈的不文明行为的出现。面对这种形势，政府的公共行政活动比以往任何时候都更加需要承载起维护社会公平的职责，政府目标的基本内容比以往任何时候都更加需要包含公平的元素。鉴于历史上总是出现公平与效率的矫枉过正的教训，人们也许会问：政府目标的钟摆指向公平是否会对效率造成冲击？或者进一步说，政府有没有办法在公平与效率这个极点之间谋求平衡？事实上，对这一问题，黑格尔所提供的辩证思维中已经给出了答案：一对矛盾的范畴必然会在一个“合题”中获得统一。公平与效率作为一对矛盾固然有相互冲突、此消彼长的一面，但是，也必然是相辅相成的，甚至在一定程度上是统一的和可以相互转化的。效率的提高将创造出公平的物质基础，而且，在经济效率的背后实际上业已包涵了机会均等的要求。同时，公平又为效率的提高提供了公平的规范约束。由此可见，在解决公平与效率的矛盾时，也是适用于黑格尔这一辩证思维方式的，那么，公平与效率的“合题”究竟是什么呢？这就是罗尔斯在其《正义论》一书中所指出的政府的中心组织原则———公正。对于“公正”，罗尔斯将其定义为“一种公开的正义观”，将其描述为：“(1)每个人都接受、也知道别人接受同样的正义原则；(2)基本的社会制度普遍地满足、也普遍为人所知地满足这些原则”。[11](P3)

从公正与公平、效率的关系来看，公正本身就是公平与效率共存的空间，因为公正必然是体现社会公平的，同时也包涵了公平得以实现的效率，是能够通过满足不同利益群体正当利益诉求的同时激发出社会成员普遍追求和实现公共利益的动机和力量，从而使公共利益的实现拥有效率的内涵。所以，政府应该在“公正”的视点上去认识公平与效率的问题，而不是在二者非此即彼的抉择困境上纠结。然而，政府目标的公正导向如何在行政实践中得以体现？这就要求政府在政策制定时必须做到：

（1）政策制定要体现出普惠性。政策制定普惠性的基本要求是，每一个社会成员、每一个社会群体的尊严和利益都应当得到有效地维护。任何一个社会群体尊严和利益的满足都不得以牺牲其它社会群体和社会成员的尊严和利益为前提条件。

（2）政府要在政策制定中体现超然地位。不仅要避免被特定利益集团操纵，尤其要防止政策制定者本身形成一个特定利益集团。因此，在政策制定过程中，我们要尽可能做到程序公正，完善政策制定的监督机制，做到政策制定的公开、公正。另外，还需要强调的是，政府公正目标的实现有赖于行政人员的“公正精神”，即行政人员要排除一切可能造成不平等或偏见的因素，平等地对待每一行政行为客体，不因其地位、性别收入等差别而区别对待，更不能受到金钱的收买和利诱。[12]在行政人员的层面上，做到了这些，也就为公共行政的公正导向增添了助力。

（3）建构起实质民主而不是形式民主的治理模式。如前所述，公共行政的公共性是与民主制度联系在一起的，而且需要得到民主制度的保障。这是因为，只有民主制度才为行政权力的获得提供实质意义上的“合法性”，也只有民主制度才能将公民参与纳入公共行政体系的运行中来，从而使政府的行政活动更加接近公共性的标准。然而，以代议民主制为民主基本实现方式的这一形式民主制度是有着根本缺陷的，它无法保证公共行政践行其公共性。因而，我们必须对公共行政赖以存在的民主框架进行审视与反思。这种审视与反思应该是建立在当代政治实践基础上的，任何为代议民主制度进行无原则辩护的做法都不应再继续下去了，同样，任何一种幻想回到小国寡民的直接民主状态设想，也都是不客观的政治浪漫主义。因此，公共行政要实现真正意义上的公共性回归，必须着眼于对现有的代议制进行改造，把关注点放在其中的“民主价值”之上，实现直接民主与间接民主的相得益彰。

20世纪90年代以来，“公共治理”理论逐渐兴起，这一理论强调“在一个既定的范围内运用权威维持秩序”，[13]（P5）它可以视为突破民主两难困境的一种理论尝试。但是，这种理论在技术上又大量遵循私营企业的管理理论与方法，不可避免地陷入技术反对价值的冲突之中，如对社会公平认识的偏颇、责任的缺失和寻租腐败现象等，都是已经显现出来的问题。针对“公共治理”理论的弊端，部分政治学家和行政学家开始在“治理理论”中引入对话和协商、美德与公益精神、公民参与意识，主张建立一种新型的“民主治理社会”。从理论上看，民主治理理论主要是建立在“协商民主”理论基础上的。“协商民主”是针对官僚制范式下的那种基于政治家—官僚—民众的“环式民主”[14]（P13）的弊端而提出来的一种改革思路，它根植于哈贝马斯的“交往行动理论”。在《交往行动理论》一书中，哈贝马斯所强调的是公共行政过程中交往行动和公民自由讨论和公平对话的重要性，从而将这种新生的民主理念与过于重视选举过程和议会政治的其他民主理论区别开来。后来，哈贝马斯又与柯亨、埃尔斯特等人一起发展了这种民主观，并称之为商谈民主（deliberativedemocracy），并成为20世纪90年代以来西方政治学界兴起的一种新型的民主理论。协商民主理论与其先驱之间的区别在于，前者认为民主不仅要有投票上的平等，而且要求在参与集体决断过程中的有效的平等机会。可以说，协商民主在理论上昭示了“民主治理社会”的基本特征：民主治理机制表现在政策制定与执行过程中人人平等参与的对话和辩论，即表现在交往行动中，而不是表现在人人直接参与的政治决定中，也不是表现在代表民意的议会制度中。作为“协商民主”的实践形式，民主治理模式以草根民主来充实现代公共治理结构，这无疑为现代公共治理走出困境开辟了一条新的路径。但是，在诸多现实因素的限制之下，要营造一个民主治理型的社会，显然是相当困难的。这些障碍可以归纳为制度的因素和人的因素。制度的因素是指政府体系中的法律、制度、运作规则或组织设计是否能为民主治理提供参与的便利与保障；人的因素则是指参与政府行动的人（如公民、政治家、行政人员）能否具备推动民主治理的认识与能力。因此，要促进政府与公民、政治国家与公民社会在公共治理中的良性互动，就必须要从以下几个方面着手：

（1）构建平等而广泛的对话机制。民主治理模式要求打破官僚制范式下政治家和官僚垄断公共领域的话语权的局面，倡导在治理过程中建立包容、平等、自由的话语机制，以求达致公共利益基础上社会成员的广泛共识。这种“协商对话”是需要机制与制度来保障的，比如“协商论坛”就是现实中能够有效实现公民广泛参与的公共协商机制。当然，这一机制的作用能否得到真正的发挥，还有赖于各种新闻媒体、城市社区、互联网论坛之间的互动，更有赖于社情民意的表达机制的畅通、重大社会事项公示和社会听证等制度的建立与健全。

公共性范文篇9

关键词：社区公共服务、公共性、社区

一、社区公共服务

在探讨社区公共服务之前，让我们首先给“社区公共服务”一个基本的界定。

“社区”一词来源于拉丁语，原意是“共同的东西”和“亲密伙伴的关系”，1887年由德国社会学家滕尼斯首次引入社会学界。我国的“社区”来源于英文的“community”，上世纪20年代刚引入国内被翻译成“人群”，后来由费孝通等社会学前辈翻译为“社区”，沿传至今。关于社区的定义，学术界说法很多，一般认为社区是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。笔者以为，社区至少应该包含四个要素：一是一定的地域；二是共同生活在这一地域中的一定数量的人口；三是社区中具有一定的资源，能够基本满足社区居民生活、教育、交际、交通、娱乐、医疗和运动等多方面的生活需求；四是共同的文化，生活在社区的人们对本社区有很强的认同感和归属感。

根据2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，认为“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”由于我国城市中长期实行的是“单位制度”，城市居民的各种需求一般习惯于靠所在“单位”来解决，而且城市居民区也基本上是按照行政区划的划分和单位宿舍区、家属大院的设置而划分的。由次可见，理论界比较注重谈社区作为一种共同体的建设，而实际工作部门关于社区的界定则侧重于其作为一种区域领域的建设。

“公共”的涵义是什么呢？根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共，共同”，与“私”相对。《礼记•礼运》曰：“大道之行也，天下为公”就是这种意思。《汉语大辞典》中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。总的来说，“公共”的中文语义强调多数人共同、公用或公有。在西方，“公共”起源于古希腊语词汇，它的来源有两个：一是起源于古希腊词汇（pubesormaturity），强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识，是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意思指人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是指所有成年公民参加政治共同体，谋求解决人们共同面临的问题，建立一些永久的标准和规则，以求获取最大之善。因此，从词源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，强调群体共同的关系。从这个意义上说，社区公共服务是在社区层面的、超出自身利益去理解并考虑他人的利益的、非个体性的、与群体共同生活有关系的服务。

“社区服务”自1984年民政部在“漳州会议”提出以来，社区公共服务实践已走过了二十多个春秋。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确把“以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”作为今后五到十年城市社区建设的主要目标之一。这里的社区服务在笔者看来就是社区公共服务，它是在一定社区范围内，在政府的倡导和扶持下，政府、社会和市场为满足社区居民和社区范围内的单位或其他机构提供的多种需求而提供的服务。

什么是社区公共服务的“公共性”？据笔者的理解，有关“公共性”内涵可以从以下几个方面来理解：第一，从价值层面上看，社区公共服务的“公共性”必须体现政府在指导社区公共服务活动中的公正与正义。第二，从公共权力的运用上看，社区公共服务的“公共性”要体现政府在指导社区公共服务活动中，行使公共权力的合法性。第三，从社区公共服务的运作过程来看，社区公共服务的“公共性”体现为社区公共服务的运作过程的公开性与广泛参与性。第四，从利益取向层面上看，社区公共服务的“公共性”体现为社区公共利益是社区公共服务的最终目的。第五，从理念表达上看，社区公共服务的“公共性”是一种理性与道德，它支持社会及其公共舆论对其进行广泛的监督。总之，“公共性”是社区公共服务的最终价值观，最终目标是维护社区的公共利益。

二、社区公共服务的“公共性”

尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于社区公共服务还是有一个大致相同的认识。社区公共服务是在政府引导下，利用各方面资源来弥补市场机制所产生的缺陷，以维护社区居民和单位的公共利益。它强调政府对社会、市场的引导，是一种为实现社区的公共利益而开展的各种活动，笔者以为社区公共服务的“公共性”主要体现在以下五个方面：

一是社区公共服务提供主体的公共性。在政府的倡导和扶持下，政府、社会和市场的各种服务组织是社区公共服务提供的主体。不管是政府、社会还是市场服务组织，作为社区公共服务提供的主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在服务宗旨的公益性和政府权力的指导性，就是市场主体，在提供社区公共服务时，也必须接受政府的指导，为社区公共利益服务。采取多主体提供社区公共服务也正是为了使社区多种需求能得到有效的满足，最大限度的维护社区公共利益。因此，在政府指导下的社区公共服务，其公共服务主体在提供社区公共服务时，具有很强的公共性。

二是社区公共服务价值观的公共性。与市场条件下的服务把如何经济地和富有效率地实现服务目标不同，社区公共服务的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面，要求能满足不同层次社区居民的需要，特别是要满足在社会中处于不利地位社区居民的需要。市场中提供的服务建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，社区公共服务注重在民主政治理念上去实现社区居民的高度参与，使社会更趋公平，谋求社区公共福利，以实现社会的公平与正义。

三是社区公共服务提供手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。社区公共服务是各种服务提供主体在政府公共权力的指导下，为满足社区居民和社区范围内的单位或其他机构多种需求而提供的服务。因此，不管是政府、社会主体还是市场主体，它们都离不开政府的指导，也就是说，政府公共权力是社区公共服务的后盾和基础，公共权力的公共性充分体现了社区公共服务手段的公共性。

四是社区公共服务过程的公共性。社区公共服务主体具有多元性，政府部门已经无法成为唯一的服务的提供者，它必须依靠与民众、企业、非赢利部门共同治理(Cogovernance)与共同管理(Comanagement)。事实上在社区公共服务中，公民及社会成员都具有相当重要的法律地位，直接或间接地参与社区公共服务的管理，因此社区公共服务体现了社区居民民主参与的基本特点。随着经济市场化和政治民主化改革的不断深化，社区公共服务过程的公共性特征会越来越明显，社区居民对社区公共服务过程的公开化、大众化的要求也将越来越强烈。

五是社区公共服务对象及目标的公共性。社区公共服务的客体或对象是社区居民和社区范围内的单位或其他机构，即为社区公共事业服务，维护社区的公共利益，无疑它们均具有鲜明的公共性。一般而言，社区公共服务与每一个社区居民和社区范围内的单位或其他机构都有着直接或间接的联系，其目标就是为了维护社区的公共利益。因此，社区公共服务对象及目标的公共性正是社区公共服务公共性的题中应有之意。

三、如何更好体现社区公共服务的公共性

由于历史和现实等客观因素，社区公共服务主要是在社区居委会的指导下进行的。现实中的社区居民委员会是在党领导下的，在政府指导、支持和帮助下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，在社区建设中主要办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，承担了拓展社区服务，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安等职能。也就是说，社区居委会是联系政府与社区居民的桥梁和纽带，是社区的主体组织，也是社区公共服务是服务提供主体之一，依法承担着办理本居住地区居民的公共事务、协助人民政府和街道办事处做好与居民利益有关工作的职能。某种程度上说，在实际上它代表政府行使了公共权力为社区居民和社区内的单位提供公共服务。

然而，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定，居委会是基层群众性自治组织。它本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。

因此，要体现社区公共服务的公共性，还原其基层群众性自治组织的原貌，必须剥离社区居委会承担的行政职能，理顺街道和社区的关系，明确划分街道和社区职能，建立社区准入制度。属于政府及有关部门自身应完成的行政性任务，不得硬性摊派到社区；确定社区协助政府工作的事项要列入财政预算，形成固定的社区事业经费，建立社区公共服务社，承办街道或各委办局交办的工作；政府及有关部门临时交办的事项，可采取“费随事转”的办法，交由社区公共服务社解决。这样既有利于发挥社区居民委员会在党领导下的，在政府指导、支持和帮助下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织的作用，又有利于体现社区公共服务的公共性。

如何发挥社区公共服务社在提供社区公共服务方面的作用，更好的体现社区公共服务的公共性呢？具体来说，就是要积极制定政策，在社区公共服务社的引导下，推动社会力量兴办社区公共服务事业，参与社区建设，形成多元主体、多种形式参与社区公共服务的局面。不断创新社区服务机制，注重经济效益与社会效益的结合，注重在社区公共服务社的指导下，积极提供政府主导的福利性服务，明确公益性服务项目，加快开发经营性服务，在社区范围内形成政府、社会和市场共同提供社区公共服务的局面。具体而言，社区公共服务社可以从以下途径来提供社区公共服务：

1、实行项目承包管理。对原由街道集中管理使用的环卫、绿化、市政等方面专项经费，在社区公共服务社的指导下，作为向市场招标项目的专项经费，由市场更有效的提供社区公共服务。

2、整合社区资源。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，综合运用行政、经济、法律手段，加快社会资源整合的步伐。对于适于市场化，并且群众普遍可以接受的社区服务，放手鼓励社会力量参与经营。对于非营利性的公益性服务，按照自主自愿、互惠互利的原则，政府创造政策条件，社区公共服务社积极组织，引导和推动机关、部队、团体、学校和医院等企事业单位开放设施、主动承接。

3、推进社区服务业的发展。家政服务、综合修理等行业是居民需求量大，容易吸收就业，而又微利的社区服务行业，加大社区公共服务业政策支持，制定扶持措施，促进其专业化、产业化发展。社区公共服务社应组织实施，并对实施过程加以监督，对实施结果进行检查，真正体现社区公共服务的公共性。

4、充分发挥政府职能部门的作用。社区公共服务社应根据《行政许可法》规定，积极发挥政府部门的引导作用，对有执法权的职能部门，积极推动其开发公共服务项目，提供公共服务。同时要发挥政府职能部门的专业优势，对社区公共服务加强监管，提高服务的科学化、专业化水平。

5、创新社区服务手段。社区公共服务社应积极发挥社区公共服务信息网络系统优势，不断健全服务网络，完善社区公共服务功能，构建社区公共服务新体系，推进社区公共服务向社会化、市场化、网络化方向发展。

参考文献：

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》

陈庆云：《共政策分析》，中国经济出版社，2000

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夏学銮：“社区建设之路怎么走”在《中国民政》，1999年第2期

费孝通：“当前城市社区建设一些思考”载《群言》，2000年第8期

林尚立：“社区：中国政治建设的战略性空间”载《邓小平理论研究》，2002年第2期

王乐夫：“论公共管理的社会性内涵及其他”，载《政治学研究》，2001年第3期

公共性范文篇10

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”［1］,其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象［2］;第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性［3］。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

公共政策研究中的公共性困境(2)三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

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