公共危机范文10篇

公共危机范文篇1

一、协作性公共管理的内涵

为了应对公共事务治理的高度复杂化、利益主体的多元化，提高公共治理的有效性，协作性的公共管理应运而生。“协作性管理是这么一个概念，它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”。[1]协作性公共管理可以出现在各种情况中，既可以有纵向的各级政府的协作，也有横向公私部门的合作，还包括网络化环境中截然不同的向上向下向外的管理。对于一些地方来说，协作性公共管理就意味着组织必须跨越边界的限制进行有效地调整，从论公共危机的协作治理——协作性公共管理的视角文／周晓丽摘要：风险社会和全球化使公共危机的协作治理成为一种趋势。协作性公共管理的纵向与横向的方式，群件的构成、平等互惠的关系以及责任的明确为公共危机的协作治理提供了有效的借鉴。为使公共危机协作治理成为可能，必须从协作治理的相关要素的整合及其制度完善入手，构建公共危机协作治理的软环境和制约机制。关于公共危机协作治理的要素整合，重建信任是协作的前提和参与的关键，对话沟通是协作的基础和条件，信息的公开与共享是协作的核心和保障，而责任分担则是协作管理的重点。公共危机协作治理的制度建构，一是要组建协作管理的机构，二是要明确协同治理的范围和网络运行机制。关键词：公共危机；协作性公共管理；协作治理中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1006-0138(2012)03-0066-04而善于处理和应对复杂的公共事务及管理活动。建立在对新公共管理碎片化批判基础上的协作性公共管理，主要通过部门之间的协作、互动、整体运作，从而真正为社会和公众提供无缝隙的管理和服务。首先，纵向和横向：协作性管理的方式。在一些美国学者看来，纵向协作的核心是州和联邦政府相互间的信息交流。所以，与之相关的各级政府都处于协作的链条之上，寻求信息、寻求调整成为纵向协作的重要内容。

在信息方面，项目和资金信息、技术援助，可以有效解决和弥补协作中一方治理能力不足的问题；在调整方面，横向协作活动主要通过政府部门与其他伙伴关系的实体或组织来实现。非政府组织、社区、公民个人都是其重要的协作伙伴。横向协作活动主要有政策制定和制定战略活动，包括协作性政策制定的规划、目标开发和决策制定任务；资源交互活动，包括从众多参与者中寻找并获得资源，以及与许多不同级别的参与者联合并调控资源；基于项目的活动，包括特定项目中的许多社区内和社区外的参与者。[2]虽然长期以来，等级被看作是人与人之间、组织与组织之间进行协调和控制行动的有效方式，但是要通过协作达成相互理解、相互协调和沟通的机制。构建以社会资本为核心的信任，可以使不同组织、不同公众能够为共享个别组织的资源而努力奉献自己的一份力量，从而使协作性公共危机治理网络有效地运转。其次，群件：协作性管理达成的关键。“群件指的是政府间、组织间及机构间为了共同达成解决方案而形成的特别工作组。”[3]信息流、共同学习、谈判成为群件里重要的内容。信息流（社会资本是其重要的成分）可以使不同代表群体能够为共享个别组织的资源而努力；共同学习作为群件中潜在的基本成份，协作过程可以被看作是共同学习的体系；协作的成功可能取决于合伙人的谈判和关键问题的探讨，主要在于努力寻找对不同意见的创造性解决方案。[4]再次，平等互惠：协作性管理中各方关系的搭建。因为整个协作机制的建立不是基于单中心权威之上，与学习型组织一样，协作需要集体的认知能力。此外，协作的形成又取决于不同参与者的相互依赖和共同需求，所以平等互利成为协作性公共管理中维系各方关系的重要理念。最后，明确责任：协作性管理的难题。责任作为现代公共管理中运用频率最高的词汇，在多组织协作条件下责任的丧失会因“权威缺漏”而更加难免，因为“全都负责等于无人负责”。为了避免责任丧失，一是要明白负责的客体，即对结果、合理的优先权、目标、体制修正及设计等的责任；二是确立对政策的绩效评估；三是监督和评估解决方案的有效性。所以，明确责任、监督和评估成为保障责任履行的核心内容。由此可见，公共危机协作治理的关键要素在于协作各方的相互信任，在于协作各方的对话沟通及信息的公开与共享。

二、公共危机协作治理的必然性与实践

公共危机范文篇2

关键词：政府公共；危机管理；预防管理

Abstract:Thegovernmentpubliccrisisisrefersto,inthegovernmentmanagesintheaffairofstate,hasliketheearthquake,epidemicdisease,theeconomicalfluctuation,theterrorismandsoontocausetheheavylossessuddenlytothesocialpubliclifewiththesocialordertheevent.Occursmoreandmorefrequenttodayatthecrisis,acountrymustreducecrisis''''soccurrence,reducescrisis''''sloss,enhancesthegovernmenttodealwithcrisis''''sefficiency,mustestablishsystem''''scrisismanagementmechanism.System''''scrisismanagementwithdealsincludingcrisis''''sprevention.Theeffectivecrisismanagementmechanism,canacceptgovernment''''scrisismanagementapersonorder,thestandard,inorderlinesstrack,guaranteedthegovernmentwhenthecrisisoccurscanintheshortesttimetheeffectivereassignmentsocialresource,bringsthelossthecrisistoreducetothelowestdegree.

keyword:Governmentpublic;Crisismanagement;Preventionmanagement

一、政府公共危机的预防管理

1.建立政府危机管理控制指挥中心。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即做出反应，负责指挥危机的处理。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制，议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比，我国没有一个独立和常设的危机管理协调中心，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的危机管理中心，才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。

2.加强危机训练与危机知识的普及，提高公众的危机意识。中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，向往“永世不易”的理想社会，老百姓的危机意识比较淡漠。我们虽然热切关注“9·11”事件、伊拉克战争等国际危机，但总是认为那是外国的事情。由于缺乏危机意识，当危机来临时，人们便毫无准备，手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控即是一个显著的例子。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要警钟长鸣，经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念;二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，国民才能从容应对。

3.建立危机风险评估机制。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级;其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进人危机处理。如美国在“9·11”事件后成立了国土安全部，该部直属总统领导，专门处理美国国内危机，将美国的安全分为5个等级，并相应做出不同的防御措施;再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。

4.建立健全社会救助机制。随着社会的发展，现代政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，853%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。社会是一个不可分割的整体，一场危机可能涉及到社会中的每个人，只有全社会万众一心、和衷共济、共渡难关，才能战胜危机。只有有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，而不是被动地过分依赖政府，才能更快更好地战胜危机。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容之一。

5培育健康的人文社会环境。危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验，更是对一个民族的民族精神和国民心理承受力的考验。面对突如其来的灾难，一个民族能否精诚团结，以健康、积极、乐观的态度应对危机，是一个民族民族特性的具体体现。危机的预防管理不仅包括制度的预防，还包括人们精神健康和心理的预防。首先，要建立诚信、友爱、信任、关怀的人文社会环境，建立社会的信任机制。当危机来临时。人与人之间应关怀、友爱、理解、宽容与帮助，而不是冷漠、猜忌与排斥，这是战胜危机的首要要素;其次，培养健康的社会心理，提高公民抵抗危机的心理承受力。危机带来的不仅是经济上和身体上的危害，更有心理的考验，越是对社会公共生活危害比较大的危机，越会造成令人恐惧的效果。危机本身并不可怕，可怕的是对危机的恐惧。危机预防不仅仅是危机本身的预防，还包括心理危机的预防。加强对公民危机意识的教育，培育公民健康的心态，提高公民的心理承受力，建立健全社会心理咨询和精神援助系统，是政府危机预防管理的一项艰巨任务。

二、政府公共危机处理的应对策略

危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。

1.建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。

杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

2.快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围。政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。我国2003年春天“非典”疫情在短时间内爆发并在较大区域内流行，与政府有关人员的危机意识淡漠有直接关系。由于种种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报优的心态，危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平息

事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。

3及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用。危机发生时，政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最为关键和重要的。世界许多国家都非常重视危机状态下政府协调职能的发挥，例如英国为了协调各部门的紧急应变工作，政府于2001年设立非军事意外事件秘书处，秘书处的宗旨是“就预见、预防准备和解决办法提高英国应付突发挑战的能力”，在政府内外协调各部门作出综合整体反应，与各有关组织建立伙伴关系，开发和共享英国关键网络和基础设施资源，统一、合理、有效使用政府各部门资源，确保预防和控制灾难的规划和机制实施到位以及发挥效应，确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常社会职能。美国国务院下设美国联邦应急管理署，集中中央到地方的救灾资源，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，发生重大灾情即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情降到最低。总之，在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。

公共危机范文篇3

一、强化危机意识

有效的危机管理需要全社会的危机治理意识，危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性，充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性，克服侥幸心理和麻痹大意思想，切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制，更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之，各级政府必须要有忧患意识，要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中，优化政府常态管理。在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件发生的可能。

二、建构完善的法律体系

依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略，政府的所有管理行为，包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下，政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一，是他们有比较全面的公共危机管理法律框架，在紧急事态面前，有法律依据，政府应该做什么，公民应该做什么，相关的社会组织应该做什么，法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规，但是，从总体上来看，体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一，每个单行的法律只能适应一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制；二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞；三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害，但无法得到法律上的有效救济。因此，针对我国突发性公共危机的特点，亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度，满足法律体系中两个相互关联的标准：第一，法律体系的全方位内涵，囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法，以及具体管理环节的实施细则。第二，法律体系的协调统一，在全方位体系建设的基础上，宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突，发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任，建立较为完善的公共危机管理法律体系，用法律保证应急减灾的胜利。

三、加强官员问责制度

修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任，一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下，贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职，有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感，提高他们的责任心在加强“问责制”的同时，要进一步修正考核体系，坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准，尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，强化政府的社会服务功能，加快电子政务建设，实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化，扩大公民的政治参与，树立统一的“以人为本”的理念，始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。

四、完善信息沟通机制

公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机时，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。

公共危机范文篇4

关键词：公共危机管理；对策分析；企业

随着市场经济发展，加快了社会主义建设进程，但是在社会机制运行中还存在一定问题，主要体现在社会矛盾的增加，公共危机治理滞后于社会发展。调查数据表明，安全突发事件及社会群体性事件频繁发生，无法满足人民群众生活需求。因此，需要加大公共危机管理力度，在明确企业参与危机管理的重要性基础上，建立系统的管理体系，达到公共危机治理有效性和及时性的目的。

一、企业参与公共危机管理应注意的问题

企业作为社会体系中的重要主体，在面对公共危机时应承担起自身社会责任，积极参与到公共危机管理中，并在有效管理过程中，实现自身知名度和外在形象的提升。对于企业来讲，应注重公共危机的监测、决策和处理，尽可能减少公共危机带来的危害。首先，在公共危机准备阶段，当遇到公共危机时，应及时组织相关人员组成管理小组，调查并评定公共危机影响，制定可行性计划，避免公共危机的社会危害进一步扩大。在这一阶段，要求企业及时收集公共危机有关信息，在最短时间内参与到危机管理中。同时还要借鉴现有危机处理制度，根据危机事件影响程度，确定管理决策。其次，在公共危机处理阶段，要和政府部门保持良性沟通，优化公共危机管理方案，并发挥舆论的正确导向作用，利用群众力量，保证公共危机的有效解决。最后，在公共危机处理成效评价环节，企业应对自身在危机管理中的应急能力、处理能力等进行评价，根据评价结果反馈确定管理发展方向。在上述管理措施有效实施下，能保证企业公共危机管理全面展开，针对具体问题提出适当的应对措施，有助于公共危机管理体系的不断完善。

二、企业参与公共危机管理的问题

从当前企业参与公共危机治理实际情况来看，主要存在企业参与度较低的问题，在管理实践中，政府管理范围及能力有限，需要发挥企业的危机治理功能，在和政府配合中应对各类公共危机。具体分析企业进行公共危机管理存在的问题时，可从以下方面来讨论：一是企业管理意愿不强。企业是重要的社会主体之一，在公共危机处理上起到重要作用，而在实际管理中，企业管理意识薄弱，不能主动进行危机治理。在公共危机处理中，企业单纯按照政府指示，被动完成有关任务，难以发挥其社会职能，不能取得良好的处理效果。二是企业进行公共危机处理有关法律规定不完善。法律制度的缺失，导致企业参与社会危机处理时缺少相应的制度依据，出现管理行为不规范的问题。关于企业参与危机治理的法律规定只是分布在其他法律中，没有明确的法律规定，是造成企业在公共危机治理中参与程度不高的主要原因。同时现有法律制度的落实效果差，在企业公共危机治理法律规定执行中，缺少相应的监管作业，由此降低了法律制度实施效果。三是企业内部培训存在不足。对于一些管理模式较完善的企业来讲，会针对公共危机处理有关知识进行培训教育，但是由于管理层重视程度不够，导致培训活动中，往往出现培训质量低下、缺少实践培训等问题，使得企业在面对突发性公共危机时，表现出管理乏力等弊端。

三、提高企业参与公共危机治理有效性的措施

1.转变企业进行公共危机管理的观念。在好的思想观念引领下，能提高企业参与公共危机处理的积极性，使其自觉履行自己的社会责任，并将公共危机风险预防作为重要工作内容，最终实现危机管理水平的提升。企业往往注重经济效益，将追求自身利益提高看作是自身社会责任，忽视了其在公共危机处理上的作用。因此，需要企业尽快转变落后观念，明确自身在社会稳定发展上的重要责任。现代社会建设中，要想促进企业持续发展，应首先承担起社会责任，在和政府合作中，完善公共危机治理体系，有效应对突发性安全卫生事件和群众事件等。对于企业来说，要意识到社会责任在提升自身竞争力上的实际意义，进行危机管理时，合理利用技术、人员和管理模式上的优势，对公共危机治理和企业发展间的关联性有着正确认识。同时改变传统管理模式，突出企业的危机治理主体地位，强化公共危机管理效果。2.健全法律保障体系。从目前企业参与到公共危机治理中的不足进行分析时，可发现主要体现在有关企业进行公共危机管理的法律制度不完善上。针对这一现象，要以健全法律保障体系为切入点，保障企业管理工作顺利展开。一方面，应加大对企业进行公共危机管理专项法律条例的制定，加大制度保障力度，并引导企业在和政府协同中完成危机治理。通过规定各方管理内容，避免出现管理混乱和权责不明确的问题，进而提高管理效率及科学性。之后法律体系构建中，应主要解决法律条例内容不具体和针对性强等问题，从法律规定角度出发，奠定企业在公共危机管理中的重要地位，为非政府机构参与公共危机处理创造条件。另一方面，要明确公共危机管理中，企业的权利及责任，赋予企业和其他管理主体共同协商的权利，并为企业提供优惠政策，调动企业进行公共危机治理的积极性。另外，需要根据公共危机类型，制定相应的预警方案，为企业参与危机管理提供借鉴。如面对自然灾害、恐怖袭击等公共危机时，为了充分发挥企业的管理作用，要体现出法律制度借鉴价值，结合实际问题实行相应的解决方案。3.建立培训机制。为了提高企业的公共危机管理能力，应注重企业内部培训机制的建立及实施，将公共危机应急预案和管理手段融入到企业培训内容中，以便在培训实践中提升管理人员责任感和管理水平，是发挥企业在公共危机管理上积极作用的关键。因此，需要尽快建立企业培训机制，考虑管理要求健全有关机制。如建议企业注重安全文化培训机制的建立，实现企业安全生产目标，是企业主动参加公共危机质量的前提条件，主要是由于企业安全意识的提高，使其更加注重社会稳定对自身发展的积极影响。实际生产中，员工要严格控制各类机械设备的使用，避免操作失误引起安全隐患。通过现场管理能保障机械设备正常运行，同时要注重员工行为规范性，打造一个安全的生产环境，确保生产作业有序展开。在安全生产培训机制作用下，明确了企业员工培训方向，并能形成企业安全文化，逐步提升企业管理水平。在这一文化理念影响下，企业管理层具有较高管理意识，能对公共危机治理工作有着正确认知。另外，政府部门应注重公共危机处理有关知识的宣传，如大力宣传基础处理方式和救护知识等，为企业培训机制不断完善提供借鉴。4.构建多元管理合作网络。为了保证企业和政府部门形成公共危机质量合力，需要构建多元管理合作网络，在危机发生、决策制定和落实各个环节，都需要多机构协调完成，在多元化组织管理中，构建快速响应、危害最小的管理机制。因此，有必要注重合作网络的构建，是保证多主体参与到公共危机质量的重要条件。政府是合作网络构建主体，要充分利用政府力量和企业力量，做到财力、物力、人力的整合，是提高管理水平的关键。企业作为网络中的一员，和政府部门间有着密切联系，要发挥企业在合作网络构建中的积极作用。5.设立企业参与危机管理规范制度及内部激励。机制为了提高企业公共危机管理参与度和管理水平，需要明确管理规范，发挥管理制度规范作用，是多元治理条件下不可或缺的保证。在制度建立上，主要考虑企业参与机制、准入机制和人才调配机制的建立和完善，能为企业参与危机管理提供法律保障。在约束性制度作用下，可处理好各个治理主体间关系。另外，还应重视企业参与公共危机管理激励机制的建立，在调动企业积极性方面有着重要意义，尽管当前没有针对参与危机治理的企业提出明确的奖励方式，但从多元管理主体间的利益分配可知，当企业和政府协作进行公共危机管理时，将获得长远利益，形成自身良好形象，并能对企业取得的荣誉进行肯定，对提高企业社会价值有重要意义。同时可从税收角度出发，适当减免企业的税负，是较为常见的激励方式。

四、结语

综上所述，社会发展中面临较多公共危机，这些危机形成原因不同，还需要充分利用政府、企业力量，以及体制约束作用，降低危机风险隐患。因此，要注重企业参与公共危机治理途径的分析，确保企业和政府部门协同作用下，有效防范公共危机，并结合管理实际完善管理机制，切实发挥企业在公共危机治理上的作用。

参考文献：

[1]冯翔.企业参与公共危机管理的问题及对策[J].山东工业技术,2016(17).

公共危机范文篇5

公共危机管理或简称危机管理，有广义和狭义之分。广义的公共危机管理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的公共危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程，包括监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施。

近几十年来，国外专家们在建立现代化公共危机管理制度方面的研究总结出一套理论，即危机管理理论，该理论模式根据危机的不同类型做出反应，但通常都包含了以下四个阶段的工作：危机前预防阶段、危机前准备阶段、危机爆发期准备和危机结束期恢复。目前世界各国将上述理论直接应用于危机管理实践的不少，并且各国根据自己的国情形成不同的危机管理模式，建立现代化公共危机管理制度，例如俄国模式(大总统、大安全)、美国模式(强总统、大协调)、以韩模式(小核心、小范围)、日本模式(强内阁、大安全)。由于这些模式的划分是相对的，所以各种模式之间具有许多共性：拥有一整套系统的安全法律法规体系；拥有一个权力极大、以政府首脑为核心的中枢指挥系统，组成危机管理体制；拥有一套严格高效的情报收集和分析即时信息管理系统。

2当前我国政府危机管理存在的问题

我国政府目前危机管理存在许多问题：（1）缺少公共危机管理意识。政府管理过程中危机意识淡漠和危机管理意识不到位，这是导致危机应急工作被动的根本原因。（2）缺乏组织化保障。我国危机处置在横向上是分散管理，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系割裂，没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。（3）缺乏系统化、制度化的教育与训练机制。我国无论是高校还是公务员培训都没有危机事件应对和管理的教育内容。特别是缺少结合危机管理知识，组织模拟演习。（4）缺乏社会力量共同参与危机处理。（5）缺少健全的公共危机管理法律框架。

3建立现代化公共危机管理制度的政策建议

针对目前我国公共危机管理方面存在的问题，改革我国现有危机管理体系，建立现代危机管理体系是主动应对危机的关键。现代化公共危机管理制度有以下几方面内容：

3.1树立正确的危机管理意识

公共危机事件具有突发性，在一定阶段内、一定范围内是可能处于失控状态的，并且危机的暴发时间非常短，传播速度非常快，留给政府的反应时间非常有限。另外，危机发展具有不确定性，对政府的政策要求很高。因此要在一个非常短的时间内使危机进入政府的政策议程，要力争在没有发生或者初始阶段就做到损失最小化。我国政府在建立健全政府危机管理体制方面首先应该明确危机管理的核心在于平时，在于切实提高对危机的认识，树立危机管理意识，而不在于出现了危机之后力挽狂澜。

3.2建立统一领导、分工负责、相互联动的组织体系

在这个组织体系中，应有应急工作的领导机构及其日常管理机构、牵头责任部门、配合参与部门、专家咨询机构、现场指挥机构等组织。首先应当建立集中统一、坚强有力的应急领导机构和日常管理机构；其次，应当明确牵头责任部门及其参与部门；第三，还应建立专家咨询机构，充分发挥专家在决策中的作用，吸取他们建立危机管理体系及处置公共危机的智慧。

3.3建立应对公共危机的社会动员机制

社会资源是应对危机的保证，能否整合可运用的所有社会资源是公共危机管理的关键项目。一方面，强化对于

有组织资源的整合。包括：区域物资的供给，急需资源的物流管理，各部门的运作配合，相关科研机构的紧密合作和资源共享等等。物资方面主要表现为捐物，要及时查处和取缔多种形式的非法募捐活动，严格捐赠工作责任制。人为资源方面主要表现为志愿者活动。可借鉴美国在此方面的经验，由政府倡导建设社区危机反应小组，强化以社区、居委会为基础的志愿者活动。要充分利用社会自我调节力量，如重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等，政府在公共危机管理中要着力培育公民的公共意识，提高公民素质，致力于培育非政府组织，提高社会自治水平，促使社会各界发挥有效的作用，从而更好地调动社会力量，共同度过危机。

34建立干部问责与纠错机制

公共危机管理的主体是政府和公务人员，必须建立起干部问责与纠错机制，对公务人员的公共危机管理的权利和义务进行界定，对权力进行监督，防止权力的滥用和渎职，保证公共危机管理机制的有效运转。

4.5充分有效利用国际资源

加强国际合作，重点两个方面：一是在公共危机管理的合作互助、资源共享等方面，各国政府均有国际合作的态度。全球非营利组织，如联合国、国际卫生组织、红十字会等在物资、人力知识等方面的无偿支援，更有利于公共危机管理的绩效提升。二，政府在国际化趋势的过程中，也应当运用国际规则，有效地保护本国权利，如国家安全、国民尊严、国际专利等权利和资源。

3.6建立危机管理的教育和训练机制

加强危机训练与危机知识的普及，提高公众的危机意识。在危机预防管理中政府必须做到：一是要警钟长鸣，经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，国民才能从容应对。

4.7建全应对公共危机的法律法规体系

法律框架是突发事件下政府行为的法律依据。虽然我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如《突发性公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防疫法》等等，但是，无论从整体上还是从细节上来看，法律法规体系都还不够完善。最核心的问题在于，我国还没有一部完整的危机紧急状态管理法。此外，紧急状态法与相关法规之间的衔接与配套，以及全国性法规与与地方危机管理法规衔接有待进一步完善。因此，国家应当加快建立健全前瞻性强、操作性强的应对公共危机的法律法规体系。

参考文献

［1］张成福.危机状态下的政府管理［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.

［2］唐钧.公共危机管理：国际动态与建设经验［J］.政府改革与创新.

［3］许益军.加快制定危机型公共政策［J］.党政论坛，2004（3）.

公共危机范文篇6

关键词:公共危机;政府形象;公共利益

Abstract:Facingthepubliccrisiswhichoccursunceasingly,thegovernmentmusthaveatransparent,responsibleandhighlyeffectiveimage.However,thefavorableimagesofgovernmentsinChinaareseriouslyrestrictedtoformbecausethegovernmentsatdifferentlevelslacktheideaaboutpublicrelationwithinsufficientimageconsciousnessandimpededmediacommunicationatpresent.Tocontrolthepubliccrisissmoothly,itisnecessarytosetupspecialgovernmentalpublicrelationdepartmentstohandlethepubliccrisis,andperfectthenewsreleasesystem.Thedepartmentsshouldbearresponsibilitiesforthemutualcommunicationbetweengovernmentsandthepubliconequitybasisandemphasizethemoralityadvancementofpublicservantsandtheenhancementoftheircompetence.Inaddition,theyshouldupdatetheimageofgovernmentsbyconfirmingtheideaaboutcrisiscontroltowhichthepublicinterestsshouldbetheonlystartingpointsoastoenhancethegovernmentalcapabilityofcontrollingpubliccrisis.

Keywords:publiccrisis;governmentimage;publicinterests

政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位,能否发挥主导作用是事关政府危机管理成败的一个重要因素。在风险社会里,政府的生存与发展很大程度上取决于其抵抗风险、化解危机的能力。由于危机本身同时也意味着危险和一定的机遇,如果现代政府能够适时抓住这一时机,有效应对和化解危机,对政府良好形象的塑造将具有重要的意义。只有诚实、透明与负责任的政府才能领导、动员群众共渡难关。

一、政府形象的内涵诠释及其定位

在现代政治和经济领域内,某些组织或企业常常因为一些不太好的作为而招致被全盘否定,导致其无法与相应的目标公众进行沟通和交流,乃至正面形象的完全崩溃。那么何为形象呢?根据公共关系学者的定义,形象就是一个组织的政策以及行为在公众心目中留下的印象。因为它决定公众对一个组织的态度,决定公众对组织的政策和行为是否理解、支持和认同,因而也决定着组织的命运。古今中外任何一个政府无不十分重视自己的形象建设,以使政府在行使职权时更有公信力和效率,顺利地推行各种政策,实现政府管理的目标。所以政府形象是政府以其方针、政策、目标管理以及领导人、公务员的行为等要素作用于社会公众而形成的一种综合认知的结果,即社会公众对政府组织印象的总和［1］。

21世纪是一个危机多发的世纪,政府如何处理危机以及采取何种形象对待危机,关系到其在国内外的形象。特别是随着电子政府治理方式的出现,政府形象将更多地展现在世人面前,这就要求中国政府,对外塑造成为一个有权威的大国应有的形象;对内,在面对广大民众之时,也要用事实说话,使民众相信未来的政府是一个实干的政府,一个值得信赖的政府。那么,公共危机中政府应该具有什么样的形象呢?

1.透明政府形象

透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性。特别是在危机管理中,通过公开透明,不但可以减少政府与服务对象之间的信息不对称,而且可以减少政府公职人员渎职的可能性。危机中,透明政府形象主要体现在以下几个方面。一是有关危机控制的法律、政策要公开透明。要使政府制定的法律和政策及时为公众所知晓,以便公众能够有效地参与政府的活动,表达自己的愿望和要求,并对政府危机管理过程进行有效监督。二是行政主体的公开透明。这样既可以方便行政相对人顺利地找到与自身利益相关的主体,提高政府机关办事的效率,而且又可以更好地实现社会的有序协调发展。三是行政程序的公开透明。依法制定的行政程序必须公开透明,才具有确定力、执行力和约束力。四是办事结果的公开透明。在行政机关具有一定的行政裁量自由权的情况下,公开办事结果,才能做到同人同事同结果,才能做到公平与公正。

2.责任政府形象

在公共管理系统中,政府是主体,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力,当然也必须承担相应的责任。责任政府的本质特征表现为:在人民与政府的关系上,应实现从政府权力本位向责任本位的转变,公民义务本位向权利本位的转变;在观念上,要从人民为了政府而存在向政府为了人民而存在转变;在责任制度上,应当从强调公民责任向同时强调公民责任与政府责任转变。为了更好地追究政府责任,首先,必须形成一种新的行政文化。在一个权力本位严重、官场潜规则盛行的文化环境中,责任政府的理念是无法推行的。责任政府必须建构在一个义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤中,使有咎必辞、有责必究、有过必惩成为各级官员的惯例。其次,要建立健全政府责任体系,强化政府的政治责任,建立和完善在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。最后,建立一支专业化、高素质、负责任的国家公务员队伍,对于政府责任的承担将有重要的作用。

3.高效政府形象

效率是评价政府管理活动的一项重要指标以及衡量政府管理活动是否奏效的重要尺度。无效率无效能的政府管理理念,不仅服务不力,而且直接影响到公共利益的实现。高效政府的基本价值取向至少包括两方面的含义:一方面从成本方面来看,高效政府必须是一个低成本的政府,所以廉价政府是高效政府的必然选择;另一方面,从质的方面来看,高效政府不仅仅是一个讲究效率的政府,而且是一个追求高效能的政府。高效政府形象必须通过政府职能的合理定位和政府能力的提升来实现。一方面要求政府致力于为法律和产权奠定基础,保持有利于投资和经济发展的宽松环境,提供基本的公共服务和基础设施等基本职能。另一方面在提升政府能力上,有赖于政府管理人员素质的提高。

二、政府形象在公共危机治理中的作用

政府形象是一种能力资源,对化解风险起着非常重要的作用。因此,政府要在日常生活中培植和塑造一种诚实、负责任、廉洁和高效的形象,在危机管理中有效发挥这笔无形资源的积极作用。

首先,政府形象反映的政府信誉、威信是一种精神资源,能激励公众共同应对危机。政府信誉是社会公众对政府的一种良好印象和评价,是政府服务于民、取信于民而树立良好形象的表现,是一种无形的政治资源。政府信誉的树立,能够促进政府的勤政建设,促使政府系统改进作风。政府信誉能增强政府组织的内聚力与外张力,政府信誉反映了广大政府公务员共同的价值观,必然对政府系统内的全部成员有一种强烈的感召力,激励公众共同克服危机。

近些年来,公共危机事件频发,如日本地铁沙林事件、美国9•11恐怖袭击事件、韩国大邱地铁纵火事件、SARS事件、禽流感流行以及2004年底的印度洋海啸、2008年的四川汶川大地震……,举目所及,各种公共危机事件层出不穷。作为现代政府必须承担起提供与公共利益相关的公共产品和公共服务的职能。此外,政府拥有着大量最具有配置性的公共资源,这就使得它在整个公共危机管理中起着主力军的核心作用。公民也希望政府提供化解公共危机的服务以保障社会公众的安全。而公共危机的治理则取决于政府迅速、及时、有效地对公共危机事件的处理,取决于政府的良好形象。

其次,政府形象决定的政府影响力、凝聚力和号召力是一种能力资源,能动员公众共同应对危机。政府形象是构成政府影响力的基本要素之一,政府影响力体现着政府与公众之间双向互动的心理关系,它是决定政府政策能否为公众所接受或在多大程度上被接受的一项重要因素,并直接影响着公众对政府政策产生的心理、行为或行为倾向。政府凝聚力可使公众与政府情感容易沟通,关系容易协调,问题容易得到解决,为国家和社会的发展创造良好的社会环境,是构成政府权威合法性的基础。政府号召力,即政府号召全国人民同心同德、同舟共济、战胜困难、夺取胜利的能力。因此,政府形象是政府在推行政策、实现既定目标可资利用的能力资源,当公共危机发生时,它能动员公众共同应对公共危机。

第三,政府形象有利于政府公信力的建立。科尔曼指出:当权威结构处于不稳定状态时,当通常稳定的转让机制或信任呈现不稳定状态时,信任转让行为便可能出现［2］。在公共危机中如果人们对政府处于一种不信任状态,政府公信力就会瓦解。那么,流言、谣言,甚至迷信活动就会趁机泛滥,从而给社会造成更大的混乱和危害。如果政府拥有良好的形象,就有了公信力,公众就会信任和支持政府。因此政府在危机发生前就必须与公民保持良好的关系,累积形象资产,预防危机爆发时突发的信任崩溃。吴宜蓁从民意与危机方面来对此说明:“所谓‘民意的后盾’,经常是因为某些组织平时具有良好形象(尤其是公益形象),民众对其有一定的信任与肯定,因此在危机事件发生时,民众有可能展现支持、谅解甚至同情的情况。”［3］所以具有公信力的政府,其方针、政策不但能得到国内公众的支持与帮助,而且在国际上也能树立良好的权威,赢得其他国家的理解和支持,反之,一个不注重自己良好形象建构的政府,必然导致公信力的下降乃至崩溃。

政府具有良好的形象,其公务员也会注重自己的形象,为了维护政府形象更加努力工作,尊重公众,平等待人,善于爱护和保护人民的利益,甚至不惜牺牲个人利益。这不仅能提高政府工作的效率,而且在公众心目中也会留下更加完美的印象。这样在公共危机情况下,公众就会广泛参与危机的处理,主动捐款捐物,缓解社会对政府的压力,这也是特殊情况下政府提升其凝聚力的体现。

第四,良好的政府形象有利于整个社会道德水准的提高。“没有任何一种组织形象会像不良的政府机关形象那样大面积地严重污染社会。因为政府机关负责公共事业管理,处于广大群众的视野之中。”［4］在危机情境中,社会原有的正常秩序都处于失控状态之下,如果政府形象不佳,则会加快社会道德的滑坡,造成社会秩序的进一步失控。例如在SARS爆发初期,由于政府没有及时公布信息,树立透明政府形象,谣言、小道消息满天飞,立即引起了社会更大的恐慌和不安,甚至出现盲目的抢购行为。再如2007—2008年度“华南虎照片事件”,对陕西省政府、林业厅、镇坪县政府的形象都造成了严重影响,这一事件教训极其深刻。所以,公务员在其整个职业生涯中都参与了“道德过程”。这些道德过程是包括例行的道德工作和计划的“道德工程”。道德工作就是在日常工作中做正确的事,诸如说实话、公平对待他人。只有建立在高尚品德基础上的才华、才干,才能造福于人民,也才能受到公众的崇尚和尊敬,吸引公众,从而在整个社会形成良好的道德风尚,这样在公共危机出现时,就会对整个社会的混乱起到一定的扭转作用。

三、公共危机对政府形象建设的挑战

1.社会公众期待政府形象的理想性

由于政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位,发挥主导作用,公共危机发生时,社会公众对政府的期待是理想的。公众所期待的政府形象主要有以下几个方面。

(1)诚信形象。政府是社会最具公信力的组织,它对社会诚信系统建设具有根本的引导与示范作用。树立诚信的政府形象,首先要使政务公开,才能使政府提高信息的透明度;才能使政府在管理公共事务过程中保持中立和公正,维护公平竞争的秩序,并以此来营造一种“守信为荣,失信为耻,无信为忧”的社会环境。

(2)服务形象。随着市场经济的逐步建立和完善,随着国际竞争日益激烈,改革政府管理方式,构建服务型政府已成为实现行政现代化的必然选择。服务型政府借助市场、社会的力量管理国家,既节省了政府开支,又使政府真正实现由“划桨人”向“掌舵人”的转变,实现从部门利益向公共利益的转变。谋求公共利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。同时,要彻底根除官本位思想,树立以民为本的意识,淡化为官思想,强化职业意识,做人民公仆。

(3)责任形象。政府将老百姓的利益置于最重要的位置,真正从公共利益出发,善于倾听民众的呼声,了解百姓的疾苦,及时解决公众的实际问题,最大限度地满足他们对政府的信任感,增强政府的责任心,从而有效推进政府工作,真正树立起“创新、务实、廉洁、高效”的新形象。

2.危机处理结果的不确定性

危机既可能是衰亡的开始,也可能是走向新阶段兴盛的契机。获得哪种结果,既取决于危机环境的压力状况,更取决于危机管理主体的状况和能力,后者起着决定性作用。

任何组织在经历危机状态的过程中,都可能面临着三种截然不同的结局(政府作为一种代表公共利益、提供公共产品和公共服务的特殊公共组织,也不例外):一是组织无法承受危机的沉重打击,组织在危机中全面崩溃,不复存在;二是组织在危机中虽然存活下来,但是由于没有及时采取适当、有效的危机处理对策,尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持,在危机后,组织形象严重受损,极度损坏了它在社会中原有的威信和地位;三是在危机中,组织不仅经受了危机带来的各种压力,而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策,使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势,在公众心目中的形象也大幅度提升。

我国当前政府形象总体良好,但也存在一些问题。我们应以处理公共危机为契机,推进政府形象建设,完善原有的政府形象,塑造更加良好的政府形象。

四、公共危机中政府形象

救济路径

针对公共危机情境中影响政府形象建构的因素,必须采取相应的措施,以提高政府在公众心目中的威信,使公共危机及时、快速地得以处理和解决。

1.成立专门的政府公共关系危机处理机构

在公共危机情况下,如果没有专门的公共危机处理机构,公共危机的处理就会显得比较盲目和混乱,效率不高。政府成立专门的公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众提供信息,为媒体提供新闻信息,建立信息咨询部回答问讯和控制谣言的传播［5］。除此之外,政府公共关系危机处理中心可以提供有关危机状态下公众社会心理和需求的相关信息,政府的决策及制定的方针政策,必须充分考虑社会公众的心理适应和承受能力。如果不了解公众的心理状况或者忽视了公众的心理承受能力,政府决策就有可能无法贯彻落实,有时可能会引起公众的误会和反感,使政府形象受到不必要的损伤。而通过专门的政府公共关系危机处理中心,可以及时了解政府工作对象的需求和现实要求。当前,我国的政府公共关系危机处理机构可以由各级政府内的信访部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成,这样便于对问题的协调。

2.建立和完善政府新闻制度

公共危机的特点决定政府新闻必须及时、客观、准确、稳定、有序。但是应该准确及时的信息却受以下情况的制约:公共危机的报道,一旦见报,影响安定;事件原因没有弄清楚之前不能报道;为“安定民心”,报道时有意放大或缩小。所有这一切都与政府新闻的非制度化密切相关。“制度促进着可预见性,并防止着混乱和任意的行为。制度协调人们的各种行动,建立起信任,并能减少人们在知识搜寻上的消耗。”［6］

完善的新闻制度不仅对政府形象建设而且对于满足公众对信息的需求都具有重要的作用。首先,应按照分级负责的原则,相关政府的新闻发言人要参与突发事件的处置。在处置过程中,从新闻专业角度提出意见和建议。其次,在政府突发事件处置预案中,应有明确的媒体应对运作流程。流程应包括以下要素:突发事件发生的第一时间,应通知新闻运作部门;明确什么情况下进行,媒体沟通的目标是什么;由谁(可以是政府发言人,也可以是政府部门发言人),口径由谁提供,由谁审批;形式(根据实际情况,可以召开新闻会、书面、提供新闻稿等多种形式);首先要保证的主流媒体是哪些等等。由于媒体传播最可怕的不是记者抢发新闻,而是记者抢发的新闻不是由政府的新闻。谁第一时间新闻,谁就在公共危机的处理中占据了主导地位,那么就可以防止失实报道对政府形象的歪曲。

3.建立政府与公众之间双向对等的沟通模式

组织和公众之间的沟通划分为四种模式:新闻宣传模式、公关信息模式、双向不对等模式和双向对等模式。新闻宣传模式属于单向且不对等的沟通模式,组织不主动了解和探询公众的意见,传递信息以宣传为目的。公关信息模式虽然也属于单向沟通方式,但沟通的目的是在客观地传递信息,告知公众,而非控制或说服公众的行为,所以本质上偏向对等的立场。双向不对等模式是为了让公众按照组织或采取组织所希望的行为,组织深入了解公众的意见或态度,以作为拟定说服策略的依据。而双向对等模式主要运用科学方法深入了解公众和公众的需求,以此作为沟通决策的参考依据,以达到增进双方的了解和合作的目的。在这种双向对等的沟通模式之下,一方面,政府本着公开透明的原则向社会公众公开公共危机方面的信息,并作出相应的解释,提高公众对公共危机的认识能力,消除公众的各种恐慌和误解;另一方面要高度重视舆论和民意,通过各种渠道广征民意,并将其作为决策和行政的依据。所以在双向对等沟通模式之下,政府不再是高高在上的统治者,而是建立一种在平等基础之上的合作互动关系,这样,不但能加强政府与公众间的沟通互动,取得公众的信任和支持,而且对政府良好形象的建立具有重要的作用。

4.培育以公共利益为出发点的危机治理理念

公务员要意识到自己首先是公民中的成员,自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政活动中得以实现的公平。从古到今,任何国家的政府及其公务人员都应该把公共利益当做自己立身做事的出发点,特别是在危机情况下,更应该如此。公共利益可以通过鼓励公众对政策制定和管理决策进行广泛参与来体现,这种参与可以通过四种机制来实现:一是对政府服务不佳或制度运作不当的申诉权;二是通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现;三是公共政策制定应该让有政策影响力的公众参与其中;四是有赖于公民本身能够参与政策选择及提供服务的过程。所以在公民与政府公务员共同管理之下,公务员在处理与公共利益相冲突的事件时,首先要具有公众利益和公共利益至上的思想理念。如果只从政府部门的利益出发考虑问题,丧失公共利益,只能使公共危机造成的影响越来越坏,越来越大。

总之,虽然现代社会公共危机事件不可能完全避免,但是通过在平时以及危机情境之下政府强化公共关系,建立各种危机沟通与交流机制,提高公务员的素质,时刻把公共利益放在首位,公共危机事件造成的危害一定会得到有效地抑制。

参考文献:

［1］诸云茂.公共关系与现代政府［M］.上海:上海大学出版社,2002:139.

［2］詹姆斯•科尔曼.社会理论结构:上［M］.北京:社会科学文献出版社,1999:231-233.

［3］吴宜蓁.危机传播-公共关系与语义观点的理论与实证［M］.台北:五南图书出版公司,2002:93.

［4］曹随,陆奇.政府机关形象设计与形象管理［M］.北京:经济管理出版社,2002:15.

公共危机范文篇7

关键词：公共危机管理；条块冲突；条块关系

一、案例概况

姚沟镇位于长江下游，长江支流贯穿全镇而过，将3.4万亩耕地面积一分为二：约三分之一位于外护地带；另三分之二位于长江大堤内圩地区。正是由于这样特殊的地理位置，姚沟镇经常爆发洪涝灾害。2004年七月，长江下游水位超过警戒线，危及姚沟镇。为了排查隐情，安排全镇防汛、排涝工作，姚沟镇政府建立了临时小组。镇长带头，将全镇的主要党政领导都安排在防汛抗洪的临时岗位上。其中，姚沟镇财政所程所长负责文兴洲的防汛工作。姚沟镇财政所在姚沟镇是一个地位特殊的机构：自2000年以来，财政所的隶属关系经历了从“县管”到“镇管”再到“县管”的多次变化。2000年以前，镇财政所接受县财政局的垂直管辖，人事任命权也在县财政局；2000至2003年，镇财政所又划归地方镇政府管理，人事任命权下划；2003年至今，按照“县财乡管”体制改革要求，镇财政所又划归县财政局管辖，各权随之上划县财政局。七月十二号，程所长接到通知，要求他第二天出席全县各乡镇财政所会议，探讨县财政管理体制改革的方案，不得缺席。然而十三日文兴洲发现一处防汛险情，镇长要求负责文兴洲防汛抗洪的程所长立刻前往排查险情。面对两难抉择，程所长即刻联系了县财政局局长说明了灾情的紧急，然而局长态度强硬，不容拒绝，并且指出程所长只应该服从上级部门县财政局的指挥调度。

二、中国公共危机管理“条块冲突”困境

中国的条块结构指的是地方各级政府的职能部门在纵向上由上级业务主管部门垂直管辖，不同层级的“条条”职责同构从而保证管理的统一性；在横向上接受本级地方政府的管理，与同一层级的“块块”协调联动处理地方事务。其中“条条”是指纵向上的各层级政府中职责同构的职能部门；“块块”是指从中央到地方各层级的地方政府。在本案例中，“条条”对应的是县财政局以及镇财政所；“块块”对应的是镇政府。（一）“双重从属制”阻碍职能部门发挥效用。分割式的指挥体制给公共危机管理带来了矛盾和冲突。在政府实际运作过程中，纵向上管理权划分不清、横向上事权划分不清致使地方职能部门面临双重领导：在纵向上需要接受“条条”垂直管辖；在横向上又要在“块块”的指挥下和其他职能部门协作联动。双重领导不利于公共危机管理的统一指挥调控，尤其是当两者的指令不一致时，职能部门就会面临两难的抉择。在本案例中，一方面，财政所要接受财政局下达的“开会”命令；另一方面，财政所又要完成镇政府的“防汛”任务，这就是财政所所面对的条块冲突。（二）不合理的人事任免权划分导致职能部门“瞻前顾后”。长期以来，我国的人事任免机制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩浓重。上级领导往往能够决定下级的政治前途。因此，下级部门负责人有时难以反抗上级所作出的决策。同时，领导干部选拔任用的监督机制尚不完善，上下级职能部门存在沆瀣一气、徇私舞弊等现象。职能部门在面对对上负责与对下负责的矛盾时，往往出于维护自身利益的考量选择对上负责。在本案例中，镇财政所受到县财政局管辖，按照规定程所长只需对上负责。但是如果程所长选择去开会，却有可能造成人民生命财产的重大损失。（三）条块分割制度难以消化公共危机管理需求。公共危机的突发性、紧急性和高度不确定性等特点要求公共危机管理组织应该具备灵活变通的执行能力。然而，条块分割结构本身决定了其组织僵化、效率低下和管理脱节等问题的存在，导致其在应对公共危机时难以实现资源的合理配置和信息的有效传递。不止如此，在危机管理的过程中，双重领导的条块前后难以遵循统一意志行动：我国在危机的应急响应阶段时常采用行政首长负责制来实现部门的协同调度。然而在其他阶段，由于缺乏统一领导，条块之间往往难以实现联动。

三、解决措施及建议

解决条块冲突带来的公共危机应对能力缺失问题，提高公共危机应对能力是公共危机管理改革的重要途径。（一）以立法的形式界定条块之间的职责范围。相关法律真空是条块冲突的根本原因。要从根本上解决条块冲突就应该从法律层面上明确条块之间的职责范围和权力划分。以立法的形式详细确立条块各自的职能职责、事权归属及其相互关系。从制度上避免条块摩擦，从规范上实现条块合作。（二）设立规范化的常设领导机构实现条块合作。我国长期以来都缺乏制度化的公共危机管理机制。临时的危机管理行政首长负责制难以解决公共危机管理条块冲突长期存在的问题。同时，以这种运动式而非制度化、政治动员式而非专家化的危机管理模式进行公共危机管理的成本高、收效差，即使消耗大量资源也难以在短时间内有效控制危机。因此，在中央设立专门的常设公共危机管理机构促进危机管理条块协同，同时将公共危机管理机构常设化、公共危机管理条例规范化、公共危机管理流程程序化是我国公共危机管理改革创新的必经之路。（三）从行政的艺术应对条块冲突。就现状而言，我国公共危机管理改革尚未完成。因此，职能部门在面对双重领导困境时，可以巧妙利用行政艺术化解冲突，为本部门寻求支点：职能部门可以以服从上级业务主管部门的命令为由，拒绝地方政府脱离实际的要求；而当上级职能部门的指示很难实施时，就可以联合地方政府，消极应对上级指挥。

参考文献：

[1]叶敏.城市基层治理的条块协调：正式政治与非正式政治——来自上海的城市管理经验[J].公共管理学报，2016，13（02）：128-140+159.

[2]李元珍.对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动[J].广东社会科学，2015，（06）：201-210.

[3]陶振.基层治理中的条块冲突及其优化路径[J].理论月刊，2015，（01）：100-106.

公共危机范文篇8

(一)非政府组织参与公共危机治理的社会必要性

非政府组织作为介于政府与企业之间的第三部门,具有非营利性、公益性等特点。这与政府公共机构的公共价值目标相同。两者在为社会提供高质量、多样化、高水平的公共服务方面,是不冲突的。突发公共事件的管理,具有非常明显的非排他性和非竞争性,属于典型的公共产品。市场在提供公共产品时会出现“市场失灵”的问题,因此,公共产品主要提供者应该是政府。但是政府也存在“政府失灵”,政府在提供公共产品时可能出现低效与寻租的情况。所以,在公共危机治理的过程中,政府、市场与公民社会可以进行互动合作,实现政府危机治理能力的提高。非政府组织的生存空间正是以市场缺陷和政府失灵的存在为前提。在应对重大自然灾害和重大突发事件过程中,非政府组织能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵,同时还能极大减轻社会管理的成本。

(二)非政府组织参与公共危机治理的特有优势

1.行动灵活。当出现公共危机时,政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因、价值因素使得其反应缓慢。与政府体系相比,非政府组织作为一种社会自治机制,决策是分散而独立的,它可以即时作出反应,迅速渗入事件的各个环节,并根据各种既定的条件来确定自己的战略、策略和计划,灵活调整工作内容和工作方式。

2.专业性。虽然中国的非政府组织现在专业性还很不足,但是非政府组织的专业性是它的一个特点。大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得非常具体明确。例如,关注某类社会问题或救助某些弱势群体,然后根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了专业特色鲜明的人员组合,并长期从事社会或科研最前沿的工作。

3.民间性。政府在处置一些危机事件时,往往是从自上而下的角度作为外部角色去对待,而非政府组织是以水平的角度、平等的眼光在与群众的交融中去对待,其工作手法特别注重通过有效沟通来引导社会公众的参与,与社会成员打成一片从而为问题的解决做好铺垫。它们上接政府,下联基层群众,社会触角和成员基础十分广泛,具有很强的民间性[1]。

二、非政府组织参与公共危机治理的现实困境

(一)非政府组织官办色彩较浓

现实中,中国大多数的非政府组织是由政府的职能部门转变过来的,或者是由政府部门直接建立的,它们在组织、职能、人事、活动方式和管理体制等多方面严重依赖政府,甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。非政府组织对政府的过分依赖,一方面助长了政府对非政府组织的直接干预,削弱了组织的自主性,另一方面也严重束缚了非政府组织的活力,妨碍了非政府组织在公共危机治理中优势的发挥。

(二)有关非政府组织的法律体系不健全

一是有关非政府组织的法律法规不健全。目前中国还没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定。二是非政府组织参与公共危机治理的权利和途径尚未以法律的形式加以确定。据统计,中国目前已经制定涉及突发危机事件主要是针对整个国家应急管理方面存在的一些问题,逐步对应急管理体系进行了完善。但是在现行的法律、法规和各级应急预案中对突发事件中非政府组织权责的规定并不明确,缺乏可操作性的配套规定。

(三)非政府组织的社会公信力不够

据统计,目前中国非政府组织中的职员主要包括三个部分:一是专职工作人员;二是兼职工作人员;三是志愿者。其中,专职工作人员的规模一般都不是很大,相当多的组织雇佣兼职人员,较少使用志愿人员。缺乏志愿者大概是中国非政府组织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异。这从一个侧面反映出中国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,社会公信力不够。这就使得非政府组织在组织群众应对危机时,很多工作都无法顺利进行。

(四)非政府组织与政府缺乏沟通协调机制

长期以来,“全能政府”的管理理念使政府几乎包揽公共危机事件所有阶段的全部工作,表现在公共危机事件发生时主要依靠的力量还是政府部门及事业单位、部队和相关的组织工作人员,在整个应对过程中与非政府组织的沟通协调机制基本没有建立起来。一方面,在公共危机事件应对过程中,政府部门与非政府组织之间或是疏于联系,或是政府部门仅以传统行政命令的方式传达其决策,彼此之间缺乏互动沟通;另一方面,在公共危机事件治理中,政府和非政府组织分别应该承担哪些职责、具体负责哪部分工作,或是政府和非政府组织一起又应该承担哪部分工作等情况,在中国的公共危机治理体系中都没有明确的规定。

(五)非政府组织自身发展受限

一是资金不足。现阶段的非政府组织正处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期,一方面政府提供的拨款数量大幅下降,另一方面政府也鼓励非政府组织财政上争取独立和自负盈亏。物质资源和财政资源是危机管理的基础,而目前非政府组织在资金筹措和运作能力上普遍能力不足,以至公共危机事件发生后的救助捉襟见肘。二是人才不足。这使得中国非政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技术和专业能力,包括应对公共危机事件中的组织架构的设定,管理机制、运行机制的确立,社会资源的整合,专业资源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,还有在善后处理中对非政府组织自身的监督,绩效的自我评估等能力,都显得明显不足。

三、充分发挥非政府组织在公共危机治理中作用的建议

(一)从政府层次,应重视和加强非政府组织的发展

第一,政府要积极培育和发展非政府组织。不能简单地把非政府组织作为其管理和执政的助手,要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远意义。要将培育和促进非政府组织的发展作为中国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要任务,尊重非政府组织,努力在平等的基础上同非政府组织进行沟通、协调和合作。第二,要健全对非政府组织管理的法律法规。一是根据中国社会的发展情况,适时制定《非政府组织法》,完善非政府组织管理模式,同时要在非政府组织法律框架中明确规定非政府组织的法律地位,为其活动的开展提供便利条件。二是要在有关公共危机管理法规中明确非政府组织的责任,同时对非政府组织的运营实行必要的法律规制,在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以保障和规范。第三,要加大对非政府组织的资金支持力度。我国非政府组织在公共危机治理中普遍资金匮乏,尽管有些非政府组织有一定的收入,但经费的来源通常是其成员交纳的会费或提供的服务性收入。针对这种情况,政府应当拨付一定的款项作为资金支持,并通过制定优惠的税收政策或是项目引导等方式创造条件,为非政府组织提供资金和物质基础。第四,构建政府与非政府组织合作互助的公共危机应对机制。首先要成立政府与非政府组织的组织协调机构,由政府部门官员和非政府组织的领导、骨干组成,工作人员以兼职方式任职,平时不在位,危机时刻则立即组合到位,具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量,为危机解决提供组织保障。其次,要搭建两者之间强有力的危机沟通平台,充分利用互联网等现代信息技术,推进电子政务建设,通过应急平台等方式,建立二者之间实时联动的危机信息沟通渠道。再次,政府在常态管理中要加强对非政府组织危机管理工作的指导、协调,使它们的工作安排与政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏洞或职责不清[2]。

(二)从自身角度,非政府组织应加强自身能力建设

首先要加强理念建设。对于一个非政府组织,理念或使命是其存在和发展的灵魂,代表组织的目标和方向,也是它取得社会资源的基本依据。确立非政府组织的使命,实际上就是确立它的社会理想和社会责任,为它的未来发展定位。其次,要提高专业素质。一方面要借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制;另一方面要引进专家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共危机时的运行模式、发挥作用的程度、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究,从而不断提高非政府组织的专业化素质[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危机处理的基本程序,明确相关人员的责权范围,利用各种手段来完善自身的运行机制等内容,对其微观行为进行规范。

(三)从社会层次讲,提高非政府组织的社会认同度

从社会层次上推进非政府组织在公共危机管理中作用的完善主要是加强公民文化建设,提升非政府组织参与公共危机管理的外在合法性。可以从以下几方面入手:第一,培养公民的参与意识。公民应具备良好的参与意识,积极行使自己的政治权利。作为公民社会的主体,公民还必须充分明了自己的权利与责任,知道如何行使自己的政治权利,积极地承担监督和参政的责任。第二,培养公民的志愿精神。非政府组织“志愿性为公”的性质,决定了人们参与其中的激励依靠是人们对社会的责任感和使命感。由于应对公共危机具有一定的危险性,这种超然物外的激励与权力、金钱相比就显得较为脆弱。所以,培养社会的独立性、自主性的同时培养社会的公德心、使命感就显得格外必要。

参考文献:

[1]沈荣华.非政府组织在应急管理中的作用[J].新视野,2005,(5).

[2]石奎.危机管理中非政府组织的作用[J].桂林电子工业学院学报,2004,(2):15.

[3]赵语慧.公共危机管理中的非政府组织参与研究[D].郑州:郑州大学,2006.

公共危机范文篇9

关键词:公共危机;新闻媒体;社会责任;功能

一、公共危机事件的涵义和特征

“危机”从字面上理解即危险和机遇，是组织命运转机和恶化的分水岭。危机通常指决策者的核心价值观念受到威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度的不确定性和需要做出决策的事件。在我国，公共危机事件一般指突然发生并且造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、生态环境破坏、严重社会危害和危及公共安全的紧急事件，包括突发自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件。

公共危机事件具有四大特征：第一，突发性和紧急性。即发生的具体时间和地点难以预测，常常超出人们的惯性思维和社会正常的运行秩序。第二，后果难以预料性。由于信息时代事物间的联系日益密切且呈多元化趋势，易引起事物间的连锁反应而把危机的影响逐渐扩大。第三，广泛的社会性。危机事件所涉及的主体具有广泛的社会性，对广大民众有着越来越多的互动影响。第四，具有可控制性。危机是可以控制的，无论是事前还是事后，甚至在危机爆发的过程中，相关部门与人员都可采取有效的方式控制危机的发生、发展并尽可能消除危机带来的不利影响。

在公共危机事件中，信息的传播是一种不可或缺的活动。2001年的9?l1事件发生后，美国政府和媒体团结一致，及时、准确地信息，在积极引导公众的同时也塑造了政府形象。而在2003年的“非典”事件之初，我国有些地方政府没有对事件给予足够的重视，甚至隐瞒事实真相，媒体也未能及时、准确的报道，最终在社会上造成恐慌，以致出现了抢购抗非物品的狂潮。信息传播与政府和民众之间是相互依存、密不可分的有机整体。所以，面对公共危机事件，只有政府、媒体和民众建立良好的互动关系，才能有利于及时消除危机，维护社会稳定。

二、公共危机中媒体应具有的功能

危机事件发生后，新闻媒体因其迅速、准确地报道而在业内和公众中确立自己的影响力和公信力，也在为社会有效地应对和处置突发事件中发挥积极作用的同时而赢得公众的认同和赞誉。新闻媒体在公共突发事件应对和控制中具有如下重要功能：

(一)新闻媒体在突发事件控制中具有实现群众知情权的功能。人民群众既是灾害的受体，也是抗御灾害的主体。灾害发生后，要及时通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体让群众了解灾害发生的实情，让公众享有充分的知情权，这是新闻媒体积极参与抗灾救灾的重要前提。

（二）新闻媒体在突发事件控制中具有输导群众情绪的功能。危机事件发生后，媒体可以充分发挥独特的舆论功能，正面引导危机事件所影响的区域之内的广大群众的情绪，使之趋利避害并朝着有利于抗灾救灾的方向发展，为政府有效处理突发事件营造良好的舆论氛围。

（三）新闻媒体在突发事件控制中具有维护社会稳定的功能。政府、传媒和公众是大众传播系统的三个角色，传媒在公众与政府之间架起信息畅通的桥梁。政府是社会公民权利的代表，代表人民管理社会公共事物，代表人民利益对发生的灾害进行应急处置。新闻媒体可以通过设置舆论焦点塑造政府突发事件应急处置的良好形象，并在满足公众信息需求的过程中保持社会正常运转。任何突发事件发生时，总会形成一定的舆论焦点，影响人们的观念。新闻媒体在不知不觉中传达政府的声誉，在潜移默化中树立政府的形象，在正确引导中实现维护社会稳定的功能。

三、公共危机中媒体应承担的责任

（一）媒体要做“安全阀”不做“助燃剂”。在危机传播的过程中，受众最关心的是有关危机信息的内容、者和传递的方式。在危机事件发生之后。大众媒体在信息传递、知识介绍、信心鼓励等方面起着非常重要的作用。但是，大众传媒的危机信息传播需要注意下面四个方面问题：信息失真、报道失衡，重复传播、急功近利，造成媒体公信力的下降和受众趋向不稳定的局面。同时，也需注意受众面对危机信息传播的媒介素养水平不高，缺乏理性判断各种传播渠道的客观性和可信性的能力，不知道如何接触公共信息源，如何判断大众传媒报道的真伪，对得到的危机信息缺乏科学判断和理性分析，导致轻信来自人际传播渠道的流言。

由此可见，在传播危机事件时，新闻是柄“双刃剑”，媒体既可能是“安全阀”也可能是“助燃剂”。媒体作为舆论的工具，具有反映舆论、引导舆论的功能，及时、真实、准确地传播危机事件信息，让公众尽快了解事实真相，大众传播就是“安全阀”。如果瞒报谎报危机事件信息，大众传播就可能是“助燃剂”。

因此，对公共危机，媒体首先要做好全面报道，尽可能及时地将真相告知公众，廓清谣言，稳定人心。其次做好舆论引导。当危机来临时，由于社会有较大变动和震荡，导致刺激意见的出现并汇集为舆论，而舆论又反过来影响着公众的意见和情绪。此时，如果进行正确引导．舆论就有助于危机的解决，而如果引导不善，舆论就有可能形成阻力。公务员之家:

（二）媒体要树立大局意识，善于信息的取舍。一旦危机事件发生，媒体就要积极面对，把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。如何发挥媒体的积极作用，正确引导舆论，需要媒体树立全局意识和大局意识．全面配合危机处理者，二者达到完美的结合，共同促进危机的解决。

公共危机是对媒体的一场大考验，既是新闻敏感性的考验，也是政治敏感性的考验，更是综合业务能力的考验。2008地震灾害涉及到方方面面，但始终有一个聚焦点——抗震救灾，包括受灾状况、救人和重建工作。紧盯聚焦点是媒体的本能。但怎么盯、盯什么，却反映了媒体自身的素质。每一场公共危机，对媒体来说，都是一场战斗。这场战斗不仅仅说要“在场”，在场只是起码的要求，更重要的是打好责任牌，是最大程度地为化解危机出力。在报道中不渲染灾情，以稳定人心，维护稳定，减少些对民众产生恐慌心理的信息传播。这是责任媒体在报道中大局意识的体现。危机传播，不同于一般的新闻传播，它是在极大时间压力下对不确定状态做出的无章可循的传播。媒体必须以高度的责任感，树立大局意识，努力提高危机传播的引导水平。在此次地震灾害面前，各媒体积极介入，纷纷派出记者奔赴抗灾第一线，为读者带来了各地第一手材料，但这其中仍然存在着各种复杂因素，只要稍一处置不当，就有可能进一步激化危机。这主要体现在媒体对信息的取舍上。面对这么多信息，公开什么不公开什么，就对媒体造成了考验。如果不加判断，有什么就披露什么，哪怕信息是真实的，也有可能起到相反的作用。在这样的公共危机面前，传媒责任不仅是派记者奔赴抗灾第一线，更关键的是需要有大局意识和高度的政治家办报的理念，帮忙而不添乱。

结束语

新闻媒体作为一种重要的社会力量，在公共危机管理中发挥的作用日益凸现。因此，政府在危机管理中，要充分重视新闻媒体的作用，制定有效的媒体政策，及时向公众公开信息，提高决策透明度，引导公众共同克服危机。

参考文献

公共危机范文篇10

论文摘要：有效的政府公共关系工作，对于危机的治理具有重要的意义。但是由于缺少专门的政府危机公关机构，政府公关人员素质低下，与媒体及公众的沟通不畅等原因，不能很好的发挥在公共危机治理中的作用。为此，必须通过设立专职危机公关中心，切实转变政府公关理念，配置合格的公关人员，加强沟通以及提高政府国际公关能力来提高公共危机治理的效率。

一、政府公共关系与公共危机治理的内涵诠释

当今世界，任何组织都处于一个极其复杂的公共关系网络之中。政府作为公共服务的提供者，公共事务的管理者，以及公共权力的行使者，也必须处理好各方面的关系，这样才能推进社会的全面发展和进步，保持国家稳定与和谐，人民幸福安康以及国际威望的提升。所以，一个有效的政府，必须处理好与各方面的关系。正如美国公共关系学者哈洛所言：“公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助组织建立并维持与群众间的双向沟通，了解、接纳及合作；它参与处理组织面临的各种问题与纠纷；它帮助组织了解公众舆论并作出反映，促进公众了解组织和事实真相；它强调组织为公众利益服务的责任；它帮助组织随时掌握并有效利用变化的形势，预测发展趋势，使之成为组织的警报器；它使用有效、正当的传播技能和研究方法作为主要的工具”。[1]依据这个公共关系的权威性定义，可以得出公共关系是组织为实现其目标的一种管理活动或职能。由此，政府公共关系是以政府为主体，为树立良好的政府形象、建立和谐的公众关系，顺利完成政府公共管理职能，实现公共利益而进行的双向沟通与互动的管理活动。具体来说，政府公共关系具有以下几个方面的内涵：[2]一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，有政策导向性和传播垄断性；三是与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是体现政府管理思想，维护政府良好形象。现代政府作为一个有限的政府，其主要职能在于对公共事务的管理，而有效的政府公共关系则是发挥其管理职能的一个重要组成部分。

从公共管理的角度看，公共危机主要是指那些突然发生，对生命、财产和环境造成威胁和重大损害，对公共安全、社会稳定，乃至国家政权有较大影响，要求政府和公众采取特殊措施予以应对的公共事件或紧急状态。公共危机事件主要有以下几个方面的特征：一是公共性。在《辞海》中，“公共”即共同，指社会的共同领域或共同利益。现代社会处于一个开放的、动态的系统之中，虽然某一危机事件不一定普遍存在，但是随着其传播而引起的社会关注，极有可能成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，社会的公共危机越来越突破地域限制。如2003年的“非典”先是在国外发生，后来很快在我国的广州、北京等地传播开来，发展成为全国性的公共危机事件。二是突发性。由于各种公共问题和风险具有一定的隐蔽性和或然性，往往不易发觉或被隐匿而被推迟和掩盖，所以其发生的时间难以预测，过程难以控制，结果难以估量，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈现快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。三是扩散性。在目前全球化和全国化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间的交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发危机的渠道可能更多，危机的蔓延可能更严重。[3]四是危害性和威胁性。公共危机事件高度危险，极有可能使构成社会体制的人的生命、身体、财产等要素和机能达到崩溃的程度，并且由于危机往往具有连带效应，同时会引发次生事故和问题，导致更大的损失和危机。五是危机的双重效果。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机。美国危机管理专家诺曼·奥古斯丁认为“一项危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏着成功的种子”。如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革，所以对公共危机事件需要辩证的认识。[4]

1989年，世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance）一词。治理被认为是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程……治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[5]所以公共危机治理就是通过政府和社会公众的力量，通过对公共危机事件的有效监测、预控、决策和处理，避免和减少危机，实现社会稳定，政府和公民关系和谐，维护政府形象的过程。具体来说，公共危机的治理具有以下几个特征：

一是公共危机治理主体的多元性。虽然公共危机的核心治理主体仍然是国家，但是公民、企业、第三部门等在公共危机的治理中也有不可忽视的作用。“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担起应对风险的重任”，[6]所以如果仅仅依靠政府或国家，同样会使公共危机的治理失效。同时公共危机的紧迫性和威胁性也要求人人参与、全面动员。二是公共危机治理的责任性。由于公共危机的公共性，人人在力所能及的前提下，都要承担起危机治理的责任。更主要的是对作为治理核心主体的政府及其公务员，由于其承担一定的职务而必须履行相应的责任和义务。三是公共危机治理的透明性。它主要是指在危机治理的过程中相关危机信息的公开性。宋朝苏轼曾言：“天下之患，莫大于不知其然而然”。在公共危机的治理中，信息的公开与透明，将会成为公共危机治理中必不可少的一面。四是公共危机治理的有效性。主要是指对危机的控制和处理要及时，最大限度地减少公共危机造成的人、财、物等危害和损失。五是公共危机治理的回应性。就是针对危机中公民的要求和问题要及时作出回应，根据公众的要求及时进行解决。

二、政府公共关系对公共危机治理的价值

政府要顺利搞好公共危机的治理工作，满足广大民众的意愿和要求，减少公共危机造成的危害，顺利开展国际交流和合作，必须进行有效的政府公共关系工作。

首先，政府公共关系的沟通职能，有利于调动公众参与危机治理，提高治理效率。当今世界，大多数政府虽然在推行政令时，可以运用法律赋予的行政权力，却更重视建立在没有强制力和自愿基础之上的双向沟通，来确保政令为大多数人所接受，所满意。政府公共关系是来掌握、理解民众的真正需求和利益的重要手段和方法。正如Cutlip所指出的那样，政府公共关系至少有以下三个目的：[7]（1）把政府的活动告知人民；（2）确保人民能积极参与政府活动，以及遵守相关法规；（3）争取人民对于现行政策与方案的支持。政府制定的方针政策只有得到公众的支持，并吸引公众积极参与，才能有效成功的得以执行，而公众的参与又是建立在对政府的理解和信任的基础上。在危机情境下，发挥政府公共关系的沟通职能，有利于动员社会公众参与公共危机的治理，不断提高政府的公关能力，真实、准确、及时地与公众进行良好的沟通和交流，保障公民的知情权，不仅是提高公共危机治理效率的要求，也是现代民主政府发展的必然要求。

其次，政府公共关系的信息获取职能，是公共危机中进行正确决策的基础。英国危机公关专家杰斯特曾提出危机处理的“3T”原则：“Tellyourowntale”（以我为主提供情况）；“Tellitfast”（尽快提供情况）；“Tellall”（提供全部情况）。显然这三方面都与准确的信息获取密切相关。在危机情况下，政府作为公共事务的管理者，能否及时获取信息以及获取信息的数量和质量，将成为对危机是否进行正确处理的关键。作为现代民主政府公共管理职能之一的政府公共关系，其重要一方面就是获取信息，为政府及时有效的进行决策服务。正如杰里·A·亨德里克斯所说：“公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众提供信息，为媒体提供新闻信息，建立信息咨询部回答问讯和控制谣言的传播”。[8]

第三，政府公共关系促进公民对政府的信任，有利于缓和矛盾，顺利处理危机。“没有人们相互间享有的普遍信任，社会本身将瓦解。几乎没有一种关系不是完全建立在对他人的确切了解之上的。如果信任不能像理性证据或亲自观察一样，或更为强有力，几乎一切关系都不能持久……现代生活在远比通常了解的更大程度上建立在对他人的诚实的信任之上”。[9]就目前来看，在危机情况下，政府有时面临着信任危机，一方面在于政府没有及时将政府政策、措施、工作情况等政务信息传达给公众，并给予正确的解释和说明，使公众了解政府正在做什么，准备做什么，公众自身可以得到什么以及如何得到信息，另一方面在于政府与自己的公众缺乏有效的公共关系活动，在公众心目中缺乏良好的政府形象。政府公共关系活动可以运用各种公共关系手段，有计划地协调与公众的关系，了解公众的需求，了解公众的意愿。这样可以调节社会矛盾和冲突，优化政府形象。所以在非典肆虐之时有人呼吁：“政府，要给民众更多信心；民众要给政府更多信任”。

第四，政府公共关系有利于加强国际合作，提高应对危机的能力。从SARS危机到现在禽流感的肆虐，充分说明了公共危机的全球性和扩散性，在此情况下，单靠一国政府的力量是无法对公共危机进行有效治理，必须加强国际合作，通过国际组织和其他国家的帮助，共同来控制和消除危机。在SARS流行之初，由于政府公关败笔，没有及时公开信息，缺乏后继保障措施，导致SARS大面积扩散，使中国政府的形象不但在国际上受到了严重影响，而且给国内公众的心理造成了严重的恐慌，在北京和深圳甚至出现了抢购风；国际上，多个国家限制中国人入境，《华尔街日报》甚至提出了“隔离中国”的呼声。如果政府能够通过国际公关活动，与国外的组织和相关国家及其公民进行有效的沟通和交流，不仅可以赢得国际上对中国的支持和赞赏，在很大程度上树立中国政府的威望，而且可以借助国际上处理相关危机的经验、人力、物力和财力来应对危机。

三、政府公共关系活动在支持公共危机治理方面存在的问题

虽然政府公共关系对于建立透明、高效政府，提升公众民主参与危机的治理能力，塑造政府在国内的良好形象等方面都具有重要的意义和作用，但是由于政府公共关系在现代民主制度和市场经济体制的土壤中诞生、成长的时间较短，特别是对于政府在公共危机中相应的公关活动进行的理论研究和实践还较少，所以还存在许多问题。具体来说，在提升公共危机治理能力方面，政府公共关系存在的问题主要有：

一是专门政府危机公关机构的缺失。自从1991年国务院新闻办公室成立以来，许多省也都设立了新闻发言人，增进了公众对政府工作的了解。但是除此之外，还有许多机构都承担着政府的公共关系职能：（1）办公厅（室）。作为政府的综合职能部门，它同时也肩负着政府公共关系的职能。（2）政府部门的调研机构。作为政府收集情报，提供咨询的专项职能部门，它也负责向政府决策层提供公共危机中的公众意见和建议。（3）信访机构。作为接待处理人民群众申诉或解决问题的部门，在危机情境下，也负责把人们对公共危机处理解决中存在的问题及其意见，提供给相关部门来使问题得以及时的处理。（4）举报中心。在危机情况下，举报中心也成为反馈信息的一个重要渠道。（5）外事机构。它是政府处理境外事务的专门机构，主要负责国际往来以及港、澳、台事务。（6）政府应急处理中心。作为处理危机事件的机构，同时也是通过对危机事件的处理来展现政府的良好形象。但是由于在机构设置上过于分散，缺乏专门进行公共危机公关的机构，这样使具有公共关系性质的工作分散在办公厅（室）、调研宣传、对外联络、交际接待、信访对外联络、新闻、外事等职能部门中，即使有些政府职能部门已设置了公共关系岗位或公共关系秘书，也难以承担起统筹规划公共关系的任务。这样造成的直接后果是责任不清，影响公共关系工作的效率，进而影响政府工作的效率。[10]如果在危机情况下，各个部门由于职责不清，互相扯皮，势必给公共危机治理带来更大的难题。

二是政府危机公关理念淡薄。政府公共关系作为危机顺利解决的软手段，能够起到意想不到的管理功能。具有公共关系意识和理念的人，会在工作、生活中时刻注意自己的言行举止对公众的影响以及在公众心目中留下的形象。但是，我国有的政府机关及其公务员则在危机时刻一方面不注重对媒体进行良好的公关，面对媒体是，要么是一种不耐烦甚至厌恶之情，要么是由于公关技巧的缺乏，不能正确有效的口头表达自己对危机事件的处理策略、方式或方法等。另一方面，主要是在危机情境中不能对公众进行很好的沟通和交流，由于公众对存在的危机状况和问题不明白、不理解，在谣言四起的情况下，不仅加深危机的影响和扩散，更容易使公众对政府及其公务员产生不信任。所以，必须把政府公共关系理念渗透到政府公务员的日常行为中，用意识指导行动，才能取得危机治理的胜利。

三是政府公共关系人员素质低下。“治国之道，首在治人”，政府公共关系工作是否能够顺利的展开，主要取决于政府公共关系人员的素质，只有在一个年龄结构、能力结构、知识结构完全良好的公共关系团队领导之下，政府公共关系工作才能顺利的展开。而目前，我国政府公共关系人员的素质并不十分理想。首先，政府危机公关人员知识结构老化。我国现有的政府公共关系人员，真正具有政府公共关系知识的并不多，对有关危机问题了解的就更加不足，绝大多数都是以哲学、政治经济学和科学社会主义人员及某些管理科学知识为政府公共关系的知识框架，以致于在从事中国公共关系活动中往往只能局限于搞思想教育等原则性的工作而不能深入开展具体化危机事件处理。其次，从能力方面看，我国政府公共关系人员的能力素质也比较低，突出表现在创造力和社交能力不强，老成持重者居多。第三，从年龄结构上看，我国政府公共关系人员的年龄结构偏高、偏老，使得我国政府公共关系工作的手段、形式、方法等都趋于老成保守。总之，我国政府公共关系人员的结构不合理，主要表现在男的多，女的少；老的多，年轻的少；不懂专业知识的多，懂业务知识的少；性格内向的多，外向的少，等等。[11]

四是政府公关人员与公众公共沟通渠道不畅。“在危机管理中，沟通是最重要的工具。如果身陷危机情境的人，与它有牵连的人和管理危机情境的人之间没有沟通的话，就无法评估危机及其影响”。[12]但是由于传统文化中的官本位和官智民愚思想影响着政府公共关系人员，使其不愿与公众和媒体交流，而公民由于对政府的依赖性较强，缺乏参政议政的意识和能力。这种公众冷漠是对政府公共关系活动极其消极的态度。政府公共关系活动的目的是使公众对危机的处理感到满意，而公众对政府公关行为的冷漠使政府的公关活动变成了一厢情愿的行为，由于政府公关人员与公众之间缺少沟通与交流，必然导致政府公共关系活动的低效率。另外，由于政府公共关系人员能力有限，不能自如地把握传播过程，对危机中公众的情况和愿望不了解，就可能选择错误的沟通渠道，达不到沟通交流的应有效果。最后，由于我国经济不发达，公众平均文化程度较低，政府现有的公关渠道不能为他们所用。比如说电子政务的运用，虽然其传播的速度很快，很及时。但是我国大多数身在农村的农民是没有能力和条件接触和运用电脑的。有的地方连一台电脑都买不起，怎么让他们利用互联网来了解国家的相关信息呢？所以政府公共关系人员应该考虑到人们获取信息和交流的相异之处，根据人与人之间的差异，分别提供相应的沟通交流方式。

五是政府国际公关能力的不足。政府国际公共关系是指一国政府为了在世界上塑造良好形象而对本国以外的国家及其公众进行的公共关系活动。随着国际间经济、政治、文化交流的日益增多，各个国家政府都努力在国际间的交往与合作中塑造自身的良好形象。国际公共关系也越来越受到世界各国的重视。由于危机的全球性和严重威胁性，必须利用国际力量联合治理，但是由于国际公共关系能力的缺失与不足，在非典之时国际上提出隔离中国，甚至取消中国女足世界杯举办权。这主要是危机出现时由于政府对外新闻不及时，导致国际上对中国的误解。当一国公共危机问题出现后，由于各国政府和人民都有趋利避害的本能，往往会强烈要求了解事实及其与自身的关系，如果作为政府公共关系手段的政府新闻不及时，势必造成国际上对该国的误解。所以政府必须在出现危机时，采用完善的新闻制度，来塑造该国政府在国际上的美誉度。

四、提高政府危机公关能力的策略选择

针对政府公共关系对危机治理的作用及其存在的问题，我们必须努力在以下方面努力和尝试，以提高危机治理的效果。

首先，设立专门的政府危机公关中心来处理公共危机。政府公共关系机构处于领导层与各职能部门之间，管理层与非管理层之间，在组织与外部公众之间起着桥梁和纽带作用，不仅对内可以通过信息，充当参谋，而且对外可以代表政府信息，协调关系。由于我国政府的公共关系人员和部门众多，所以在为公众和媒体提供信息时，难免出现不一致和不协调的情况。所以为更好的应对和处理危机，我国也应该按照精简、统一、效能的原则来统一设置各级政府公共危机公关机构。在设立公关机构之前，对现有的公关职能，公关工作的作充分的调查。然后，再根据政府部门的层次，将公共职能进行重新分配：在国务院应该设立专门的公关机构，并配置公关专家；省级政府可在办公厅内设独立的公关机构；市县级政府可在办公室（秘书处）设立专门机构或配置专职公关人员（秘书）；而在乡镇一级只需设立公关岗位即可。[10]一个精干、高效的公共关系机构为政府创造的无形价值远远大于政府为此投资所化费的成本，只有建立统一领导，分工协作的公共危机公关组织体系，才能为公共危机的治理提供准确的信息，加强政府与市场，政府与非政府组织及其公民的信任与合作，并使其在危机治理过程中发挥重要的作用，把危机治理的网络扩展到社会的每个公民。

其次，切实转变观念，树立政府工作人员的公关意识。公共关系意识代表着一种开明的经营管理观念，是顺利地、有效地开展公共关系工作的思想基础，是公共关系自觉化的动力。但是，由于中国受几千年封建传统的影响，衙门作风、官僚主义现象普遍存在，认为政府管理就是把人民当作管理、统治的对象，而不是看作可依赖的、服务的对象，所以这种治民的行政思想成为有效展开政府公共关系的绊脚石和拦路虎。也有的政府领导认为，只要政府政绩提高，政府必然得到公众的好评。虽然良好的政绩是政府良好公共关系的基础，但有了良好的政绩，还必须通过政府公关人员和部门告知公众，不然有人会认为政府的政绩是在搞“形象工程”、“面子工程”，不能对政府行为有一个很好的评价。所以要把真正有能力、有魄力、懂管理的人才提拔到领导岗位，来使政府的决策确实使公众满意，用良好的政绩来赢得民心，树立威信。另外，还要提高政府公务员的意识，公共关系工作不仅是政府专职部门的任务，它渗透在各个具体职能中，要求全体工作人员都要具有公关意识，在工作中全心全意为人民服务，用自己的一言一行向公众证明政府的工作思路，使公众对政府及其工作人员有更多的信任和理解。“公众是否理解政府作出的政策选择，进而作为具体的载体去完成这些选择，都取决于公众对政府的认同感和理解程度”。[13]所以提高政府及其公务员的公关意识，是获取公民理解和信任的重要方面。

第三，建立合理的公关人员，提高政府危机公关的能力。我国政府公关人员由于年龄结构、知识结构、性别结构存在不合理，首先要让一些年轻人，特别是女同志从事公共关系工作，因为他们不但精力充沛，沟通能力强，而且女同志感情更为细腻，在危机中与公众能更加有效的沟通和交流，有助于公关工作的顺利展开。针对公共关系人员素质不高的问题，政府可以通过教育和培训的方式来进行，具体可以借助于当地的大学来全面系统地掌握公共关系的基本理论和知识；也可以通过参加短期培训或自我学习来提高自己的素质；另外在实践活动中加强经验的积累和总结，也是提高政府公共关系人员素质的重要途径。

第四，实现媒体的双向沟通，提高政府公关效率是危机治理的重要渠道。“开展任何公关活动，都要研究公众，掌握充分的、明确的、相应的事实做基础……对每一信息都要完成传播——反馈两个环节的过程。如果任何一个环节中断，或者是任何一项信息的沟通过程不完善，就会造成整个信息链的中断而导致不良后果的产生”。[14]所以在公共危机治理中，借助于双向流通渠道，来展开公关具有重要的意义。首先就媒体而言，它既是公众情绪的催化剂、引导者，又是公众情绪的路标。政府危机公关中，最重要的信息传播方式是报纸、广播、电视和互联网等大众媒体。如何发挥媒体的独特功能，正确引导舆论，使媒体能够全面配合危机处理者，并达到合理互动，共同促进危机的治理，这些都需要双方借助于公关中的双向互动机制。一方面，政府公共关系结构要准确及时的向媒体公布危机有关的信息，媒体间争抢信息并不可怕，可怕的是争抢的信息不是由政府的，而是通过其他非正常渠道获得信息，这样对政府与媒体及公众的关系就有很大的不利。如果政府公共机构能够把事情的来龙去脉，发展趋势给媒体作详细的说明，媒体可以把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既起到对政策的合理诠释作用，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极的作用。例如在上届美国大选之前，恐怖大亨拉登突然在电视上献身，企图影响选举结果，一时间美国选民对此议论纷纷甚至喘喘不安。面对这一事件，政府与媒体的双向互动对危机的治理起到了良好的作用。另一方面，共和党和的竞选总部都在第一时间内发表谈话，希望事件向对自己有利的方向发展。共和党发言人称，这说明恐怖分子仍企图向美国发起进攻，可见布什总统发动反恐战争非常正确，非常必要；而则说，布什内阁劳民伤财，损兵折将，仍没有抓到拉登，因此必须改变战略，换调白宫主人。不论双方如何攻击对方，但可以说双方对这一危机事件的应对都比较得当，与此同时，美国媒体也大力呼吁公众尽可能出来正常投票，认为这是对恐怖活动作出的应有回应的一部分。一些报纸号召民众从自己做起，做好身边的事情。[15]所以及时公布信息，搞好媒体公关是应对危机的重要渠道。正如中山大学教授廖为建所言：“平时和媒体搞好关系，危机时能够动员的资源就会更多”。

最后，提高政府国际公关能力，实现危机国际合作治理。“当一个人确认人类能力无限、权力无限时，他是愚昧的，当他真切认识到人类能力有限、权力有限时，他开始聪明了”。[16]正因为一国人、财、物的有限性，在全球化形势下，公共危机的解决必须借助于国际组织的力量来共同应对和治理。但是如果政府信息不公开、不透明，国外公众无法从中国媒体和政府方面得到及时报道，就只能通过本国媒体了解事态的发展，但大多国外媒体，故意扩大和缩小危机，必然使我国的国际形象受损。正如钱其堔所言：“现在是信息社会，任何事情发生以后的第一时间内，公众都能够得到大量的有关信息，所以对外事务的社会性增强了……现在有人提问时，我们经常回答说无可奉告，这也是个办法，但从根本上讲，现在‘无可奉告’不能解决问题了”。[17]所以，一方面通过建立有效新闻发言人制度，让高水平的新闻发言人代表中国信息，获得国际社会的理解和信任。一个高水平的新闻发言人在面对国外媒体时应作如下准备：一是要认真研究我党和政府的方针和政策，并以符合国外大众心理习惯的语言进行说明；二是能参与危机处理，熟习情况，了解媒体专业特性，对提问有预见性；三是博闻强记，不容易被问倒或出现常识性错误。[15]所以政府利用公共关系网络使外国政府与国际组织及时、客观、准确地了解公共危机发生、发展的相关信息，不仅是危机管理者正确决策的前提，也是国外组织参与危机治理的重要条件。

政府公共关系工作作为公共危机治理的“软环境”，在公共危机治理中发挥着必不可少的管理职能，我们必须利用有利的条件开展政府公共关系工作，以期更快、更好的治理危机。

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[15]阎爱华.危机处理中的政府公关（2）.2005-04-20.